A G C S. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios: Qué es y qué significa para la educación? 1. Qué es el AGCS?

Transcripción

1 El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios: Qué es y qué significa para la educación? 1. Qué es el AGCS? El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, AGCS (o GATS, por sus siglas en inglés), es uno de los diversos acuerdos aprobados en 1994 como parte de la entonces recién creada Organización Mundial del Comercio (OMC). El AGCS es un acuerdo multilateral que define las limitaciones en una amplia diversidad de medidas públicas que afectan al comercio de servicios. Tales limitaciones son jurídicamente ejecutorias y pueden ser respaldadas por sanciones comerciales avaladas por la OMC. Como parte de un programa de trabajo incorporado, se asignó por mandato a los Miembros de la OMC que reanudaran las negociaciones del AGCS en el año 2000 con la finalidad de conseguir una mayor liberalización del comercio de servicios. Las extensas negociaciones para ampliar el alcance del AGCS original empezaron en febrero del año Las negociaciones, supuestamente, debían concluir en enero de 2005, pero el plazo se ha prolongado. Tras la Reunión Ministerial de la OMC en Hong Kong, en diciembre de 2005, los países Miembros mostraron un ambicioso programa para terminar las negociaciones del AGCS antes de finalizar Alcance y cobertura del AGCS El AGCS es un acuerdo global que abarca todas las medidas públicas que afectan al comercio de servicios. Toda norma o reglamentación nacional y subnacional pública que afecte de cualquier manera al comercio de servicios está potencialmente sujeta a las normas del AGCS y puede ser objeto de posibles denuncias por parte de otro Miembro de la OMC. Solamente la contratación pública se excluye explícitamente del AGCS. El resto de las leyes, reglamentos, normativas, procedimientos, decisiones, normas, disposiciones administrativas y directrices están cubiertos por el alcance del acuerdo. Algunos tipos de medidas específicas abarcadas por el AGCS, aunque no se limitan a los siguientes, incluyen: subvenciones y concesiones prescripciones en materia de nacionalidad; prescripciones en materia de residencia; prescripciones en materia de resultados; prescripciones en materia de contenido nacional procedimientos de concesión de licencias y prescripciones en material de formación; medidas fiscales; normas técnicas y prescripciones en materia de transferencia de tecnología a) Abarca todos los modos de suministro El AGCS es mucho más que un acuerdo tradicional de libre comercio. Debido a que abarca todas las maneras posibles de suministrar un servicio a nivel internacional, el AGCS se considera simultáneamente un acuerdo comercial, un acuerdo multilateral de inversión y un acuerdo de movilidad laboral. El AGCS (artículo 1, párrafo 2) reconoce los cuatro siguientes modos de suministro o maneras de comercializar los servicios a escala internacional: 1) Suministro transfronterizo. Define los servicios suministrados desde el territorio de un país Miembro para otro país Miembro. Abarca todos los servicios suministrados a través del correo internacional, teléfono, fax, teleconferencia e Internet. En

