La inclusio n de los incluidos: Un estudio sobre municipios, comunas y polí ticas de gobernabilidad electro nica y transparencia en Chile (2011)

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2 La inclusio n de los incluidos: Un estudio sobre municipios, comunas y polí ticas de gobernabilidad electro nica y transparencia en Chile (2011) SÍNTESIS EJECUTIVA Introducción Este estudio pretende dar cuenta de la diversidad comunal y de la gestión pública municipal en materia de gobierno electrónico y de transparencia. Para esto, trabaja a partir de 5 niveles de análisis: la definición de los tipos de usuario municipal, la definición de la capacidad tecnológica de las comunas de Chile, la implementación y cumplimiento de los criterios de gobernabilidad electrónica y transparencia exigidas por las políticas públicas de nivel central, y la congruencia entre la capacidad tecnológica de la población y el despliegue tecnológico municipal en Internet. El capítulo 1 describe la gradualidad en que se han desarrollado los niveles de maduración de gobierno electrónico en las políticas públicas chilenas. La mayoría concluye, que ese avance se ha concentrado en la gestión pública de trámites (pagos y giros on line, y trámites burocráticos de diversa índole). Determina además, que Chile, solamente a partir de 2006 se ha preocupado de manera ciudadana o política de temas relacionados con gobierno electrónico, por ejemplo, a través de las implementaciones de las exigencias de la ley transparencia. En el capítulo 2, el estudio realiza una definición de los tipos de usuario municipal, en una relación que va desde lo corporal a lo virtual, definiendo a partir de estos conceptos, situaciones de inclusión y exclusión para los diferentes usuarios en su relación con el gobierno electrónico. En el capítulo 3, el estudio desarrolla una tipología de usuarios tecnológicos con respecto a las capacidades objetivas y subjetivas de las personas para conectarse y utilizar internet. A partir de estos tipos de usuario, caracteriza luego, las comunas del país en 5 tipos, de acuerdo a las distintas distancias que tenían sus usuarios con respecto a Internet. El capítulo 4 del estudio, relaciona los distintos niveles de implementación tecnológica de los municipios con respecto a la Gobernabilidad electrónica, y a sus diferentes niveles de cumplimiento con respecto a la ley de transparencia. Para esto levanta dos índices, uno de Gobierno electrónico local (IGEL), y otro de transparencia (IT). Lo importante en este capítulo es el posterior análisis de congruencia entre las capacidades tecnológicas de los habitantes de las comunas, y del despliegue de sus municipios en Internet. El interés es la construcción de un antiránking, que nos permita sugerir aquellos lugares donde una página web municipal pueda estar dando respuesta a las exigencias del nivel central, pero no del nivel local. 2

3 Principales resultados I.- Inclusión, virtualidad y corporalidad de la gobernabilidad electrónica en las grandes urbes y urbes de Chile Desde el análisis de la Encuesta ICHEM 2011, se distinguen 4 tipos de usuario municipal, que tienen como eje de definición la corporalidad y la virtualidad, como maneras de interaccionar con el municipio. Se define como corporalidad aquella forma de interactuar caracterizada por una relación de cuerpo presente con el municipio; y como relación de virtualidad, aquella manera de interactuar con la municipalidad, a través de, fundamentalmente, las páginas web y portales dispuestos por los municipios en el ciberespacio. Dados estos ejes de análisis, los tipos de usuarios de gobierno electrónico son los siguientes: 1.- Usuario observador: son las personas que declaran nunca haber utilizado la página web del municipio, ni haber visitado su municipio. Estas personas corresponden al 36% de los entrevistados. 2.- Usuario corporal: son las personas que alguna vez han visitado de cuerpo presente el municipio de la comuna en que actualmente viven, y que además, no lo han hecho de manera virtual. Corresponden éstos al 48% de la opinión pública. 3.- Usuario Corporal/virtual: Son aquellas personas que han visitado el municipio, de cuerpo presente y de manera virtual. Corresponden al 14% de los respondentes. Como característica de este tipo de usuario, es importante destacar que el 83% de las personas que han visitado la página web de los municipios, además lo han hecho presencialmente. Vale decir que este tipo de usuario es el más característico de los usuarios web del municipio, lo que indica que la corporalidad y la virtualidad actúan complementariamente a la hora de relacionarse con el gobierno municipal. 4.- Usuario virtual: Son aquellas personas que han visitado el municipio, solamente, a través de la página web de éste. Son estos, tan sólo, el 3% de la población. Gráfico: Tipos de usuario Municipal Fuente: Encuesta Nacional de Opinión Pública Municipal,

