Tratado de Derecho Constitucional. Tratado de Derecho Constitucional. Tomo I

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1 Tratado de Derecho Constitucional Tomo I Tratado de Derecho Constitucional Tomo I Rubén Flores Dapkevicius la ley Uruguay Primera edición: Rubén Flores Dapkevicius, 2010 De esta edición, La Ley Uruguay, 2010 San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N (Tomo I) I.S.B.N (Obra completa) Uruguay Prólogo He querido prologar esta obra que lleva el título de Tratado de Derecho Constitucional. Es, en definitiva, un desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado Manual de Derecho Público, dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la República Argentina. Entre éste y aquél, sólo existe, y nada menos, que un desarrollo de varios años, y una experiencia adquirida en mi patria, en diversos Estados hermanos que me han honrado con su convocatoria a los efectos de brindar mi aporte, y un extenso trabajo en las aulas. En esta obra hemos agregado la opinión de diversos doctrinos representativos de la opinión del comienzo, nacimiento, y de todas las etapas del derecho público. Por otra parte observarán que hemos considerado las opiniones de diversos filósofos de distintas épocas como Confucio, Aristóteles, Platón, San Agustín, Maquiavelo, etc. Para finalizar también tuvimos especial atención en los textos más representativos de las religiones más conocidas por nosotros, entre

2 otros, la Biblia, el Corán, etc. (1). Lo hecho, pensando en el futuro, es para no olvidar los orígenes. El Tratado que se presenta resulta de un análisis profundo y sistemático de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y práctica del derecho público. El Derecho Constitucional, como rama del Derecho Público, es el soporte, el inicio y la culminación de todo el orden jurídico. Desde su estructuración del Estado, hasta la formación del Estado en sentido político, todo nace y muere en esta rama del Derecho. (1) La consideración se realiza porque debemos ser tolerantes para poder enseñar la tolerancia. El autor, como todo ser humano, tiene sus creencias, ideología, etc., que asume totalmente. Sin embargo respeta, en forma absoluta, a aquellos que piensan diferente considerando, especialmente, sus fundamentos. En esta obra no existe espacio para el fanatismo. VIII Rubén Flores Dapkevicius Dogmáticamente reconoce los derechos humanos objetivos y subjetivos. Así trata y estudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir, y colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica, y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el socialismo a ultranza. En un sentido general intentamos abarcar al estudio del Estado en forma total. Por ello hemos analizado el nacimiento del Estado, la historia constitucional, el constitucionalismo, la democracia y todos los temas que corresponden al comienzo del estudio de nuestra ciencia. Asimismo, en el sentido orgánico se observa el estudio del Poder más representativo del pueblo. El derecho comparado nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten la convivencia pacífica, y mejor desarrollada, social y económicamente, del pueblo. En ese sentido el estudio de las bases constitucionales, en lo social y económico, son desarrolladas especialmente atendiendo a su finalidad estructural general. El estudio del derecho comparado se realiza en cada área temática como de costumbre. En general no se realizan capítulos o apartados especiales respecto del tema sino que, simplemente, se incorpora al análisis general de acuerdo al tema que se está tratando. La Constitución de 1967, con sus modificaciones y puestas al día, es un ejemplo claro respecto del nuevo constitucionalismo, que se ha modernizado, de acuerdo a las evoluciones producidas en el derecho comparado. Sin perjuicio de ello se observan, aún, temas que no han sido considerados de acuerdo a la contemporaneidad. Así por ejemplo se destaca nuestra obsoleta regulación respecto del Derecho Comunitario y de la Integración que dedica, únicamente, una disposición a tal importante tema (2). Lo mismo sucede con la posible incorporación a nuestro orden jurídico interno, con una jerarquía mayor a la que hoy se les acuerda, de los tratados internacionales, especialmente, aquellos que refieren a los derechos humanos objetivos y subjetivos.