2 el caso de la educación, un ejemplo de este tipo de suministro serían los cursos y programas en línea ofrecidos por proveedores extranjeros. 2) Consumo en el extranjero: define los servicios suministrados en el territorio de un Miembro a un consumidor de otro Miembro. Por ejemplo, incluiría a los estudiantes que asistieran a una escuela o programa de formación en otro país. 3) Presencia comercial: se refiere a los servicios suministrados directamente por un proveedor de un país Miembro en el territorio de otro. Este concepto cubre toda inversión extranjera directa relacionada con los servicios, tales como el establecimiento de una escuela o un campus local por una institución extranjera. 4) Presencia de personas físicas. Este modo de suministro se refiere a la entrada temporal de personas procedentes de un país Miembro que suministra un servicio en el territorio de otro país Miembro. Por ejemplo, los docentes que viajan al extranjero para dictar cursos que se ofrecen en otro país. Todos los sectores de servicios están sujetos a obligaciones generales El AGCS contiene un sistema de obligaciones generales o normas horizontales que se aplican a todos los sectores de servicio a menos que se les excluya específicamente. Las normas horizontales incluyen prescripciones en materia de nación más favorecida (NMF) y de transparencia. El artículo II esboza las obligaciones de la NMF. Prescribe a los países Miembros extender a los demás Miembros el trato más favorable que se concede a cualquier otro país. La transparencia (artículo III) prescribe a los Miembros publicar todas las medidas públicas que afecten al comercio de servicios. Estas normas horizontales se aplican inclusive a los sectores en los que un país Miembro no ha contraído un compromiso específico. La única excepción son aquellos servicios suministrados en el ejercicio de las facultades gubernamentales. Sin embargo, estos servicios públicos se definen de manera muy restringida como aquellos servicios que no se suministran en condiciones comerciales ni en competencia con otros proveedores de servicios [artículo I, párrafo 3 (c)]. Es decir, si un servicio público se suministra en condiciones comerciales, o si hay otros proveedores, está regido por el AGCS. Visto que la mayor parte de los servicios públicos en la mayoría de los países, incluida la educación y la formación, cuentan con financiación tanto pública como privada y son suministrados por una combinación de proveedores públicos, con o sin fines de lucro, no está claro qué servicios podrían beneficiarse de esta exclusión. c) Obligaciones específicas Los países Miembros también negocian compromisos específicos para liberalizar el comercio en determinados sectores de servicios. Donde no se observa ninguna limitación, estos compromisos están sujetos a dos obligaciones principales: el acceso a mercados y el trato nacional. El acceso a mercados (artículo XVI) evita que los Miembros mantengan o adopten medidas que limiten la entrada de proveedores extranjeros en el mercado interior. Se prohíben todas las medidas que impongan restricciones cuantitativas sobre los servicios, limiten la participación del capital extranjero, o restrinjan los tipos de entidad legal (p.ej., con o sin fines de lucro) de un proveedor de servicios en un sector especificado por un Miembro. En el marco de las obligaciones de trato nacional (artículo XVII) se prohíbe a los Miembros dar a los proveedores nacionales un trato más favorable que a los proveedores de otros países Miembro en los sectores que figuran enumerados en su lista de compromisos específicos. Actualmente, la educación sigue siendo uno de los sectores con menos compromisos en el AGCS. Sin embargo, está aumentando la presión para que los países contraigan y busquen contraer compromisos específicos sobre los servicios educativos en la actual ronda de negociaciones.

3 d) Reglamentación nacional Además de las obligaciones generales y específicas existentes, el AGCS también dispone el mandato de que los Miembros negocien nuevas normas sobre reglamentación nacional (artículo VI). Tales negociaciones se encuentran bien avanzadas. La reglamentación nacional se entiende como medidas tomadas por los gobiernos y los organismos delegados (tales como asociaciones profesionales y comerciales) con respecto a las prescripciones de aptitud, requisitos y procedimientos, normas técnicas y procedimientos de concesión de licencias. Las normas propuestas exigirían que estas medidas reguladoras no sean obstáculos innecesarios al comercio de servicios y que no sean más gravosas de lo necesario para asegurar la calidad del servicio. Las normas de reglamentación nacional podrían tener un impacto directo en la educación de varias formas. Las disciplinas desarrolladas en la prescripción de aptitud podrían afectar a la acreditación profesional, los requisitos educativos y procedimientos de certificación. Las normas sobre los procedimientos de concesión de licencias podrían afectar a las reglamentaciones relacionadas con la concesión de licencias profesionales y la acreditación de escuelas. Las normas técnicas se refieren a las normas según las cuales debe suministrarse un servicio, lo cual podría dejar potencialmente expuestas las normas de garantía de calidad. Es importante destacar que las disciplinas de reglamentación nacional se dirigen explícitamente a las reglamentaciones no discriminatorias. Es decir, aun cuando una reglamentación se aplique por igual a todos los Miembros y a los proveedores domésticos y extranjeros, todavía podría considerarse no conforme con el AGCS si se juzga que la reglamentación limita el comercio o es más gravosa de lo necesario. 3. El AGCS y la educación En el AGCS, el comercio de servicios educativos se negocia tomando como base cinco subsectores de la educación según las categorías de la Clasificación Central de Productos provisional de las Naciones Unidas (CPC, por sus siglas en inglés). Estos subsectores son: enseñanza primaria, enseñanza secundaria, enseñanza superior, enseñanza para adultos y otros servicios educativos. La enseñanza primaria y secundaria se refieren a los servicios básicos de la educación normalmente suministrados gratuitamente cuya participación, en la mayoría de los países, es obligatoria. Sin embargo, muchos países también permiten cierta participación de escuelas privadas. Estas escuelas privadas pueden ser subvencionadas ya sea directamente por concesiones públicas, o indirectamente mediante un trato fiscal especial. Además, las escuelas públicas de muchos países pueden comprometerse a suministrar servicios comerciales, tales como la educación para adultos y programas de formación. Estas modalidades hacen cada vez más confusa la separación entre los ámbitos públicos y privados y pueden dejar a un mayor número de servicios educativos expuestos a las disciplinas de los servicios educativos del AGCS. En el AGCS, los servicios de enseñanza superior se refieren a todos los programas postsecundarios, incluidos los servicios de enseñanza técnica y profesional así como los programas de enseñanza superior que conducen a la obtención de una titulación universitaria o su equivalente. La educación para adultos cubre los servicios educativos suministrados para los adultos fuera del sistema educativo reglado. Otros servicios educativos se refieren a las actividades destinadas a respaldar procesos o sistemas educativos sin ser actividades educativas propiamente dichas. Los ejemplos incluyen los servicios de comprobación de conformidad o certificación en el ámbito educativo y programas de intercambio de estudiantes. Durante las negociaciones, los Miembros de OMC pueden contraer compromisos en cada uno de los subsectores de la educación por separado. En general, los servicios educativos siguen siendo uno de los sectores donde hay menos compromisos. Hasta la fecha, 47 de los 149 Miembros de la OMC han hecho algunos compromisos para liberalizar el comercio de servicios educativos (véase el apéndice 1). En la actual ronda de negociaciones, muchos Miembros han identificado la enseñanza superior y otros servicios educativos como servicios de interés clave. Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos están presionando para que se contraigan nuevos y extensos compromisos sobre los servicios privados de enseñanza superior.

