31 de marzo de 2006 ISSN : Moción de los diputados Sra. Muñoz y Sres. Jarpa, Venegas, Silva, Pérez (José) y Meza

Transcripción

1 BOLETÍN de marzo de 2006 ISSN I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA INICIATIVA COMISIÓN ORIGEN : Establece como pesquería artesanal la denominada pesca fina que indica : Moción de los diputados Sra. Muñoz y Sres. Jarpa, Venegas, Silva, Pérez (José) y Meza : Comisión de Pesca, Acuicultura e Intereses Marítimos : Cámara de Diputados INGRESO : 11 de mayo de 2005 CALIFICACIÓN ARTICULADO : Sin urgencia : Artículo único OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA Reservar para los pescadores artesanales, en forma exclusiva, las 41 especies hidrobiológicas que se detallan a continuación. CONTENIDO ESPECÍFICO Artículo único.- Establécense como pesquerías artesanales, en todo el territorio nacional, las siguientes: Anguila, Apañado, Ayanque, Azulejo, Bacalao de Profundidad, Barrilete Negro, Blanquillo, Bonito, Breca o Bilagay, Brotula, Cabinza, Cabrilla, Cabrilla Común, Cachurreta, Chancharro, Cojinoba del Norte, Cojinoba del Sur, Cojinoba Moteada, Corvina, Dorado(Túnido, Atún), Lenguado, Lenguado Fino, Lisa, Machuelo o Tritre, Marlin, Nanue, Palometa, Pampanito, Pejegallo, Remoremo, Róbalo, Rococo, Roncacho, Sardina Austral, Sargo, Sierra, Tiburón o Marrajo, Tollo, Vidriola o Toremo, Vieja o Mulata

2 FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA La iniciativa se funda en las siguientes consideraciones: 1.- QUE, uno de los factores determinantes en el colapso de algunas pesquerías, que son centrales en la matriz económica de los pescadores artesanales, ha sido la utilización por parte de la industria de artes y aparejos de pesca no selectivos. A diferencia de aquellos utilizados por los ARTESANOS del mar, es decir aquellos pescadores que utilizan en sus capturas un ARTE (los de pesca) SANO (que no daña el medioambiente, ni pesca y destruye lo que no se ha querido pescar por tamaño o por su bajo valor económico). QUE, la utilización de artes de pesca selectivos por parte de los pescadores artesanales garantiza la preservación y conservación de las especies. Como, asimismo, permite que se establezcan Planes de Manejo en determinadas pesquerías y optimizar el rendimiento de estas unidades económicas, ya que permite regular tamaño y cantidad de anzuelos, con ello se limita el esfuerzo y se respetan los ciclos naturales de la especie en cuestión y se reduce el riesgo de sobreexplotar el recurso o una sobreoferta que provoque una disminución de los precios. 2.- QUE, la direccionalidad de las capturas es, también, un factor importante ha tener en cuenta. Es decir, las capturas Industriales van a la reducción para industria alimentaria. En cambio, las capturas artesanales en un 90% van a consumo humano directo. Un kilo de pescado utilizado para consumo humano directo rinde 800 gramos de producto terminado y para obtener un kilo de salmón se requieren 6 kilos de harina de pescado, en otras palabras un salmón se come 30 kilos de pescado por cada kilo de peso(sin considerar el descarte por talla ni el subreporte, ya que ello aumentaría esta relación). No obstante, el jurel tener el mismo valor proteico que el salmón. QUE, según estadísticas de PRO-CHILE, en 1998 el 78,5% de las exportaciones de productos del mar correspondió a Harina de Pescado y un 1,5% de aceite y alrededor de una 20% corresponde a conservas, frescoenfriado, frescongelado, seco-salado, fresco-ahumado, etc.. Ahora bien, el retorno en dólares FOB por estas exportaciones fue el siguiente: por el 80% de Harina y Aceite correspondió al 49,6% y el 20% destinado a consumo humano representó el 50,4% de los dólares FOB que ingresaron al país. Más, comentarios sería majadería. 3.- QUE, según estadísticas de PRO-CHILE, la Merluza Fresca tiene un mayor valor, en el extranjero, que el Filete de Merluza. Es decir, el mayor valor agregado que se puede incorporar es el fresco enfriado (sólo eviscerado con hielo, no congelado). Mayor valor con menos materia prima debe ser el objetivo de nuestra política pesquera. QUE, los únicos que tienen capacidad de pescar pequeñas cantidades, asegurar un buen trato a la pesca, un transporte adecuado y una mantención - 4 -

