Creación de empleos duraderos

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1 Creación de empleos duraderos GUÍA PARA REGENERAR EMPLEO DE CALIDAD A NIVEL LOCAL Francesca Froy y Sylvain Giguère Creación de empleos duraderos GUÍA PARA REGENERAR EMPLEO DE CALIDAD A NIVEL LOCAL Francesca Froy y Sylvain Giguère

2 LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS Guía para regenerar el empleo de calidad a nivel local

3 Qué es el Programa LEED? El Programa de la OCDE para el desarrollo económico y del empleo a nivel local (LEED, por sus siglas en inglés) asesora desde 1982 a gobiernos y entidades locales sobre cómo afrontar el cambio económico y abordar los complejos problemas en un mundo que cambia a un ritmo vertiginoso. El Programa se basa en un análisis comparativo de la experiencia de unos 50 países de las Américas, Asia, Australasia y Europa en el ámbito de la promoción del crecimiento económico, el empleo y la inclusión. El propósito de esta guía Esta guía está dirigida tanto a profesionales locales como a responsables nacionales y repasa las respuestas aplicadas a la reciente crisis económica y al acusado aumento del desempleo en los países de la OCDE, así como en otros países. Asimismo, la guía identifica los principios clave para que las comunidades locales vuelvan a obtener un crecimiento sostenible en el futuro. En los próximos años, será necesario fomentar una nueva alianza entre los sectores público y privado con el fin de crear empleos de mayor calidad que permitan avanzar y posibiliten una mayor accesibilidad para todos. La guía examina las herramientas políticas más recientes que se han aplicado en los países de la OCDE con miras a alcanzar este objetivo, e ilustra las lecciones más importantes a través de una serie de estudios de caso. Justificación de la dimensión local Las economías locales presentan fuertes discrepancias por lo que respecta al tejido empresarial, los niveles de cualificación de la mano de obra, los recursos y los activos. Los activos comprenden tanto los recursos naturales como el patrimonio socioeconómico y de infraestructuras resultante de la evolución histórica. Si bien las políticas públicas se suelen definir con un «único enfoque», la crisis económica ha afectado de forma distinta a las comunidades locales. Las autoridades nacionales deben conferir más flexibilidad a los organismos encargados de aplicar las políticas para que definan respuestas apropiadas a la realidad local. Puesto que los problemas locales son cada vez más complejos, también suele ser necesaria una respuesta intersectorial que aúne las políticas gubernamentales referidas al empleo, cualificación profesional y desarrollo económico, entre otras. El ámbito local es el nivel en el que se pueden combinar las políticas gubernamentales de manera efectiva para abordar aspectos más concretos. No son únicamente los interlocutores públicos quienes se pueden beneficiar del trabajo conjunto en este contexto. También es necesario movilizar a los representantes de los interlocutores sociales (sindicatos y patronal) y al sector sin fines de lucro (asociaciones de voluntarios y grupos comunitarios) para trabajar conjuntamente sobre aspectos específicos. Esperamos que esta guía sea de utilidad tanto para los profesionales locales como para los responsables públicos que deseen ofrecer un marco de apoyo mejorado a las comunidades locales.

4 Introducción La crisis: respuestas a nivel local Antecedentes Revisión de las respuestas locales a la crisis La recuperación: crear más y mejores puestos de trabajo 1 El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación 2 Un mejor uso de las cualificaciones y la mejora de la calidad de los empleos 3 El progreso en el empleo y la definición de la carrera profesional 4 El fomento y la previsión de nuevas áreas de crecimiento 5 Una buena gobernanza local Conclusión