4 4. El impacto de la cobertura del AGCS En esencia, el AGCS es un acuerdo que compromete a los Miembros a llevar a cabo un programa de liberalización, no solamente eliminando obstáculos al comercio y la inversión, sino también fomentando la liberalización nacional en forma de privatización, cediendo y desregulando los servicios públicos. Este principio plantea varios riesgos para la enseñanza profesional. En última instancia, si la enseñanza profesional queda totalmente cubierta por las obligaciones generales y específicas del AGCS, algunas de las medidas que quedarían potencialmente expuestas incluirían: las condiciones relacionadas con la nacionalidad (tales como el requisito de que se dé preferencia a los nacionales o migrantes residentes en los procedimientos de contratación de docentes e instructores); reglamentaciones que exigen que un número mínimo de docentes y personal sean nacionales o migrantes residentes; restricciones a la presencia de instituciones extranjeras de formación profesional; límites en el número de proveedores de enseñanza profesional a los que se permita operar; reglamentaciones que favorezcan a proveedores públicos o sin fines de lucro por encima de los proveedores con fines de lucro; reglamentaciones que exijan que los proveedores extranjeros de enseñanza profesional estén asociados con establecimientos locales; reglamentaciones fiscales que discriminen las escuelas extranjeras; limitaciones en los préstamos y becas a los estudiantes nacionales, o migrantes residentes y limitaciones a las subvenciones públicas para las escuelas nacionales o las personas físicas. Asimismo, existen otros elementos de las negociaciones del AGCS que también pueden afectar a la enseñanza profesional. Los debates alrededor del comercio electrónico, por ejemplo, pueden fijar directamente las normas que podrían aplicarse al aprendizaje asistido por las tecnologías, o a la enseñanza virtual. Del mismo modo, los compromisos contraídos en los servicios de investigación y desarrollo podrían afectar a la enseñanza superior. a) L AGCS et l enseignement public La secretaría de la OMC y numerosos gobiernos mantienen que los servicios educativos públicos no están cubiertos por el AGCS, pero el párrafo 3 del artículo I no los exenta claramente. Este artículo dispone que todos los servicios son cubiertos por las normas de la NMF y de transparencia excepto los suministrados en el ejercicio de facultades gubernamentales. Estos se definen como servicios que no se suministran en condiciones comerciales ni en competencia con otros proveedores. En resumen, los servicios suministrados en el ejercicio de la autoridad gubernamental tienen que satisfacer ambos criterios: no ser suministrados en condiciones comerciales ni en competencia con otros proveedores para quedar exentos en el AGCS. Si se analiza de cerca, es improbable que haya un sistema educativo que pueda superar esta prueba. El suministro de la educación a todos los niveles varía de un país a otro de acuerdo con el porcentaje de financiación estatal y suministro del sector público, el nivel de disponibilidad de la enseñanza privada y el nivel de competición entre los proveedores de servicios educativos. Los sistemas mixtos, que permiten la presencia de escuelas privadas y escuelas públicas son habituales. De hecho, en los últimos años, muchos países han promovido una mayor privatización, comercialización y liberalización de la educación. Por tanto, en este sentido, puede considerarse que, según el AGCS, una escuela pública compite con las escuelas o instituciones de formación privadas y con fines de lucro para conseguir los mismos estudiantes. Por otra parte, si los establecimientos públicos gozan de ventajas (p.ej., financiación pública, autoridad para conceder titulaciones exclusivas, subvenciones para la investigación) a las que no pueden acceder sus competidores privados, pueden en efecto plantearse conflictos en el marco del AGCS. En tales casos, se deduciría efectivamente que las instituciones públicas no estarían protegidas de ninguna manera por la exclusión dispuesta en el marco de la facultad gubernamental, sino que más bien estarían sujetas a todas las normas aplicables del AGCS. Vista la naturaleza mixta de la mayoría de los sistemas educativos y la presencia de proveedores comerciales y sin fines de lucro, la exclusión de los servicios suministrados en el ejercicio de la facultad gubernamental queda, en el mejor de los casos, sujeta a interpretaciones conflictivas y, en el peor de los casos, a interpretaciones inadecuadas.