3 apropiada de la cadena de frío para obtener una pesca de exportación en fresco-enfriado de alto valor son los pescadores artesanales. Ya que, la poca selectividad de los artes y su forma de operación los industriales se ven imposibilitados.(la Yoma Industrial aspira los pescados, en cambio la Pangareta Artesanal los toma y deja en cubierta.). QUE, los peces no son simplemente recursos donde el capital invertido produce ganancia. Los peces no fueron creados para terminar en harina y que luego la coman los animales. Chile, comete un grave error. Es inconcebible que se depreden los mares y colapsen los recursos para alimentar cerdos, pollos, salmones y otros animales. 4.- QUE, es necesario intervenir en pro de resguardar el futuro laboral de los pescadores artesanales y sus familias. Las especies marinas representan la fuente de sustento de cientos de familias y es el único patrimonio de las generaciones futuras. QUE, Los pescadores artesanales tienen derechos, ya no históricos, sino ancestrales sobre las diversas pesquerías. Pero, tales derechos, no han sido resguardados ni respetados. Durante siglos se desempeñaron en el sistema de Libertad de Pesca y, en tal sistema, lograron mantener su cultura sin poner en peligro la seguridad alimentaria para todos los chilenos QUE, el presente proyecto de ley es la respuesta parlamentaria a la solicitud manifestada por la Confederación de Nacional de Pescadores de Chile (CONAPACH), a través de su Presidente Cosme Caracciolo

4 II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES 1.- Materia de ley. La pesca extractiva es una actividad económica que, conforme al artículo 19, N 21, de la Constitución Política, puede -no necesariamente debe- ser regulada mediante normas de rango legal. La actual ley de pesca constituye el conjunto de regulaciones para quienes desarrollen la actividad pesquera. Una de dichas regulaciones es la distinción entre pesca artesanal y pesca industrial, cada una con algunas normas comunes y otras específicas para cada sector. El proyecto viene a modificar una regulación legal de la pesca artesanal que, igualmente, afecta a la pesca industrial, relativa a la fauna hidrobiológica que puede ser capturada por unos y que no puede serlo por otros. Siendo así, la modificación propuesta solo puede establecerse mediante norma de rango legal. 2.- La pesca como modo de adquirir. Es pertinente referirse a la pesca como modo de adquirir, dado que el proyecto propone una severa limitación o prohibición para adquirir cierta clase de bienes. El artículo 19, N 24, inciso segundo, de la Constitución establece, en lo que interesa, que sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad.... Por modo de adquirir se entiende un hecho o antecedente que produce el efecto de hacer nacer, en el patrimonio de una persona, el derecho de dominio. En lo que concierne a la pesca, es una especie de un modo de adquirir que genéricamente se denomina ocupación, y era entendido así ya en tiempos de los romanos. Los animales salvajes, las aves y los peces, esto es todo animal que vive en el mar, el cielo o la tierra, desde el momento en que son capturados por alguien, comienzan -por derecho de gentes 1 - a ser de quien los capturó: en efecto, lo que antes era de nadie, se concede por razón natural al ocupante 2. Por ocupante se entiende el primero que captura una especie que no tiene dueño. 1 Por derecho de gentes (ius gentium) los romanos entendían una especie de derecho común a todos los hombres, en oposición al derecho propio o específico de los ciudadanos ( cives ) de cada nación, denominado por eso derecho civil. 2 Justiniano, Institut., II, 1,