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6 5 Introducción La crisis económica actual ha constituido un duro golpe para el sistema mundial y ha ocasionado una respuesta política contundente por parte de los gobiernos de los países miembros de la OCDE, que incluye un aumento de la financiación destinada a las políticas activas del mercado de trabajo, el apoyo a empresas que implantan la reducción de la jornada laboral 1, y el estímulo fiscal para la creación de empleo en el sector público. Aunque estas intervenciones han demostrado su eficacia para ayudar a que las empresas y los trabajadores sorteen la crisis, se espera que su impacto sea limitado. Al mismo tiempo, es necesario que los países sienten las bases de un futuro económico más sostenible. Se requieren acciones tanto a nivel nacional como local para respaldar un ajuste estructural que genere más y mejores puestos de trabajo. Gracias a más de tres décadas de investigación sobre las políticas de empleo local y de desarrollo económico, el Programa LEED ha identificado una serie de principios que deberían sustentar las acciones gubernamentales y comunitarias en el contexto posterior a la crisis económica, entre los que se incluyen: Fomentar una mano de obra cualificada con capacidad de adaptación; Mejorar la utilización de las cualificaciones profesionales en la economía local; Apoyar el progreso en el empleo y la actualización de las cualificaciones; Orientar la educación y la formación hacia los sectores emergentes, y Aplicar una buena gobernanza local. La crisis económica ha resaltado la vulnerabilidad de los trabajadores que ya no son esenciales para los procesos de producción porque sus cualificaciones son escasas o anticuadas. En el futuro, las comunidades locales deberán generar una fuerza de trabajo más cualificada, que no se pueda sustituir fácilmente, con una mayor capacidad de adaptación al cambio y más capacitada para desplazarse entre los distintos sectores económicos y dentro de ellos. Para ello, habrá que invertir en la obtención de cualificaciones genéricas y en el aprendizaje permanente a través de estrategias amplias que respalden la atracción, integración y actualización del talento. Sin embargo, no basta solo con invertir en las cualificaciones. Los empleadores también necesitan asumir la organización del entorno de trabajo a fin de encauzar mejor las cualificaciones de los trabajadores y crear más oportunidades de empleo sostenible en el futuro. La crisis económica nos ha hecho ver la vulnerabilidad de las economías modernas y la desigualdad creciente de los mercados de trabajo. El largo período de crecimiento económico continuado previo a la crisis ocasionó mejoras inadecuadas del nivel de vida en muchos países de la OCDE. Los salarios e ingresos netos de una gran parte de la población se han estancado, al tiempo que han aumentado las desigualdades en el nivel de ingresos. Antes de la crisis, el objetivo de muchos gobiernos era alcanzar el pleno empleo. En la actualidad, ha quedado claro que si bien un crecimiento sólido del empleo sirvió para que prosperase la economía, 1. La reducción de la jornada laboral se refiere a un período de tiempo durante el cual el empleador no requiere que el empleado esté disponible para trabajar la totalidad de las horas definidas en el contrato.

7 6 también ocultó un problema inherente con respecto a la creación de puestos de trabajo relativamente improductivos. Dichos empleos mantenían a los trabajadores en activo, al menos de forma temporal; sin embargo, los salarios eran bastante bajos, lo que dio lugar a que una parte de la sociedad se pudiera clasificar como trabajadores pobres. Durante la recuperación, será necesario adoptar un nuevo enfoque del empleo y las cualificaciones que mantenga una vinculación más estrecha con el desarrollo económico a largo plazo de las comunidades locales y con la competitividad de las economías nacionales. Las comunidades que se están recuperando con mayor rapidez tras la crisis económica son las que se han especializado en ciertos sectores económicos pero que, al mismo tiempo, se muestran lo suficientemente flexibles como para aprovechar las oportunidades nuevas y emergentes del mercado mundial a medida que surgen. La creciente importancia de las tecnologías ecológicas, así como los sectores de la atención médica y del cuidado de ancianos, podrían convertirse en valiosas fuentes de creación de empleo a medio plazo; en consecuencia, los servicios educativos y de formación deberán preparar a los futuros trabajadores de estos sectores. Al mismo tiempo, será importante no perder de vista los activos locales y la ventaja comparativa a nivel local. La especialización flexible resultará fundamental. No es fácil detectar las prioridades clave del desarrollo futuro cuando existe una gran diversidad de interlocutores locales que trabajan con diferentes estrategias y en distintas alianzas a nivel local. En una época en la que los presupuestos públicos son cada vez más ajustados, no se puede permitir esta fragmentación. Al igual que los gobiernos reducen el gasto para liquidar el déficit, habrá que mejorar la eficacia de las políticas públicas mediante la reducción de duplicaciones y una mejor armonización de actividades a nivel local. Son numerosas las lecciones extraídas de distintos países de la OCDE sobre cómo mejorar la eficacia de la gobernanza local, y ahora es un buen momento para ponerlas en práctica. Las investigaciones del Programa LEED demuestran que a menudo, tras una crisis, las personas convergen y trabajan en pos de un futuro común.

