El Tribunal Constitucional alemán y la Unión Europea una relación entre soberanos y la solución de ambigüedades
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- Lourdes Fuentes Zúñiga
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1 El Tribunal Constitucional alemán y la Unión Europea una relación entre soberanos y la solución de ambigüedades Matthias Hartwig * Barcelona, Universitat Pompeu Fabra, 27/28 de Noviembre de La definición del tribunal constitucional como guardián de la Constitución El tribunal constitucional alemán se define según una fórmula de Carl Schmitt como el guardián de la constitución. Tiene la competencia de la interpretación auténtica del texto constitucional y vincula con sus decisiones a los otros poderes estatales. Como guardián de la constitución se orienta principalmente a la constitución. La constitución forma el criterio esencial por no decir el único - de sus decisiones. Utilizándose la constitución como criterio, todos los actos controlados por el tribunal constitucional tienen que someterse a la constitución la cual nunca es objeto de un control constitucional. Eso implica, desde el punto de vista de la jurisdicción constitucional, la primacía del derecho constitucional por imposibilidad de aplicar otro criterio. Funcionalmente, el tribunal constitucional no puede abandonar la constitución a la discrecionalidad de otro órgano. 2. El derecho europeo y la primacía del derecho comunitario El derecho comunitario reivindica la primacía sobre el derecho nacional de los Estados miembros. Hasta ahora, esta tesis no se encuentra en el Tratado, pero está confirmada por la jurisprudencia de la Corte de Justicia. A partir del caso Costa/ENEL, la Corte afirma, en una jurisprudencia constante, que el derecho comunitario prevalece sobre el derecho nacional. La Corte basa su jurisprudencia en el argumento de que el mercado común tiene como presupuesto una comunidad de derecho, porque de no ser así, el tratamiento igual de las actividades económicas bajo el Tratado no estaría garantizado. 3. El derecho nacional y el derecho comunitario bajo la perspectiva del tribunal constitucional a. Aspectos procesales En una primera decisión de 1966, el Tribunal decidió que los actos comunitarios se definen como actos no nacionales. Por esto, no pueden ser atacados en amparo ante el Tribunal constitucional. * Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg 1
2 En 1974, el Tribunal cambió en un cierto sentido esa jurisprudencia subrayando que un reglamento puede ser sometido al Tribunal como cuestión constitucional. Calificando un reglamento implementado por la administración alemana como un acto alemán sobre el cual se extiende la jurisdicción constitucional, el Tribunal decidió que el Tribunal Constitucional puede ejercer un control judicial. b. Aspecto material: Los derechos fundamentales como limites de la aplicabilidad del derecho comunitario En su fallo de 1974, el Tribunal explicó el mantenimiento de su poder en este campo con la falta de un catálogo de derechos fundamentales a nivel del derecho comunitario. Por esa razón, los órganos comunitarios no pueden garantizar la conformidad de los actos comunitarios con derechos fundamentales que se encuentran a nivel de los derechos fundamentales alemanes. El Tribunal decidió que ejercerá su poder judicial con respecto a los actos comunitarios mientras no haya un catálogo comunitario de derechos fundamentales equivalente a los derechos fundamentales de la Ley Fundamental aprobado por un parlamento y garantizado por un Tribunal en manera eficaz. En 1986, el Tribunal cambió el rumbo de su jurisprudencia. A pesar de que en ese momento la Comunidad Europea no hubiera integrado aún un catálogo de derechos humanos en su orden jurídico, el Tribunal llegó a la conclusión de que los derechos fundamentales no deben establecer un obstáculo permanente a la integración internacional. En general, los derechos humanos no pueden ser protegidos por una organización internacional de la misma manera que en Alemania. El requisito de que la organización, a los actos de la cual el orden jurídico alemán se abre, tenga que garantizar los derechos humanos como la Ley Fundamental, conduciría a la consecuencia de que Alemania no puede nunca dejar pasar actos de organizaciones internacionales en su espacio interno sin mantener un control constitucional. El Tribunal Constitucional declaró que la Ley Fundamental protege los derechos fundamentales, pero en el mismo tiempo establece un orden abierto a las influencias internacionales. Los derechos fundamentales son un valor como la disposición a la integración internacional. Esos objetivos tienen que ser harmonizados. En una ponderación, los derechos fundamentales no prevalecen siempre en manera absoluta, porque la Constitución no establece una jerarquía entre los distintos objetivos en favor de los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales se interpretan también bajo la perspectiva de la integración internacional. Tomando eso en consideración, el Tribunal llega a la conclusión que los derechos fundamentales no impiden la delegación de poderes estatales a una organización internacional, delegación necesaria para la integración internacional en la cual la Republica federal quiere participar de acuerdo con la Ley Fundamental. La condición de una tal delegación consiste en una protección suficiente de los derechos fundamentales por la organización misma. Con respecto a la Comunidad Europea, el Tribunal Constitucional observó que en los últimos años la Corte Europea de Justicia había desarrollado una jurisprudencia constante en la protección de 2