3 (2) Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de 1967, actualizada, anotada y concordada, Amalio Fernández Editores, Montevideo, Nota al art. 6. Tratado de Derecho Constitucional IX Ideológicamente, como programa, nuestra Constitución establece una serie de principios fundamentales. Ellos son analizados en esta obra. También se observa que la Carta desarrolla el Estado de Derecho Social subsidiario aunque no lo consagre en forma expresa. Respecto al régimen de participación ciudadana la Constitución es generosa estableciéndose diversos instrumentos de democracia directa. Sin embargo no desarrolla la revocación de mandato. El Poder Constituyente, órgano fundamental de todo sistema de convivencia pacífica, lo atribuye, en último término, siempre, al pueblo. No podía ser de otra manera. Nuestra obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes de grado, y aquellos que se dediquen a la especialización en el Derecho Constitucional. En ese sentido hemos seguido a los clásicos profesores he incorporado material y opiniones, no siempre concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado. También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina nacional. Nuestra intención es difundir (3) y consolidar en la opinión pública, a través de la lectura, una serie de ideas básicas que se expresan en los principios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución. Estos son, entre otros, la democracia, la plural participación ciudadana, la no discriminación, el respeto de la vida, intimidad, honor, propiedad, seguridad y todos los derechos humanos y sus garantías, el principio de legalidad y especialidad, la no intervención en los asuntos internos de los Estados, salvo fragante violación de los derechos humanos. En ese sentido se observarán críticas al texto. Sin embargo destacamos, con especial énfasis, nuestro sentimiento y profunda convicción teórica y práctica de que la Constitución, siempre, debe ser acatada, cumplida y respetada absolutamente, aún en sus pequeñas imprecisiones gramaticales o más profundas, por emanar del pueblo soberano. Por otra parte con la crítica se desea, intenta, (3) Como profesores de derecho público siempre nos agradó el contacto personal con los educandos. Esa actividad la seguimos realizando. Sin embargo, en nuestra concepción, resulta fundamental dejar nuestras ideas por escrito, tarea que lleva su tiempo y trabajo fuera del aula. Ello, tal vez, sea el obstáculo para que existan tan pocas obras generales. La divulgación de nuestro derecho se realiza, en nuestro país y, especialmente en el exterior, con la investigación y publicación. En la vida se debe caminar y comentar, con el mejor ánimo, el desarrollo. Esa actividad se efectúa en esta obra. X Rubén Flores Dapkevicius desde nuestra óptica, mejorar el desarrollo de esos principios fundamentales. Nuestra Constitución establece el Estado de Derecho material, democrático; es nuestro deseo que esta obra contribuya, a su consolidación, ayudando a crear ciudadanos críticos, para su mejor desarrollo, y respetuosos del orden jurídico y de su Constitución. El autor, como oriental, analiza el derecho de su patria. También ha desarrollado un estudio preliminar de diversos institutos en Argentina,

4 Brasil, Paraguay, y España, etc., que no desea competir, y no compite con las obras locales. Ellos son representativos, con el nuestro, de lo que acontece, en general, en el derecho comparado. Agradecemos la invitación, para escribir este tratado, realizada por la prestigiosa editorial que publica esta obra. La misma, que también nos ha honrado con la designación para integrar su Consejo Editorial, que integramos, y con la publicación de nuestro más reciente libro (4), abre un nuevo abanico de estudio, agregándose a las demás editoriales nacionales, y de acceso al desarrollo de nuestra ciencia, que debe destacarse con el trabajo realizado por todos los que intentamos difundir el Derecho de manera clara y precisa. En todo caso nuestro objetivo final es el desarrollo y comunicación del Derecho Constitucional, para que se difunda una frase antigua que dice, que concreta, la preferencia de la lentitud de miles, tomando una decisión a la rapidez de uno, tomándola por miles. Punta del Este, octubre de (4) Flores Dapkevicius, Rubén: Funcionarios Públicos, La Ley, Montevideo, Indice General Prólogo... VII Capítulo I El Derecho Constitucional 1. El Derecho Público Diversas ramas El Derecho Constitucional como Derecho Objeto del Derecho Constitucional El constitucionalismo Relaciones del Derecho Constitucional con otras disciplinas Derecho Constitucional y valores La Ciencia del Derecho Constitucional. El Derecho Constitucional comparado. La ingenieria constitucional El estudio del Derecho Constitucional. El método de casos. Evaluación universitaria Futuro y Derecho Constitucional Conclusiones Otra conclusión Capítulo II Fuentes del Derecho Constitucional 1. Concepto Importancia práctica Valor y fuerza y criterio orgánico formal de clasificación de las funciones jurídicas XII Rubén Flores Dapkevicius 4. La Constitución. Remision Los principios generales del Derecho Teoría de los actos propios Derecho comunitario Tratados Ley... 58

5 10. Decretos-leyes Decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley El reglamento La jurisprudencia La doctrina La costumbre Conclusiones Capítulo III La Constitución 1. Concepto Contenido La Constitución de la economia Constitucionalizacion y desconstitucionalizacion Constitución en sentido formal y en sentido material Tipos de constituciones Criterios de interpretación constitucional. Art. 332 de la Constitución Integración de las normas constitucionales Defensa jurídica de la Constitución Protección penal de la Constitución. Art. 330 de la Constitución Conclusiones Tratado de Derecho Constitucional XIII Capítulo IV El Poder Constituyente 1. Concepto Poder Constituyente originario y derivado El poder constituyente en el Derecho Internacional y Comunitario Soberanía nacional y soberanía popular. Titularidad del Poder Constituyente El Poder constituido Límites al Poder Constituyente Reforma de la Constitución; antecedentes constitucionales La reforma de la Constitución. Art Entrada en vigencia. Disposiciones especiales y transitorias influencia sobre las normas anteriores. Art. 329 de la Constitución Aplicabilidad inmediata. Vocación de efectividad Inconstitucionalidad de las leyes. Remisión Invalidez de los actos de los gobiernos de facto Responsabilidad del Estado por el ejercicio del Poder Constituyente Conclusiones Capítulo V