8 La crisis: Respuestas a nivel local

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10 9 Antecedentes Revisión de las respuestas locales a la crisis La economía mundial ha sufrido la peor crisis económica de los últimos 50 años y ha ocasionado un fuerte impacto en el empleo. Los datos de principios de 2010 sugieren que el desempleo podría haber alcanzado su nivel más alto en los países de la OCDE, y las últimas previsiones indican que ya ha comenzado la recuperación económica. Sin embargo, la recuperación no será lo suficientemente sólida como para que los millones de nuevos desempleados recuperen pronto su puesto de trabajo. La OCDE estima un crecimiento medio del PIB del 1,9% en la zona de la OCDE para el año 2010 y de un 2,5% en Si se confirman estas previsiones, el desempleo se reducirá poco a poco, aunque a finales de 2011 seguirá siendo mucho más elevado que antes de la crisis (OCDE, 2010). Una de las mayores preocupaciones es que este problema perdure en el tiempo y que los desempleados caigan en una situación prolongada de desempleo, o abandonen la fuerza de trabajo. En respuesta a la crisis, los gobiernos nacionales han puesto en marcha una serie de medidas en materia de política de empleo y de formación, que incluyen el refuerzo de las redes sociales y un mayor número de recursos para las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) con objeto de ayudar a los demandantes de empleo a encontrar trabajo. Las significativas inyecciones de capital como parte de los paquetes de estímulo han impulsado la creación de empleo a nivel local tanto en el sector público como en el privado. Asimismo, se ha colaborado directamente con las empresas para que conserven a los trabajadores vulnerables; por ejemplo, prestando ayuda a las empresas para implantar programas de reducción de la jornada laboral. Estas medidas de los gobiernos nacionales han coincidido con otras actuaciones en materia de inversión en empleo y en cualificaciones a nivel local. En concreto, las iniciativas han presentado una pronunciada dimensión regional y local en los siguientes ámbitos: La tabla 1 proporciona ejemplos de diferentes tipos de actividades en cada ámbito. Mejora de los servicios de intermediación laboral: los gobiernos han puesto en marcha actividades para vincular rápidamente a los trabajadores despedidos con un nuevo empleo, a través de las ventanillas únicas, los centros para la movilidad y los servicios de emergencia a nivel local. En algunos países, el sector privado y los sindicatos se han implicado en iniciativas para facilitar la transición entre puestos de trabajo. Inversión en educación y formación: en crisis anteriores, gran parte de la inversión se dedicó a proporcionar una nueva formación a los trabajadores que les permitiese trabajar en sectores nuevos y emergentes. Dicha formación continúa en la actualidad, especialmente en las regiones problemáticas identificadas. Sin embargo, las comunidades locales también se están centrando en programas más amplios para actualizar las cualificaciones y mantener a las personas económicamente activas, sobre todo a los jóvenes. Creación de empleo: muchos países de la OCDE han establecido paquetes de estímulo que han repercutido en la creación de empleo a nivel local, tanto en el sector público como en el privado. Además, las entidades locales tratan de apoyar la creación de empleo de otra forma, como el fomento de la iniciativa empresarial y de la iniciativa empresarial social, que pueden resultar más sostenibles a largo plazo. Apoyo a las empresas para aumentar la productividad: una serie de ciudades y regiones han puesto en marcha programas para invertir en la productividad y adaptabilidad de las industrias locales a fin de garantizar que en el futuro sean menos vulnerables a las crisis económicas. Fomento de las capacidades locales: los gobiernos nacionales han procurado fomentar las capacidades a nivel local para así afrontar el número creciente de demandantes de empleo. También se ha hecho hincapié en aumentar la coordinación a nivel local para crear un enfoque conjunto de la regeneración de las economías locales.