4 Tipos de usuario inclusión /exclusión Una característica propia de los tipos de usuario virtual y virtual/corporal, es la preeminencia de respondentes del grupo socioeconómico ABC1 y C2 (49%). Apreciamos además, que estos grupos están compuestos, principalmente, por jóvenes y adultos de entre 18 y 45 años (80%). A su vez, los tipos de usuarios observadores y solamente corporales, se caracterizan por responder a la distribución poblacional, vale decir, con una composición socioeconómica de 23% para ABC1 y C2, y 51% para D y E, mientras que sus edades, en un 61%, corresponden a jóvenes y adultos de entre 18 y 45 años. Gráfico: Tipo de usuario municipal según NSE (ABC1 y C2) 100% Tipo de Usuario Municipal Según NSE (ABC1 - C2) 90% 80% 49% 70% 60% 50% 48% 57% 40% 30% 20% 23% 22% 10% 0% Usuario Observador Usuario Corporal Usuario Corporal y Virtual Usuario Virtual Fuente: Encuesta Nacional de Opinión Pública Municipal, 2011 En definitiva, podemos concluir luego del análisis de la encuesta ICHEM 2011 lo siguiente: los usuarios de las páginas web municipales corresponden a un bajo número de la población del país. Esta parte de la población es fundamentalmente joven y adulta, y corresponde a los grupos socioeconómicos altos. El tipo de usuario de la gobernabilidad electrónica, además, en su mayoría, combina el uso electrónico y corporal en su relación con lo municipal. Entre los usuarios que son eminentemente corporales en su relación con el municipio, también se constata una brecha, pues, son los grupos socioeconómicos altos y los jóvenes y adultos, nuevamente, los que argumentan de manera subjetiva las razones de por qué no usan las formas virtuales de comunicación (no lo hacen porque prefieren hacerlo presencialmente). 4

5 Así mismo, los grupos socioeconómicos bajos, y las personas de más edad, argumentan de manera objetiva las razones del no uso de las web municipales (no lo hacen porque tienen dificultades, por falta de preparación y por carencia) II.- Tipos de usuarios para evaluar el gobierno electrónico: propuesta del ICHEM La siguiente tipología, tiene por objetivo describir los tipos de usuario y los tipos de comuna, de acuerdo a la distancia en que se encuentran -los hogares de Chile- del acceso a internet; y por tanto a sus posibilidades de inclusión en el gobierno electrónico local. Luego, el objetivo del capítulo es poder describir los tipos de comuna, de acuerdo a estos elementos de distancia con el acceso a internet, y por tanto también, como hemos dicho, al gobierno electrónico. Se ha resuelto, luego del análisis estadístico descrito en el recuadro X, una pirámide de los tipos de distancia, que se pueden encontrar entre los usuarios (hogares) y el mundo de internet. Esta pirámide se compone -por 4 tipos de distancia de usuarios- de la siguiente manera: En la cúspide de la pirámide, se encuentra la mínima distancia de acceso. Los usuarios que están a un click de entrar el mundo de internet, son aquellos que cuentan con computador, acceso a internet, y en cuyas familias hay usuarios de computador y experimentación en el uso del mundo virtual. Este piso superior de la pirámide, incluye tanto a los usuarios directos, como a los usuarios proxy 1. Los usuarios proxy, son las personas usuarias indirectamente de internet, pues si bien no la usan, en sus hogares sí vive al menos una persona que es usuaria. Este tipo de usuario que incluye al directo y al proxy- corresponde al 30% de la población. Luego de la cúspide, se encuentra el piso denominado a un pack de distancia de internet. Este piso se caracteriza por hogares que tienen computador, que no tienen acceso a internet, y por contar con usuarios directos y usuarios proxy, donde los usuarios proxy comienzan a ser más significativos. Este tipo de usuario directo y proxy- corresponde al 15% de la población del país. El tercer piso de la pirámide de distancia de los usuarios a internet, se denomina a un computador de distancia. Se caracteriza por hogares que no cuentan ni con computador, ni con conexión a internet, y donde los usuarios proxy pasan a ser mucho más importantes relativamente, que los usuarios directos de internet. Este tipo de usuario directo y proxycorresponde al 20% de la población del país. 1 Vea la descripción de los usuarios proxy en el recuadro metodológico siguiente y en anexos. 5