6 Concepto y naturaleza del Estado. Elementos 1. Concepto político de Estado. Elementos del Estado Concepto orgánico de Estado: art. 24 de la Constitución. Estado comunidad Las empresas públicas. Empresas estatales Naturaleza jurídica del Estado Teorías del Estado A. Rousseau B. Duguit XIV Rubén Flores Dapkevicius C. Biscaretti di Ruffia D. Kelsen E. Toffler F. Maquiavelo. Bonaparte G. Nuestra opinión Conclusiones Capítulo VI El Estado de Derecho 1. El Estado absolutista El Estado de derecho A. Concepto B. Caracteres C. Etapas del Estado de Derecho a. Estado liberal de Derecho b. Estado Social de Derecho c. Estado social de Derecho subsidiario D. Evolución del principio de legalidad E. El principio de especialidad F. Estado de Derecho formal y material G. Estado de Derecho legal, administrativo y judicial Conclusiones Capítulo VII Los Poderes de Emergencia 1. Concepto Derecho Comparado Caracteres del ejercicio de los poderes de emergencia a. Excepcionalidad, taxatividad y brevedad b. No son regla de Derecho Tratado de Derecho Constitucional XV c. Control Principios a. Principio de proporcionalidad b. Principio de necesidad c. Principio de intangibilidad d. Principio de temporalidad e. Principio de razonabilidad Los poderes de emergencia en Uruguay. La suspensión de la seguridad individual a. Seguridad individual

7 b. Causales: traición y conspiración contra la patria c. Anuencia de la Asamblea General o de la Comisión Permanente d. Autoriza sólo a la aprehensión de los delincuentes Las medidas prontas de seguridad a. Causales Casos graves e imprevistos de ataque exterior Conmoción interior b. Comunicación a la Asamblea General o Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas c. El órgano legislativo es el que decide d. Autoriza sólo a la aprehensión o traslado Control de los poderes de emergencia Conclusiones Capítulo VIII Funciones Jurídicas del Estado 1. Concepto e importancia práctica Ejercicio de principio y criterios de clasificación Criterios que son Derecho Positivo en Uruguay Función constituyente XVI Rubén Flores Dapkevicius 5. Función legislativa Función administrativa Función ejecutiva Función jurisdiccional Función de gobierno Conclusiones Capítulo IX Los Cometidos Estatales 1. Concepto: distinción con las funciones jurídicas estatales Principios de especialidad y especialización Criterios de clasificación de los cometidos Clasificación legal. Los cometidos sustantivos Los cometidos de apoyo Los cometidos no sustantivos Clasificación tradicional. Los cometidos esenciales Los servicios públicos Servicios sociales Actuación estatal en el campo de la actividad privada La regulación de la actividad privada El Poder Judicial y el desarrollo de la función jurisdiccional Cometidos necesarios y subsidiarios Conclusiones Capítulo X Teoría del órgano 1. Concepto de órgano Clasificaciones Elementos del órgano La competencia

8 Tratado de Derecho Constitucional XVII 5. Elementos de la competencia La forma La voluntad humana Conclusiones Capítulo XI Sistemas orgánicos 1. Concepto Centralización La jerarquía Potestades del Jerarca Modalidades de la centralización a. Desconcentración b. Delegación c. Autonomía técnica d. Imputación funcional. Asignación de tareas Descentralización administrativa Acentralización Recentralización Conclusiones Capítulo XII El Derecho Comunitario. La Soberanía. El Mercosur 1. Concepto de derecho comunitario La soberanía El Poder Constituyente en el Derecho Comunitario La Unión Europea El Mercosur Conclusiones XVIII Rubén Flores Dapkevicius Capítulo XIII Estructura del Estado 1. Concepto Confederación Estado federal Disolución de estados Uruguay estado unitario con amplia descentralización Conclusiones Capítulo XIV Historia Constitucional Uruguaya 1. La Asamblea de La Preconstitución Nacional de 1825 a La Constitución de A. Caracteres generales B. Ciudadanía C. Poderes del Estado a. Poder Legislativo b. Poder Ejecutivo c. Poder Judicial

9 D. La descentralización territorial E. Derechos individuales F. Reforma de la Carta G. Defensa de la supralegalidad constitucional La Constitución de a. Caracteres generales b. La ciudadanía c. Los poderes d. La descentralización e. Derechos humanos y garantías Tratado de Derecho Constitucional XIX f. La reforma de la Constitución La Constitución de a. Caracteres generales b. Los Poderes del Estado c. La descentralización d. Defensa de la jerarquía constitucional e. Reforma de la Constitución f. Derechos individuales La Constitución de La Constitución de a. Caracteres generales b. Los Poderes del Estado c. Defensa de la jerarquía formal de la Constitución d. Descentralización e. Procedimiento de reforma La Constitución de 1967 y sus reformas parciales. La dictadura. Concepto general Conclusiones Capítulo XV Nacionalidad, Ciudadanía y Sufragio 1. Nacionalidad y ciudadanía Los extranjeros Sufragio Conclusiones Capítulo XVI Sistemas electorales. Partidos Políticos y Ley de Lemas 1. Sistemas electorales a) Sistema electoral de representación proporcional XX Rubén Flores Dapkevicius b) Sistema electoral mayoritario c) El sistema mixto d) El sistema de mayoría con minorías Los partidos políticos A. Concepto B. Clasificaciones C. Los partidos políticos en Uruguay Ley de lemas