11 10 Mejora de los servicios de intermediación laboral Desarrollo de las cualificaciones Tabla 1. Respuestas a la crisis económica por ámbito de actuación Programas nacionales con una dimensión local Ejemplos de programas locales y regionales En la República Checa, se ha establecido una serie de servicios de recolocación regional, en colaboración con los proveedores privados, destinados a los trabajadores afectados por la supresión de puestos de trabajo en el sector industrial. En la ciudad de Los Ángeles (Estados Unidos), los institutos de enseñanza superior albergan centros WorkSource, cuyo objetivo es conectar a los estudiantes con los puestos de trabajo y que estos sigan estudiando. En Japón, se han creado servicios de consulta de empleo de emergencia en las prefecturas para ayudar a que las personas encuentren un nuevo puesto de trabajo. En los Países Bajos, el gobierno ha establecido 30 centros para la movilidad a fin de promover la cooperación entre empresas, sindicatos y organizaciones de búsqueda de empleo y así ayudar a los trabajadores desplazados a encontrar un nuevo puesto de trabajo. En Austria, se han ampliado temporalmente los programas de formación regional para los desempleados. En Japón, se han aumentado los fondos para la formación profesional en las regiones que tienen una situación de empleo difícil. Las escuelas de formación profesional, universidades, empresas y ONG imparten la formación, mientras que los gobiernos de las prefecturas asumen un papel destacado en la planificación. Se ha proporcionado formación gratuita para los trabajadores desplazados durante un máximo de 3 meses. Las regiones se eligen según el porcentaje de ofertas de empleo en la economía local. En los Países Bajos, los Leerwerkloketten (servicios de atención para el aprendizaje y empleo) pretenden mejorar la transición desde la educación al mercado laboral. Se han creado 30 de estas ventanillas, al mismo nivel de gobernanza que los centros para la movilidad neerlandeses (consultar más arriba). En Flandes (Bélgica), se ha adaptado un programa denominado prima para el empleo 50+ para potenciar la contratación de personas de más de 50 años en tiempos de crisis. También se están creando mejores trayectorias de desarrollo profesional para las personas mayores. La región Copenhage y Zealand (Dinamarca) ha lanzado campañas para promover la educación y la formación profesional para adultos y, especialmente, para los jóvenes (menores de 30 años). En Croacia, la ciudad de Vukovar ha colaborado con el Servicio de Empleo croata y la Oficina Regional de Vukovar para proporcionar formación adicional a los desempleados con conocimientos de las tecnologías de la información, por ejemplo: diseño Web, diseño gráfico y administración y programación de sistemas. Irlanda del Norte ha presentado un programa llamado Skillsafe que proporciona planes de contingencia para aprendices afectados por la supresión de puestos de trabajo durante la crisis económica. Cuando se reduce la jornada laboral de un aprendiz a consecuencia de la recesión, el Departamento de Empleo y Aprendizaje cubre el tiempo de inactividad con formación y paga un subsidio de formación para compensar la pérdida de ingresos. En Canadá, se ha financiado la creación de un Fondo bienal para la Formación Estratégica y la Transición con objeto de apoyar iniciativas provinciales y territoriales que ayuden a las personas a encontrar un empleo, o a cambiar a un trabajo nuevo, tanto si pueden acceder a un seguro laboral como si no. Los grupos destinatarios incluyen a los empleados por cuenta propia y a quienes no han trabajado durante mucho tiempo. Se han proporcionado fondos adicionales en Canadá para apoyar el desarrollo de cualificaciones entre los aborígenes a través del establecimiento de alianzas basadas en oportunidades entre las organizaciones aborígenes, los empleadores, el gobierno provincial/territorial y las instituciones educativas. La iniciativa ha identificado más de 100 proyectos que apoyan al pueblo aborigen en la obtención de las cualificaciones necesarias para adaptarse al cambiante entorno del mercado laboral y asegurar puestos de trabajo duraderos. La región autónoma italiana de Trento ha establecido programas de formación específica para mantener las cualificaciones profesionales de los trabajadores locales vulnerables a través del apoyo a las empresas. En Flandes (Bélgica), los trabajadores que están temporalmente desempleados por razones económicas tienen la oportunidad de participar, de forma gratuita, en programas de formación impartidos por el Servicio de Empleo de Flandes (VDAB). Además, los empleados con reducción de jornada laboral perciben una prima puente y una prima adicional si utilizan su tiempo libre para fines formativos. 26 sectores también han recibido medios adicionales (cerca de 10 millones de euros en total) del Gobierno flamenco para invertir en el desarrollo de cualificaciones. En Viena (Austria), el nuevo Paquete del Mercado Laboral de Viena está aumentando la gama de cualificaciones que ofrece tradicionalmente el Fondo del Programa de Empleo de Viena, y una parte sustancial del fondo se asigna a los jóvenes. En el Reino Unido, el Gobierno de la Asamblea de Gales ha puesto en marcha el programa ProAct para la industria automovilística a fin de proporcionar apoyo financiero a las empresas que quieren capacitar a sus empleados durante un período de reducción de la jornada laboral.

