Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz

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1 Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz INFORME DE AVANCES 2014 VERSION PRELIMINAR

2 PREFACIO 3 Prefacio Los días 15 y 16 de abril de 2014, se celebrará en Ciudad de México la primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo. Esta reunión representará una etapa intermedia determinante entre el Foro de Alto Nivel de Busan de 2011, donde se concibió la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, y el acuerdo sobre una agenda internacional de desarrollo post En México, se reunirán ministros de todo el mundo, jefes de organizaciones internacionales, actores de la sociedad civil, fundaciones, representantes empresariales y parlamentarios, y la primera pregunta a la que deberán responder será: Hemos hecho que nuestra cooperación al desarrollo sea más eficaz durante los dos últimos años? Este informe aporta un elemento fundamental de prueba para contestar a dicha pregunta. El informe, basado en los datos presentados por 46 países receptores de cooperación al desarrollo, revela que, pese a la agitación de la economía mundial, los nuevos conflictos, el cambio de contextos políticos y las presiones presupuestarias en numerosos países de ingresos altos, el compromiso para con la eficacia y la reforma continuada permanece sólido. En todo el mundo, está recibiendo gran atención la calidad, y no solo la cantidad, de la cooperación al desarrollo, y está mejorando. Por ejemplo, los proveedores de cooperación al desarrollo han conseguido mantener los logros alcanzados previamente en algunos compromisos esenciales de calidad de la ayuda que databan de 2005, en particular en lo relativo a la desvinculación de la ayuda. Las organizaciones y los gobiernos de todo el mundo son más abiertos y transparentes en relación con los flujos de cooperación que envían y reciben. Numerosos gobiernos dan seguimiento ahora a la forma en que se asignan fondos a ciertos grupos concretos, como las mujeres y las niñas. Nuevos enfoques, como los Pactos que están introduciéndose a través del New Deal para el compromiso en Estados frágiles, están contribuyendo a garantizar que los países receptores ocupen una posición de liderazgo, incluso allí donde los gobiernos se hallan en transición. Las empresas reconocen el positivo impacto que pueden tener en el desarrollo, en parte porque se está intensificando su diálogo con los gobiernos. Es alentador leer que se está progresando. Sin embargo, aún se puede hacer más y el verdadero desafío nos espera. Como copresidentas de este primer periodo crucial de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, agradecemos enormemente su contribución a los 46 países que presentaron los datos que han servido de base para este informe. Esperamos que en el futuro más países y organizaciones participen en este proceso de recopilación de datos para que este pueda constituir la prueba empírica fidedigna que nuestra comunidad necesita. Al mismo tiempo, aunque sin duda un progreso, la información sobre diez indicadores no puede reflejar la imagen completa del progreso en materia de eficacia del desarrollo. Muchos de los indicadores de este informe se centran sobre todo en la calidad de la ayuda, y no tanto en la calidad de herramientas más amplias de desarrollo, como la tributación o el comercio. Debemos encontrar medios de reflejar en nuestro trabajo el progreso que se registre acerca de esas herramientas más amplias.

3 4 PREFACIO Dicho esto, tenemos un programa ambicioso y solo estamos a medio camino. Disponemos de suficientes pruebas de que puede hacerse más, incluso sin un enfoque más completo. Por ejemplo, todos podemos ser más incluyentes, especialmente en lo que respecta a crear más espacio para que la sociedad civil participe y guíe el desarrollo. Todos podemos hacer más por poner en primera línea las prioridades de los países receptores, aprendiendo en particular de la cooperación Sur-Sur y del New Deal. Todos podemos hacer más por garantizar que los datos procedentes de los nuevos esfuerzos de transparencia induzcan por sí mismos más reforma. La Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo es un instrumento clave y plural de acción para seguir mejorando y reformando continuamente la cooperación al desarrollo, de modo que podamos reducir la pobreza, hoy y en el mundo post-2015, sin dejar a nadie atrás. Esperamos que los miembros de la Alianza Global y de la comunidad internacional en su conjunto usen el presente informe y los demás elementos empíricos que se presenten en Cuidad de México para reflexionar sobre este desafío y actuar por hacer aún más. La forma, no solo el contenido, importa. Esperamos con interés el debate sobre estos temas con los miembros de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo en México. Armida Alisjahbana Justine Greening Ngozi Okonjo-Iweala Copresidentas, Alianza de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo

4 AGRADECIMIENTOS 5 Agradecimientos El Informe de Monitoreo de 2014 ha sido preparado bajo los auspicios de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (Alianza Global), copresidida por Armida Alisjahbana (Indonesia), Justine Greening (Reino Unido) y Ngozi Okonjo-Iweala (Nigeria). La Alianza Global cuenta con el apoyo conjunto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El equipo conjunto de apoyo PNUD/OCDE desea expresar un agradecimiento especial a los gobiernos de los 46 países y territorios 1 que participaron en el ejercicio de monitoreo de 2013 de la Alianza Global, en concreto, a los coordinadores nacionales que dirigieron el proceso de recopilación de datos, y a todos los proveedores y otras partes interesadas que intervinieron en el proceso en los distintos países, especialmente a los puntos focales que respaldaron a los coordinadores nacionales en dicho proceso. Estos fueron los coordinadores nacionales y puntos focales de las organizaciones proveedoras: Albania Niko Peleshi Primer Ministro adjunto Valbona Kuko Departamento de Planificación y Desarrollo, Financiación y Ayuda Extranjera Nevila Como Secretaría Técnica de Donantes Benin Aristide Djossou Thierry Somakpo Mohamed Gado Ministerio de Economía y Finanzas Janvier Alofa PNUD Armenia Artak Baghdasaryan Aneta Babayan Lusine Harutyunyan Gegham Tovmasyan Ministerio de Economía Burkina Faso Alimatou Zongo Ministerio de Economía y Finanzas Hervé Kouraogo PNUD Bangladesh Monowar Ahmed Rafique Ahmed Siddique Ministerio de Finanzas Burundi Pamphile Muderega Emile Nimpaye Cyriaque Miburo Comité Nacional de Coordinación de la Ayuda

5 6 AGRADECIMIENTOS Cabo Verde Isabel Monteiro Ministerio de Relaciones Exteriores Leodemilo Vieira Ministerio de Finanzas y Planificación Congo Fred Bokilo Dirección General de Planificación y Desarrollo Tsagao Traore PNUD El Salvador Julio Flores Ministerio de Relaciones Exteriores Guatemala Ana Mendes Chicas Raúl Bolaños Carmen Marroquin Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Kenya Monica Asuna Emma Mburu Ministerio de Finanzas Camboya Chhieng Yanara Consejo para el Desarrollo de Camboya Kristina Kuhnel Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) Setsuko Yamazaki Philip Courtnadge PNUD Côte d Ivoire Adama Sall Ministerio del Primer Ministro para la Economía y las Finanzas Vassiriki Soumahoro Ministerio de Estado, Ministerio de Planificación y Desarrollo Blaise Tiotsop Escuela Nacional de Estadística y Economía Aplicada (ENSEA) El Allassane Baguia PNUD Etiopía Dawit Ayele Admasu Nebebe Ministerio de Finanzas y de Desarrollo Económico Honduras Hector Corrales Clara Sierra Natalia Giron Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación Externa Kosovo 2 Elvane Bajraktari Florim Canolli Ministerio de Integración Europea Camerún Dieudonné Takuou Bate Moses Ayuk Edith Strafort Pedie Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo Regional Égipto Mahmoud El Said Ahmed Khater Ministerio de Cooperación Internacional Filipinas Rolando G. Tungpalan Roderick M. Planta Autoridad Nacional de Economía y Desarrollo Maria Luisa Isabel Jolongbayan PNUD Jamaica Andrea Shepherd Stewart Instituto de Planificación de Jamaica Mickelle Hughes Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas Lesotho Manketsi Makara Ministerio de Planificación y Desarrollo Masilo Kopano PNUD

6 AGRADECIMIENTOS 7 Madagascar Zefania Romalahy Oficina del Primer Ministro Emmanuel Soubiran PNUD Mozambique Hanifa Ibrahimo Orlando Penicela Jr Sergio Hele Ministerio de Planificación y Desarrollo País insulares del Pacífico (Islas Marshall, Kiribati, Estados Federados de Micronesia, Nauru, Niue, Palau) Alfred Schuster Charmina Saili Secretaría del Foro de las Islas del Pacífico República Democrática del Congo Théo Kanene Mukuanga Ministerio de Planificación Sébastien Tshibungu Kasenga PNUD Rwanda Ronald Nkusi Ministerio de Finanzas y Planificación Económica Malawi Twaib Ali Betty Ngoma Ministerio de Finanzas Nepal Bhuban Karki Tilakman Singh Bhandari Ministerio de Finanzas Binod Lamsal PNUD Perú Luis Olivera Soledad Bernuy Nancy Silva Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) Maria Eugenia Mujica PNUD Luís Puentes Jorge Valiente Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) República Unida de Tanzanía Ngosha S Magonya Ministerio de Finanzas Niels Vestergaard Knudsen PNUD Samoa Noumea Simi Lita Lui Ministerio de Finanzas Malí Mamadou Dembele Presidente del SHA Pierre Nebié PNUD Níger Moustapha Issa Moutary Yaye Seydou Ministerio de Planificación República de Moldava Lucretia Ciurea Ruslan Codreanu Cancillería de Estado Jakob Schemel PNUD Ribera Occidental y Gaza Dana Erekat Ministerio de Planificación y Desarrollo Administrativo Senegal Mayacine Camara Amadou Tidiane Dia Aboubacry Sakho André NDecky Ibrahima KASSE Ministerio de Finanzas

7 8 AGRADECIMIENTOS Sudán Gamar Eissa Elswar Mariam Haidar Ministerio de Finanzas y Economía Nacional Baha Sharief Ahmed Hussein Elmoiz Ismail PNUD Togo Pierre Awade Ministerio de Planificación, Desarrollo y Ordenación del Territorio Baly Ouattara PNUD Tayikistán Qodiri Qosim Jamshed Shoimov Comité Estatal de Gestión de Inversiones y Bienes Públicos Vali Musaev PNUD Viet Nam Cao Manh Cuong Ministerio de Planificación e Inversión Timor-Leste Helder da Costa Ministerio de Finanzas La redacción del Informe de Monitoreo de 2014 de la Alianza Global ha corrido a cargo de Marjolaine Nicod y Hanna-Mari Kilpeläinen (OCDE) y Yuko Suzuki Naab (PNUD), principales autores del Informe. Stacey Bradbury y Alexandra Le Moniet han coordinado la recopilación de datos en la esfera nacional, y Mark Baldock ha brindado apoyo con los datos estadísticos. Varios miembros de la OCDE y del PNUD han aportado una contribución analítica al informe o han desempeñado una destacada función facilitando la participación de los países en la iniciativa de monitoreo, entre ellos: Alain Akpadji, Tom Beloe, Mereseini Bower, Guillaume Delalande, Fredrik Ericsson, Sara Fyson, Eduardo González, Estefanía Grijalva, Carola Kenngott, Derek Kilner, Bill Nicol, Robin Ogilvy y Farida Tchaitchian Bena. Además, Zohra Khan, Samina Anwar y Katherine Gifford (ONU-Mujeres) y Patti O Neill (OCDE) han colaborado en esta publicación para evaluar las secciones sobre igualdad de género. Quisiéramos mostrar asimismo nuestro especial reconocimiento a CIVICUS, a la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (IATI), al Instituto del Banco Mundial, a ONU-Mujeres y a la Secretaría CAD-OCDE, que han asesorado y respaldado la elaboración y puesta en práctica de los indicadores. El marco utilizado para el Informe de Monitoreo se elaboró en 2012 mediante consultas en el seno del Grupo Interino Post-Busan (PBIG) presidido por Talaat Abdel-Malek y mediante un grupo de trabajo especial dirigido por Richard Calvert (Reino Unido) y Ronald Nkusi (Rwanda). El equipo conjunto de apoyo organizó dos talleres para secundar el ejercicio de monitoreo: uno en Copenhague (junio de 2013), auspiciado por la Oficina del PNUD para los Países Nórdicos, y otro en Côte d Ivoire (febrero de 2014), auspiciado por el gobierno del país anfitrión. La elaboración general del informe se terminó bajo la dirección de Brenda Killen (OCDE, Dirección de Cooperación para el Desarrollo) y Niloy Banerjee (PNUD, Dirección de Políticas de Desarrollo). Cualquier posible error u omisión es responsabilidad de los autores.

8 AGRADECIMIENTOS 9 Notas 1. En todo este documento, para facilitar la referenciación, el término país se refiere a los países y territorios en desarrollo que aportaron datos al ejercicio de monitoreo de 2013 de la Alianza Global. La participación en este proceso y la mención de cualquier participante en este documento se hacen sin perjuicio del estatus o del reconocimiento internacional de un país o un territorio dado. 2. Todas las referencias a Kosovo deben ser entendidas en el contexto de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad.

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10 ÍNDICE 11 Índice Siglas y abreviaturas Resumen ejecutivo Capítulo 1 Por una cooperación al desarrollo más eficaz Perspectiva general de los hallazgos del monitoreo Busan, punto de inflexión para la cooperación al desarrollo Monitoreo mundial y local de los compromisos de Busan Vamos bien encaminados para alcanzar las metas de Busan en 2015? El proceso de monitoreo arroja esperanzadores signos de compromiso y participación Limitaciones a la evaluación del progreso Refuerzo de la rendición de cuentas mundial de cara al futuro Notas Referencias Capítulo 2 Apropiación y resultados de la cooperación al desarrollo Indicador 1: La cooperación al desarrollo se orienta a resultados que responden a las prioridades de los países en desarrollo Indicador 6: La ayuda se incluye en presupuestos sometidos a control parlamentario Indicador 9: Instituciones eficaces: se potencian y usan los sistemas de los países en desarrollo Indicador 9a: Calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de los países en desarrollo Indicador 9b: Uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicos y de adquisiciones de los países en desarrollo Indicador 10: La ayuda no está ligada De cara al futuro Notas Referencias Capítulo 3 Alianzas incluyentes para el desarrollo Indicador 2: La sociedad civil actúa en un entorno que potencia al máximo su participación y contribución al desarrollo Indicador 3: Participación y contribución del sector privado al desarrollo Indicador 8: Igualdad de género y empoderamiento de la mujer De cara al futuro Notas Referencias... 78

11 12 ÍNDICE Capítulo 4 Transparencia y rendición de cuentas para los resultados del desarrollo Indicador 4: La información sobre la cooperación al desarrollo se pone a disposición pública Indicador 5: La cooperación al desarrollo es más previsible Indicador 5a: Previsibilidad anual Indicador 5b: Previsibilidad a medio plazo Indicador 7: La responsabilidad mutua entre los actores de cooperación al desarrollo se potencia mediante evaluaciones incluyentes De cara al futuro Notas Referencias Capítulo 5 Iniciativas nacionales para el cumplimiento de los compromisos de Busan Cómo monitorean el progreso y sostienen la rendición de cuentas los países? Cuáles son las iniciativas nacionales para estimular el progreso? Iniciativas Sur-Sur para una cooperación eficaz al desarrollo De cara al futuro Notas Referencias Annexo Datos relativos al ejercicio de monitoreo de la Alianza Global Tablas Tabla 1.1. Apropiación y resultados de la cooperación al desarrollo Tabla 1.2. Alianzas incluyentes de desarollo Tabla 1.3. Transparencia y responsabilidad para obtener resultados en desarrollo Tabla 2.1. Niveles de uso de los marcos nacionales de resultados por parte de los Tabla 2.2. proveedores de cooperación al desarrollo Calidad de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas ( ) Tabla A.0. Cobertura del monitoreo de la Alianza Global de Tabla A.5a. Previsibilidad anual Tabla A.5b. Previsibilidad a medio plazo Tabla A.6. La ayuda se incluye en presupuestos Tabla A.7. Responsabilidad mutua Tabla A.8. Igualdad de género y empoderamiento de la mujer Tabla A.9a. Calidad de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas Tabla A.9b. Uso de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas y de adquisiciones Tabla A.10. La ayuda no está ligada Tabla B.0. Cobertura del monitoreo de la Alianza Global de Tabla B.5a. Previsibilidad anual Tabla B.5b. Previsibilidad a medio plazo Tabla B.6. La ayuda se incluye en presupuestos Tabla B.9b. Uso de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas y de adquisiciones Tabla B.10. La ayuda no está ligada