5 Según el Código Civil, por la ocupación se adquiere el dominio de las cosas que no pertenecen a nadie, y cuya adquisición no es prohibida por las leyes chilenas, o por el Derecho Internacional (artículo 606). La caza y la pesca -agrega el artículo 607- son especies de ocupación por las cuales se adquiere el dominio de los animales bravíos, que son los que viven naturalmente libres e independientes del hombre, como las fieras y los peces (artículo 608). El modo de adquirir, esto es el hecho jurídico que produce el efecto de hacer nacer el derecho de dominio en el patrimonio de un titular, sigue siendo el mismo, esto es la pesca, que, como se dijo es una forma de ocupación: el pescador se hace dueño de los peces por el hecho mismo de haberlos capturado. Lo que se regula por ley general de pesca y acuicultura es la limitación para que quienes desarrollan la actividad de la pesca no puedan explotar en forma incontrolada las especies hidrobiológicas. Así, esta regulación legal no incide en el modo de adquirir en sí mismo (pesca u ocupación) sino en la forma de ejercer el derecho de adquirir el dominio mediante la ocupación. Ello es lo que constituye el concepto jurídico esencial de una ley de pesca. 3.- Quórum calificado y posible inconstitucionalidad. La proposición, junto con reservar la pesca de ciertas especies a la categoría de pescadores artesanales, prohíbe, correlativamente, la pesca de esas mismas especies respecto de quienes no tienen esa calidad, es decir, de los armadores industriales. En la medida que a éstos se les limita la captura algunas especies, resulta aplicable el precepto constitucional del artículo 19, N 23, que asegura el derecho a adquirir toda clase de bienes, excepto los que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres (como el aire), o que deban pertenecer a la Nación toda, como los bienes nacionales de uso público (calles, plazas, caminos); adicionalmente, la Constitución permite establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes, siempre que ello se establezca por norma de quórum calificado (mayoría absoluta de diputados y senadores en ejercicio). Ahora bien, si la norma propuesta que reserva para los pescadores artesanales ciertas especies hidrobiológicos, se mira como una restricción para los armadores industriales, se trataría de una norma de quórum calificado. Si, en cambio, se trata de una prohibición absoluta, puede estimarse que la norma es inconstitucional. Establecer requisitos (por ejemplo aparejos de pesca determinados, zonas de pesca y otros), o limitaciones (como una cuota de captura) no es lo mismo que prohibir. La prohibición en casos distintos de los que el citado precepto constitucional señala, es inconstitucional. En efecto, una cosa es regular el modo de adquirir ciertas especies, mediante el establecimiento de requisitos y limitaciones, y otra distinta es prohibir que ciertas especies sean adquiridas en dominio. Si el proyecto produce este - 7 -

6 efecto respecto de una determinada categoría de personas, debe entenderse que es inconstitucional. COMENTARIOS DE MÉRITO 4.- Antecedente. Proposiciones similares a ésta se han materializado como indicaciones en el denominado proyecto de ley "largo" de pesca 3, que se encuentra en la Comisión de Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura del Senado, se presentaron indicaciones de H. Senadores que reservaban exclusivamente para la pesca artesanal determinadas especies: una de los senadores Carmen Frei, Ávila, Lavandero, Ruiz de Giorgio y Ruiz-Esquide; y otra del senador Núñez. Varias de las especies propuestas en ellas coinciden con las que se enumeran en el proyecto que ahora se analiza, si bien este caso el espectro es más amplio. En el Senado tales proposiciones no se aprobaron, pero fueron renovadas, sin que haya todavía una decisión definitiva en la materia. 5.- Proyecto negativo. El establecimiento de determinadas especies como puramente artesanales no es adecuado. Priva de la posibilidad legítima de que los pescadores industriales operen sobre ellas, dándoles valor económico, lo que no parece ser consistente con la garantía constitucional de adquirir toda clase de bienes, según ya se señaló. Los argumentos de la moción, centrados especialmente en el concepto de pesca fina (es decir, que no produciría descarte), se encuadran en el contexto de una ley excesivamente regulatoria, que cae fácilmente en la necesidad de administrar la pesca por ley. Ello le otorga a la autoridad (Subsecretarías de Pesca y de Marina y Servicio Nacional de Pesca) atribuciones para fiscalizar, sancionar y definir ciertos aspectos de la actividad, con la participación del Consejo Nacional y de los Consejos Zonales de Pesca. El listado que el proyecto de ley contiene, enumera varias especies que tienen el carácter de fauna acompañante de otras sobre las cuales la pesca industrial efectúa esfuerzo de captura. Que significado tendría su inclusión en un listado de pesquerías artesanales? Significa que no podrían pescarse por los industriales, ni aun como fauna acompañante? Tal rigidización no se compadece con la realidad en que las especies aparecen en alguna proporción mezcladas en los lances. Como se señala en la moción, la proposición se origina en una solicitud de la 3 Boletín