12 11 Programas nacionales con una dimensión local Ejemplos de programas locales y regionales Creación de empleo En noviembre de 2008, el Gobierno australiano anunció un Programa de Infraestructuras de Consejos Regionales y Locales (RLCIP), dotado con 300 millones de dólares australianos, para impulsar el desarrollo de la economía local y apoyar el empleo en las 565 zonas de consejos locales de Australia. Además, se destinó un fondo de 50 millones de dólares australianos para proyectos estratégicos de grandes infraestructuras comunitarias con objeto de proporcionar una inyección adicional de inversiones en las comunidades locales. Este último fondo se apoyó en un proceso de licitación. En Japón, se han establecido consejos regionales de creación de empleo para facilitar la creación de empleo tanto en el sector privado como en el público. Esto incluye la revitalización de las industrias regionales y la creación de nuevos servicios, como servicios de distribución de comidas para las personas mayores y servicios de guardería. Este último se financia a través de una subvención especial a los gobiernos de las prefecturas que asciende a millones de yenes japoneses, la mayor cuantía de la historia, cuyo objetivo es apoyar la creación de oportunidades de empleo. También existe un subsidio especial disponible para los gobiernos locales que contraten temporalmente a desempleados voluntarios, por ejemplo, para realizar pruebas de resistencia a terremotos en las escuelas, proyectos de desarrollo ambiental/regional (mejoras forestales); servicios de asistencia a personas que no pueden valerse por sí mismas y de asistencia social (asistencia a personas mayores); y educación (docencia de matemáticas/ciencias y TI por profesores asistentes). En Corea, se han introducido prácticas para jóvenes tanto en las entidades administrativas centrales como en los gobiernos y empresas públicas locales. El gobierno tiene previsto aumentar los fondos para esta medida en 2010 a fin de crear puestos en prácticas. En Eslovaquia, el gobierno ha intentado fomentar condiciones más favorables para las empresas sociales con miras a apoyar la creación de empleo regional y local. Así, se ha relajado el marco administrativo para las empresas sociales y se reembolsan los costos salariales y formativos de las empresas sociales que apoyen el empleo regional y local. En la actualidad, los municipios pueden establecer empresas sociales en todos los ámbitos. En Irlanda, Ballyhoura Development (una empresa de desarrollo local) ha proporcionado información, asesoramiento y guía a los desempleados en empresas y empleados por cuenta propia. El municipio de Paltamo, en el nordeste de Finlandia, ha establecido una nueva agencia de empleo para vincular a los desempleados con nuevas oportunidades de empleo a nivel local en el sector público. Los trabajos incluyen obras de renovación y reparación, trabajos forestales y otros trabajos de mantenimiento del medio ambiente, y los salarios están subvencionados por la Oficina de Empleo y Desarrollo Económico. En Rusia, la región de Kirov ha puesto en marcha un programa de servicios comunitarios para proporcionar empleo temporal, al tiempo que se establecían programas especiales para animar a los desempleados a iniciar sus propias pequeñas (micro) empresas. Asimismo, se apoya a las PYME con incentivos fiscales y mediante la reducción de barreras administrativas. La ciudad de Los Ángeles (Estados Unidos) ha presentado una estrategia para colocar a jóvenes. En la región belga de Valonia, se ha iniciado un nuevo programa para alentar a los desempleados a que se establezcan como autónomos, lo que permite que sigan accediendo a prestaciones y recibiendo asesoramiento gratuito mientras establecen su negocio. También se han creado empleos subvencionados para jóvenes en las PYME. El gobierno flamenco de Bélgica ha invertido 7 millones de euros para crear un Fondo de Inversión Social para reforzar el sector de la economía social. También se ha desarrollado un plan de recuperación en este sector que proporciona subsidios temporales para salvar empleos y proporciona horas de formación para generar competencias relevantes. Además, se ha elaborando un manual específico para el sector titulado Alternativas al despido (Alternatieven voor Ontslag) para asesorar a empresas protegidas con problemas económicos acerca de cómo evitar las reducciones de plantilla. En España, el gobierno ha puesto en marcha el Plan E, que incluye un fondo de inversión pública para la cooperación local, con el objetivo de crear o mantener puestos de trabajo a nivel local. Así, se ha apoyado la construcción de obras públicas, la promoción industrial, las tecnologías avanzadas y el turismo sostenible.

13 12 Aumento de la productividad y estímulo de la innovación Programas nacionales con una dimensión local Ejemplos de programas locales y regionales En el Reino Unido, el fondo Future Jobs pretende crear empleos adicionales en beneficio de las comunidades locales y que están dirigidos, principalmente, a jóvenes entre 18 y 24 años que hayan estado en situación de desempleo cerca de un año. Las organizaciones locales pueden solicitar fondos para apoyar la creación de empleo, pero, en general, la financiación se concede a alianzas gestionadas por autoridades locales o a organizaciones sin fines de lucro. Se ha definido el objetivo específico de que puestos de trabajo se creen en zonas con una alta tasa de desempleo, y que alrededor de sean trabajos ecológicos. En Canadá, una iniciativa del Gobierno canadiense llamada Canada Summer Jobs proporciona fondos para ayudar a los empleadores a crear oportunidades de trabajo veraniego para los estudiantes. Está diseñada para centrarse en prioridades locales, al tiempo que se consiguen resultados tangibles tanto para los estudiantes como para sus comunidades. El Plan de Acción Económica de Canadá proporciona apoyo a las comunidades que carecen de recursos propios para diversificar y realizar una transición, a través del Fondo de Ajuste Comunitario. Las entidades de desarrollo regional se ocuparán de gestionar este fondo. En España, se ha diseñado un plan integrado junto con los interlocutores sociales y los gobiernos regionales, destinado a la industria automovilística, con objeto de conservar los puestos de trabajo existentes, impulsando para ello la competitividad del sector a través de la formación y la innovación, entre otros elementos. En Flandes (Bélgica), se ha adoptado un enfoque sectorial y subregional con respecto a las políticas activas de reestructuración; por ejemplo, se ha utilizado financiación europea para promover la reestructuración del sector textil flamenco. La ciudad de Londres (Reino Unido) ha presentado un nuevo Servicio de Asesoramiento a la Fabricación (Manufacturing Advisory Service), con un costo de millones de libras esterlinas, que proporciona asesoramiento técnico para que las empresas mejoren la productividad y la rentabilidad a través de la adopción e implantación de tecnologías, métodos y procesos nuevos, y la inversión en el desarrollo de cualificaciones y en formación. La ciudad de Milán (Italia) ha puesto en marcha un Programa para la Innovación que respalda proyectos de investigación y desarrollo innovadores de PYME creadas por emprendedores jóvenes en los sectores de las TIC, la moda, la energía y la alimentación. El programa está financiado por el ayuntamiento, en colaboración con la Cámara de Comercio, las universidades de la ciudad, el Consejo de Investigación Nacional y la Assolombarda (Asociación de las Empresas de la Provincia de Milán). También en Italia, en Trento, las autoridades provinciales han aumentado la inversión para favorecer la productividad y la competitividad del sistema en general (inversiones en TIC, eficiencia energética, disminución de la carga administrativa para las PYME, o dotación de nuevos fondos más eficientes para la investigación industrial). En Quebec (Canadá), se ofrece asistencia técnica a las empresas, dentro del Pacto por el empleo regional (Pacte pour l emploi plus), para ayudarles a gestionar mejor los recursos humanos y a incrementar su capacidad de adaptación al cambio.