5 b) Propuestas actuales sobre servicios educativos Hasta la fecha, cuatro países (Estados Unidos, Nueva Zelanda, Australia y Japón) han presentado documentos de propuesta para una mayor liberalización del comercio de servicios educativos. La comunicación estadounidense es la más detallada y pide que se retiren una serie de obstáculos a los proveedores de enseñanza superior y educación para adultos que operan en otros países. Los obstáculos identificados incluyen los siguientes: trato fiscal preferencial de los establecimientos nacionales; prohibiciones a la presencia de establecimientos extranjeros; limitaciones al material de aprendizaje en línea procedente de proveedores extranjeros; requisitos para los docentes extranjeros que entran y salen de los países EE.UU. también ha ofrecido mitigar sus propias limitaciones comerciales para la enseñanza superior y los cursos de formación. Australia y Nueva Zelanda han planteado propuestas similares a las del documento de los EE.UU. Otros países han indicado oficialmente que desean proteger sus sistemas públicos educativos y al mismo tiempo están examinando la posibilidad de contraer compromisos en el sector comercial o privado de la educación. Sin embargo, la inclusión de los servicios de educación comerciales en el AGCS podría plantear perfectamente un grave riesgo al sistema público. Como observamos antes, la distinción entre servicios públicos y privados de educación y formación es sumamente difícil de delimitar y cada vez resulta más difícil hacerlo. Muchas escuelas públicas tienen ahora apéndices comerciales que promueven la venta de planes de estudios en el extranjero. Inclusive en los niveles primario y secundario, las escuelas están generando nuevos ingresos matriculando a estudiantes extranjeros que pagan una cuota. En algunos países, las universidades públicas también poseen programas totalmente privados. En resumen, la división entre los servicios privados y públicos de la educación cada vez parece más borrosa. En caso de contraer compromisos específicos en servicios comerciales de la educación, los países podrían efectivamente exponer de manera involuntaria todo su sistema postsecundario público al acceso al mercado más oneroso y las disposiciones de trato nacional del AGCS. c) Limitaciones específicas La mayoría de los gobiernos no han contraído compromisos específicos sobre educación en el AGCS. Sin embargo, con el aumento de la presión en la actual ronda de negociaciones para que lo hagan, muchos países están examinando contraer compromisos en el sector de la educación a la vez que restringen el alcance de este compromiso mediante una limitación específica. En otros términos, un Miembro de la OMC podría contraer un compromiso en los servicios privados de enseñanza superior, pero incluir en dicho compromiso una limitación en acceso a mercados y/o en trato nacional con la que excluir medidas que de otra manera no serían conformes. La mayoría de los países ya han enumerado dichas limitaciones específicas en otros sectores. No obstante, incluir en su lista o programa limitaciones específicas es tomar un camino sumamente peligroso, especialmente con respecto a la educación. Es posible hacer excepciones específicas, pero una vez redactadas, no pueden ser modificadas sin sanciones. Los negociadores también deben tener muy presente toda medida posible, a todos los niveles gubernamentales, que debe ser protegida. Aun cuando los gobiernos reconocen que una política o una medida debe protegerse, todavía falta saber cómo y cuándo hacer excepciones e imponer limitaciones. En resumen, las limitaciones específicas del AGCS por país: deben ser redactadas con sumo cuidado y minuciosidad, serán interpretadas en sentido estrecho, generalmente protegen las medidas existentes, no la futura flexibilidad en material de políticas, se convierten en blanco de las negociaciones en curso y no pueden modificarse sin conceder una compensación.