12 ÍNDICE 13 Gráficas Gráfica 2.1. Indicador 1: Uso de los marcos nacionales de resultados Gráfica 2.2. Financiación registrada en los presupuestos de los países en desarrollo como proporción de los desembolsos programados por los proveedores Gráfica 2.3. Relación entre la calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas y su uso por parte de los proveedores Gráfica 2.4. AOD bilateral total y proporción de ayuda desligada ( ) Gráfica 3.1. Cuántos países han instaurado sistemas para dar seguimiento a las asignaciones atribuidas a la igualdad de género y hacerlas públicas? Gráfica 4.1. Cómo está construido el indicador 4? Gráfica 4.2. Aumento del número de proveedores de AOD que informan a los sistemas del estándar común Gráfica 4.3. Número de proveedores que informan a los sistemas del estándar común, Gráfica 4.4. Desembolsos reales como proporción de los programados en los países que notifican Gráfica 4.5. Proporción estimada de la financiación total cubierta por las previsiones de fondos Gráfica 4.6. Proporción de países que cumplen los criterios de evaluación mutua Gráfica B.1. Transparencia: la información sobre la cooperación al desarrollo se pone a disposición pública (Resultados preliminares de la evaluación piloto)

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14 SIGLAS Y ABREVIATURAS 15 Siglas y abreviaturas AAB AOD CABRI CAD CRS DAD DAES NU DPP EPIN FAN FSS GFP IATI IBP IEF New Deal ONG OSC PAA PEFA PMA PPME SGIA SWAp WP-EFF Acuerdo de la Alianza de Busan Asistencia oficial para el desarrollo Iniciativa de Colaboración en materia de Reforma Presupuestaria para África Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE Sistema de Notificación de los Países Acreedores Base de datos de asistencia al desarrollo Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas Diálogo público-privado Evaluación de las políticas e instituciones nacionales del Banco Mundial Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda Encuesta sobre Futuros Gastos Gestión de las finanzas públicas Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda International Budget Partnership Índice de entorno favorable New Deal para el compromiso en Estados frágiles Organización no gubernamental Organización de la sociedad civil Programa de Acción de Accra Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras Países menos avanzados Países pobres muy endeudados Sistema de gestión de la información sobre la ayuda Enfoques sectoriales Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda

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16 RESUMEN EJECUTIVO 17 Resumen ejecutivo En 2011, la comunidad internacional de desarrollo se reunió en Busan, República de Corea, para hacer un balance de los avances en la mejora de la calidad de la ayuda. Hubo un consenso generalizado en que la economía mundial y las visiones sobre el desarrollo habían registrado cambios fundamentales desde que se definieran los principios de la eficacia de la ayuda en la Declaración de París en 2005 y se revisaran posteriormente en Accra en A fin de que la cooperación al desarrollo intensificase su utilidad para servir de catalizador de la reducción de la pobreza, se necesitaba un cambio de óptica esencial: pasar de estructuras internacionales a un enfoque liderado por los países, reconociendo la diversidad de los actores en las alianzas para el desarrollo, así como las importantes, pero diferentes, funciones que cada uno puede desempeñar. El acuerdo de la Alianza de Busan plasma esa transformación en sus cuatro principios para lograr metas de desarrollo comunes: apropiación de las prioridades del desarrollo por los países en desarrollo, enfoque en los resultados, alianzas incluyentes para el desarrollo, y transparencia y responsabilidad compartida. Cómo se evalúa el progreso en el cumplimiento de esos compromisos? El presente informe representa el primer esfuerzo para hacer un recuento del cumplimiento de los compromisos contraídos en Busan. A medio camino entre el Foro de Alto Nivel de Busan y la fecha límite de 2015 fijada para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, evalúa el progreso conseguido y perfila acciones concretas para acelerar el cumplimiento de los compromisos y obtener una cooperación al desarrollo más eficaz. El informe se basa en el marco de monitoreo de la Alianza Global y sus diez indicadores, diseñados para respaldar la rendición de cuentas mundial en relación con algunos de los compromisos de Busan. Los países en desarrollo han aportado datos para seis de esos indicadores (uso de los marcos nacionales de resultados, previsibilidad, ayuda en presupuestos, responsabilidad mutua, igualdad de género y uso de los sistemas nacionales) a partir de sus propios sistemas de gestión de la información y de la información comunicada por sus proveedores de cooperación al desarrollo. Los indicadores restantes (entorno favorable para la sociedad civil, participación del sector privado, transparencia y desvinculación de la ayuda) se basan en procesos y fuentes de información mundiales existentes. Los datos de este informe abarcan el 46% de la asistencia oficial para el desarrollo total programada anualmente para los países en desarrollo. Los 46 países en desarrollo, de distintas áreas geográficas, que participaron voluntariamente en la encuesta incluyen tanto países de renta baja como de renta media. Su participación en el proceso de monitoreo refleja la importancia que la comunidad de desarrollo otorga a la rendición de cuentas. En la recopilación de datos, ha participado asimismo un conjunto heterogéneo de proveedores de cooperación al desarrollo, entre ellos, agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo, fondos y programas mundiales, así como miembros del Grupo de

17 18 RESUMEN EJECUTIVO Coordinación de los Donantes Árabes y de economías emergentes. Su intervención refleja la diversidad de la Alianza Global y se considera una importante manifestación de la visión incluyente forjada en el Foro de Alto Nivel de Busan. Cuál es la situación? En general, los resultados son matizados. Aunque los prolongados esfuerzos por cambiar la forma en que se entrega la cooperación al desarrollo están dando sus frutos, es preciso hacer mucho más para transformar las prácticas de cooperación y garantizar la apropiación nacional de todas las iniciativas de desarrollo, así como la transparencia y la rendición de cuentas entre los asociados para el desarrollo. El informe revela que, pese a la agitación de la economía mundial, el cambio de contextos políticos y las presiones presupuestarias nacionales, el compromiso con los principios de Busan permanece sólido. Los logros alcanzados en importantes compromisos de eficacia de la ayuda que se remontan a 2005 se han mantenido de forma generalizada, lo que confirma que la implicación política puede traducirse en mejores prácticas en la esfera nacional, si se brinda suficiente tiempo y dedicación continua. Sin embargo, es necesario hacer más para responder a las metas que la Alianza Global fijó para La apropiación por parte de los países sigue reforzándose. Los logros alcanzados en 2010 en materia de fortalecimiento y uso de los sistemas nacionales, aunque no consiguieron las metas deseadas de París y Accra, se han mantenido de forma generalizada a pesar de las condiciones desfavorables a la cooperación al desarrollo reinantes en numerosos países proveedores. Esto demuestra que las inversiones en apoyo de la apropiación nacional dan sus frutos a largo plazo. Con todo, es demasiado pronto para afirmar si el compromiso reforzado para con la apropiación se está traduciendo en un mayor uso de los marcos nacionales de resultados que oriente el conjunto de la cooperación al desarrollo. Se requiere un diálogo más intenso para promover una mayor adecuación a las prioridades y los sistemas de los países en desarrollo. La inclusión, el alma del acuerdo de la Alianza de Busan, está dando lugar a un mayor reconocimiento y al compromiso de actores de desarrollo no estatales en los sistemas nacionales y los procesos de rendición de cuentas. Sin embargo, la arquitectura de la cooperación al desarrollo todavía está sesgada hacia una perspectiva centrada en el gobierno y Norte-Sur. Por ello, debe lograrse mayor concertación entre todas las partes interesadas para garantizar que las organizaciones de la sociedad civil puedan desempeñar su papel de actores independientes de desarrollo. Asimismo, es necesario seguir trabajando para evaluar el diálogo público-privado que incide en la expansión del sector privado y el clima de inversión. La inclusión implica también que el desarrollo no deje a nadie rezagado; las pruebas empíricas reflejan que un número creciente de países están fuertemente volcados en dar seguimiento a las asignaciones para la igualdad de género con el fin de garantizar que el gasto público se centre tanto en las mujeres como en los hombres. La defensa de la transparencia está empezando a dar resultados, pero estos deberán orientarse a las necesidades de los países. Aunque cada vez se dispone de información más transparente, el compromiso político de alto nivel aún debe materializarse en los sistemas y los procedimientos de los proveedores de cooperación para permitir una cooperación verdaderamente transparente y previsible, donde la información se destine a respaldar las necesidades y actividades de planificación propias

18 RESUMEN EJECUTIVO 19 de los países en desarrollo. También se necesita mayor transparencia en los procesos nacionales de revisión para que todas las partes interesadas asuman la responsabilidad mutua en pro de unos principios comunes de eficacia. La experiencia apunta a que es posible pasar a un monitoreo dirigido por los países en desarrollo. Las partes interesadas de la Alianza Global pueden impulsar esta transformación avalando las iniciativas de los países individuales y de las estructuras regionales para que refuercen los marcos nacionales de rendición de cuentas, incorporen el acopio de datos destinados a los indicadores mundiales en dichos marcos, e intercambien conocimientos y buenas prácticas. Los proveedores deberán responder al liderazgo de los países con una mayor presencia en la esfera nacional. Esto garantizará que cualquier revisión de las lecciones aprendidas y las afinaciones futuras en el seno del marco de monitoreo de la Alianza Global vengan guiadas por las experiencias y las necesidades de los propios países en desarrollo. En 2011, un número sin precedentes de actores de desarrollo suscribieron el acuerdo de la Alianza de Busan, comprometiéndose a hacer que el desarrollo arrojase mejores resultados para los más pobres del mundo. En el momento en que la Alianza Global se prepara para hacer balance, con ocasión de su primera Reunión de Alto Nivel, de los logros y de los aspectos por resolver en que aún caben más esfuerzos, este informe identifica los desafíos técnicos e institucionales pendientes y señala hacia dónde puede orientarse el liderazgo político para contribuir a superarlos. Presentando tanto los éxitos como las debilidades, aporta una base empírica para la reflexión e incita a intensificar los esfuerzos y a multiplicar los logros que las partes interesadas de la Alianza Global podrán presentar en 2015 y en adelante.

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20 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 21 Capítulo 1 Por una cooperación al desarrollo más eficaz Perspectiva general de los hallazgos del monitoreo Dos años después de la adopción del acuerdo de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, Vamos camino de cumplir los compromisos acordados? En qué medida se aplican los principios de Busan? Cómo se evalúan los avances y qué limitaciones pesan sobre el enfoque adoptado? El presente capítulo responde a esas preguntas basándose en las pruebas generadas mediante el marco de monitoreo de la Alianza Global y sus diez indicadores, y ofrece una concisa perspectiva general de los hallazgos que se explican más detalladamente en los capítulos posteriores.

21 22 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO Busan, punto de inflexión para la cooperación al desarrollo En 2011, cuando la comunidad mundial de desarrollo se reunió en Busan, República de Corea, con ocasión del Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (FAN-4), la comunidad internacional se encontraba en una coyuntura crítica en términos de desarrollo. El mundo se había transformado radicalmente desde que se iniciara la cooperación al desarrollo algo más de medio siglo antes. Aunque en este contexto cambiante la cooperación al desarrollo ya había pasado por notables reformas destinadas a mejorar su calidad y se habían logrado resultados positivos, los progresos habían sido dispares y no tuvieron la suficiente rapidez ni los alcances requeridos para generar beneficios sostenibles para todos los ciudadanos. Ante la inminente llegada de 2015, fecha límite fijada para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, había más urgencia que nunca en asegurar un crecimiento sólido, compartido y sostenible. El éxito dependería de los resultados y del impacto de los esfuerzos conjuntos. Dos factores fundamentales sirvieron para provocar una transformación paradigmática de la naturaleza de la cooperación al desarrollo: por una parte, la toma de conciencia de que la ayuda por sí sola no era suficiente para alcanzar los objetivos de desarrollo compartidos y, por otra parte, el reconocimiento de la existencia de una arquitectura del desarrollo cambiante y cada vez más compleja, caracterizada por una mayor variedad de actores, contextos nacionales y nuevas formas de alianzas. El acuerdo de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AAB) formaliza esa transformación paradigmática. Este acuerdo, resultado de un proceso incluyente de consulta y negociación, refuerza los principios básicos de la Declaración de París (2005) y del Programa de Acción de Accra (2008) en materia de eficacia de la ayuda, al tiempo que se adhiere a la diversidad y reconoce las distintas funciones que cada actor de cooperación puede desempeñar para apoyar el desarrollo. Admitiendo que actores de diversas índoles pueden acogerse a una agenda común de desarrollo por vías diferentes y basándose en un compromiso voluntario, el acuerdo identifica cuatro principios comunes que constituyen la base para la cooperación eficaz al desarrollo (Recuadro 1.1). El acuerdo de la Alianza de Busan estableció una Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo nueva e incluyente (Recuadro 1.2.), con la finalidad de apoyar el cumplimiento de los compromisos en el plano político y de actuar como foro para el intercambio de conocimientos y la revisión periódica de avances. También hizo un llamamiento para acordar un conjunto selectivo y relevante de indicadores, con sus respectivas metas, que usaremos para monitorear el progreso (AAB, 2011: 35). Recuadro 1.1. Principios compartidos para lograr metas comunes Apropiación de las prioridades del desarrollo por los países en desarrollo. Las alianzas para el desarrollo sólo pueden tener éxito si son lideradas por los países en desarrollo, implementando propuestas adaptadas a las situaciones y necesidades específicas del país. Enfoque en los resultados. Nuestras inversiones y esfuerzos deben tener impacto duradero en la erradicación de la pobreza, en la reducción de las desigualdades, en el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo, en alineamiento con las prioridades y políticas establecidas por los mismos países en desarrollo.