7 Confederación de Nacional de Pescadores de Chile, lo que hace pensar en que se trata de otra fricción entre los sectores artesanales e industriales por el desarrollo de una actividad que les es común y cuya regulación, poco feliz, los hace reaccionar en forma confrontacional. 6.- Hacia una regulación más racional. El proyecto se presenta con la manifiesta intención de proteger la pesca artesanal. Sin embargo, existen formas más eficientes de lograr ese propósito, como por ejemplo, establecer límites máximo de captura, sea por cada pescador artesanal individualmente considerado, o bien por cada caleta pesquera (caletización); Dado que los registros de pescadores artesanales pueden no estar siempre al día, la caletización de la pesca artesanal es una medida razonable. Se establece una cuota para todos los pescadores de una misma caleta, quienes pueden así dividirla entre ellos y programar las capturas según los precios en el mercado. Por otra parte, el concepto de pescador artesanal, asimilado anteriormente al que desarrollaba esa actividad mediante un bote a remos, prácticamente ya no tiene existencia en el país. Si los hubiera, sería preferible apoyarlos mediante una muy focalizada ayuda estatal para que puedan adquirir medios idóneos de trabajo, como un motor fuera de borda, que es la forma habitual de operar en el rubro. También puede ser conducente a su protección, que se faciliten las formas asociativas de sus integrantes, simplificando al máximo las formalidades legales para constituir asociaciones, de suerte tal que la comercialización de sus productos tenga una mejor posibilidad de provecho económico. Por otra parte, la protección que se otorga a la pesca artesanal mediante medidas permanentes, tales como exención de patente, sistema tributario simplificado, la propia reserva de las 5 millas y otras, generan el incentivo perverso a no crecer, puesto que de hacerlo se pueden perder las medidas de protección. Ello trae aparejado que aunque existe la posibilidad de aumentar la capacidad de captura, no se haga, pensando en mantener las franquicias. También es posible que se intente crecer manteniendo dichas franquicias, para lo cual se recurren a expedientes no legítimos y distorsionados. Ello ha dado origen a las denominados artesanales grandes. Así, lo que aparece como una protección a la actividad, puede terminar siendo un límite al crecimiento de quienes la practican. En este contexto, la proposición viene a agregar un antecedente más que hará cada vez menos posible una regulación racional del esfuerzo pesquero en el ámbito nacional, incluyendo tanto a artesanales como a industriales. Una cuota de captura individual o caletizada de captura despeja la necesidad de regulaciones cuyo detalle va llegando a extremos, de suerte tal que para poder desarrollar la actividad será necesario atender a las directivas de la autoridad, o en el peor de los casos, habrá que proponer nuevas modificaciones legales

8 El buen funcionamiento del límite máximo de captura por armador (LMCA) establecido a partir de la ley N (Diario Oficial de 25 de enero de 2001), es una buena señal que debería ser observada con mayor detenimiento y que merecería extender su aplicación. 7.- Conclusión. La reserva de ciertas especies para la pesca exclusiva del sector artesanal, en la medida que resulta una prohibición para otros pescadores, puede vulnerar la libertad de adquirir toda clase de bienes que garantiza la Constitución. La administración de la actividad pesquera modificando periódicamente la ley general de pesca y acuicultura (o intentando modificarla) no es un buen sistema para la regulación racional de la actividad. En lugar de abundar en regulaciones, limitaciones y prohibiciones, como ahora se propone, es preferible definir derechos de dominio sobre cuotas de captura, que serán como ya lo hace el sector industrial- racionalmente administradas, permitiendo una mejor distribución del esfuerzo de captura durante todo el año y según los mejores precios que se observen en el mercado. Ello beneficiaría a todos los actores del sistema de pesca