6 5. Conclusión Hay razones de peso para preocuparse de las graves amenazas que plantea el AGCS a las reglamentaciones esenciales a favor del interés público, incluidas las que rigen la educación. El número de reglamentaciones afectadas es sumamente importante y las protecciones que existen para la educación y otros servicios públicos siguen siendo inadecuadas y dejan la puerta abierta a interpretaciones conflictivas. La exclusión destinada a los servicios suministrados en el ejercicio de la facultad gubernamental ha demostrado ser mucho más restrictiva de lo que suponen los países Miembro de la OMC. Esta excepción, si dejara a los gobiernos definir por sí solos los servicios que han de suministrar en ejercicio de la facultad gubernamental, podría ser una amplia excepción que preservara la flexibilidad de los Miembros de la OMC para proteger los servicios públicos contra las presiones de comercialización del AGCS. Sin embargo, los negociadores intentaron claramente restringir el alcance del párrafo 3 del artículo I, dando derecho a esta excepción vía la facultad gubernamental mediante dos criterios, los cuales es imperativo cumplir para que se aplique la excepción. Estos criterios son que un servicio no se suministre en condiciones comerciales y que no debe suministrarse en competencia con otros proveedores.ninguno de estos dos importantes criterios se definen más a fondo en el texto del AGCS. Todos los servicios que no entren con toda claridad en este alcance, quedan cubiertos por el AGCS. Al mismo tiempo, está aumentando la presión de varios Miembros de la OMC para que los países contraigan compromisos específicos en los servicios educativos y liberalicen todo el sector en su conjunto. Los compromisos contraídos en los servicios comerciales de la educación también pueden dejar muy expuesto al sistema público. De hecho, debido a que el AGCS es un acuerdo que contiene compromisos incorporadas para liberalizar y ampliar progresivamente la cobertura de todos los sectores de servicio, los compromisos contraídos en un subsector desatarían presiones para extender todo el alcance de los servicios educativos cubiertos. Por último, el desarrollo de nuevas disciplinas de reglamentación nacional plantea algunos desafíos y preocupaciones graves. Los servicios educativos están sumamente reglamentados en la mayoría de los países con el fin de fomentar la calidad, proteger a los alumnos y asegurarse de que satisfacen las prioridades sociales, económicas y culturales nacionales. La mayoría de los países exigen que los proveedores tanto nacionales como extranjeros obtengan una acreditación para operar. Además, por lo general, los proveedores deben satisfacer normas de calidad específicas con el fin de conservar su autorización para conceder grados y diplomas. En caso de contraer compromisos, las disciplinas de reglamentación nacional podrían limitar la capacidad a nivel nacional de decretar y hacer cumplir estas normas y procedimientos importantes.

7 Apéndice 1: Resumen de los compromisos específicos del AGCS Servicios educativos Países (47) Primaria Secundaria Enseñanza superior Educación de adultos Otra Albania X X X X Armenia X X Australia X X X Austria X X X Bulgaria X X X Camboya X X X China X X X X X Taipei china X X X RP del Congo X Costa Rica X X X Croacia X X X X República Checa X X X X X Estonia X X X X X Comunidad Europea X X X X Gambia X X X Georgia X X X X Ghana X X Haití X Hungría X X X X Jamaica X X X Japón X X X X X Jordania X X X X Rep. de Kirgistán X X X X Letonia X X X X Lesotho X X X X X Liechtenstein X X X X Lituania X X X X Macedonia X X X Malí X Moldavia X X X X X México X X X X Nepal X X X Nueva Zelanda X X X Noruega X X X X X Omán X X X X Panamá X X X

8 Países (47) Primaria Secundaria Enseñanza superior Educación de adultos Otra Polonia X X X X Rwanda X Arabia Saudí X X X X X Sierra Leona X X X X X República Eslovaca X X X X X Eslovenia X X X Suiza X X X X Tailandia X X X Trinidad y Tobago X X Turquía X X X X EE.UU. X X Número total de listas Fuente: Secretaría de la OMC