6 La base de la pirámide de distancia lleva por nombre a un usuario. Se define por hogares donde no hay computador, no tienen conexión a internet, y donde no hay usuarios directos, y por tanto tampoco usuarios proxy. Corresponde a este tipo, el 27% de la población del país 2. A partir de la tipología de usuarios, y desde las características sociales y económicas de las comunas, extraídos desde la CASEN, a continuación clasificaremos a las comunas de Chile en 5 tipos. Características sociales de los grupos tecnológicos municipales 3 Los grupos tecnológicos municipales, son 5, a saber: 1.- Comuna a un click de internet: Este grupo de comunas se caracteriza por tener habitantes fundamentalmente del tipo a un click, vale decir, que en su mayoría (70%) tienen posibilidades de acceder directamente a internet desde su hogar. Son estas comunas eminentemente urbanas, con un bajísimo porcentaje promedio de pobreza (6%), una escolaridad de 12,4 años y son, o capitales regionales o comunas pertenecientes a grandes urbes de sus capitales regionales. Pertenecen a este grupo 9 comunas. 2.- Comuna a un pack de internet: Son comunas compuestas por usuarios que están a un click (36%) y a un pack (11%) 4 de internet, son comunas que tienen una ruralidad de una 10% en promedio, una pobreza de 11%, y una escolaridad también promedio de 10,4 años. Su distancia de la capital regional a la cual pertenecen es en promedio de 80km. Pertenecen a este grupo 62 comunas. 3.- Comuna a un computador y un pack de internet: Este grupo de comunas se caracteriza, por estar compuesto por un 18% de usuarios a un click, un 11% a un pack, y un 28% a un computador y un pack. Su porcentaje de ruralidad es de un 25%, su pobreza es de un 16% en promedio, su escolaridad de 9 años en promedio, y están a una distancia, también promedio, de 101km de la capital regional más cercana. Pertenecen a este grupo 92 comunas. 2 Un 8% de la población caracterizada en la CASEN, responde a otras categorías, anómalas en este marco teórico, por ejemplo, situaciones donde personas declaran tener internet pero no estar conectados a internet. 3 Para realizar esta clasificación de comunas, se construyó una nueva base de datos, la cual contiene la distribución de los tipos de usuarios para cada comuna del país. A partir de esta nueva matriz se aplicó el procedimiento estadístico K- means, que busca generar grupos que tengan como característica una alta homogeneidad interna y una alta heterogeneidad entre los grupos creados. Cabe recalcar que no se utilizaron todas las categorías en la inclusión del K- means, para asegurar que las variables no fueran dependientes. 4 Un alcance en este punto, es destacar que los grupos que estamos describiendo no son perfectos, sino complejos. La idea es clarificar cual es la situación tecnológica que más caracteriza a una comuna, con respecto a otra. En este caso, si bien, los hogares que están a un pack no son la mayoría, esta categoría, sí nos permite distinguir entre una comuna mayoritariamente tecnológica de otra mayoritariamente presencial. 6

7 4.- Comuna en transición a internet: Este grupo de comunas es diferente a los 3 anteriores, pues, está compuesto, mayoritariamente, por personas que están a un usuario de internet. Vale decir, que en un 48% de la población de estas comunas, no tienen capacidades materiales (ni computador, no pack) ni de alfabetización digital (no son usuarios). Mientras el 44% si posee al menos, una de estas características (el 10% de sus usuarios están a un click, el 9% a un pack, y el 25% a un computador y un pack ). Estás comunas son en un 47% rurales, su pobreza es de un 18%, su escolaridad es de 8,4 años en promedio, y están distantes a 112km de la capital regional. Pertenecen a este grupo 113 comunas 5.- Comunas que están aún usuario de internet: Este grupo de comunas está compuesto mayoritariamente por no-usuarios de internet (65%). Vale decir que sus condiciones materiales y de alfabetización digital las pone fuera del mundo de la virtualidad y el desarrollo tecnológico. Su ruralidad es de un 69%, su pobreza de un 20%, sus años de escolaridad 7,7, y están a 133km en promedio de su capital regional. Pertenecen a este grupo 58 comunas. Tabla n 6: Porcentaje de usuarios según distancia con el gobierno electrónico y grupos de comunas Tipo de distancia con el gobierno electrónico Grupo 1: hogar click (9 comunas) Grupo 2: hogar sin pack (62 comunas) Conglomerado de comunas Grupo 3: clickciber-café (92 comunas) Grupo 4: en transición (103 comunas) Grupo 5: a un usuario (58 comunas) A un click de distancia 70% 36% 18% 10% 5% A un pack de distancia 7% 11% 11% 9% 6% A un computador y pack de 9% 20% 28% 25% 18% distancia A un usuario de distancia 11% 24% 35% 48% 65% Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Encuesta CASEN 2009 (Nota: para más detalles sobre las comunas, ver Anexo n XX) 7