22 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 23 Recuadro 1.1. Principios compartidos para lograr metas comunes (cont.) Alianzas incluyentes para el desarrollo. La apertura, la confianza, el respeto y el aprendizaje mutuo son la esencia de las alianzas eficaces en apoyo a los objetivos de desarrollo, reconociendo la diversidad y complementariedad de las funciones de todos los actores. Transparencia y responsabilidad compartida. La responsabilidad mutua y la responsabilidad frente a los beneficiarios de nuestra cooperación, así como hacia nuestros respectivos ciudadanos, organizaciones, socios y partes interesadas, es crítica para lograr resultados. Las prácticas transparentes son la base de una rendición de cuentas reforzada. Fuente: Acuerdo de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (2011), aprobado en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, Busan, República de Corea, 29 de noviembre-1 de diciembre de 2011, El monitoreo es esencial para sostener la rendición de cuentas y apoyar los esfuerzos de implementación de los países individuales. Recuadro 1.2. Qué es la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo? La Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo fue creada en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Busan, República de Corea, en 2011, para respaldar el diálogo político sobre cuestiones relativas a la calidad y la eficacia de la cooperación al desarrollo. Reúne a diversidad de actores de desarrollo con el fin de mejorar la forma de entrega de la cooperación en los países y garantizar que contribuya a la erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida. El acuerdo de la Alianza de Busan ha sido suscrito hasta la fecha por 161 naciones y territorios y por 54 organizaciones internacionales, que representan un amplio elenco de partes interesadas: gobiernos, tanto de los países proveedores como de los receptores; países que participan en la cooperación Sur-Sur; organizaciones multilaterales; sociedad civil; y representantes parlamentarios y del sector privado. La Alianza Global proporciona a todos estos artífices de desarrollo un foro abierto donde compartir experiencias y asegurarse de que la financiación, los conocimientos y las medidas políticas produzcan el máximo impacto en términos de desarrollo; también apoya el monitoreo regular del progreso en el cumplimiento de los compromisos contraídos en Busan. Aunque todavía en estado incipiente, la Alianza Global puede llegar a desempeñar un destacado papel en la arquitectura mundial de la cooperación al desarrollo y contribuir a la implementación de la agenda de desarrollo post El acuerdo de la Alianza de Busan invitó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a trabajar juntos en pro del efectivo funcionamiento de la Alianza Global. Este equipo conjunto de apoyo está compuesto por personal de ambas organizaciones, que secunda a la Alianza Global en su día a día. Más información en Existe una fuerte demanda por parte de los países en desarrollo para que haya un marco mundial de monitoreo que respalde sus propios esfuerzos de aplicación y la rendición de cuentas.

23 24 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO Desde 2005, los esfuerzos internacionales en materia de eficacia se han caracterizado por basarse en pruebas empíricas y orientarse a crear un espacio de aprendizaje y de intercambio de lecciones. En Busan, los países en desarrollo abogaron por que se mantuviese un marco mundial de monitoreo para sostener la rendición de cuentas y respaldar los esfuerzos de implementación en cada los países.el argumento para que prosiguiesen los esfuerzos de monitoreo a escala mundial había sido evocado ya en el periodo de preparación del Foro de Alto Nivel de Busan. La evaluación final del seguimiento de la Declaración de París recomendó que la comunidad internacional dedicada a la cooperación al desarrollo aprovechase los notorios avances internacionales logrados mediante mecanismos de alianzas conjuntas específicas para seguir impulsando la reforma de la cooperación al desarrollo (Wood et al., 2011); la evaluación confirmó que los principios de la Declaración de París, centrados en la apropiación, la alineación, la armonización, los resultados y la responsabilidad mutua, eran pertinentes para todas las formas de cooperación al desarrollo, e indicó que la aplicación de esos principios había contribuido a reforzar los modelos de alianzas y había legitimado la demanda de los países en desarrollo de que se observasen buenas prácticas. De igual modo, los copresidentes del antiguo Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (WP-EFF) afirmaron que se necesitaban mecanismos mundiales de rendición de cuentas para respaldar alianzas sólidas y dirigidas por los países (Abdel-Malek y Koenders, 2011); basándose en la experiencia hasta la fecha, destacaron que el monitoreo y la evaluación de los compromisos internacionales sirvieran para crear y mantener incentivos de implementación y reforma al reorientar los procesos mundiales hacia las funciones esenciales de aprendizaje y rendición de cuentas. Monitoreo mundial y local de los compromisos de Busan El marco de monitoreo de la Alianza Global, elaborado por el Grupo Interino Post-Busan formado por múltiples partes interesadas, se aprobó en junio de 2012 en la reunión final del Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda. 1 El marco consta de diez indicadores, que constituyen la base del presente informe. Dado que el acuerdo de la Alianza de Busan reafirma los compromisos de aquellos países y organizaciones signatarios de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (2005) y del Programa de Acción de Accra (2008), el marco de monitoreo de la Alianza Global ha conservado aquellos indicadores utilizados anteriormente para monitorear la Declaración de París que los países en desarrollo señalaron como particularmente importantes y ha añadido nuevos indicadores que incorporan algunas de las dimensiones más amplias desarrolladas en el acuerdo de la Alianza de Busan. Cada indicador contiene una meta para 2015, que sirve de fundamento para medir cómo se ha progresado para que las prácticas de cooperación sean más eficaces. El acuerdo de la Alianza de Busan insiste en el cumplimiento de los compromisos en la esfera nacional y, por consiguiente, el marco de monitoreo de la Alianza Global se diseñó para reflejar esa óptica de liderazgo de los países: los países en desarrollo eligen cuándo y cómo participan en los esfuerzos mundiales de monitoreo, partiendo de sus propios datos, ciclos de planificación y prioridades. Este enfoque reposa en los propios procesos de rendición de cuentas de los países y contribuye a reforzarlos, y hace especial hincapié en promover cambios de conducta en las iniciativas de cooperación al desarrollo para ayudar a obtener los resultados definidos en las propias estrategias de desarrollo de los países en desarrollo. Con todo, no tiene como objectivo de de supervisar los resultados de desarrollo en sí; ese papel corresponde a otros marcos internacionales (p. ej., Objetivos de Desarrollo del Milenio).

24 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 25 El marco de monitoreo de la Alianza Global basa cada vez más la recopilación de datos en los procesos nacionales de monitoreo existentes. De acuerdo con esa óptica ligeramente mundial, marcadamente nacional, el marco de monitoreo de la Alianza Global utiliza cada vez más, como base para la recopilación de datos, los procesos nacionales de monitoreo ya existentes. También se insta también a los países en desarrollo a recurrir a sus propios mecanismos y herramientas de monitoreo, cuando existan, para presentar información al proceso mundial. Con ello, se pretende garantizar la agregación y comparabilidad de la evidencia generada por los marcos nacionales, y evitar al mismo tiempo la creación de herramientas y ciclos de monitoreo paralelos solo para responder a las necesidades internacionales de comunicación de datos. El presente informe presenta una primera imagen de conjunto de la situación mundial del cumplimiento de los compromisos de Busan. A medio camino entre el Foro de Alto Nivel de Busan de 2011 y la fecha límite de 2015 fijada por la comunidad internacional para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, este balance intermedio arroja luz sobre las áreas en las que ya se han registrado avances, sobre aquellas en las que aún puede progresarse, y sobre aquellas otras que requieren mucha más atención si la comunidad internacional aspira a demostrar una evolución concreta hacia una cooperación al desarrollo más eficaz para 2015 y en adelante. Este primer capítulo presenta una perspectiva general de los hallazgos y de las cuestiones que cabrá considerar en el futuro, mientras los Capítulos 2 a 4 examinan los resultados de los diez indicadores. Por último, el Capítulo 5 reúne observaciones y ejemplos sobre iniciativas de los países para aplicar los principios de Busan y establecer marcos nacionales de rendición de cuentas para monitorear el progreso. Vamos bien encaminados para alcanzar las metas de Busan en 2015? Pese a la lentitud del progreso, los esfuerzos iniciados en 2005 se han mantenido de forma generalizada y muestran una profunda transformación en la forma en que se gestiona y practica hoy la cooperación al desarrollo. En general, cabe considerar que el vaso está medio lleno ; los esfuerzos por cumplir los compromisos sometidos a monitoreo están en marcha. Al mismo tiempo, se necesita hacer mucho más para responder a los compromisos antes del Por una parte, los hallazgos confirman que la reforma toma tiempo, pero funciona. A pesar de la lentitud del progreso, se han mantenido de forma generalizada los logros alcanzados previamente en los compromisos de eficacia de la ayuda, y los esfuerzos iniciados en 2005 configuran la forma en que se practica hoy en día la cooperación al desarrollo. Sin embargo, en vista de las dificultades políticas que pesan actualmente sobre la cooperación al desarrollo, ese resultado no debe darse por hecho. Desde el inicio de la crisis económica mundial, numerosos proveedores de cooperación al desarrollo han venido haciendo frente a presiones presupuestarias y a un mayor control interno sobre la forma en que gastan la financiación y lo que puede lograrse con ella, lo que no ha estado exento de implicaciones en cuanto a las opciones de asignación de recursos, modalidades de entrega y gestión del

25 26 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO riesgo. En definitiva, el hecho de que las inversiones anteriores destinadas a lograr prácticas más eficaces hayan resistido en un entorno menos propicio refleja una profunda transformación en el modo en que se gestiona y se practica actualmente la cooperación al desarrollo, y confirma que la reforma produce efectos duraderos. Este hecho debería impulsar a las partes interesadas de la Alianza Global a actuar concertada y concretamente para consolidar los éxitos y tratar los cuellos de botella. Con ello, las metas para 2015 en materia de cooperación eficaz al desarrollo estarán a nuestro alcance. Será necesario un esfuerzo particular para provocar la acción y el cambio de conducta que requieren los nuevos compromisos de Busan sobre alianzas incluyentes. En su debido momento, esos esfuerzos se traducirán también en reformas y, en última instancia, en una cooperación más eficaz y resultados más sostenibles. Apropiación y resultados de la cooperación al desarrollo (Capítulo 2) Tabla 1.1. Apropiación y resultados de la cooperación al desarrollo Indicadores Metas para 2015 Estado de aplicación Indicador 1. La cooperación al desarrollo se orienta a resultados que responden a las prioridades de los países en desarrollo Indicador 6. La ayuda se incluye en presupuestos sometidos a control parlamentario Indicador 9. Se potencian y usan los sistemas de los países en desarrollo Indicador 10. La ayuda no está ligada Todos los proveedores de cooperación al desarrollo usarán los marcos nacionales de resultados Reducción de la diferencia a la mitad reducción a la mitad de la proporción de los flujos de cooperación al desarrollo para el sector público que no se reflejan en los presupuestos públicos. Para 2015: un 85% deberá reflejarse en el presupuesto. La mitad de los países en desarrollo avanzarán como mínimo un nivel (a saber, 0.5 puntos) en la escala de desempeño de la gestión de las finanzas públicas (GFP)/Evaluación de las políticas e instituciones nacionales (EPIN). Reducción de la diferencia en el uso de los sistemas de GFP y de adquisiciones (reducción de dos tercios cuando puntuación 5 en la escala GFP/EPIN, o de un tercio cuando puntuación entre 3.5 y 4.5). Para 2015: un 57% de la financiación deberá usar los sistemas nacionales. Progreso continuo a lo largo del tiempo Demasiado pronto para evaluar el progreso. Indicador aplicado en ocho países. Las primeras observaciones parecen indicar una gran variación en el uso de los marcos entre proveedores, pero una conducta coherente de cada proveedor entre países. Cierto progreso. El 64% de los flujos programados se refleja en los presupuestos públicos. Solo siete países han alcanzado o rozan la meta del 85%. Logros anteriores mantenidos, pero se necesita más progreso. No hay un cambio general en la calidad de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas. No hay cambio en el uso de los sistemas nacionales la financiación de la cooperación al desarrollo que usa los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones permaneció a su nivel de 2010 (alrededor de 49%). Cierto progreso. El 79% de la AOD bilateral no está ligada (en comparación con el 77% en 2010). El acuerdo de la Alianza de Busan considera la apropiación de las prioridades de desarrollo por parte de los países en desarrollo como el primero de los cuatro principios fundamentales para un desarrollo efica; este principio está estrechamente relacionado con el enfoque en los resultados, el segundo principio. Los países y organizaciones acordaron en Busan redoblar esfuerzos para adecuar su trabajo a las prioridades y políticas establecidas por los mismos países en desarrollo, garantizando que sus inversiones y

26 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 27 esfuerzos tengan un impacto duradero en la erradicación de la pobreza, en la reducción de las desigualdades, en el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo. La apropiación por parte de los países sigue reforzándose. Los logros alcanzados en 2010 en materia de fortalecimiento y uso de los sistemas nacionales, aunque no consiguieron las metas deseadas de París y Accra, se han mantenido de forma generalizada a pesar de las condiciones más bien desfavorables a la cooperación al desarrollo reinantes en numerosos países proveedores. Esto demuestra que las inversiones en apoyo del fortalecimiento de los sistemas nacionales están dando resultados a largo plazo. Con todo, es demasiado pronto para saber si el compromiso reforzado para con la apropiación se está traduciendo en un mayor uso de los marcos nacionales de resultados que oriente el conjunto de la cooperación al desarrollo. Indicador 1 Usar más los indicadores, las estadísticas, y los sistemas de monitoreo y evaluación propios de los países refuerza los marcos nacionales de resultados y consolida la apropiación y la rendición de cuentas Los resultados preliminares indican una gran variación en el uso de los marcos nacionales de resultados, y, en función de los proveedores, el nivel de uso puede ser alto, moderado o bajo. Sin embargo, la tendencia de cada proveedor individual a recurrir a los marcos nacionales de resultados en los diversos países parece coherente. Estos hallazgos se basan en la aplicación piloto del indicador en ocho países, por lo que no pueden generalizarse en esta etapa. Las partes de la Alianza Global deben desplegar más esfuerzos para entender mejor qué impulsa el progreso en esta área. Revestirá particular importancia identificar las políticas e instrumentos operativos de los proveedores individuales que tengan más probabilidades de incrementar la inclinación de cada proveedor a usar los marcos nacionales de resultados de los países en desarrollo para evaluar el progreso logrado mediante la cooperación al desarrollo. Indicador 6 Incorporar la financiación de la cooperación al desarrollo en los presupuestos posibilita su adecuación a las prioridades nacionales, una presupuestación más adecuada y global, y mayor transparencia y rendición de cuentas en la ejecución de la cooperación al desarrollo como parte de los esfuerzos nacionales de desarrollo Se ha registrado cierto progreso desde En total, el 64% de la financiación de la cooperación al desarrollo programada para el sector público se reflejaba en los presupuestos nacionales de los países en desarrollo. Siete países han alcanzado la meta mínima acordada de plasmar en sus presupuestos nacionales al menos el 85% de la cooperación al desarrollo programada. Estos resultados deben considerarse con cautela, dada la discrepancia entre lo que los gobiernos registran en sus presupuestos y la información de los proveedores sobre sus previsiones de desembolso. Se requiere mayor transparencia y un intercambio regular de información en la esfera nacional.