14 13 Programas nacionales con una dimensión local Ejemplos de programas locales y regionales Fomento de las capacidades locales El Gobierno australiano ha designado coordinadores de empleo locales en regiones seleccionadas para apoyar a las comunidades locales más golpeadas por la recesión mundial y estimular respuestas locales al desempleo. Las regiones prioritarias se deciden según las tasas de desempleo, el tejido industrial, los niveles educativos, el número de personas que solicitan prestaciones y las experiencias históricas en crisis anteriores. En Hungría, a fin de reforzar los programas activos del mercado de trabajo, se ha iniciado antes de lo previsto la segunda fase de los proyectos descentralizados (proyectos implantados por los centros laborales regionales, cofinanciados por el Fondo Social Europeo). En Irlanda, los Servicios de Empleo FÁS, junto con los Servicios de Empleo Locales, han aplicado medidas para aumentar la capacidad de gestión del creciente número de desempleados que buscan asistencia en la búsqueda de empleo. En Polonia, la nueva legislación ha propiciado programas especiales para adaptar mejor los servicios prestados por el servicio público de empleo (SPE) a las necesidades de los mercados de trabajo locales. Así, algunos de los servicios del SPE se ofrecen ahora a quienes tienen un empleo (p. ej. estudios de postgrado, préstamos para formación, formación en el trabajo), y se han desarrollado programas especiales que permiten a las oficinas locales tener una mayor capacidad de decisión para ayudar a los grupos vulnerables en el mercado de trabajo con servicios diseñados individualmente y formación en el trabajo para adultos, conducentes a la obtención de cualificaciones certificadas. Fuente: la información de esta tabla procede de distintas fuentes, entre las que se incluyen: una encuesta remitida a los países de la OCDE y realizada por el Secretariado de la OCDE (ELS) y la Comisión Europea en enero y mayo de 2009; un cuestionario del Foro sobre Asociaciones y Gobernabilidad Local, enmarcado en el Programa LEED de la OCDE, y la publicación de la OCDE Recession, Recovery and Reinvestment: The Role of Local Economic Leadership in a Global Crisis (Clark, 2009).