10 4. Conclusiones Capítulo XVII La Democracia y el Gobierno. Presidencialismo y Parlamentarismo 1. Democracia Concepto de gobierno Formas de gobierno Gobiernos de fuerza y gobiernos de opinión Monarquía y República Gobiernos directo, representativo y semirrepresentativo Los instrumentos de gobierno directo A. Iniciativa popular B. Referéndum C. Plebiscito D. Revocación de mandato El principio de separación de poderes Relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Remisión Gobiernos presidencial, parlamentario y convencional Plutocracia La meritocracia Conclusiones Tratado de Derecho Constitucional XXI Capítulo XVIII Los Caracteres del Constitucionalismo Uruguayo 1. Establece un Estado plenamente soberano Integracionista Consagra un Estado de derecho social subsidiario, material y personalista Se caracteriza por un principio de separación de poderes atenuado Organizado unitario ampliamente descentralizado Pacifista Laicidad Ius naturalismo Democracia semi-representativa Gobierno de la mayoría con respecto a las minorías que tienen amplios poderes de control Pluripartidismo Presidencialismo atenuado Bicameralismo Igualdad y libertad como bases fundamentales Pluralista Rigidez constitucional Supralegalidad constitucional Equilibrio institucional de poderes Conclusiones Capítulo XIX El Poder Legislativo. Organización 1. Conceptos preliminares

11 2. Antecedentes constitucionales Unicameralismo y pluricameralismo El Poder Legislativo en el Uruguay XXII Rubén Flores Dapkevicius 5. La Vicepresidencia de la República Período ordinario de sesiones. El receso El Derecho Parlamentario. Los reglamentos de las Cámaras, y de la Asamblea General Conclusiones Capítulo XX El Poder Legislativo. El Estatuto del Legislador 1. Concepto Elección de los senadores y representantes nacionales Privilegios y fueros en el ejercicio de la función pública Irresponsabilidad por votos y opiniones Inmunidad de arresto El desafuero La remoción Corrección de conducta Presupuesto de las Cámaras. Remuneración de los legisladores Licencias Incompatibilidades Prohibiciones Inelegibilidades Conclusiones Capítulo XXI El Poder Legislativo. Competencia en materia legislativa 1. Conceptos previos La ley ordinaria Los proyectos de ley con declaratoria de urgente consideración El presupuesto nacional Tratado de Derecho Constitucional XXIII 5. Las leyes electorales Leyes interpretativas Conclusiones Capítulo XXII El Poder Legislativo. Poderes de Control 1. El juicio político Las comisiones investigadoras parlamentarias Pedido de datos e informes Llamado a sala Censura parlamentaria. Análisis de los arts. 147 y La presentación y crisis del gabinete. Arts. 174 y 175 de la Constitución...

12 Conclusiones Capítulo XXIII El Poder Legislativo. Otras Competencias 1. Competencia en materia de elección Competencias de la Cámara de Senadores Competencias de la Cámara de Representantes Competencias de la Asamblea General Competencias de la Comisión Permanente El Poder Legislativo y la descentralización territorial y por servicios. Remisión El Comisionado Parlamentario. Remisión La Comisión Permanente Conclusiones Bibliografía Uuu

13 Tratado de Derecho Constitucional Tomo II Tratado de Derecho Constitucional Tomo II Rubén Flores Dapkevicius la ley Uruguay Primera edición: Rubén Flores Dapkevicius, 2010 De esta edición, La Ley Uruguay, 2010 San José 1102, Montevideo, Uruguay Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author Tirada: 500 ejemplares. I.S.B.N (Tomo II) I.S.B.N (Obra completa) Uruguay Prólogo La presente obra es, en definitiva, un desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado Manual de Derecho Público, dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la República Argentina. Entre éste y aquél, sólo existe, y nada menos, que un desarrollo de más de cuatro años, y una experiencia adquirida en mi patria, en diversos Estados hermanos que me han honrado con su convocatoria a los efectos de brindar mi aporte y un extenso trabajo en las aulas. En este trabajo hemos agregado la opinión de diversos doctrinos representativos de la opinión del comienzo, nacimiento, y de todas las etapas del derecho público. Por otra parte observarán que hemos considerado las opiniones de diversos filósofos de distintas épocas como Confucio, Aristóteles, Platón, San Agustín, Maquiavelo, etc., Para finalizar también tuvimos especial atención en los textos más representativos de las religiones más conocidas por nosotros, entre otros, la Biblia, el Corán, etc. Lo hecho, pensando en el futuro, es para no olvidar los orígenes.

