ALCANCES Y LÍMITES DEL JUICIO DE AMPARO COMO MEDIO DE CONTROL DE LEGALIDAD

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1 ALCANCES Y LÍMITES DEL JUICIO DE AMPARO COMO MEDIO DE CONTROL DE LEGALIDAD Autora: Alma Regina Dávila Sámano Correo Electrónico: omomomregina@yahoo.com.mx Tel Toluca, Estado de México Actualmente, existen además del juicio de amparo, las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los casos de competencia del tribunal electoral en la materia. Es decir que de un medio de control existente, se ha pasado a cuatro, lo que podría parecer un avance considerable. Todo orden jurídico contiene una serie muy variada de recursos normativos de control cuyo objetivo genérico es el de asegurar que los actos de autoridad y las normas inferiores a las leyes, se mantengan en situación de subordinación con respecto a ellas. Estos recursos que garantizan las relaciones de suprasubordinación dentro del Derecho positivo, normalmente se interponen ante órganos judiciales o administrativos. Se trata de mecanismos de control normativo que tienen como finalidad la preservación del principio general de Derecho consistente en que una norma inferior no puede contradecir a una norma superior, a cuyo contenido y alcances está supeditada. Este conjunto de recursos integran el sistema de control de legalidad, existente en todo orden jurídico positivo e indispensable para procurar que el ejercicio del poder público se realice con respeto a la ley y dentro del marco normativo que ésta impone. El control de legalidad consiste en el examen y la comprobación de que el acto de autoridad distinto a la ley se ajusta a los términos de ella y por ende, no la contradice, ni la vulnera. Por medio de este tipo de 1

2 control se verifica igualmente, que la aplicación de la ley corresponda al caso concreto que con base en ella se resuelve y que los términos y disposiciones procesales hayan sido puntualmente cumplidos. En estas condiciones, cuando un sujeto de derecho advierte: A) Que un acto de autoridad o una norma inferior a la ley le ha sido aplicado o aplicada vulnerando sus términos y en su perjuicio; o B) Que en el desahogo de una controversia no se han observado las leyes procesales; o C) Que la aplicación de una ley no es adecuada para la resolución del caso concreto, Puede demandar ante la jurisdicción competente, empleando el recurso o medio de control de legalidad adecuado, la anulación de estos efectos del acto de autoridad, en virtud de que éste será un acto típicamente ilegal. Como se puede observar, el único aspecto de la ley que no se controla mediante recursos de legalidad, es el relativo a su contenido. Cuando se examina la conformidad de la ley substancialmente, o en cuanto a su proceso de creación o abrogación con la constitución, se traslada el nivel de análisis del control de legalidad al del control de constitucionalidad. La correspondencia entre una norma superior y otra inferior ahora se plantea entre la constitución y la ley. En cambio, el problema de control de legalidad se sitúa en el plano de la conformidad de las normas jurídicas inferiores o de los actos de autoridad con la ley. Tomando en cuenta que en un Estado de Derecho estructurado por una constitución y por normas básicas, toda cuestión normativa cualquiera que sea su jerarquía, puede convertirse directa o indirectamente en una cuestión constitucional, en virtud de que todo acto de autoridad en su sentido más amplio, 2

3 puede llegar hasta el nivel de su fundamento en la ley suprema, mediante un proceso de jerarquización inductivo-jurídico de las normas. Sin embargo, estas circunstancias no deben ser óbice para distinguir claramente los medios de control de legalidad, de los de control de constitucionalidad, los cuales son diferenciables por su fundamento jurídico, por sus finalidades, por su estructura normativa, por su contenido y generalmente por el órgano que los aplica. En México, el medio básico de control de constitucionalidad, era hasta 1994 el juicio de Amparo, que ahora debido a la reforma, se emplea como un instrumento de control de legalidad. Según algunos ilustres tratadistas mexicanos, el Amparo en su calidad de medio de control de legalidad adquiere características típicas de un recurso procesal, o mas concretamente, del recurso de casación. Sobre la naturaleza procesal del Amparo y sobre si el llamado Amparocasación, en tanto recurso de legalidad, es o no una deformación de la figura jurídica original, existen polémicas doctrinales. Sobre este tema me concreto, a consignar un hecho objetivo, a saber: el Amparo mexicano sigue poseyendo la doble función de control de legalidad y de control de constitucionalidad, existiendo en nuestro país la tendencia a asignar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el ejercicio de facultades de la segunda especie. Los fundamentos constitucionales del Amparo-casación o del Amparo como recurso de legalidad son los artículos 14 y 16 constitucionales. En estos preceptos se establecen entre otras, estas dos garantías de legalidad, que son también derechos constitucionales del individuo: 3