8 III.- Nivel de implementación comunal de gobierno electrónico y transparencia Se presenta el resultado del levantamiento de información, sobre el nivel de implementación de Gobernabilidad electrónica y del cumplimiento de las disposiciones que la Ley de Transparencia hace a los municipios chilenos, a través de un índice de gobierno electrónico. Las comunas analizadas presentan un buen nivel de implementación (66%), en promedio, para la dimensión de información. Rasgo que oscila entre un 92% para las comunas que hemos definido como a un click de distancia, disminuyendo paulatinamente, hasta un 59%, en las comunas definidas como a un usuario de distancia. Las diferencias significativas de implementación entre los tipos de comuna, se producen en la dimensión interacción-transacción. Pues, el nivel de cumplimiento de las comunas menos distantes de internet (comunas a un click y comunas a un pack), tienen un nivel de cumplimiento, la primera de ellas, de un 68%, y la segunda de ellas, de un 57%. Cayendo abruptamente esta implementación en los tipos de comuna en transición y a un usuario, con un 31% y 27% respectivamente. La dimensión participación, en todos los tipos de comuna analizados, es la que presenta el menor despliegue de implementación (36%), y el menor diferencial entre las comunas más cercanas y las más distantes de internet. Es así como las comunas que están a un click, en promedio, muestran un nivel de despliegue de un 40%, disminuyendo paulatinamente, hasta llegar a las que están a un usuario de distancia de internet, con un despliegue de 31%. En definitiva, las páginas web de las comunas de Chile, si han evolucionado en la entrega de información, pero, muestran un despliegue intermedio en sus capacidades de interacción y transacción (gestión y finanzas públicas), y uno mínimo, en sus implementaciones de participación ciudadana, vale decir, lo propiamente llamado gobernabilidad electrónica. Es interesante en este punto, notar que entre las comunas menos distantes de internet, y aquellas que podríamos suponer como con tipos de usuario municipal presencial (en la forma en que la hemos definido en el capítulo2), el despliegue de implementación de las páginas web en participación es similar. Por tanto, se podría levantar la hipótesis referida a la congruencia en destinación de presupuesto en gobernabilidad electrónica en uno y en otro caso. Profundizaremos este elemento, en los capítulos siguientes. 8

9 Índice de transparencia municipal: Cumplimiento de la Ley de Transparencia por tipos de comuna El primer punto a concluir, es que ningún tipo de comuna cumple totalmente con la Ley de Transparencia. Inclusive, este dato es característico de la gestión de las páginas web de los municipios de las comunas que están más cerca de internet ( a un click de distancia), con un cumplimiento de un 70%. Luego, y manteniendo la lógica ya descrita, las comunas siguen un orden decreciente de cumplimiento, hasta llegar al 30% en las comunas más alejadas de internet ( a un usuario de distancia). Índice de congruencia con a) Gobierno electrónico y b) transparencia A partir de los datos recabados, y del análisis estadístico de los tipos de usuario y comuna presentados en el capítulo 3, se presenta el siguiente ejercicio de evaluación de las comunas con respecto a capacidad tecnológica e implementación en gobernabilidad electrónica y transparencia de sus páginas web. Este índice que hemos llamado de congruencia, quiere reflejar la coherencia interna entre la capacidad tecnológica de la población de una comuna, y el despliegue tecnológico en gobernabilidad y transparencia, de su municipio. El supuesto que guía la arbitrariedad de este anti-ránking es que las comunas que cuentan con hogares y usuarios con mayor capacidad tecnológica, presenten también municipios con despliegues equivalentes de gobernabilidad electrónica y cumplimiento de transparencia a través de su página web. El que sigue y queremos ser enfáticos en este punto- es un ejercicio introductorio que pretende dar un paso hacia la búsqueda de indicadores que logren describir los territorios, a partir de sus propias realidades, capacidades, y por tanto también, del marco con el que deben hacerse cargo de las exigencias de las políticas públicas emanadas por el gobierno central. a.1 Municipios congruentes en gobernabilidad electrónica Son aquellos municipios, que aparecen con un despliegue tecnológico en sus páginas web equivalente a la capacidad tecnológica de sus habitantes. Los resultados generales de este índice de congruencia, para gobierno electrónico, nos informan que hay un 36% de comunas congruentes. Las comunas congruentes, en un 80%, están compuestas por las comunas que en este informe llamamos a un pack y computador de distancia y por comunas de transición a internet. 9