27 28 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO Indicador 9 Recurrir a las instituciones y los sistemas propios de los países en desarrollo reforzará esas mismas instituciones y sistemas, reducirá los costes de transacción y permitirá una mayor rendición de cuentas ante los ciudadanos y el parlamento de cada país La calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) muestra poco cambio en la mayoría de los países: en tres de ellos ha mejorado, mientras que en otros tres ha empeorado. La mitad de la financiación de la cooperación al desarrollo se canaliza por sistemas de GFP y de adquisiciones. No se ha registrado cambio alguno en el uso de los sistemas nacionales desde Existen signos alentadores de que la comunidad internacional podría alcanzar la meta fijada para Para ello, será necesario que los países en desarrollo prosigan las reformas destinadas a consolidar sus sistemas; los esfuerzos de los proveedores por actualizar sus pautas políticas sobre el uso de los sistemas nacionales constituyen una buena base para seguir avanzando. Todo lo anterior podrá lograrse mediante un diálogo más intenso a nivel nacional. Indicador 10 Una cooperación al desarrollo que no vincule las adquisiciones de bienes y servicios a fuentes geográficas específicas permite adecuarse mejor a las prioridades y los sistemas nacionales y obtener mejor rentabilidad Los proveedores están respondiendo a sus compromisos de desligar más asistencia oficial para el desarrollo (AOD). La proporción de AOD no ligada fue del 79% en 2012, el nivel más alto registrado, a pesar de la presión general sobre los presupuestos de AOD. También ha mejorado la información que los proveedores hacen llegar sobre la ayuda ligada; en 2012, solo se carecía de datos sobre el nivel de ayuda ligada para el 3.5% de la AOD. Es preciso resolver las incoherencias sobre cómo y qué declaran los proveedores en concepto de ayuda ligada. Alianzas incluyentes para el desarrollo (Capítulo 3) La inclusión, el alma del acuerdo de la Alianza de Busan, está traduciéndose en un mayor reconocimiento y compromiso de los actores de desarrollo no estatales, entre ellos, el sector privado y la sociedad civil. Sin embargo, se necesitarán más tiempo y esfuerzos para que esos actores puedan participar plenamente en los sistemas nacionales y en los procesos de rendición de cuentas, y para que se reconozcan sus aportaciones en una arquitectura de cooperación al desarrollo todavía sesgada hacia las relaciones con los gobiernos y Norte-Sur. Sin embargo, la inclusión va más allá de la forma en que los diversos actores participan en el desarrollo. En realidad, la inclusión implica también que el desarrollo beneficie a todos, a hombres y mujeres por igual. Se observan prometedores signos de que el compromiso político da lugar a una mayor responsabilización para efectuar el seguimiento del progreso en este ámbito. Las pruebas empíricas reflejan que un número creciente de países están fuertemente volcados en garantizar que el gasto público se destine tanto a las mujeres como a los hombres, lo cual requiere instituciones, sistemas y datos para ello.

28 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 29 Tabla 1.2. Alianzas incluyentes de desarrollo Indicadores Metas para 2015 Estado de aplicación Indicador 2. La sociedad civil actúa en un entorno que potencia al máximo su participación y su contribución al desarrollo Indicador 3. Participación y contribución del sector privado al desarrollo Indicador 8. Igualdad de género y empoderamiento de la mujer Progreso continuo a lo largo del tiempo Progreso continuo a lo largo del tiempo Todos los países en desarrollo contarán con sistemas que efectúen el seguimiento y hagan públicas las asignaciones atribuidas a la igualdad de género y al empoderamiento de la mujer Demasiado pronto para evaluar el progreso. Se necesita más reflexión sobre la medición debido a la escasez de datos. Panorama matizado, con pruebas de ejemplos positivos de esfuerzos públicos dirigidos a facilitar el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil; sin embargo, prevalecen notables desafíos en numerosos países. Demasiado pronto para evaluar el progreso. Puesta a prueba del indicador en curso. Otras fuentes parecen indicar que la calidad del diálogo público-privado tiene importancia. Un buen inicio. Un tercio de los países cuentan con sistemas instaurados, y hay indicios de que otros están decididos a efectuar un seguimiento más sistemático de las asignaciones dedicadas a la igualdad de género. Indicador 2 Posibilitar que las organizaciones de la sociedad civil ejerzan su papel como actores independientes de desarrollo ayudará a potenciar al máximo su contribución al desarrollo Debido a la escasez de datos disponibles, no ha sido posible elaborar una medición cuantitativa del marco legal y reglamentario de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Se han comunicado ejemplos positivos de esfuerzos públicos dirigidos a facilitar el trabajo de las OSC mediante la mejora de la legislación o la institucionalización de la participación de las OSC en el diálogo político nacional. Otras fuentes parecen indicar, sin embargo, que las OSC siguen afrontando notables desafíos en numerosos países, por ejemplo, la creación de procesos de registro obligatorios o complejos para las OSC, que pueden acabar limitando las actividades de las organizaciones en lugar de dotarlas de un marco normativo, o el control o la restricción de los fondos que reciben. Es necesaria una mayor concertación entre todas las partes interesadas para garantizar que las OSC puedan desempeñar su papel de actores independientes de desarrollo. Para ello, entre otras cosas, podría forjarse una concepción común de lo que debe hacerse para promover un entorno favorable para la sociedad civil, y podrían invertirse recursos en generar datos sobre el entorno de las OSC a fin de disponer de información adecuada y comparable entre países y poder fomentar un diálogo de fondo en el seno de la Alianza Global sobre el entorno favorable para las OSC. Indicador 3 Promover una mejor participación del sector privado tanto en la concepción y la aplicación de las políticas de desarrollo como en el diálogo sobre aquellas reformas que incidan en un entorno que les sea favorable potenciará al máximo su contribución al desarrollo El indicador sobre la participación del sector privado se está probando en el momento de redactar el presente informe. La elaboración de este indicador no ha estado exenta de escollos, dada la dificultad tanto de encontrar una representación

29 30 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO apropiada para evaluar la participación del sector privado como de basarse en la metodología existente en un ámbito tan complejo. Las pruebas existentes parecen sugerir que las iniciativas de promoción del diálogo público-privado han prestado gran atención a la eficacia organizativa y al resultado de las estructuras formales instauradas. Este diálogo puede asociarse con un amplio abanico de reformas dentro del espacio de evolución del sector privado y financiero/entorno empresarial favorable. El proceso de diálogo en sí ha sido un acicate para las reformas públicas, en términos de comunicación, coordinación y rendición de cuentas. El diálogo público-privado constituye un punto de entrada para poder aplicar programas de cooperación al desarrollo más vastos y ambiciosos, centrados en la mejora del clima de inversión y en las reformas conexas. Indicador 8 Efectuar el seguimiento de las asignaciones presupuestarias desagregadas por sexo y hacerlas públicas permite utilizar plenamente esos datos para informar las decisiones políticas, orientar las inversiones y atribuir recursos de un modo que beneficie al máximo tanto a las mujeres como a los hombres Los países están esforzándose seriamente por instaurar sistemas que den seguimiento a las asignaciones presupuestarias en materia de igualdad de género y empoderamiento de la mujer. De 35 países, 12 cuentan con sistemas instaurados para efectuar el seguimiento y hacer públicas las asignaciones atribuidas a la igualdad de género. Cinco países más cuentan con un sistema de seguimiento, pero las asignaciones no se hacen públicas. Hay margen para seguir progresando: muchos de los países sin sistema instaurado declararon estar realizando esfuerzos para promover presupuestos con perspectiva de género y crear mecanismos de seguimiento más sistemático de las asignaciones en materia de género. El hecho de que muchos de esos países hayan presentado datos voluntariamente para este indicador pese a carecer de sistemas instaurados demuestra su compromiso por avanzar en esta área. Transparencia y rendición de cuentas para resultados en desarrollo (Capítulo 4) El ímpetus por transparencia está empezando a dar resultados, pero estos deberán orientarse a las necesidades de los países. La mayor disponibilidad de información aún no está traduciéndose sistemáticamente en un mayor apoyo a la planificación estratégica de los países. Se necesita un esfuerzo continuado para que el compromiso político a alto nivel se fragüe un camino en los sistemas y los procedimientos de los proveedores y permita una cooperación verdaderamente transparente y previsible, donde la información sirva para respaldar las necesidades y las actividades de planificación propias de los países. La responsabilidad mutua para cumplir los compromisos contraídos es cada vez más fuerte y las observaciones sobre el proceso de monitoreo en sí lo corroboran. Con todo, aún se necesitan mayor transparencia e inclusión para que la responsabilidad mutua se plasme plenamente en y entre todas las partes interesadas en pro de unos principios comunes de eficacia.

30 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 31 Tabla 1.3. Transparencia y responsabilidad para obtener resultados en desarrollo Indicadores Metas para 2015 Estado de aplicación Indicador 4. La información sobre la cooperación al desarrollo se pone a disposición pública Indicador 5a. Previsibilidad anual: proporción de la financiación de la cooperación al desarrollo desembolsada dentro del año fiscal para el que se había programado por los proveedores de cooperación Indicador 5b. Previsibilidad a medio plazo: proporción de la financiación de la cooperación al desarrollo cubierta por previsiones de fondos Indicador 7. La responsabilidad mutua entre los actores de cooperación al desarrollo se potencia mediante evaluaciones incluyentes Aplicación del estándar común y abierto para la publicación electrónica de información sobre los recursos proporcionados a través de la cooperación al desarrollo Reducción de la diferencia a la mitad reducción a la mitad de la proporción de la financiación de la cooperación al desarrollo no desembolsada dentro del año fiscal para el que se había programado. Para 2015: el 90% de la financiación deberá desembolsarse según lo programado Reducción de la diferencia a la mitad reducción a la mitad de la proporción de la financiación de la cooperación al desarrollo no cubierta por previsiones de fondos. Para 2015: las previsiones deberán cubrir el 92% de la financiación prevista para 2016, el 85% para 2017 y el 79% para 2018 Todos los países en desarrollo contarán con evaluaciones mutuas incluyentes Un buen inicio, pero se necesita más progreso. El proveedor medio pública información una vez al año, que data de seis a nueve meses, sobre el 50% de los campos de datos del estándar común. Particularmente problemática resulta la transparencia de la información prospectiva: el 25% de los proveedores no publica ninguna información prospectiva a través de los sistemas del estándar común. Cierto progreso. El 84% de los desembolsos programados se efectuó según lo previsto (en comparación con el 79% en 2010). Un buen inicio, pero se necesita más progreso. Las previsiones de fondos cubren el 83% de la financiación total estimada para 2014; el 70% para 2015 y el 57% para Cierto progreso. El 59% de los países cuentan con evaluaciones mutuas. Están en curso prometedoras iniciativas para monitorear mutuamente el progreso, pero cabe insistir más en que las evaluaciones sean incluyentes y transparentes. Indicador 4 La aplicación de un estándar común y abierto sobre la transparencia mejorará la disponibilidad y el acceso público a la información sobre la cooperación al desarrollo y sentará una base más sólida para una rendición de cuentas reforzada La comunidad de proveedores deberá elevar su grado colectivo de ambición y redoblar esfuerzos si, para 2015, pretende publicar información oportuna, exhaustiva y prospectiva sobre los recursos proporcionados por la cooperación al desarrollo. Para mejorar la publicación de información, hay que actuar urgentemente a fin de informar más frecuentemente usando datos que daten de menos de seis meses y salvar los escollos sistémicos o procedimentales que impiden presentar información sobre todos los campos de datos del estándar común. Para ser más transparentes en cuanto a los planes futuros, los proveedores que aún no publiquen ninguna información al respecto deberán empezar a difundir rápidamente al menos las cantidades agregadas por país para los siguientes años y tender gradualmente a detallar esas cantidades por actividades concretas.

31 32 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO Se necesita más análisis para evaluar la calidad y la utilidad de la información. En la medida en que el indicador de transparencia de la Alianza Global mide la aplicación del estándar común, cualquier evolución de este indicador estará inducida en última instancia por la evolución del propio estándar. En consonancia con el acuerdo de la Alianza de Busan, se recomienda que cualquier trabajo futuro del estándar común se centre en mejorar lo que los países en desarrollo y los actores no estatales entienden por información oportuna, exhaustiva y prospectiva en la práctica, de modo que todos los esfuerzos de transparencia respondan efectivamente a las necesidades locales y los contextos nacionales. Indicador 5 Una información adecuada sobre la financiación futura de la cooperación al desarrollo permite planificar y asignar mejor los recursos en y entre sectores, así como llevar a la práctica firmemente las estrategias nacionales de desarrollo a medio plazo Se ha registrado cierto progreso en la previsibilidad anual, ya que el 84% de los fondos se desembolsó según lo previsto. No obstante, los gobiernos de los países en desarrollo se enfrentan a una continua imprevisibilidad y se ven obligados a lidiar con ecuaciones de recursos cada vez más complejas cuando los desembolsos de los proveedores no alcanzan o superan los planes iniciales. Para que la cooperación al desarrollo sea más previsible a corto plazo, será necesario que los proveedores: (1) eliminen las diferencias de desembolso en comparación con lo programado; (2) adecuen más precisamente los programas de desembolso, estimando realistamente los plazos de implementación de los programas y revisando los planes al alza cuando sea necesario, de forma a ofrecer estimaciones fiables de la financiación futura; y (3) faciliten las previsiones de desembolso a los gobiernos en primer lugar. La previsibilidad a medio plazo sigue constituyendo un verdadero desafío. No se ha cumplido el compromiso de los proveedores de proporcionar, hacia 2013, las previsiones de fondos para un periodo de tres a cinco años: las previsiones para el tercer año cubren solo ligeramente más de la mitad del gasto estimado. Los proveedores deben reaccionar urgentemente y ajustar sus políticas y procedimientos, de forma que las previsiones de cooperación a medio plazo puedan actualizarse y comunicarse con regularidad a los países en desarrollo y al conjunto de los actores. De precisarse cambios de legislación, de políticas o de procedimientos, urgirá contar con un liderazgo político revitalizado que cumpla los compromisos y convierta la previsibilidad a medio plazo en una realidad. Indicador 7 Las revisiones de avances exhaustivas e incluyentes son la base para que todos los actores de la esfera nacional se responsabilicen mutuamente del progreso Más de la mitad de los países cuentan con procesos de evaluaciones mutuas. En comparación con 2010, hoy, 11 países más disponen de procesos instaurados, a pesar de que los criterios usados actualmente para definir los procesos de evaluación son más estrictos. Se requieren esfuerzos focalizados para que los procesos de revisión mutua sean más transparentes e incluyentes, y cuenten con la participación de proveedores incipientes, de las OSC y del sector privado Aunque algunos países han actuado

32 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 33 positivamente para reforzar el carácter incluyente de las alianzas, los marcos de responsabilidad mutua y las evaluaciones conjuntas siguen operando mayoritariamente entre el gobierno y los proveedores tradicionales de cooperación al desarrollo. El proceso de monitoreo arroja esperanzadores signos de compromiso y participación La naturaleza voluntaria del acuerdo de la Alianza de Busan constituye la base de los esfuerzos de monitoreo de la Alianza Global. Por lo tanto, el conjunto de países y organizaciones cubiertos por el marco mundial de monitoreo se ha determinado mediante autoselección, y la participación de diversas partes interesadas puede aumentar con el tiempo. La información plasmada en este informe atañe a 46 países que, voluntariamente, han recopilado y presentado datos sobre los indicadores medidos a nivel nacional. Este grupo engloba a países de ingresos bajos e ingresos medios de todas las regiones. Además, otros países han expresado su interés por basarse en los indicadores de monitoreo de la Alianza Global para mejorar sus marcos nacionales de rendición de cuentas y participar posteriormente en las futuras rondas mundiales de monitoreo. Considerados en su conjunto, los países que han participado en el ejercicio de monitoreo ofrecen una muestra razonable de la cooperación al desarrollo actual: el informe abarca aproximadamente millones USD, es decir, cerca del 46% de la AOD programada anualmente para los países en desarrollo. 2 Los datos empleados en este informe incluyen a 77 proveedores de cooperación al desarrollo (proveedores bilaterales y multilaterales, así como fondos y programas mundiales) 3 y se han extraído de autodeclaraciones a los gobiernos nacionales o de la participación de los proveedores en otros procesos mundiales que generan datos para el marco de monitoreo. 4 El fuerte liderazgo de los países en la recopilación de datos muestra que el énfasis en la implementación por parte de cada país es el camino indicado. La colaboración con los países en desarrollo durante la iniciativa de monitoreo parece indicar un liderazgo cada vez más claro de estos en el proceso de recopilación de datos, lo que manifiesta su compromiso continuado por participar en los esfuerzos mundiales de monitoreo y contribuir a ellos. En varios países, este liderazgo se ha asociado a un mayor uso de los marcos y las herramientas existentes para extraer los datos necesarios, tales como los sistemas y las bases de datos de gestión de la información sobre la ayuda. Si bien esos marcos de rendición de cuentas se basan en las prioridades de los países y pueden abarcar un conjunto de cuestiones y compromisos muy amplio que vaya más allá del propio ámbito de los indicadores de la Alianza Global, proporcionan la información necesaria para los esfuerzos mundiales de monitoreo. Al mismo tiempo, en algunos países que aún carecen de procesos o herramientas de recolección periódica de los datos nacionales necesarios para los indicadores mundiales, sigue siendo preciso establecer disposiciones de monitoreo ad hoc, aunque se espera que el número de esos países disminuya con el tiempo.