4 A) En todo juicio deben cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento (art. 14 ); y B) Toda interferencia en los derechos personales debe basarse en un mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento (art. 16 ). Hay unanimidad entre algunos de los tratadistas mexicanos en el sentido de que el Amparo promovido con fundamento en estas normas constitucionales y en los artículos respectivos de la ley de Amparo, es un medio de control de legalidad. Sólo una interpretación formalista y forzada del concepto control de constitucionalidad, podría llevarnos a concluir que como los artículos 14 y 16 de la ley suprema forman parte de ella, toda inobservancia de aquellos es sólo violación de la constitución, de tal suerte que su anulación en vía de Amparo implica no un control de legalidad, sino de constitucionalidad. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los preceptos aludidos otorgan derechos constitucionales fundamentales. En cuanto a estas cuestiones la ley de Amparo en sus artículos 159 y 160 establece la procedencia del Amparo por inobservancia de las formalidades del procedimiento (errores in procedendo), en tanto el 166 de la misma, en su fracción V, se refiere al caso de la inexacta aplicación de la ley (errores in judicando). La relación entre los artículos 14 y 16 constitucionales y los preceptos señalados de la ley de Amparo sugiere que en estos casos, lo que se pretende verificar es que el acto de autoridad haya respetado los términos exactos de la ley procesal, corresponda a la adecuada aplicación de una norma a un caso concreto o se haya realizado con fundamento legal suficiente; en otros términos, que sea legal. Resulta evidente que el Amparo en estas hipótesis, es el medio o recurso de última instancia con que cuenta el agraviado para reparar los daños que le haya ocasionado un acto de autoridad ilegal. Ahora bien, es de advertirse que ese derecho a la legalidad que tiene todo individuo es un derecho fundamental que le 4

5 confiere la ley suprema. El acto de autoridad que no respeta las formalidades legales lesiona desde luego, sus derechos. La dificultad bien conocida y explorada que se presenta en el Derecho constitucional mexicano, consiste en que la interpretación que se ha dado desde el siglo pasado a los artículos constitucionales 14 y después al 16, dificulta la distinción del papel que en cada situación cumple el Amparo, sea como medio de control de legalidad, o como medio de control constitucional. Esta dualidad del Amparo provocaba hasta hace unos años, que los máximos tribunales federales, incluida la Suprema Corte, ejercieran una competencia doble, en materia de control de constitucionalidad y de legalidad. Sin embargo, con motivo de la reforma constitucional de 1988 al artículo 107 y a la ley de Amparo y de la expedición de una nueva ley orgánica del poder judicial federal, se segregó del ámbito competencias de la Suprema Corte la función de control de legalidad, reservándosele únicamente el conocimiento de cuestiones de constitucionalidad. El objetivo genérico de esta reforma consiste precisamente en conferir a la Suprema Corte en última instancia, la facultad de conocer de los juicios de Amparo en los que se diriman aspectos de constitucionalidad, sin que este alto tribunal desahogue, salvo por excepción, Amparos-casación, ni emita jurisprudencia relativa a cuestiones de legalidad, la cual es fijada actualmente por los tribunales colegiados de circuito. El propósito de concentrar las funciones de control de constitucionalidad en la Suprema Corte todavía no se ha logrado plenamente. Sin embargo, se ha advertido claramente en el sentido de conceder a la Suprema Corte exclusivamente esta clase de atribuciones, sea por medio del juicio de Amparo o hasta 1994, vía la resolución de los litigios constitucionales que consideraba el artículo 105 anterior. La jurisprudencia del más alto tribunal del país, por ende, versará únicamente sobre cuestiones de constitucionalidad tratándose del 5