14 El Tratado que se presenta resulta de un análisis profundo y sistemático de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y práctica del derecho público. Siendo éste un estudio de derecho constitucional efectuaremos un análisis jurídico realista del mismo. Sin perjuicio de ello no olvidemos que la Constitución (Verfassung), como casi todos los documentos importantes, posee mensajes no explícitos que debemos revelar, de acuerdo a la discreción de nuestra conciencia y a lo que conocemos. Ello haremos de acuerdo al objeto de esta obra. El Derecho Constitucional, como rama del Derecho Público, es el soporte, el inicio y la culminación de todo el orden jurídico. Desde la organización del Estado, hasta la formación del Estado en sentido político, todo nace y muere en esta rama del Derecho. VIII Rubén Flores Dapkevicius Dogmáticamente reconoce los derechos humanos objetivos y subjetivos. Así trata y estudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el socialismo a ultranza. En un sentido general, es entonces que, intentamos abarcar el estudio del Estado en forma total. Por ello hemos analizado en este tomo la estructura del Estado uruguayo, la evolución de los derechos humanos, la perspectiva de la democracia con todos sus actores, etc. El derecho comparado nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten la convivencia pacífica, y mejor desarrollada, social y económicamente, del pueblo. En ese sentido el estudio de las bases constitucionales, en lo social y económico, son desarrolladas especialmente atendiendo a su finalidad estructural general. El estudio del derecho comparado se realiza en cada área temática como de costumbre. En general no se realizan capítulos o apartados especiales respecto del mismo sino que simplemente se incorpora al análisis de acuerdo al tema que se está tratando. La Constitución de 1967, con sus modificaciones y puestas al día, es un ejemplo claro respecto del nuevo constitucionalismo que se ha modernizado de acuerdo a las evoluciones producidas en el derecho comparado. Sin perjuicio de ello se observan, aún, temas que no han sido considerados de acuerdo a la contemporaneidad. Así, por ejemplo, se destaca nuestra obsoleta regulación respecto del Derecho Comunitario y de la Integración que dedica, únicamente, una disposición a tan importante tema. Lo mismo sucede con la posible incorporación a nuestro orden jurídico interno, con una jerarquía mayor a la que hoy se les acuerda, de los tratados internacionales, especialmente, aquellos que refieren a los derechos humanos objetivos y subjetivos. Ideológicamente, como programa, nuestra Constitución (Verfassung) establece una serie de principios fundamentales. Ellos son analizados

15 en cada área puntual. Tratado de Derecho Constitucional IX También se observa que la Carta desarrolla el Estado de Derecho Social subsidiario aunque no lo consagre en forma expresa (1). Respecto al régimen de consagración del Estado de Derecho nuestra Constitución es clara y establece diversas acciones, todas y cada una, a los efectos de la protección de los habitantes que formamos el Estado. En este mundo que evoluciona rápidamente corresponde tener presente la vigencia de los Derechos Humanos, sus garantías, el Derecho Internacional, y el respeto del principio de no intervención y libre determinación de los pueblos. Es así que analizamos la acción de amparo. Asimismo el Hábeas Data, garantía novedosa que emana nítidamente con la aparición del fenómeno informático, y relativamente joven, es otro desprendimiento del instituto mayor, en lo que refiere a la protección general de los derechos del hombre. Por su parte, con una correcta evolución del estado de las ideas, se impone, categóricamente, el derecho de acceso a la información pública si se cuenta con legitimación activa entendida ampliamente. Ello no desconoce el derecho de los medios de información masivos, y otros posibles interesados, especialmente los ciudadanos uruguayos de acceder a esa información respetando, siempre, el derecho de intimidad de los habitantes. Este último es prevalente al interés general en el supuesto de duda razonable. De no ser así nuestro sistema no sería un Estado de Derecho Personalista Democrático. Nuestra obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes de grado y aquellos que se dediquen a la especialización en el Derecho Constitucional. En ese sentido hemos seguido a los clásicos profesores e incorporado material y opiniones, no siempre concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado. También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina nacional. Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a través de la lectura, una serie de ideas básicas que se expresan en los principios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución. Estos son, entre otros, la democracia, la plural participación ciudadana, la no discriminación, el respeto de la vida, intimidad, honor, propiedad, seguridad y todos los derechos humanos y sus ga- (1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, Tomo I constitucional, Euros Editores, Buenos Aires, X Rubén Flores Dapkevicius rantías, el principio de legalidad y especialidad, la no intervención (2) en los asuntos internos de los Estados, salvo fragante violación de los derechos humanos. En ese sentido se observarán críticas al texto. Sin embargo destacamos, con especial énfasis, nuestro sentimiento de que la Constitución, siempre, debe ser acatada, cumplida y respetada, aún en sus pequeños errores gramaticales o más profundos, por emanar del pueblo soberano. Por otra parte con la crítica se desea,