33 34 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO La diversidad de los partícipes refleja la visión inclusiva forjada en el Foro de Alto Nivel de Busan. El ejercicio de monitoreo también ha observado la participación en los procesos nacionales de rendición de cuentas de un conjunto de proveedores de cooperación al desarrollo cada vez más diversificado, como los miembros del Grupo Árabe de Coordinación o economías emergentes. Su intervención refleja la diversidad de la Alianza Global y se considera una importante manifestación de la visión inclusiva forjada en el Foro de Alto Nivel de Busan. Limitaciones a la evaluación del progreso Las posibilidades de comparación son limitadas dado que los contextos nacionales difieren, y los mandatos y áreas de intervención varían según los proveedores. El marco de monitoreo de la Alianza Global es esencialmente un mecanismo destinado a respaldar la rendición de cuentas y el aprendizaje a nivel mundial y nacional, con el fin de hacer que la cooperación al desarrollo sea más eficaz, y no pretende, en sí, ofrecer una imagen completa de los avances y las dificultades. Dado el enfoque ligeramente mundial previsto por la Alianza Global, el marco de indicadores y, en consecuencia, el presente informe, tiene un ámbito de aplicación limitado: Este informe examina únicamente el progreso realizado en relación con los compromisos específicos vinculados a los diez indicadores acordados para el marco de monitoreo de la Alianza Global, por lo que no efectúa el seguimiento de los muchos otros compromisos recogidos en el acuerdo de la Alianza de Busan. Los hallazgos y recomendaciones sobre los diez indicadores suponen una contribución para un diálogo político más amplio sobre la rendición de cuentas y el progreso, y no tratan de cubrir completamente todos los principios y compromisos en materia de cooperación al desarrollo. Los diez indicadores sirven para reflejar el grado de esfuerzo de los partícipes y están destinados a constituir un punto de entrada para el diálogo político en torno a los compromisos sometidos a monitoreo. No se pretende utilizarlos como plantilla de puntuación para la clasificación de los países y las organizaciones; de hecho, ese tipo de clasificaciones de resultados o comparaciones en el tiempo y entre países y organizaciones no son factibles debido a cambios en la muestra de los partícipes, modificaciones metodológicas de los indicadores y variaciones de los contextos nacionales y los mandatos de los proveedores de cooperación. Cada uno de los indicadores de monitoreo de la Alianza Global viene acompañado de una meta para 2015 y los datos brindan una idea del punto en que nos hallamos en la senda hacia esa fecha límite. Al mismo tiempo, existen ciertas limitaciones en las posibilidades de valorar el camino recorrido. Para algunos de los indicadores medidos previamente en el marco de seguimiento de la Declaración de París, puede evaluarse el progreso en el subconjunto formado por los 38 países que participaron en los esfuerzos de monitoreo tanto de 2013 como de la Declaración de París. Con todo, incluso las comparaciones dentro de este subgrupo deberán tratarse con cautela, ya que los contextos

34 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 35 nacionales y la composición de los proveedores de cooperación de cada país pueden haber evolucionado entre 2010 y Para los nuevos indicadores utilizados por primera vez, el informe expone un balance preliminar del estado de aplicación, pero no puede ofrecer aún una evaluación global del progreso. Cabe señalar que la elaboración de nuevos indicadores, en particular los relativos a las alianzas incluyentes para el desarrollo (Capítulo 3), no ha estado exenta de dificultades. Si bien la introducción de dichos indicadores era esencial para crear un marco de monitoreo coherente con la visión establecida en Busan, deberán completarse con el fin de traducir esa visión en acciones específicas y concretas para alcanzar los objetivos. Aunque se han dedicado sustanciales esfuerzos a idear marcos conceptuales y metodologías que permitan medir el entorno favorable para la sociedad civil y la participación del sector privado, si se quiere obtener una medición robusta será conveniente seguir articulando el cambio de conducta esperado y necesario de las correspondientes partes. Algunas de las dificultades halladas en la consolidación y la validación de los datos a nivel nacional ponen de manifiesto que deben seguir mejorándose la transparencia y la rendición de cuentas. Durante todo el proceso de recopilación y validación de datos, se ha fomentado un enfoque incluyente, con la intención de alentar el diálogo plural sobre el progreso en cada país. Se han llevado a cabo importantes revisiones conjuntas de los datos entre gobiernos y proveedores de cooperación, en concreto, para identificar las posibles discrepancias entre la información extraída de las bases de datos públicas y los datos concordantes según la interpretación de las oficinas nacionales y las sedes de los proveedores. En algunos casos, a efectos del monitoreo de la Alianza Global, la visión de los proveedores de cooperación sobre qué datos eran los adecuados ha diferido de forma bastante sustancial de los procedentes de las bases de datos públicas, y las preocupaciones expresadas por esos proveedores se han indicado debidamente. Sin embargo, al contribuir a desvelar malentendidos, faltas de comunicación o inexactitudes, el marco de monitoreo de la Alianza Global ya está respondiendo a uno de sus principales objetivos: reunir a gobiernos y proveedores para identificar las lagunas de las estructuras de rendición de cuentas y hallar soluciones. De algunos de los escollos encontrados en la consolidación y la validación de los datos nacionales, se desprende que los actores de desarrollo deben continuar trabajando por mejorar la transparencia y la rendición de cuentas. Las ventajas que suponen el mayor liderazgo de los países y la mayor imbricación de los esfuerzos de monitoreo tienen ciertas repercusiones en términos de datos: recopilar los datos existentes y seguir los resultados de los ciclos fiscales nacionales implica menor coherencia y comparabilidad entre los países y a lo largo del tiempo. Basarse en los mecanismos de recopilación de datos existentes en los países puede dar lugar a un conjunto de datos menos global. Sin embargo, esta transformación del proceso de monitoreo está reforzando gradualmente los marcos de rendición de cuentas promovidos por los países, que responden esencialmente a las necesidades de estos en cuanto al progreso y a la rendición de cuentas de los resultados y, al mismo tiempo, permiten pequeñas revisiones periódicas de los avances a escala mundial.

35 36 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO Refuerzo de la rendición de cuentas mundial de cara al futuro Afinar los indicadores para consolidar el marco de monitoreo El marco de monitoreo de la Alianza Global adoptado en 2012 previó que se procediera a una pequeña revisión periódica de los indicadores mundiales y de la metodología subyacente coincidiendo con los informes de progreso. Podría considerarse la posibilidad de realizar una revisión de este tipo en previsión de la segunda Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global, con el fin de hacer balance de los esfuerzos de monitoreo y contribuir al aprendizaje mundial continuado, a fin de informar los futuros trabajos de monitoreo y rendición de cuentas. Mientras, para seguir afinando el marco de monitoreo, se invita a las partes interesadas a prestar su apoyo de la siguiente forma: El monitoreo de 2013 ha puesto de relieve que deben afianzarse y afinarse algunos de los indicadores utilizados en este ejercicio, particularmente en aquellos casos en que se precisa más debate político que fije las acciones concretas necesarias para responder a los compromisos (p. ej., OSC, sector privado) o un liderazgo político más fuerte para orientar la mejora futura del enfoque de medición. En algunos casos, la situación se ve agravada por la falta de información o por restricciones metodológicas (p. ej., indicador 2 sobre el entorno favorable para las OSC, indicador 3 sobre la participación del sector privado e indicador 1 sobre el uso de los marcos nacionales de resultados). Los correspondientes capítulos de este informe dan orientaciones sobre la forma de afinar los indicadores. Respaldar a los países en el fortalecimiento de los marcos nacionales de rendición de cuentas y posibilitar un monitoreo mundial más exhaustivo en el futuro Orientarse hacia un monitoreo dirigido por los propios países es tanto deseable como factible. Las lecciones aprendidas en el presente ejercicio indican que existe una fuerte demanda de apropiación del monitoreo por parte de los países, y varios de ellos están creando sus propios mecanismos para revisar los avances en el cumplimiento de los compromisos de Busan. Al respecto, cabrá considerar lo siguiente: Se invita a las partes interesadas de la Alianza Global a avalar adecuadamente a los países individuales y a las estructuras regionales para que refuercen los marcos nacionales de rendición de cuentas, engarcen en ellos el acopio de datos destinados a los indicadores mundiales, e intercambien conocimientos y buenas prácticas. Esto garantizará que cualquier revisión de las lecciones aprendidas y las afinaciones futuras en el seno del marco de monitoreo de la Alianza Global vengan guiadas por las experiencias y las necesidades de los propios países en desarrollo. Los proveedores deberán responder al liderazgo de los países con una mayor participación en la esfera nacional. Para legitimar los esfuerzos mundiales de monitoreo que estarán cada vez más engarzados en los procesos nacionales, los proveedores de cooperación deberán hacer más por adecuar sus sistemas y procedimientos a los de los países en desarrollo. Esto exigirá mejor comunicación y coordinación internas en el seno de las organizaciones proveedoras para tratar la aparente falta de conexión entre las operaciones de las sedes y de las oficinas nacionales, y será esencial para poder monitorear debidamente los avances y reforzar la responsabilidad mutua a nivel nacional y mundial.

36 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO 37 Notas 1. El Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda, grupo formado por múltiples partes interesadas que trabajaba desde 2008 para mejorar la eficacia de los esfuerzos de desarrollo, fue encargado por el acuerdo de la Alianza de Busan de reunir a representantes de los países y a las partes interesadas con el fin de acordar en junio de 2012 las disposiciones de funcionamiento y el marco de monitoreo de la Alianza Global. Tras su reunión final, el WP-EFF dio paso a la nueva Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo. 2. Conocida como ayuda programable para los países (APP), se trata de la parte de la AOD que los proveedores prevén para cada país individual. La APP pretende reflejar la parte de los flujos de la AOD general que se destinan directamente a los países en desarrollo. Para más información, véase 3. Aunque no se preveía que los socios de la cooperación Sur-Sur participasen en el marco de monitoreo, se les invitó a compartir voluntariamente sus experiencias y sus logros relativos al cumplimiento de los principios acordados en materia de cooperación eficaz al desarrollo, por lo que se han recibido contribuciones de un cierto número de socios Sur-Sur y este informe ha podido contar con su información a nivel nacional. 4. Tales como el Sistema de Notificación de los Países Acreedores del CAD-OCDE, la Encuesta sobre Futuros Gastos de la OCDE o la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (IATI), que réúnen los datos para los indicadores sobre transparencia y desvinculación de la ayuda (véanse los Capítulos 2 y 4). Referencias Abdel-Malek, T. y B. Koenders (2011), Progress towards More Effective Aid: What does the evidence show? Publicaciones de la OCDE, París, Acuerdo de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AAB) (2011), aprobado en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, Busan, República de Corea, 29 de noviembre-1 de diciembre de 2011, Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (2013), Guía para el marco de monitoreo de la Alianza Global, Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, content/uploads/2013/08/ busan-global-monitoring- Guidance_SPA_FINAL.pdf.

37 38 1. POR UNA COOPERACIÓN AL DESARROLLO MÁS EFICAZ PERSPECTIVA GENERAL DE LOS HALLAZGOS DEL MONITOREO Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (2005), aprobada en el Segundo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, París, 28 de febrero-2 de marzo de 2005, Programa de Acción de Accra (PAA) (2008), aprobado en el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, Accra, Ghana, 2-4 de septiembre de 2008, Wood, B., J. Betts, F. Etta, J. Gayfer, D. Kabell, N. Ngwira, F. Sagasti, y M. Samaranayake (2011), The Evaluation of the Paris Declaration, Final Report, Instituto Danés de Estudios Internacionales, Copenhague,

38 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 39 Capítulo 2 Apropiación y resultados de la cooperación al desarrollo El liderazgo por parte de los países en desarrollo de sus propias políticas y estrategias de desarrollo es esencial para que las alianzas para el desarrollo cosechen éxito. Esto implica que los programas de cooperación deberán alinearse con los sistemas, las prioridades y las políticas pertenecientes a los países en desarrollo. Este capítulo pasa revista al estado general de aplicación y a los desafíos hallados a la hora de cumplir los principales compromisos contraídos en el acuerdo de la Alianza de Busan para promover la apropiación por parte de los países de su agenda de desarrollo y obtener resultados que respondan a sus prioridades. El capítulo se pregunta: En qué medida están usando los proveedores de cooperación los resultados de los países en desarrollo como base para evaluar el rendimiento de sus propios programas de cooperación al desarrollo? Se registra la financiación de la cooperación al desarrollo en los presupuestos nacionales de los países en desarrollo? Han mejorado los sistemas de gestión de las finanzas públicas de los países en desarrollo y están siendo utilizados por los proveedores de cooperación? Están haciendo más los proveedores por desligar su ayuda e informar sobre sus avances al respecto?

