INSTITUTO DE CIENCIAS ALEJANDRO LIPSCHUTZ

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1 Minuta Previsional Nº4: La AFP Estatal Diputado Guillermo Teillier del Valle Septiembre/Octubre 2012 PROGRAMA LEGISLATIVO INSTITUTO DE CIENCIAS ALEJANDRO LIPSCHUTZ

2 Minuta Previsional N 4: La AFP estatal 1. Introducción Una de las ideas centrales sobre las cuales descansa el Sistema Previsional de las AFP es la confianza en el mercado y la adecuada competencia entre las distintas AFP, lo cual permitiría que estas instituciones obtengan para sus afiliados altos niveles de rentabilidad, bajos costos y óptima calidad de servicio. Teniendo estas ideas en mente, el Consejo Presidencial Asesor presidido por Mario Marcel, buscó fórmulas para mejorar la competencia del mercado previsional, a través del ingreso de nuevos actores, facilitando la incorporación de más AFP al mercado previsional, eliminando o reduciendo el efecto de las barreras que hacen virtualmente imposible la entrada de otros actores. La incorporación de AFP Modelo es el resultado de esta idea la cual al ganar la licitación de la comisión más baja, tiene el derecho exclusivo de afiliar a todos los nuevos trabajadores. Este mercado cautivo permite una entrada de nuevas AFP sin costos de comercialización para competir por sus afiliados, bajando de esta forma sus costos de operación y haciendo viable su existencia. 2 Sin embargo, recientemente hemos conocido por la prensa la intención de compra de AFP Cuprum por parte de Principal Financial Group, la cual ha sido destacado por los medios de comunicación como el interés de ingresar al atractivo negocio de las AFP, sin reparar o intentando ocultar que por esta vía no se están incorporando nuevos actores al mercado previsional, aumentando con ello la competencia en la industria, sino que sólo se trata del cambio de domino de la AFP, con una gran utilidad para sus actuales dueños 1 que vieron como el valor de la acción de la AFP aumentaba considerablemente. 1 El Grupo Penta, cuyos socios son Carlos Alberto Delano y Carlos Eugenio Lavín, controlan el 40% de los activos de AFP Cuprum.

3 Lo anterior ha dejado de manifiesto que cuatro años después de implementada la Reforma, sigue siendo mucho más fácil para un interesado en ingresar al negocio previsional, como es el caso de este gigante norteamericano, comprar una AFP existente que empezar desde cero, creando una nueva AFP, pues se evita de esta forma la tarea de captar nuevos afiliados y entrar en una guerra comercial con las otras AFP para conseguir sus afiliados. 2. AFP s: Un Mercado Oligopólico Los inicios del sistema de las AFP s se caracterizan por la competencia frenética entre las AFP por la afiliación de los trabajadores adscritos al antiguo régimen de pensiones, con una numerosa fuerza de venta que disputa por nuevos afiliados y obliga a la industria a una activa competencia en precios, que provoca la baja sostenida del valor de las comisiones. En el año 1984 se empieza a desarrollar una nueva etapa caracterizada por el aumento de los beneficios ofrecidos y la simplificación del trámite de traspaso entre las AFP, aumenta con ello la competencia. Adicionalmente, en el plano normativo, se rebajó el monto del encaje del 5% al 1% y se redujo desde 20 mil a 5 mil UF la exigencia de capital mínimo para constituir una AFP 2. 3 En cuanto al número de sociedades dedicadas al negocio previsional, en el año 1981 existen 12 Administradoras de Fondos de Pensiones, en 1990 pasaron a ser 14, al año 1992 eran 16 y en los años 1993 y 1994 llegaron a ser 21 AFP s. Los antecedentes anteriores permitían suponer a mediados del año 1992 que la competencia dentro de la industria experimentaría cambios significativos en el futuro, haciéndose ésta más activa e intensa, por lo cual se sostenía que para incentivar la incorporación de un mayor número de sociedades al mercado y favorecer con ello las condiciones de competencia, debería analizarse la 2 12 años de modernización de la seguridad social de Chile Corporación de investigación, estudio y desarrollo de la seguridad social. Octubre de Página 208.