15 14 Problemas incipientes Aunque algunas de las anteriores iniciativas locales han tropezado con dificultades de aplicación (sobre todo, los intentos de apoyar la capacitación de personas con reducción de jornada laboral, ya que en ocasiones el empleador ha reaccionado con lentitud), otras han ayudado a las comunidades locales a mitigar los peores efectos de la crisis. Los programas de intermediación laboral son útiles, por ejemplo, si evitan el desempleo de las personas, antes de que se produzca, y para ello facilitan la transición entre puestos de trabajo. Los centros para la movilidad de los Países Bajos han recibido un gran apoyo de los interlocutores sociales, que les ha permitido colocar a personas en nuevos empleos y en las mismas ciudades. Muchos de los desempleados recientes no son demandantes de empleo habituales, y no tendrán experiencia en el uso de los Servicios Públicos de Empleo. Para estos grupos, también pueden ser especialmente útiles los nuevos avances en el ámbito de las herramientas de intermediación laboral basadas en Internet. Invertir en educación y formación es un buen medio para mantener la vinculación de los grupos vulnerables con el mercado de trabajo, al tiempo que se crea una mayor resiliencia a los futuros cambios del mercado de trabajo. De hecho, la OCDE afirma que es aconsejable pasar de un enfoque de las políticas activas del mercado de trabajo que da prioridad al trabajo a otro que privilegie la formación de quienes están en riesgo de desempleo prolongado, en el contexto de la crisis (OCDE, 2009a). Asimismo, está especialmente justificado que los responsables políticos regionales y locales se centren en los jóvenes; p. ej. con la ampliación de programas para aprendices. Al igual que en crisis económicas previas, quienes ya están en situación de desventaja en el mercado de trabajo los jóvenes, las personas de baja cualificación, los inmigrantes, las minorías étnicas y quienes tienen un trabajo temporal o atípico soportan el grueso de las pérdidas de empleo. Sin embargo, perder el puesto de trabajo puede ocasionar un efecto especial en los jóvenes toda vez que largos períodos de desempleo tras completar la educación secundaria pueden afectar gravemente a las perspectivas de empleo para toda la vida, y crear un efecto generacional. Parece que las iniciativas locales hasta la fecha no se han orientado tanto hacia otros grupos en riesgo, lo que es preocupante. Aunque las agencias de empleo local decidan que es mejor utilizar sus recursos limitados para ayudar a los fácilmente empleables, y que así vuelvan al trabajo rápidamente, no se pueden permitir dejar de lado a los grupos que son más díficiles de colocar y que tienen más probabilidades de perder tanto la destreza como la motivación a causa del desempleo persistente. Habida cuenta del envejecimiento de la población, es fundamental para la reactivación de las economías locales no incentivar el abandono prematuro del mercado de trabajo de los trabajadores de más edad a través de la jubilación anticipada. Además, los inmigrantes desempleados pueden abandonar las comunidades si no reciben ayuda para obtener un empleo apropiado, lo que significa que se perderán habilidades y talento, y que puede aumentar el riesgo de escasez de destrezas en el futuro. Los programas de creación de empleo a nivel local en el sector público pueden proporcionar una barrera temporal útil que ayude a preservar el vínculo con el mercado laboral durante la recesión, pero las investigaciones de la OCDE sobre los buenos resultados a largo plazo de dichas medidas no son muy alentadoras (OCDE, 2009a), por lo que deben limitarse en el tiempo. Invertir en la iniciativa empresarial, en la productividad y en la innovación a nivel local es, quizá, más sostenible a largo plazo, sobre todo porque la inversión en nuevos procesos y mecanismos de producción para la organización del trabajo puede mejorar la calidad del empleo a disposición de la población local. Además, es interesante destacar el creciente apoyo prestado en países como Eslovaquia y Bélgica al sector de la empresa social; las organizaciones de la economía social tienen la capacidad no solo de crear puestos de trabajo sino

16 15 también de proporcionar servicios locales en un momento en el que los recursos del sector público pueden disminuir. Las organizaciones de economía social también pueden desempeñar una función importante en el fomento de la inclusión social. Estas organizaciones suelen trabajar con grupos destinatarios que son especialmente propensos a vivir una situación de inactividad económica durante las crisis y, por ello, representan una vía eficaz para la aplicación de políticas públicas destinadas a estos grupos (Noya, 2009). Por último, el fomento de las capacidades locales será importante, obviamente, para definir una respuesta más eficaz y mejor coordinada a nivel local. En concreto, las entidades locales necesitarán una mayor flexibilidad tanto para tratar con nuevos tipos de usuarios como para participar en respuestas a la crisis más estratégicas, e invertirán en la creación de nuevos empleos y en la actualización de cualificaciones de los trabajadores locales para el futuro (Giguère y Froy, 2009). Las investigaciones realizadas en 2008 en el marco del Programa LEED, junto con los interesados locales, en una serie de regiones de la OCDE propiciaron la elaboración de un conjunto de Principios de Barcelona, que aducen la necesidad de un liderazgo proactivo y colaborador a nivel local (Clark, 2009). El tipo de inversión estratégica a largo plazo requerida para apoyar la recuperación y el crecimiento económico es el tema del resto de esta guía. Recuadro 1. Los Principios de Barcelona 1. Proporcionar un liderazgo proactivo y colaborador a nivel local: No reaccionar de manera exagerada sino resuelta. 2. Justificar la necesidad de la inversión pública y de servicios públicos ininterrumpidos, así como de los impuestos y otras fuentes de inversión: Abogar por la inversión. 3. A largo plazo, definir estrategias económicas locales armonizadas con los factores de crecimiento a largo plazo, e identificar futuras fuentes de empleo, creación de empresas e innovación: Una sólida estrategia económica a largo plazo. 4. A corto plazo, centrarse en retener a la población productiva, las empresas, los ingresos, los empleos y los proyectos de inversión: Es necesaria una actuación decidida a corto plazo. 5. Crear las herramientas y enfoques para atraer y mantener la inversión a largo plazo: Atraer y disponer de la inversión. 6. Cimentar relaciones genuinas a largo plazo con el sector privado, los sindicatos y otros interlocutores clave: Las relaciones son importantes y necesitan una mayor atención. 7. Dar los pasos necesarios para garantizar la sostenibilidad y productividad de las obras públicas, la infraestructura y avances o acontecimientos importantes: Apoyar las obras públicas eficaces y las inversiones importantes. 8. Los líderes locales deben actuar con decisión para ayudar a sus ciudadanos frente al aumento de las dificultades: Permanecer cerca de la gente. 9. Las economías locales se han beneficiado, y deberían continuar haciéndolo, del carácter abierto y atractivo que ofrecen a los ciudadanos y el capital internacionales: Permanecer abiertos al mundo. 10. Comunicarse y aliarse con los gobiernos nacionales y otros niveles gubernamentales superiores: Crear alianzas nacionales-locales. Fuente: Clark, 2009.