16 desde nuestra óptica, mejorar el desarrollo de esos principios fundamentales. Nuestra Constitución establece el Estado de Derecho material, democrático; es nuestro deseo que esta obra contribuya a su consolidación, ayudando a crear ciudadanos críticos, para su mejor desarrollo, y respetuosos del orden jurídico y de su Constitución. En todo caso nuestro objetivo final es el desarrollo, comunicación y profundización del Derecho Constitucional para que, si debemos arrodillarnos, lo hagamos ante la ley y no para el tirano (3). Punta del Este, octubre de (2) Especialmente militar. (3) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, Tomo I constitucional, Euros Editores, Buenos Aires, Indice General Prólogo... VII Capítulo I El Poder Ejecutivo. Organización 1. Antecedentes constitucionales Conceptos preliminares Elecciones internas de los partidos políticos... 5 A. Designación del candidato a Presidente de la República... 7 B. Designación del órgano deliberativo nacional de los partidos políticos... 8 C. Designación del candidato a Vicepresidente de la República Elección del Presidente de la República Estatuto funcional Administración Central El Poder Ejecutivo jerarca. Integración Formas de actuación del Consejo de Ministros El Poder Ejecutivo sistema Jefatura de Estado y Jefatura de Gobierno Conclusiones Capítulo II El Poder Ejecutivo Jerarca. Competencias 1. Conceptos preliminares XII Rubén Flores Dapkevicius 2. Competencias del Poder Ejecutivo Jerarca Competencias de administración activa. Seguridad interior y exterior, relaciones exteriores, economía, obras públicas. Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada Defensa Policía Relaciones exteriores La conducción de la economía y la actividad financiera Obras públicas Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada Competencias de control A. Control del Poder Ejecutivo sobre el Parlamento... 59

17 B. Competencia de control sobre la descentralización Competencias de colegislación Competencias de ejecución y reglamentación de las leyes Conclusiones Capítulo III El Poder Ejecutivo Sistema. Organización y Competencias 1. Los Ministerios. Competencias Estatuto funcional Los Subsecretarios de Estado. Competencias. Estatuto funcional La Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Organos que la componen y competencias. Estatuto funcional La Oficina Nacional del Servicio Civil. Organos que la componen y competencias. Estatuto funcional Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Remisión La descentralización. Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Tratado de Derecho Constitucional XIII 8. Conclusiones Capítulo IV El Poder Judicial. Organización 1. Ejercicio de la función jurisdiccional Antecedentes constitucionales Organización del Poder Judicial El Poder Judicial en Uruguay La Suprema Corte de Justicia Tribunales de Apelaciones, Juzgados Letrados y de Paz Estatuto de los jueces Prohibiciones Incompatibilidades Remuneración Responsabilidad patrimonial Estatuto de sus empleados Presupuesto operativo Conclusiones Capítulo V El Poder Judicial. La Suprema Corte de Justicia 1. Elección y estatuto de sus miembros Prohibiciones Incompatibilidades Responsabilidad patrimonial Responsabilidad disciplinaria Remuneración Competencias exclusivas Declaración de inconstitucionalidad de las leyes. Remisión Jurisdicción militar

18 XIV Rubén Flores Dapkevicius 5. El juicio político Conclusiones Capítulo VI La Descentralización Territorial 1. Antecedentes constitucionales Caracteres generales Materia departamental, municipal y local El Congreso de Intendentes Las intendencias municipales A. Estatuto B. Forma de elección C. Competencias de las Intendencias Juntas locales Las Juntas Departamentales Presupuesto y fuentes de recursos departamentales Recursos financieros departamentales Juicio político Estatuto de los funcionarios Controles especiales respecto de los gobiernos departamentales Acción por lesión de autonomía Conclusiones Capítulo VII La Descentralización por Servicios 1. Antecedentes constitucionales Caracteres generales Designación de los miembros de los directorios Presupuesto operativo Tratado de Derecho Constitucional XV 5. Controles especiales respecto de la descentralización por servicios Estatuto de los funcionarios Tipos o especies Entes autónomos de enseñanza Entes autónomos comunes Servicios descentralizados Las empresas públicas Conclusiones Capítulo VIII Sociedades de Economía Mixta 1. Caracteres generales Sociedades de economía mixta de Derecho Público Sociedades de economía mixta de Derecho Privado Conclusiones Capítulo IX Control de la Actividad Estatal