6 Amparo, una consecuencia de lo cual, riesgosa sin duda, consiste en que las tesis de los distintos colegiados sobre cuestiones de legalidad, pueden diferir entre sí. La jurisprudencia relativa al Amparo como medio de control de constitucionalidad emanará solamente de la Corte, en tanto la jurisprudencia concerniente al Amparo como medio de control de legalidad surgirá de los Tribunales Colegiados de Circuito. Como se sabe, la jurisprudencia de la Corte es obligatoria para todos los tribunales federales y del fuero común, competentes en cualquier materia, comprendidos los Colegiados de Circuito. Por otra parte, la que emiten los colegiados obliga igualmente a todo tribunal federal o local, excluida la Suprema Corte (arts. 192 y 193, ley de Amparo). Es de señalarse por último, que en caso de discrepancia entre criterios jurisprudenciales de las Salas o de los Tribunales Colegiados, corresponde al Pleno de la Corte determinar cuál jurisprudencia debe ser aplicada (arts. 197 y 197 -A, ley de Amparo). Existe coherencia teórica y funcional con lo que señala la legislación nacional, a partir de la reforma constitucional de 1994, para señalar que el amparo sólo es un medio de control de legalidad y no de constitucionalidad? Antes de la reforma del año de 1995, se regulaba con dos medios de control, a saber, el primero identificado como de legalidad, uno de los cuales prácticamente no se empleaba por diversas razones (deficiencias estructurales, falta de reglamentación, entre otros, de los supuestos previstos en el anterior artículo 105 constitucional, en materia de conflictos entre órganos), debido a lo cual, el sistema mexicano de control de constitucionalidad funcionaba exclusiva y por ende, limitadamente con base en el juicio de amparo. En el año de 1995, entró en vigor la reforma constitucional propuesta por el Presidente al Congreso, en diciembre del año anterior. En el decreto respectivo se incorporaron dos nuevos medios de control de constitucionalidad que quedaron 6

7 establecidos en las fracciones I y II del artículo 105 de la constitución, en cuyo texto anterior se contemplaba la figura de los conflictos competenciales entre órganos constituidos federales y locales, incluidos los del Distrito Federal, en forma imprecisa. Los defectos técnicos y la deficiente reglamentación en la antigua ley orgánica del poder judicial, además de contribuir a su difícil aplicación, tenían como consecuencia que en nuestro país, el único medio de control de constitucionalidad, que se aplicaba antes de la reforma era el juicio de amparo, el cual ya no es el instrumento adecuado para controlar y en su caso anular, todo tipo de actos de autoridad lato sensu, violatorios de la constitución. Si el juicio de amparo actúa solamente para el control de legalidad y no como medio de control constitucional, entonces la legislación mexicana debe contar con otros medios de control constitucional que garanticen su eficacia y eficiencia. El amparo es un medio de control solamente apto para la defensa de las garantías individuales, pero no para preservar la constitucionalidad de todos los actos de los órganos constituidos y de todas las autoridades del Estado. Hasta qué punto se ha suplido la limitación del amparo mediante la creación del recurso contra leyes y tratados internacionales que en el artículo 105 constitucional se denomina acciones de inconstitucionalidad? En términos generales, es obvio que si esta nueva sustitución tiene fallas estructurales, deficiencias técnicas y límites funcionales, difícilmente puede pensarse que su vigencia subsane los límites del amparo contra leyes. Actualmente, una ley y un tratado internacional en México, pueden ser combatidos al ser considerados anticonstitucionales por dos vías distintas que son 7

8 las acciones de inconstitucionalidad y el amparo. Esto no resultaría en lo mínimo incompatible, ni incoherente, en principio, sino fuera porque, dada la conformación estructural del amparo, cuando éste se emplea como recurso en contra de actos generales, sus alcances son siempre particulares, mientras que cuando el recurso que se utiliza es la acción de inconstitucionalidad, los alcances de la resolución que anula la ley o el tratado son generales, es decir, tienen efectos erga omnes. En otros términos, al permanecer vigente el Amparo contra leyes y tratados, en caso de que uno de estos actos sea considerado anticonstitucional y haya sido controvertido mediante el juicio de garantías, la sentencia respectiva únicamente protege al quejoso, manteniéndose vigente la norma general impugnada. Si se emplea en cambio, la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 105, la norma general se invalida con efectos generales y por ende, no se vuelve a aplicar jamás. Esto resulta ilógico, porque o la ley es anticonstitucional y en consecuencia, no se debe aplicar más en ningún caso una vez que ha sido anulada, o bien, es constitucionalmente válida y por ende, debe aplicarse en todos los casos. La anulación de la ley vía juicio de amparo tiene el inconveniente de que para el quejoso, en caso de ganar el juicio, no rige más, pero para todos los demás sujetos de derecho es una norma legalmente aplicable. 8