39 40 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Si se alinea con las prioridades y los sistemas de los países, la cooperación al desarrollo puede servir de estímulo e impulso para reforzar las capacidades, las instituciones y la rendición de cuentas. El acuerdo de la Alianza de Busan considera la apropiación de las prioridades de desarrollo por parte de los países en desarrollo como el primero de los cuatro principios fundamentales para un desarrollo eficaz (Recuadro 1.1). La apropiación nacional o por parte del país significa que los procesos de desarrollo son dirigidos por los propios países en desarrollo y que, por lo tanto, las acciones están adaptadas a sus situaciones y necesidades específicas. El segundo principio es el enfoque en los resultados, es decir, asegurarse de que las inversiones y los esfuerzos tengan un impacto duradero en la erradicación de la pobreza, en la reducción de las desigualdades, en el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo. Estos dos principios están estrechamente relacionados, ya que, para aumentar el enfoque en los resultados de la cooperación al desarrollo, los países y organizaciones acordaron en Busan redoblar esfuerzos para adecuar su trabajo a las prioridades y políticas establecidas por los mismos países en desarrollo. Este capítulo esboza los resultados de los cuatro indicadores diseñados para medir los avances en los dos anteriores principios: Indicador 1: La cooperación al desarrollo se orienta a resultados que responden a las prioridades de los países en desarrollo. Indicador 6: La ayuda se incluye en presupuestos sometidos a control parlamentario. Indicador 9: Instituciones eficaces: se potencian y usan los sistemas de los países en desarrollo. Indicador 10: La ayuda no está ligada. Qué es la apropiación nacional? El Programa de Acción de Accra de 2008 amplió la definición de apropiación existente anteriormente, centrada en las ramas ejecutivas de los gobiernos centrales, y atribuyó un papel más destacado a las sociedades como titulares de los esfuerzos de desarrollo junto con los gobiernos. El acuerdo de la Alianza de Busan (AAB, 2011) reconoce explícitamente las distintas funciones que pueden desempeñar las diversas partes interesadas como actores para el desarrollo de pleno derecho; al respecto, el papel y la contribución de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado se tratan a través de un conjunto de compromisos específicos (véase el Capítulo 3 sobre alianzas incluyentes para el desarrollo). Además, el acuerdo de la Alianza de Busan reafirma la importancia que reviste potenciar y usar los sistemas del sector público para edificar instituciones eficaces. A fin de que la cooperación al desarrollo sea más eficaz, esta debe responder a las prioridades de los países en desarrollo y desplegarse de modo que se usen y potencien las instituciones y los sistemas propios de estos. La experiencia demuestra que, si se alinea con las prioridades y los sistemas de los países en desarrollo, la cooperación al desarrollo puede servir de estímulo e impulso para reforzar capacidades, mejorar la rendición de cuentas y contribuir a forjar instituciones más sostenibles. La Evaluación de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda ya confirmó las anteriores consideraciones, puesto que demostró que la puesta en práctica de los principios en materia de eficacia habían contribuido a que se organizase mejor la

40 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 41 cooperación al desarrollo y había consolidado las funciones públicas básicas, por ejemplo, mejorando la gestión de todo el gasto público, las adquisiciones y la rendición de cuentas (Wood et al., 2011). La Encuesta de Seguimiento 2011 de la Declaración de París puso de manifiesto que el progreso en el cumplimiento de los compromisos destinados a usar los sistemas nacionales no había alcanzado el nivel ambicionado en los Foros de París y de Accra (OCDE, 2011a). Ya en 2008, el Programa de Acción de Accra hizo mayor hincapié en el uso sistemático de los sistemas nacionales como primera opción ; en caso de que esto no fuese viable, se esperaba que los proveedores fuesen transparentes acerca de las razones que les impedían usarlos, y creasen garantías y medidas adicionales que fortaleciesen los sistemas y procedimientos nacionales en lugar de socavarlos. El acuerdo de la Alianza de Busan afianzó el lenguaje sobre el uso de los sistemas nacionales, instando a los países y organizaciones a recurrir a ellos como opción por defecto en apoyo de actividades gestionadas por el sector público. En virtud de ello, los proveedores deberán respetar y trabajar junto a las estructuras de gobernanza tanto del proveedor de cooperación como del país en desarrollo (AAB, 2011: 19a). Los proveedores y los países en desarrollo deberán evaluar conjuntamente los sistemas nacionales utilizando las herramientas de diagnóstico aprobadas por acuerdo mutuo y, a partir de los resultados de esas evaluaciones, los proveedores de cooperación al desarrollo decidirán hasta qué nivel podrán hacer uso de los sistemas nacionales (AAB, 2011: 19b). El acuerdo de la Alianza de Busan también reclamó que se usasen y potenciasen más los sistemas nacionales para la comunicación de resultados y la evaluación del desempeño, instando a los países en desarrollo a elaborar marcos basados en las necesidades y prioridades nacionales, para monitorear los progresos y promover la responsabilidad mutua en los esfuerzos para mejorar la eficacia de la cooperación y, a su vez, los resultados de desarrollo (AAB, 2011: 35a). Indicador 1: La cooperación al desarrollo se orienta a resultados que responden a las prioridades de los países en desarrollo Los marcos de resultados definen los objetivos que alcanzar, según lo dispuesto en las estrategias nacionales de desarrollo y los planes sectoriales, indicadores, referencias y metas para medir el progreso en la consecución de resultados, así como sistemas y herramientas asociados de monitoreo y evaluación. El uso de marcos nacionales de resultados es un elemento clave del acuerdo de la Alianza de Busan. A este respecto, los países y organizaciones acordaron adoptar como herramienta común los marcos de resultados a nivel nacional para evaluar el desempeño, siempre que fueran transparentes y liderados por el país en desarrollo, y que esos marcos se basarán en un número manejable de indicadores de producto y de resultado, construidos a partir de las prioridades y metas del país en desarrollo (AAB, 2011: 18b). Esos marcos definen tanto el enfoque de un país en cuanto a los resultados de desarrollo, como los sistemas y herramientas asociados de monitoreo y evaluación del progreso en la consecución de dichos resultados. Incluyen objetivos, indicadores, referencias y metas para medir el progreso en su ejecución y en el logro de productos,

41 42 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO resultados e impactos, según lo dispuesto en las estrategias nacionales de desarrollo, los planes sectoriales y otros marcos (p. ej., matrices de rendimiento del apoyo presupuestario). Idealmente, esos marcos deberán haberse elaborado mediante procesos participativos que impliquen a todos los actores pertinentes del país. Qué se mide? Indicador 1: Proporción de los proveedores de cooperación al desarrollo que usan los marcos nacionales de resultados. Meta para 2015: Todos los proveedores de cooperación al desarrollo usarán los marcos nacionales de resultados. Aunque la alineación de los proveedores con los marcos nacionales de resultados puede considerarse desde varias ópticas (p. ej., estrategia y programación, entrega de programas o gestión del desempeño), lo que importa en última instancia es si el proveedor realmente utiliza esos marcos de resultados como base de planificación, ejecución y presentación de informes. Este indicador pretende capturar la relación entre la proporción de financiación destinada a apoyar las prioridades/los programas de gastos nacionales, la forma en que se desembolsa esa financiación y sus vínculos con el marco de resultados del país. Con el fin de representar algunos de esos importantes aspectos, el indicador se ha diseñado para evaluar una combinación de información cuantitativa y cualitativa (Gráfica 2.1.): 1. Actividades de cooperación al desarrollo que usan y fortalecen los marcos nacionales de resultados (eje vertical). Se mide como la proporción de fondos de cooperación al desarrollo desembolsados mediante modalidades que permiten la alineación con la planificación, la ejecución y los ciclos anuales de presentación de informes del gobierno del país en desarrollo, por ejemplo, apoyo presupuestario, apoyo presupuestario sectorial, fondos comunes gestionados por el gobierno y determinados proyectos (siempre que estén alineados). 2. Percepciones del gobierno (eje horizontal). Refleja en qué grado la entrega de cooperación al desarrollo por parte de los asociados para el desarrollo sostiene los marcos nacionales de resultados, ya sea porque aquellos los usan directamente, ya sea porque intervienen directamente en el proceso de elaboración y consolidación de esos sistemas. Para ilustrar mejor el uso de los marcos nacionales de resultados, el plano se ha dividido en cuatro cuadrantes que se obtienen al usar como punto de referencia los resultados medios tanto en el eje vertical como en el horizontal. Este marco intuitivo ofrece una escala de clasificación sobre el uso de los marcos nacionales cuyos resultados van de bajo a moderado y alto (Tabla 2.1). Asimismo, la construcción del indicador tiene en cuenta que los proveedores pueden ir adoptando paulatinamente los marcos nacionales de resultados como base para la programación, ejecución y presentación de informes sobre el uso de los fondos de la cooperación al desarrollo. De hecho, la herramienta es aplicable para todos los países en desarrollo, independientemente de que dispongan de marcos de resultados sólidos o no, ya que contempla la posibilidad de que los proveedores usen realmente los marcos nacionales de resultados o de que los fortalezcan en caso de que no puedan acceder a ellos fácilmente. Además, el indicador también refleja, valorando las percepciones del

42 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 43 gobierno, el hecho de que algunos proveedores siguen imponiendo en realidad requisitos suplementarios de información en aquellas situaciones en las que la deficiente cobertura de los marcos de resultados en y entre sectores o en las que la escasa calidad de los datos hacen pensar que los marcos actuales no son fiables. Gráfica 2.1. Indicador 1: Uso de los marcos nacionales de resultados Fondos alineados con los marcos nacionales de resultados (MNR) 100% 80% 60% 40% 20% Uso moderado % medio MNR Uso bajo % Promedio percepciones del gobierno Percepciones del gobierno Uso alto Uso moderado 40% 60% 80% 100% Tabla 2.1. Niveles de uso de los marcos nacionales de resultados por parte de los proveedores de cooperación al desarrollo Nivel de uso Uso alto de los marcos nacionales de resultados Uso moderado de los marcos nacionales de resultados Pautas de conducta Proveedores que atribuyen una proporción relativamente alta (esto es, superior al promedio) de la financiación mediante modalidades asociadas a los marcos nacionales de resultados. Existe la percepción de que los proveedores usan y fortalecen los marcos nacionales eficazmente (en comparación con otros proveedores). Proveedores que atribuyen una proporción relativamente alta (esto es, superior al promedio) de la financiación mediante modalidades asociadas a los marcos nacionales de resultados. Existe la percepción de que los proveedores usan y fortalecen los marcos nacionales ineficazmente (en comparación con otros proveedores). O Uso bajo de los marcos nacionales de resultados Proveedores que atribuyen una proporción relativamente baja (esto es, inferior al promedio) de la financiación mediante modalidades asociadas a los marcos nacionales de resultados. Existe la percepción de que los proveedores usan y fortalecen los marcos nacionales eficazmente (en comparación con otros proveedores). Proveedores que atribuyen una proporción relativamente baja (esto es, inferior al promedio) de la financiación mediante modalidades asociadas a los marcos nacionales de resultados. Existe la percepción de que los proveedores usan y fortalecen los marcos nacionales ineficazmente (en comparación con otros proveedores).

43 44 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Cuál es la situación? Este indicador ha sido objeto de una prueba piloto bajo el liderazgo de los gobiernos de ocho países participantes. 1 Se pidió a cada uno de estos países que invitasen de cuatro a seis proveedores de cooperación al desarrollo a participar en el proceso. 2 En el momento de redactar el presente informe, todavía estaban pendientes más debates y consultas para poder validar el enfoque y la metodología. Dado el reducido tamaño de la muestra, las conclusiones que se desprenden de los hallazgos incipientes del ejercicio piloto aún no pueden generalizarse. 3 Existe una gran variación en el uso de los marcos nacionales de resultados, pero los proveedores individuales parecen actuar coherentemente entre países. Los resultados preliminares del ejercicio piloto indican una gran variación en el uso de los marcos nacionales de resultados, y, en función de los proveedores, el nivel de uso puede ser alto, moderado o bajo. Con todo, los proveedores individuales parecen actuar coherentemente entre países. También parece observarse una tendencia a que los proveedores multilaterales se desenvuelvan mejor que sus contrapartes bilaterales en cuanto a su capacidad para usar los marcos nacionales de resultados. El diseño del indicador puede ocultar grandes variaciones de conducta entre proveedores de cooperación al desarrollo que recurren en grado similar a los marcos nacionales de resultados. Por ejemplo, dos proveedores a los que se atribuye un uso moderado de los marcos nacionales de resultados pueden diferir significativamente en la naturaleza de su participación en la esfera nacional. Quizá uno recurra mucho a las modalidades de entrega estrechamente asociadas a los marcos nacionales de resultados y el otro no. En el primer caso, la valoración del proveedor podrá verse afectada negativamente si sus restricciones operativas o institucionales le impiden confiar plenamente en los marcos nacionales de resultados o lo llevan a imponer requisitos suplementarios de información. En el segundo caso, el proveedor podrá recibir una apreciación más favorable si está comprometido con la creación de capacidades locales y el fortalecimiento de los mecanismos de apoyo a los marcos nacionales de resultados. De cara al futuro, revestirá particular importancia proseguir el análisis para identificar las políticas y los instrumentos operativos de los proveedores individuales que tienen más probabilidades de inducir mayores avances en este ámbito. Otras fuentes corroboran que se debe seguir progresando para lograr mayor alineación. Los estudios de países ponen de manifiesto que los proveedores de cooperación al desarrollo que funcionan por apoyo a proyectos rara vez acuden a los sistemas de planificación y presupuestación de los países en desarrollo aparte de planes sectoriales y enfoques sectoriales (SWAp) como base para su propia programación de la cooperación al desarrollo (CABRI, 2014). En otras palabras, los proyectos se planifican y presupuestan con los sistemas propios del proveedor, lo que viene a confirmar que alinear los objetivos de proyectos, así como su gestión y entrega, con las prioridades de los gobiernos y los marcos nacionales de resultados sigue constituyendo un desafío.

44 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 45 Indicador 6: La ayuda se incluye en presupuestos sometidos a control parlamentario La integración de la financiación de la cooperación al desarrollo en los presupuestos nacionales conlleva una mejor alineación con las prioridades nacionales y una mayor rendición de cuentas ante el poder legislativo y ante los ciudadanos. Qué ventajas tiene garantizar que la ayuda se incluya en los procesos de preparación presupuestaria de los países en desarrollo? Si las contribuciones económicas de los proveedores de cooperación al desarrollo se reflejan completa y precisamente en los presupuestos nacionales, esto supone que se ha obrado por conectar los programas de cooperación al desarrollo con los planes de desarrollo de los países y por sustentar la rendición de cuentas nacional sobre la utilización de la financiación de la cooperación al desarrollo y sus resultados. Por lo tanto, plasmar la ayuda en el presupuesto incentiva unos procesos presupuestarios más fuertes, una mejor alineación con las prioridades nacionales y una mayor rendición de cuentas ante el poder legislativo y ante los ciudadanos. Las mejoras resultantes en materia de documentación presupuestaria pueden, en consecuencia, contribuir a acelerar y profundizar el cumplimiento de los compromisos existentes para fortalecer la función fiscalizadora de los parlamentos sobre los procesos de desarrollo, tal y como se acordó en Busan (AAB, 2011: 21a). Qué se mide? Indicador 6: Proporción de la financiación de la cooperación al desarrollo programada para desembolso que se haya registrado en los presupuestos anuales aprobados por el poder legislativo de los países en desarrollo. Meta para 2015: Reducción a la mitad de la proporción de los flujos de cooperación al desarrollo para el sector público que no se reflejan en el(los) presupuesto(s) público(s) (reflejándose, como mínimo, un 85% en el presupuesto). El indicador 6 mide la exhaustividad del presupuesto, esto es, hasta qué punto el presupuesto nacional de un país en desarrollo refleja la información disponible sobre la financiación de la cooperación al desarrollo prevista durante el proceso de preparación presupuestaria. 4 El indicador valora la proporción de desembolsos programados para el sector público que se incluyen en las previsiones presupuestarias del mismo año fiscal. Este compromiso es una responsabilidad compartida entre los países en desarrollo y los proveedores, ya que las discrepancias de cobertura de la financiación de la cooperación al desarrollo en los presupuestos pueden significar tanto que los proveedores facilitan escasa información sobre los recursos disponibles como que las autoridades presupuestarias recurren insuficientemente a esa información (Capítulo 4, indicador 5). Aunque al apoyo presupuestario siempre consta en el presupuesto, otras modalidades de cooperación, tales como el apoyo a proyectos, también pueden y deberían registrarse en él, aun y cuando los fondos no transiten por el Erario Público. Si bien este indicador contempla los presupuestos anuales que se han consignado en la documentación presupuestaria presentada a los parlamentos, no da indicaciones sobre la medida en que esos presupuestos están realmente sometidos al control parlamentario en la práctica. La Unión Interparlamentaria y la Iniciativa de Presupuesto Abierto han