19 1. Concepto Caracteres y reglas del control Clasificaciones Control interno y externo Control de los habitantes y ciudadanos Control de constitucionalidad de las leyes Control jurisdiccional, administrativo y parlamentario Control de legalidad o mérito Control de oficio o a instancia de parte Control preventivo, concomitante y a posteriori Control financiero El Ombudsman XVI Rubén Flores Dapkevicius 13. Control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo Control del Poder Ejecutivo sobre el Parlamento Control político del Poder Judicial Control por exigencia de mayorías especiales Control del Poder Ejecutivo sobre las entidades descentralizadas Conclusiones Capítulo X Los Derechos Humanos 1. Antecedentes constitucionales Concepto y límites de los derechos humanos Los caracteres de los derechos humanos Evolución Clasificaciones Origen de los Derechos Humanos en nuestra Constitución Reconocimiento de su protección constitucional expresa Derechos Humanos no protegidos expresamente en la Constitución Interpretación de los Derechos Humanos Principiología Condiciones para el ejercicio de algunos Derechos Humanos Quiénes pueden violar los Derechos Humanos Derecho a la vida Derecho al honor Derecho a la seguridad Derecho a la intimidad Derecho de informar y de informarse. Libertad de expresión del pensamiento Análisis de la ley de acceso a la información pública I. Regulación jurídica específica de la información pública Tratado de Derecho Constitucional XVII II. Procedimiento administrativo para acceder a la información pública III. Acción jurisdiccional de acceso a la información

20 A. Introducción B. El proceso IV. Organo de control La libertad Derecho de asociación y reunión Derecho al trabajo Derecho de propiedad Prisión por deudas La igualdad Derecho a un ambiente saludable Conclusiones Capítulo XI Las Garantías de los Derechos Humanos 1. Concepto Clases. Garantías: genéricas y específicas Garantías institucionales Garantías jurisdiccionales y no jurisdiccionales Garantías respecto al poder administrativo Garantías respecto del Poder Legislativo Garantías respecto del Poder Judicial El principio de tutela judicial efectiva Garantías del derecho penal Garantías en los poderes de emergencia del estado de derecho Interpretación de las garantías Garantías no establecidas expresamente en la Constitución Principiología Conclusiones XVIII Rubén Flores Dapkevicius Capítulo XII Estudio del Amparo, Habeas Corpus y Habeas Data 1. El amparo A. Concepto B. Orígenes C. Naturaleza jurídica del amparo a. Es una garantía b. Es una acción D. Diferencias con el hábeas corpus E. Diferencias con el habeas data F. Amparo y separación de poderes El amparo en Argentina El amparo en España El amparo en México El amparo en la República Oriental del Uruguay A. Fundamento y derechos protegidos a. Fundamento en la Constitución uruguaya b. Derechos protegidos por el instituto B. Ambito de aplicación a. No procede en defensa de la libertad física b. Situaciones excluidas C. Carácter residual

21 a. Acto, hecho u omisión b. Lesión, alteración, restricción o amenaza c. Derecho o libertad d. Reconocidos expresa o implícitamente por la carta e. La ilegitimidad manifiesta f. Para que la acción prospere no deben existir otros medios jurisdiccionales o administrativos que permitan lograr el resultado perseguido por ella, o, de existir, deben ser manifiestamente ineficaces Tratado de Derecho Constitucional XIX g. Las normas procesales no establecidas en la ley son supletorias D. Elementos subjetivos del amparo oriental a. Competencia, art. 3 de la ley b. Capacidad y legitimación de las partes E. El proceso a. La demanda b. Plazo de caducidad c. Rechazo de la demanda o fijación de audiencia d. La audiencia e. Medidas provisorias f. Interposición de cuestiones previas y del recurso de inconstitucionalidad g. La sentencia h. Recursos i. Valor de la cosa juzgada en el juicio de amparo j. Ejecución de la sentencia en Uruguay El hábeas corpus A. Concepto B. Tipos a. Hábeas corpus preventivo y reparador b. Hábeas corpus principal, accesorio, correctivo, de impulsión y de traslado C. Orígenes a. Derecho romano b. Derecho español c. Derecho inglés D. El habeas corpus en Argentina E. El habeas corpus en España F. El hábeas corpus en el Derecho uruguayo El habeas data XX Rubén Flores Dapkevicius A. Conceptos preliminares B. Concepto de derecho de tercera generación C. Concepto de dato D. Bancos de datos E. Concepto y principios del habeas data F. Naturaleza jurídica G. Objeto H. Tipos

22 I. El habeas data en Argentina J. El habeas data en España K. El habeas data en Uruguay a. Ambito de aplicación b. Definiciones c. Principios generales d. Derechos de los titulares de los datos e. Datos especialmente regulados. Datos comerciales f. Bases de datos de titularidad privada g. Servicios de tratamiento tercerizados h. Bases de datos de titularidad pública i. Unidad reguladora y de control de datos personales j. Acción de protección de datos personales Conclusiones Capítulo XIII Los Deberes de los Habitantes del Estado 1. Conceptos preliminares Origen constitucional de los deberes jurídicos de los habitantes Deberes de primera, segunda, tercera y cuarta generación Autorización constitucional a la ley ordinaria y el reglamento Los deberes sólo pueden establecerse por acto regla Tratado de Derecho Constitucional XXI 6. Principiología Deberes electorales Deberes militares Deberes respecto del medio ambiente Deberes en el supuesto de calamidades Deberes sanitarios Deber de trabajar Deber de estudiar Deberes familiares Deberes con los niños y adultos mayores Deberes tributarios Deberes de los funcionarios públicos Deber de colaboración con los poderes públicos Deber de los legisladores de legislar Deberes administrativos Deberes ante las comisiones parlamentarias de investigación Conclusiones Capítulo XIV Responsabilidad del Estado 1. Conceptos preliminares Responsabilidad por acto legislativo A. Teoría de la irresponsabilidad B. Responsabilidad por acto legislativo Responsabilidad por acto, hecho u omisión administrativa A. Concepto B. El art. 24 de la Constitución vigente