10 a.2 Municipios con incongruencia hacia lo tecnológico en gobernabilidad electrónica Son aquellos municipios que aparecen con mayor despliegue tecnológico en sus páginas web, que la capacidad tecnológica de los habitantes de su comuna. El resultado de nuestro análisis dice que, a nivel nacional, el 42% de las comunas, presenta municipios con este tipo de incongruencia. Las comunas incongruentes hacia lo tecnológico, se concentran principalmente en los tipos de comuna que están en transición a Internet y a un usuario de Internet. Vale decir, que en general, las comunas menos preparadas para el mundo virtual, cuentan con municipios que tienden más a lo tecnológico que sus propios habitantes. a.3 Municipios con incongruencia hacia menos tecnológico en gobernabilidad electrónica Son aquellos municipios que aparecen con menor despliegue tecnológico en sus páginas web, que la capacidad tecnológica de los habitantes de su comuna. A nivel nacional, el porcentaje de municipios que presentan este tipo de incongruencia es el 22%, y corresponde principalmente a tipos de comuna cercanos y muy cercanos a Internet. A saber, aquellas que hemos definido en este estudio como a un click con un 11%, y a un pack de distancia a internet, con un 55%. 100% Nivel de cumplimiento de las Dimensiones de Gobierno Electrónico Según Grupos de Comunas Tecnológicas. 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Información Interacción - Transacción Participación Grupo 1: A un click Grupo 2: A un pack Grupo 3: A un computador y pack Grupo 4: en transición a internet Grupo 5: a un usuario 10

11 b.1 Municipios congruentes en cumplimiento de transparencia Son aquellos municipios, que aparecen con un índice de cumplimiento con la Ley de Transparencia en su página web, que puede ser considerado equivalente a la capacidad tecnológica de sus habitantes. Corresponden a congruentes el 33% de los municipios, no existiendo una concentración significativa en ninguno de los tipos de comuna caracterizados en este informe. b.2 Municipios con incongruencia hacia lo tecnológico en transparencia Son aquellos municipios que aparecen con un desempeño en cumplimiento en transparencia, que puede considerarse como superior que la capacidad tecnológica de los habitantes de su comuna. A nivel nacional el 40% de los municipios corresponde a este nivel de congruencia, y lo cumplen fundamentalmente los tipos de comuna en transición hacia la internet y a un usuario de distancia de internet. Lo que se quiere rescatar con este ejercicio, es iluminar las características y tipos de municipios, a los cuales el desafío de internet, puede hacerles sentido. Y también aquellos cuyo sentido va mayormente por las inversiones referidas a la gobernabilidad y transparencia de nivel presencial, o como llamamos en este estudio corporal. b.3 Municipios con incongruencia hacia menos tecnológico en transparencia Son estos, aquellos municipios que aparecen con menor cumplimiento de transparencia en sus páginas web, en comparación con la capacidad tecnológica de los habitantes de su comuna. A nivel nacional, el porcentaje de municipios que presentan este tipo de incongruencia es 27%, y corresponde principalmente los tipos de comuna a un click y a un pack de distancia. 11

12 80% Nivel de cumplimiento de Trasparencia Activa (Dimensiones Seleccionadas) Según Grupos de Comunas Tecnológicas. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Grupo 1: A un click Grupo 2: A un pack Grupo 3: A un computador y pack Grupo 4: en transición a internet Grupo 5: a un usuario 12

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