45 46 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO realizado evaluaciones más cualitativas sobre la fuerza de las instituciones fiscalizadoras, que podrían constituir una base útil para proseguir el trabajo en este ámbito (véase el indicador 9a para más información sobre la calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de los países). Cuál es la situación? En el conjunto de países que presentaron datos para este indicador en 2013, el 64% de la financiación para la cooperación al desarrollo programada para el sector público se reflejaba en los presupuestos nacionales de los países en desarrollo, lo que representa una tendencia positiva en comparación con 2010, en que se registraba una proporción del 57% (Tabla A.6). Solo siete países han alcanzado la meta mínima de plasmar en sus presupuestos nacionales al menos el 85% de la cooperación al desarrollo programada (o están a punto de alcanzarla, con un 84%): Bangladesh, Cabo Verde, Kenya, Lesotho, Mozambique Nepal y Samoa. Si se pretende alcanzar la meta para 2015 de este indicador, será preciso que el índice agregado aumente para esa fecha hasta el 85%, porcentaje definido en el marco de monitoreo de la Alianza Global como el nivel mínimo aceptable. Los resultados agregados esconden importantes disparidades entre países, y los resultados de los países individuales (Tabla A.6.) desvelan diferencias en ambas direcciones, es decir, los presupuestos nacionales incluyen cantidades superiores o inferiores a las programadas por los proveedores. La Gráfica 2.2 muestra que, en la mayoría de los países del ejercicio, los gobiernos plasman una parte de la financiación de los proveedores en sus presupuestos nacionales: esta omisión general de inclusión en los presupuestos del 36% afecta a 27 países (en total, cerca de millones USD). Por otra parte, los presupuestos públicos de 11 países sobreestiman las aportaciones que esperan recibir de los proveedores: en general, los fondos registrados en el presupuesto por encima de lo programado representan el 23% de los desembolsos totales programados (en total, aproximadamente millones USD). Los resultados de los países individuales desvelan diferencias en ambas direcciones, ya que los presupuestos nacionales subestiman y sobreestiman los fondos de cooperación al desarrollo. La sobreestimación y la subestimación de fondos en los presupuestos nacionales pueden socavar por igual la eficacia de la aplicación de las estrategias de desarrollo públicas. Las razones que explican la deficiente cobertura de la financiación de la cooperación al desarrollo en los presupuestos están bien documentadas (OCDE, 2011a) y son, entre otras, el hecho de que los gobiernos de los países en desarrollo tienen poco o ningún control sobre ciertos tipos de flujos y, por consiguiente, deciden no incluirlos en los presupuestos, o el hecho de que tienen en cuenta ciertos factores a la baja en relación con las cifras previstas para anticipar posibles retrasos en los desembolsos. Las observaciones recibidas de los participantes en el proceso de monitoreo de la Alianza Global parecen indicar que los gobiernos, a fin de obtener presupuestos más realistas, tienden a recurrir a sus fuentes internas de información a la hora de registrar la financiación de la cooperación al desarrollo en sus presupuestos nacionales y, por ejemplo, se basan en los datos presentados por diversas unidades de aplicación de proyectos de los respectivos ministerios. La envergadura de las discrepancias entre los

46 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 47 registros gubernamentales y la información de los proveedores pone de relieve la necesidad de mayor transparencia e intercambio regular de información. Gráfica 2.2. Financiación registrada en los presupuestos de los países en desarrollo como proporción de los desembolsos programados por los proveedores Países que notifican Omisión de inclusión en los presupuestos Fondos registrados por encima de lo programado StatLink 2 Nota: Esta gráfica no incluye a los seis países insulares del Pacífico que no estaban en medida de proporcionar información sobre los desembolsos programados de los proveedores, ni a dos países más que no estaban en situación de informar sobre la financiación registrada en sus presupuestos. Indicador 9: Instituciones eficaces: se potencian y usan los sistemas de los países en desarrollo El uso y la potenciación de los sistemas propios de los países en desarrollo siguen siendo esenciales para edificar instituciones eficaces. El uso y la potenciación de los sistemas propios de los países en desarrollo siguen siendo esenciales para edificar instituciones eficaces. Las instituciones del sector público desempeñan una clara función de apoyo al desarrollo, fomentando el crecimiento, prestando servicios, reduciendo las desigualdades y creado un entorno político y social propicio al desarrollo sostenible. El acuerdo de la Alianza de Busan reconoció explícitamente la necesidad de que los países en desarrollo lideraran los esfuerzos de fortalecimiento de sus instituciones (AAB, 2011: 29). Los Foros de Alto Nivel de París, Accra y Busan destacaron que usar las instituciones y los sistemas propios de los países era esencial para edificar instituciones sostenibles y eficaces. Los compromisos se afianzaron en el acuerdo de la Alianza de Busan, que exige que el uso de los sistemas nacionales sea la opción por defecto para hacer llegar apoyo al desarrollo a las actividades gestionadas por el sector público. Con todo, el acuerdo admitió que, en determinadas circunstancias, los asociados para el desarrollo podían tener razones legítimas para no recurrir a los sistemas nacionales (AAB, 2011: 19).

47 48 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Este indicador examina el progreso registrado en el uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) midiendo dos aspectos: 9a. Calidad de los sistemas de GFP de los países en desarrollo. 9b. Uso de los sistemas de GFP y de adquisiciones de los países en desarrollo. Indicador 9a: Calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de los países en desarrollo Aunque contar con sistemas sólidos constituye un requisito previo para garantizar que los proveedores desembolsen sus fondos a través de ellos, usar los sistemas nacionales puede ser una forma de fortalecerlos. Unos sistemas de GFP sólidos son esenciales para una gestión económica y una prestación de servicios públicos eficaces y sostenibles. Los Estados logran ser eficaces y responsables cuando cuentan con buenas instituciones y sistemas de GFP. La calidad de estos sistemas también resulta indispensable para asegurarse de que la ayuda se emplea con la finalidad de alcanzar objetivos de desarrollo. Aunque contar con sistemas sólidos constituye un requisito previo para garantizar que los proveedores desembolsen sus fondos a través de ellos y, a la vez, dependan menos de sistemas paralelos o de sus propios procedimientos, usar los sistemas nacionales puede ser una forma de fortalecerlos. Qué se mide? Indicador 9a calidad de los sistemas de GFP: proporción de los países en desarrollo que avanzan como mínimo un nivel en la escala GFP/EPIN. Meta para 2015: La mitad de los países en desarrollo avanzarán como mínimo un nivel (0.5 puntos) en la escala de desempeño GFP/EPIN. Este indicador observa la calidad de los sistemas de GFP de los países en desarrollo y se basa en la Evaluación de las políticas e instituciones nacionales del Banco Mundial (EPIN). Toma la forma de una puntuación entre 1.0 (la más baja) y 6.0 (la más elevada), computada por incrementos de medio punto (0.5). El Banco Mundial utiliza los tres siguientes criterios para evaluar la calidad del presupuesto y del sistema de gestión de las finanzas de un país en desarrollo: 1. presupuesto exhaustivo y fidedigno, vinculado a prioridades políticas 2. sistemas de gestión de las finanzas eficaces para garantizar que el presupuesto se aplica según lo previsto de forma controlada y previsible 3. rendición de cuentas e información fiscal oportunas y precisas, y que incluya la debida auditoría de las cuentas públicas y disposiciones de seguimiento efectivas. Cuanto más alta sea la puntuación, más fiables serán los sistemas nacionales de presupuestación y de gestión de las finanzas. 5

48 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 49 Cuál es la situación? El marco de monitoreo de la Alianza Global se basa en las puntuaciones más recientes de la EPIN (Banco Mundial, 2013), que plasman la situación en 2012 (Tabla 2.2). Los resultados muestran progreso en un limitado número de países. De los 33 países que presentaron datos al monitoreo de la Alianza Global en 2013 para los que se dispone de puntaciones EPIN, solo 3 países (Côte d Ivoire, Honduras y Sudán) han avanzado un nivel desde 2010, mientras otros 3 han retrocedido un nivel desde la misma fecha (Madagascar, República Unida de Tanzanía y Viet Nam). Tabla 2.2. Calidad de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas ( ) Puntuación Número de países % Número de países % Alta % 2 6% % 6 18% Moderada % 11 33% % 9 27% % 4 12% 2 1 3% 1 3% Baja % 0 0% Número de países evaluados La calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas no ha cambiado en la mayoría de los países, pero la mitad de los países cuentan con sistemas relativamente sólidos. Más de la mitad de los países que presentaron datos al monitoreo de la Alianza Global en 2013 para los que se dispone de puntaciones EPIN obtuvieron una puntuación igual o superior a 3.5, proporción que ha permanecido estable desde Los países con puntuaciones muy altas (iguales o superiores a 4.0) han mantenido sus excelentes resultados; entre ellos Armenia, Burkina Faso, Kosovo, Mozambique, República de Moldova y Rwanda. La variación en la calidad de los sistemas de GFP no se debe necesariamente a la renta nacional de los países de la muestra. Por ejemplo, países de ingresos bajos tales como Burkina Faso, Mozambique o Rwanda tienen la misma (o superior) puntuación que países de ingresos medios bajos como Armenia, Honduras o la República de Moldova. La gestión de las finanzas públicas en numerosos países registra un incremento progresivo en materia de transparencia presupuestaria. Las pruebas empíricas procedentes de otras fuentes parecen indicar una mejora de la calidad de la gestión de las finanzas públicas en numerosos países. La mayoría de los países que han aportado datos para el indicador de igualdad de género de la Alianza Global (Capítulo 3, indicador 8) están avanzando en el establecimiento de sistemas que efectúen el seguimiento de las asignaciones presupuestarias destinadas a la

49 50 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO igualdad de género para cerciorarse de que el gasto público se atribuye tanto a mujeres como a hombres. Otro ejemplo, la Encuesta de Presupuesto Abierto 6 destaca un incremento progresivo de un importante aspecto de la gestión de las finanzas públicas (la transparencia presupuestaria) desde que se iniciara esta encuesta en 2006; el último informe muestra que la puntuación media de los 40 países para los cuales existen datos comparables aumentó de 47 en 2006 a 57 en 2012 (en una escala de 0 a 100), y casi todas las regiones del mundo mostraron mejoras (International Budget Partnership, 2012). Países como Afganistán, Bangladesh y Uganda han dado signos de claros esfuerzos por reforzar la transparencia de sus sistemas presupuestarios. Sin embargo, pese a estas tendencias positivas, la Encuesta de Presupuesto Abierto desvela igualmente que los presupuestos nacionales de 77 de los 100 países desarrollados y en desarrollo evaluados en 2012 no cumplen las normas básicas de transparencia presupuestaria. Se necesitan más esfuerzos para que los ciudadanos puedan acceder a los datos presupuestarios, y ciertos enfoques y modelos innovadores confirman que es posible cristalizar dichos esfuerzos, por ejemplo, mediante líneas telefónicas gratuitas para comunicar problemas relativos a la prestación de servicios, audiencias públicas para recabar opiniones sobre las políticas presupuestarias propuestas, e iniciativas para que las comunidades puedan solicitar la auditoría de ciertos programas públicos. Indicador 9b: Uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicos y de adquisiciones de los países en desarrollo En Busan, los países y organizaciones acordaron utilizar los sistemas nacionales como opción por defecto para la cooperación al desarrollo. El acuerdo de la Alianza de Busan compromete a los países y organizaciones a utilizar los sistemas nacionales, como opción por defecto por parte de la cooperación al desarrollo, en apoyo a actividades gestionadas por el sector público (AAB, 2011: 19a). El marco de monitoreo de la Alianza Global se centra en el uso de los sistemas de finanzas públicas y de adquisiciones para representar el uso de los sistemas e instituciones nacionales en su conjunto. Estos sistemas son importantes para garantizar la integridad, la eficiencia y la eficacia de las instituciones públicas. Recurriendo a estos sistemas en lugar de crear otros paralelos, los proveedores de cooperación al desarrollo pueden ayudar a afianzar las instituciones y contribuir a la apropiación y a la sostenibilidad a largo plazo de los esfuerzos de desarrollo. Qué se mide? Indicador 9b uso de los sistemas de GFP: proporción de los desembolsos de cooperación al desarrollo para el sector público usando los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones. Meta para 2015: Reducción de dos tercios o de un tercio en el porcentaje de la financiación de la cooperación al desarrollo que no usa los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones (según la calidad de los sistemas). La meta mundial es de 57%.

50 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 51 El indicador 9b examina en qué grado los proveedores desembolsan su financiación a través de cuatro componentes de los sistemas de GFP y de adquisiciones de los países en desarrollo: procedimientos nacionales de ejecución presupuestaria procedimientos nacionales de presentación de informes financieros procedimientos nacionales de auditoría procedimientos nacionales de adquisiciones. La inclusión de esos cuatro componentes refleja el hecho de que los sistemas nacionales pueden usarse de diversos modos, en función del contexto del país. Para medir la proporción de fondos desembolsados para el sector público usando sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones, el indicador 9b calcula el porcentaje medio de la suma de esos cuatro componentes. Las metas acordadas para el indicador 9b varían según la calidad del sistema nacional medida por el indicador 9a. Esto refleja la insistencia de la Declaración de París en que los proveedores deben incrementar su uso de los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones, mientras que incumbe a los países en desarrollo mejorar la calidad de dichos sistemas. Los países en desarrollo con una puntuación entre 3.5 y 4.5 en la escala EPIN tienen una meta más baja (reducción de la diferencia en un tercio) que aquellos cuyas puntuaciones son iguales o superiores a 5.0 en esa misma escala (reducción de la diferencia en dos tercios). Cuál es la situación? El uso general de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas y de adquisiciones ha permanecido en el nivel de En el conjunto de países que presentaron datos para el monitoreo de la Alianza Global, el 49% de los desembolsos para el sector público se efectuó mediante sistemas de GFP y de adquisiciones. Los datos no arrojan un cambio global en el uso de los sistemas nacionales en el caso de los 38 países para los que hay datos disponibles en 2010 y 2013 (Tabla A.9b). Para alcanzar la meta de este indicador, los proveedores deberán usar los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones para el 57% de sus desembolsos para el sector público. El uso de los sistemas de GFP y de adquisiciones es alto (más del 60%) en los siguiente países: Bangladesh, Côte d Ivoire, Filipinas, Islas Marshall, Jamaica, Kenya, Kiribati, Estados Federados de Micronesia, Nepal, Niue, Palau, Perú, República Unida de Tanzanía, Samoa y Viet Nam. Los resultados ocultan importantes disparidades entre los países. De los países que informaron, 13 registraron un aumento en el uso de los sistemas nacionales por parte de los proveedores; 4 no experimentaron cambios en general; y los 21 países restantes vieron cómo los proveedores usaban menos los sistemas nacionales. Otros estudios de países confirman una utilización matizada de los sistemas nacionales de GFP para la entrega de la cooperación al desarrollo. Por ejemplo, de los 14 países que realizaron evaluaciones de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA) en 2012 y 2013, 7 8 permanecieron sin cambios en cuanto al uso de los sistemas nacionales; 1 registró un descenso y 5 un incremento.