3 los derechos fundamentales con referimiento a los principios generales del derecho comunitario derivados de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Mientras que la Corte europea continúa con esa jurisprudencia, el Tribunal Constitucional suspende su poder de control judicial de los actos comunitarios. Eso significa que una violación excepcional de un derecho fundamental por un órgano comunitario no justifica la admisión del caso frente al Tribunal Constitucional. Desde 1986, el Tribunal defiende en su jurisprudencia que solamente los defectos estructurales en la protección de los derechos fundamentales conducen a la terminación de la suspensión del control judicial. En ese sentido, una cuestión de inconstitucionalidad es solamente admisible si el juez a quo muestra en su cuestión que los órganos comunitarios violan los derechos humanos sistemáticamente. 4. El control del respeto de los límites competenciales En derecho comunitario, la Corte Europea reivindica el poder exclusivo no solamente de la interpretación auténtica del derecho comunitario, sino también del control del respeto de los límites competenciales. Eso deriva del art. 234 del Tratado según el cual, el juez nacional tiene que plantear la cuestión prejudicial cuando considera que una norma comunitaria secundaria ha sido aprobada ultra vires. En su famosa decisión sobre el Tratado de Maastricht, el Tribunal Constitucional alemán mantenía el poder del control del respeto de los límites de competencia. Se refiere al hecho que en el caso alemán, el derecho comunitario se aplica solamente gracias a la ley de ratificación del tratado. Esa ley nacional determina la extensión de la delegación de los poderes estatales a la Comunidad Europea. En ese sentido, la delimitación de las competencias no deriva solamente del tratado, sino también de la voluntad de los Estados miembros que se exprime en la ley de ratificación. La interpretación de esa ley es competencia de los tribunales nacionales. 5. La cooperación entre el tribunal constitucional y la Corte europea de justicia El Tribunal Constitucional califica su relación con la Corte Europea de Justicia como de cooperación. Eso significa que cada tribunal ejerce sus competencias respetando las competencias del otro tribunal. En este sentido, el Tribunal Constitucional decidió en 1986 que la Corte Europea es juez natural en el procedimiento de la cuestión prejudicial. De esa cualificación se deriva que si un juez no planea la cuestión prejudicial frente a la Corte Europea a pesar de ser requerido por el art. 234 del Tratado de la Comunidad Europea, este hecho constituye una violación del art. 101 de la Ley Fundamental garantizando el juez natural como derecho fundamental. Así, el individuo puede acudir al Tribunal Constitucional alegando la violación de su derecho y el Tribunal Constitucional anula la decisión impugnada obligando al juez ordinario a plantear la cuestión prejudicial frente a la Corte Europea de Justicia. De esa manera, la protección de los derechos fundamentales contribuye a la implementación del derecho comunitario. Pero es preciso añadir que el Tribunal Constitucional hasta ahora nunca ha 3
4 planteado tal cuestión prejudicial. Mantiene su poder de control también respecto a los actos comunitarios. Si hay dudas sobre la compatibilidad de un acto comunitario con los derechos fundamentales, el Tribunal constitucional no plantearía la cuestión prejudicial, sino que implementaría el acto en cuestión con los criterios de la Ley Fundamental. La cooperación se acaba cuando la relación se convierte en un conflicto. En tal situación, el Tribunal Constitucional defiende su posición. 6. Limites de la delegación de las competencias estatales a la Unión Europea En el fallo sobre el Tratado de Maastricht, el Tribunal Constitucional no determinaba solamente la relación entre el derecho nacional y el derecho comunitario, sino que además, establecía los límites de la delegación de las competencias estatales a la Unión Europea que corresponden a la disposición del art. 23 de la Ley Fundamental, que permite la delegación de los poderes estatales a una organización que respete los principios de un Estado democrático, social y de Derecho y la subsidiariedad y que garantice una protección equivalente de los derechos fundamentales. Si el desarrollo de la Unión Europea entra en contradicción con las disposiciones de la Ley Fundamental, el legislador tiene que enmendar la Constitución, siempre respetando los límites de una reforma constitucional establecidos por el art. 79 apartado 3 de la Ley Fundamental. Conforme a esta disposición, una reforma constitucional no puede abolir los principios de Estado federal, democrático, social y de derecho y la garantía de la dignidad humana. Una delegación de poderes que viola esos principios puede ser declarada incompatible con la Constitución. De esa manera un núcleo de la identidad estatal se preserva. El desarrollo de la Unión Europea no puede conducir al abandono del carácter propio del Estado. 7. Conclusión La relación entre el derecho nacional y el derecho comunitario es siempre delicada. Por parte de la Comunidad Europea, se reivindica la primacía del derecho comunitario. El desarrollo de la organización se interpreta como una transición definitiva de los Estados miembros versus la Comunidad Europea. Por parte del Tribunal Constitucional, los Estados siguen siendo los señores de los tratados (Herren der Verträge) y, por lo tanto, pueden disponer del contenido del Tratado siempre y cuando se mantenga su carácter propio como entes políticos independientes. En la interpretación del Tribunal Constitucional el derecho comunitario no se aplica en el orden interno gracias a las disposiciones mismas del tratado comunitario, sino como consecuencia de la legislación nacional que permite la aplicación por los órganos nacionales. Así, el orden jurídico nacional siempre mantiene el control, ejercido en primer lugar por el Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional, como guardián de la Constitución no es el órgano más apropiado para declarar el abandono de la autonomía constitucional. 4
5 Por esa razón, también en el caso sobre el Tratado de Lisboa, aún pendiente ante el Tribunal Constitucional, no debe esperarse una revolución en el sentido de que en el futuro el Estado se disuelva en la Unión Europea. A pesar de la disposición sobre la primacía del derecho comunitario, el tribunal se referirá a los principios constitucionales no superables por el derecho comunitario. En fin, el conflicto entre el derecho comunitario y el derecho nacional no puede ser solucionado por un razonamiento judicial porque es una aporía lógica sino solamente por la voluntad política. Compete a los gobiernos y a los parlamentos, no a los tribunales constitucionales y comunitarios. 5
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