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18 La recuperación: Crear más y mejores puestos de trabajo

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20 19 1 El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación La crisis ha destacado el hecho de que algunos mercados de trabajo locales se adaptan mejor que otros a las tendencias e impactos externos. Para que todas nuestras comunidades locales tengan una mayor capacidad de adaptación, es importante que la mano de obra del futuro esté equipada con cualificaciones genéricas de alta especialización, de forma que los individuos puedan trasladarse entre sectores, e innovar en respuesta a los mercados cambiantes. Esto requiere una fuerte inversión en educación temprana y escolar. Al mismo tiempo, las poblaciones locales necesitan tener acceso al empleo local y a los sistemas de formación durante toda su vida laboral, mediante sistemas flexibles de aprendizaje permanente, para adaptarse a los nuevos requisitos de cualificaciones emergentes. El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación no será fácil en el futuro, ya que nuestras comunidades son cada vez más vulnerables al cambio demográfico y al aumento de la movilidad. La clave estará en las estrategias coherentes de cualificaciones locales, que equilibran los diferentes objetivos y aúnan los sistemas educativos y de formación en un mapa bien definido e integrador para que las personas obtengan cualificaciones y contribuyan más a sus economías locales. Las comunidades que se están recuperando con mayor rapidez tras la reciente crisis económica son las que disponen de una mano de obra con capacidad de adaptación ante tendencias e impactos externos. Las ciudades están especialmente bien situadas en este sentido dado que albergan una amplia gama de sectores económicos y, por ello, son menos vulnerables a la paralización de cualquier sector. Asimismo, las ciudades atraen a personas altamente cualificadas, que tienen más posibilidades de adaptarse a las nuevas oportunidades económicas a medida que surgen. Sin embargo, todas las poblaciones pueden esforzarse para incrementar la flexibilidad y la capacidad de adaptación al cambio de su mano de obra. La necesidad de una mayor adaptabilidad es uno de los motivos por que los gobiernos han presentado regulaciones del mercado laboral más flexibles en los últimos años. Sin embargo, la adaptabilidad debe considerarse desde distintas perspectivas (Simmonds, 2009). Los gobiernos nacionales establecen el marco legal para los empleadores y los sindicatos, pero la adaptabilidad se produce en las comunidades locales. Debe empoderarse e incentivarse a los empleadores y a otras partes interesadas para que innoven e introduzcan cambios. Cuanto más adaptable sea una economía local, más probable es que se recupere y crezca. Los gobiernos pueden alentar a las economías locales de distintas formas para que sean más adaptables; sin embargo, los niveles de cualificación y la empleabilidad de la mano de obra son un factor de estímulo clave. La reserva de mano de obra local es, hoy en día, uno de los activos más importantes de una región por lo que respecta a las ideas, la innovación, el talento, las cualificaciones, la especialización, la cultura, y los métodos y enfoques del trabajo (OCDE, 2005; Giguère, 2008). Alcanzar una mayor adaptabilidad requiere un enfoque doble por parte de las entidades públicas locales. En primer lugar, deben asegurarse de que los trabajadores disponen de un buen nivel de cualificaciones genéricas de alta especialización (capacidad de análisis y de resolución de problemas, habilidades comunicativas y aptitud creativa), obtenidas durante la educación temprana y el período escolar. En segundo lugar, necesitan invertir en sistemas flexibles de formación que permitan el aprendizaje de cualificaciones más especializadas durante toda la vida laboral.

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