23 C. Quién responde D. Cuándo surge responsabilidad E. Daños indemnizables XXII Rubén Flores Dapkevicius F. Prescripción G. Responsabilidad de los funcionarios H. Responsabilidad en la privatización I. El proceso Responsabilidad por acto jurisdiccional Conclusiones Capítulo XV El Contencioso Administrativo 1. Concepto El contencioso administrativo de anulación en Uruguay Naturaleza jurídica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Designación y estatuto de sus miembros A. Designación B. Prohibiciones C. Incompatibilidades D. Responsabilidad patrimonial E. Remuneración Conclusiones Capítulo XVI La Acción de Nulidad 1. Concepto Actos impugnables y no impugnables ante el tribunal El proceso Presupuestos El agotamiento de la vía administrativa Las partes del proceso anulatorio La demanda y solicitud de suspensión provisional del acto Traslado de la demanda Tratado de Derecho Constitucional XXIII 9. Contestación de la demanda La prueba Alegatos Dictamen del Procurador en lo Contencioso Administrativo La sentencia Recursos Efectos de la sentencia Ejecución de la sentencia Formas extraordinarias de terminación del proceso Relación entre la jurisdicción anulatoria y la reparatoria patrimonial El contencioso interadministrativo Conclusiones

24 Capítulo XVII El Control de la Supremacía de la Constitución 1. Concepto Antecedentes constitucionales Diversos sistemas El control de constitucionalidad en el sistema uruguayo Normativa y análisis Algunas hipótesis especiales A. Efecto ex nunc de la sentencia B. Las leyes de presupuesto y rendición de cuentas C. Las leyes se presumen constitucionales D. Leyes anteriores a la Constitución. Art E. Leyes que necesitan la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo F. Leyes que declaran el interés general G. Leyes que limitan los derechos humanos XXIV Rubén Flores Dapkevicius H. Leyes constitucionales I. Planteamiento sucesivo, o en diferentes momentos, de inconstitucionalidad J. Planteo condicionado K. Planteamiento por el Poder Ejecutivo L. Imposibilidad de declaraciones genéricas M. Inconstitucionalidad contra fallos judiciales Conclusiones Capítulo XVIII El Tribunal de Cuentas 1. Conceptos preliminares Naturaleza jurídica Composición del órgano Estatuto de sus miembros Competencias Conclusiones Capítulo XIX La Corte Electoral 1. Conceptos preliminares Naturaleza jurídica Composición del órgano Estatuto de sus miembros Competencias Conclusiones Capítulo XX La Defensoría del Pueblo. El Comisionado Parlamentario... La Defensoría del Vecino 1. Concepto Caracteres Tratado de Derecho Constitucional XXV

25 3. Elección y condiciones para ejercer el cargo Competencias Clasificaciones El Comisionado Parlamentario La Defensoría del vecino en Uruguay La Defensoría del pueblo en Uruguay Conclusiones Capítulo XXI El Consejo de Economía Nacional 1. Conceptos generales El Consejo de Economía nacional en Uruguay Conclusiones Capítulo XXII Las Personas Públicas no Estatales 1. Conceptos previos Personas públicas no estatales clásicas Personas públicas no estatales contemporáneas Una opinión interesante Conclusiones Capítulo XXIII La Reforma del Estado 1. Concepto Instrumentos para la reforma a) Las privatizaciones y la reestatización b) La desinflación normativa c) La desburocratización d) La capacitación de los funcionarios públicos e) Incentivos para la renuncia XXVI Rubén Flores Dapkevicius f ) Las personas públicas no estatales g) Los cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo h) La centralización de las compras del Estado i) Entes reguladores El futuro del Estado moderno Conclusiones Capítulo XXIV La Constitución Económica 1. Economía y derecho constitucional El Poder Ejecutivo. Conductor de la economía nacional La integración y la economía La Oficina de Planeamiento y Presupuesto El Banco Central El Ministerio de Economía y Finanzas y sus dependencias Los ministerios vinculados al desarrollo Los presupuestos del Estado El Consejo de Economía Nacional El Tribunal de Cuentas Los servicios públicos y sociales Las empresas públicas

26 13. Sociedades de economía mixta Conclusiones Bibliografía