51 52 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Qué componentes de la GFP son los más usados? En general, los proveedores recurren más a la ejecución presupuestaria que a los otros componentes de la GFP y de adquisiciones. La ejecución presupuestaria es el componente más empleado en 16 países; la presentación de informes financieros, en 6 países; la auditoría, en 8 países; y los procedimientos de adquisiciones en 8 países. Estos resultados ponen de relieve en qué medida los proveedores, al decidir usar los sistemas nacionales, tienden a preferir los aspectos fiduciarios básicos de los sistemas de GFP antes que estructuras de rendición de cuentas tales como los órganos de auditoría o los procedimientos de adquisiciones. Las pruebas empíricas reunidas por la Iniciativa de Colaboración en materia de Reforma Presupuestaria para África (CABRI, 2014) corroboran este hecho y resaltan que, cuando los proveedores usan los sistemas nacionales de ejecución, contabilidad y presentación de informes, es común que exijan garantías o salvaguardias suplementarias de auditoría; sin embargo, cuando no usan esos sistemas, los proveedores están dispuestos a que las máximas autoridades fiscalizadoras de los países emprendan auditorías. También existen notables diferencias en el uso de los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones según los proveedores. De los proveedores para los que se dispone de datos en 2010 y 2013, 15 de ellos incrementaron el uso de los sistemas nacionales, otros 15 disminuyeron su uso, y los 6 restantes no registraron cambios. Con todo, un mayor análisis de los datos agregados y una comparación más detallada entre proveedores serían de escasa utilidad dada la diversidad de su cobertura de países individuales. La mayoría de los proveedores han actualizado recientemente sus pautas políticas para el uso de los sistemas nacionales. El análisis llevado a cabo por CABRI muestra que la mayoría de los proveedores han actualizado recientemente sus pautas políticas para el uso de los sistemas nacionales en cuanto al apoyo presupuestario y no presupuestario; solo un país cuenta con un marco anterior a 2010 (CABRI, 2014). El Banco Mundial, los Estados Unidos y el Banco Africano de Desarrollo (BAFD) han emitido pautas para fomentar el uso de los sistemas nacionales. 8 Por ejemplo, el BAFD ha centrado sus pautas en los enfoques basados en programas y el Banco Mundial ha creado un proceso a través del cual los países pueden cualificarse para que se usen más sus procedimientos de adquisiciones. Con todo, algunos proveedores han endurecido recientemente los requisitos para que los países en desarrollo puedan acceder al apoyo presupuestario; el Reino Unido y la Unión Europea, por ejemplo, han acordado añadir la transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas interna a los criterios que dan derecho a ese apoyo. La mayoría de los marcos de los proveedores se centran únicamente en el uso de los sistemas nacionales para el apoyo presupuestario y no para otras modalidades de cooperación. Los Estados Unidos, el Reino Unido y el Banco Mundial constituyen las excepciones a lo anterior, ya que han formulado pautas destinadas a que los sistemas nacionales se empleen para modalidades diferentes del apoyo presupuestario (CABRI, 2014). Elaboración de enfoques innovadores para los Estados frágiles El uso de los sistemas nacionales en los Estados frágiles es posible mediante enfoques paulatinos.

52 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 53 Usar plenamente los sistemas nacionales de los Estados frágiles ha resultado posible en algunos casos. Por ejemplo: Rwanda y Sierra Leone recibieron apoyo presupuestario general dos años después del final de sus conflictos, y el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán proporcionó financiación para el presupuesto público recurrente poco después del término del conflicto (Manuel et al., 2012). La financiación del presupuesto basado en políticas, que se consideró determinante para reconstruir el Estado en esos países, permitió a sus respectivos gobiernos reestablecer sus funciones básicas. Algunos proveedores admiten que, en los Estados frágiles, conviene proceder a una planificación secuencial para responder a situaciones dinámicas. Esto puede hacer que se usen más los sistemas nacionales, incluso cuando estén sustituyéndose corto plazo. Entre los ejemplos de lo anterior, cabe destacar: el doble enfoque adoptado en Afganistán, donde se creó el Fondo para la Autoridad Interina Afgana con el fin de enviar fondos durante los seis primeros meses del gobierno de transición mientras se instauraban los mecanismos de financiación a largo plazo, y el compromiso mutuo en Somalia entre el gobierno y los socios internacionales para fortalecer las instituciones nacionales en el tiempo mediante un pacto (Recuadro 2.1). Otros ejemplos de enfoques progresivos para el uso de los sistemas nacionales incluyen (OCDE, próxima publicación a): medidas para reforzar la gestión de las finanzas públicas e infundir confianza en ella (p. ej., en el caso de la República Democrática del Congo y Somalia); el fortalecimiento y el uso selectivos de determinados sistemas nacionales (p. ej., sistemas salariales para pagar a los funcionarios públicos); y disposiciones para certificar los procedimientos financieros de los socios mediante comprobaciones puntuales y en auditorías ex post (p. ej., el Enfoque Armonizado de las Transferencias en Especie probado por el PNUD en la República Democrática del Congo). Otra forma en que los proveedores han respondido al caso específico de los Estados frágiles es incluyendo instrumentos especiales en sus marcos de apoyo presupuestario. En este sentido, la Unión Europea, el Reino Unido y el BAFD cuentan con disposiciones específicas que permiten aplicar los criterios que dan derecho al apoyo presupuestario más flexiblemente en el caso de contextos frágiles. Usan más los proveedores los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones si estos son de mejor calidad? Resulta difícil sacar conclusiones generales sobre la correlación exacta entre la calidad de los sistemas de GFP y el uso de estos partiendo de los datos, dado que, en los países con una puntuación EPIN igual o superior a 3.5, el uso de esos sistemas por parte de los proveedores oscila entre el 1% y el 73% (Gráfica 2.3). Los proveedores no usan de forma más sistemática los sistemas de gestión de las finanzas públicas y de adquisiciones en los países en que dichos sistemas son fiables.

53 54 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Recuadro 2.1. Contribución del Pacto para Somalia a la intensificación del uso de los sistemas nacionales El Pacto para Somalia (véase la descripción del Capítulo 5), centrado en los principios del New Deal para el compromiso en los Estados frágiles (Diálogo Internacional para la Consolidación de la Paz y del Estado, 2011), pretende minimizar la utilización de estructuras paralelas para fortalecer paulatinamente los sistemas nacionales e intensificar su uso. El Dispositivo de Desarrollo y Reconstrucción de Somalia reunirá varios fondos ( ejes ) en un marco de gobernanza común. Esto garantizará: (a) la coordinación de las actividades; (b) una amplia cobertura de los Objetivos para la Consolidación de la Paz y del Estado del New Deal; y (c) una combinación de instrumentos que puedan responder a las necesidades urgentes y asentar al mismo tiempo los cimientos de un desarrollo institucional a más largo plazo. Uno de esos ejes, el Dispositivo Especial de Financiación, cubrirá los gastos recurrentes de gobierno, la rehabilitación a pequeña escala y la creación de empleo, así como el uso inicial de sistemas nacionales de acuerdo con la Estrategia de Reforma y Plan de Acción en materia de GFP. Esta modalidad de financiación puede evitar a los socios internacionales caer en la trampa que supone crear estructuras paralelas para satisfacer necesidades inmediatas justo después de un conflicto (Banco Mundial, 2011). Con la creación de este eje especial, los socios internacionales están admitiendo que usar los sistemas nacionales incluso en un entorno de alto riesgo fiduciario es esencial para seguir avanzando hacia la consecución de objetivos más amplios de consolidación del Estado. Uso de los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones Gráfica 2.3. Relación entre la calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas y su uso por parte de los proveedores 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 68% 83% 50% 73% 32% 66% 36% 10% 7% 6% 1% % 55% 50% < Baja Calidad de los sistemas nacionales de GFP y de aquisiciones Alta > Uso máximo de los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones Uso medio de los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones Uso mínimo de los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones StatLink 2 Los resultados cualitativos parecen indicar que, entre las razones que influyen en la decisión de un proveedor de usar los sistemas nacionales, se encuentran sus propios imperativos económicos (incluidas las presiones internas y la aversión al riesgo), su capacidad para efectuar el seguimiento de los sistemas nacionales de GFP y la capacidad de los países para consolidar sosteniblemente sus sistemas (OCDE, 2012). Los estudios

54 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 55 de países muestran que, a menudo, la correlación entre la calidad de los sistemas de GFP y su uso es inexistente (CABRI, 2014). En algunos casos, es más común que el uso de los sistemas nacionales se intensifique, aunque dichos sistemas no mejoren e incluso se deterioren, que el que decrezca pese a la deterioración o la inmovilidad de esos sistemas. Las posibles explicaciones que esgrime esa publicación es la posible existencia de un efecto de umbral: los proveedores toleran el deterioro de los sistemas nacionales de GFP cuando ya los están usando, pero son reticentes a recurrir a ellos aun cuando la mejora de la GFP sea obvia. Sin embargo, algunas experiencias indican que los proveedores están dispuestos a seguir los pasos de los pioneros, es decir, de aquellos proveedores que han usado con éxito sistemas nacionales. Un estudio del Banco Mundial demuestra que existe una relación entre la mejora de la calidad de los sistemas y el cambio en su uso, pero solo visible a largo plazo (Knack, 2013). Indicador 10: La ayuda no está ligada Además de aumentar la rentabilidad, la desvinculación puede ofrecer más oportunidades de adquisiciones locales y contribuir a afianzar las instituciones y los sistemas de los países en desarrollo. Se entiende que la ayuda está ligada cuando los proveedores imponen restricciones geográficas al aprovisionamiento de los bienes y servicios para las actividades financiadas por la ayuda oficial para el desarrollo (AOD), por ejemplo, exigiendo que los bienes y servicios adquiridos con fondos de la cooperación al desarrollo provengan de suministradores del país del proveedor o de un conjunto restringido de países. Vincular la ayuda de este modo limita las opciones de adquisiciones disponibles para los países en desarrollo, así como la rentabilidad de sus inversiones. Los cálculos parecen indicar que la ayuda ligada es entre un 15% y un 25% menos rentable que la ayuda desligada, y más del 50% menos rentable en lo que se refiere a la ayuda alimentaria (Clay et al., 2009). Además de acrecentar la rentabilidad, la desvinculación ofrece más oportunidades de adquisiciones locales y contribuye a afianzar las instituciones y los sistemas. La Declaración de París comprometió a los proveedores del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE a mantener sus esfuerzos para llevar a cabo progresos en concepto de ayuda desligada, como se fomentan en las Recomendaciones CAD 2001 sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo Desligada para los Países Menos Adelantados y el Programa de Acción de Accra alentó a los proveedores de cooperación al desarrollo a elaborar planes para profundizar la desvinculación de su ayuda tanto como sea posible. El acuerdo de la Alianza de Busan urge a los proveedores a acelerar sus esfuerzos para desligar al máximo posible la ayuda y a mejorar la calidad, coherencia y transparencia de los informes sobre el nivel de ayuda ligada (AAB, 2011: 18e). Qué se mide? Indicador 10: La ayuda está desligada: proporción de la AOD totalmente desligada. Meta para 2015: Progreso continuo a lo largo del tiempo.

55 56 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Este indicador mide la proporción de la asistencia oficial para el desarrollo bilateral totalmente desligada. Como la desvinculación resulta difícil de medir usando datos procedentes de los países en desarrollo (véase OCDE, 2013, para las definiciones detalladas), para este indicador se emplean datos del CAD-OCDE, lo que implica que solo se evalúa a los miembros del CAD. La ayuda proporcionada por cauces multilaterales se trata como desligada a efectos estadísticos aunque ciertas organizaciones exigen que las adquisiciones de bienes y servicios se efectúen en empresas con sede en cualquiera de sus países miembros. Cuál es la situación? A pesar de la crisis financiera y de las restricciones fiscales, los miembros del CAD no han sentido la necesidad de volver a ligar la ayuda para proteger sus presupuestos de cooperación. En 2012, el 79% de la AOD bilateral 9 del CAD se declaraba desligada (Tablas A.10 y B.10). Esto confirma el aumento más o menos progresivo de la AOD desligada: de cerca del 50% a principios de este milenio al 72% en 2008 (Gráfica 2.4). Tras el Foro de Alto Nivel de Accra en 2008, se registró un claro y pronunciado incremento, ya que numerosos miembros del CAD establecieron y prosiguieron planes para continuar desligando la ayuda, dando lugar a la desvinculación de grandes cantidades de AOD, y quedando ligados solo aquellos elementos políticamente más difíciles de desvincular. En consecuencia, el progreso desde 2010 se ha aminorado. Algunos proveedores también declaran que es más complicado desvincular la AOD dada la gran presión a la que se ven sometidos los presupuestos de ayuda tras la crisis económica y financiera. Pese a ello, la desvinculación aumentó un 9% entre 2008 y 2012, aun y cuando la AOD bilateral total cayó un 7% al mismo tiempo. 10 No solo la desvinculación ha soportado bien la crisis, sino que los miembros del CAD, en promedio, no han sentido la necesidad de volver a ligar la ayuda para proteger sus presupuestos de ayuda. Existen diferencias entre los proveedores individuales en lo que a la desvinculación de la AOD se refiere. Un cierto número de miembros del CAD como Australia, Dinamarca, Francia, Irlanda, Noruega, los Países Bajos y el Reino Unido han logrado mantener programas con la ayuda total o prácticamente desligada (más del 95%). Otras tendencias destacadas al respecto son: a) los miembros del CAD que han podido aumentar su proporción de AOD desligada desde 2008, por ejemplo, la República de Corea (+94%, aunque partía de una base baja), Canadá (+20%) y España (+10%); y b) aquellos cuyas proporciones de ayuda desligada han disminuido, como Portugal (-74%), Grecia (-55%), Austria (-50%) o Japón (-15%). Cabe señalar que dos miembros del CAD, Japón y los Estados Unidos, interpretan que los compromisos sobre la desvinculación de la ayuda del Programa de Acción de Accra y del acuerdo de la Alianza de Busan se ciñen únicamente a la AOD cubierta por las Recomendaciones CAD 2001 sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo Desligada para los Países Menos Adelantados (i.e., la AOD destinada a los países menos adelantados [PMA] y a los países pobres muy endeudados [PPME], con exclusión de la cooperación técnica y la ayuda alimentaria). 11 Según esto, el 100% de la AOD de Japón cubierta por la recomendación sigue declarándose como desligada (en comparación con el 82% de su AOD a todos los países). En cuanto a los Estados Unidos de América, el 80% de su AOD

56 2. APROPIACIÓN Y RESULTADOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO 57 cubierta por la recomendación se declaró como desligada en 2012, con un descenso del 14% desde 2008 (el nivel de desvinculación de la AOD estadounidense a todos los países es del 75%) (OCDE, próxima publicación b). Tras el acuerdo de 2008 para incluir en las Recomendaciones CAD 2001 a los PPME, todos los miembros del CAD, salvo uno, acordaron mantener la desvinculación de su ayuda para esos países. Gráfica 2.4. AOD bilateral total y proporción de ayuda desligada ( ) Miles de millones USD (constantes de 2011) Proporción desligada (%) AOD bilateral total (eje izquierdo) Proporción desligada (eje derecho) StatLink 2 Fuente: CAD-OCDE (sin fecha), base de datos del Sistema de Notificación de los Países Acreedores (CRS), Está mejorando la presentación de informes sobre el nivel de ayuda ligada? Además de los compromisos relativos a la cantidad de ayuda desligada, el acuerdo de la Alianza de Busan hace un llamamiento a los proveedores para mejorar la calidad, coherencia y transparencia de los informes sobre el nivel de ayuda ligada. Las continuas incoherencias en la forma en que los miembros del CAD notifican su nivel de ayuda ligada han suscitado preocupaciones sobre la credibilidad de los informes y las estadísticas en esta materia de los miembros del CAD (OCDE, 2011b). Ha habido una clara mejora en la información, y solo el 3.5% de la AOD no cuenta con un estado de vinculación declarado. En general, los informes sobre el nivel de AOD ligada han mejorado considerablemente. En 2012, solo el 3.5% de la AOD no contaba con un estado de vinculación declarado, aun y cuando el estado de vinculación de la cooperación técnica independiente 12 no es de declaración obligatoria (excepto para la AOD a los PMA y los PPME). La mayoría de los miembros del CAD (aunque no todos) comunican ahora completamente el estado de vinculación de su cooperación técnica, con lo que colman una importante laguna de información, que obstaculizaba el debido análisis comparativo entre los resultados de los miembros individuales a la hora de desligar la ayuda. El CAD está revisando actualmente la presentación de informes sobre el nivel de vinculación de

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