4 flexibilización de las normas sobre encaje, ya que los saldos acumulados en las cuentas individuales van alcanzando con el tiempo montos cada vez más significativos, aspecto que obliga a las nuevas Administradoras a iniciar sus operaciones con una exigencia de recursos muy superior al capital mínimo contemplado en la ley. 3 Como es de público conocimiento, a la fecha existen sólo 6 Administradoras de Fondos de Pensiones, una de las cuales, AFP Modelo, no existiría de no ser por la licitación que ganó y que le permitió tener derecho exclusivo de afiliación de los nuevos trabajadores, así se ha constituido un mercado caracterizado por pocos vendedores, AFP oferentes de previsión, y muchos compradores constituido por una población de trabajadores que asciende a varios millones de personas que deben legalmente estar afiliados a una de estas seis AFP. 3. Efectos de una mayor competencia De acuerdo a la teoría económica convencional, la mayor competencia se traduciría en una serie de beneficios para los trabajadores, como menores precios y/o mejor calidad de servicio, lo cual generaría menores márgenes de utilidad para las AFP s. Es decir, una mayor competencia implicaría que los afiliados se llevarían una mayor parte del excedente económico de este mercado años de modernización de la seguridad social de Chile Corporación de investigación, estudio y desarrollo de la seguridad social. Octubre de Página 212.

5 4. Una AFP estatal para aumentar la competencia Si se asigna a la AFP estatal un papel de regulación del mercado previsional, de tal forma que evite lo que parece ser la tendencia natural de este sistema a la conformación de un mercado oligopólico y permita una activa competencia en la industria, la experiencia de Argentina demuestra que la existencia de una institucional estatal fue incapaz de revertir ese proceso. En efecto, creadas las AFJP en el año 1994, se autorizó a 25 sociedades anónimas que participaran en este sistema, una de las cuales fue Nación AFJP de capital estatal, pero 15 años después se impuso la vuelta al sistema de reparto, se eliminó el régimen de capitalización y se creó el nuevo Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Si bien las razones de esta vuelta al sistema de reparto son variadas, la experiencia argentina de la regulación del mercado de AFJP, fue muy clara: no se pudo evitar la tendencia natural a la conformación de un mercado oligopólico, que al momento de la vuelta a Reparto tenía sólo 10 AFJP. 4 5 Para evaluar el eventual éxito de la creación de una AFP estatal en nuestro mercado nacional de las AFP s debemos considerar dos factores: una posible baja de las comisiones que el sistema cobra, es decir se apuntaría al precio del servicio y el segundo factor debería ser mejorar la calidad del servicio y principalmente la rentabilidad para los fondos de pensiones de los afiliados. El valor de las comisiones está determinado por el costo de funcionamiento de la AFP y por la rentabilidad que los dueños esperan de su inversión. En el caso de la AFP estatal, podríamos suponer que el Estado podría prescindir de una rentabilidad esperada de su inversión y su sola limitante estaría dada por su costo 4 Carta abierta de Sergio Carpenter (18 Diciembre 2009) presidente del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico, IADE, en respuesta a la propuesta de creación de una AFP estatal, emitida por Jaime Naranjo, en ese entonces parlamentario, en un programa de TVN el 2 de Noviembre del 2009.

6 de funcionamiento, siendo uno de los elementos claves en este costo, la eficiencia de funcionamiento. Bajo estos parámetros, es posible suponer que las comisiones de la AFP estatal serían más baja que el resto de la industria, presionando a las AFP privadas a una menor comisión, la cual se vería necesariamente limitada tanto por el costo de funcionamiento como por la rentabilidad mínima esperada de los dueños del capital. Respecto a la rentabilidad de los fondos previsionales de los trabajadores, es necesario considerar que las actuales regulaciones limitan los títulos y valores en los cuales pueden invertir, pero además el promedio de la rentabilidad de los fondos del sistema determina un mínimo de rentabilidad que obliga a que las Administradoras tengan que cubrir con su patrimonio, las diferencias que sus fondos tengan con ese mínimo. Esta obligación produce el efecto de que todas las AFP s inviertan más o menos en lo mismo generando en consecuencia rentabilidades muy similares entre todas ellas. Es del caso preguntarse si la existencia de una AFP estatal cambiaría esta situación, lo cual parece poco probable por cuanto es un mecanismo de protección que brinda cierta seguridad a los afiliados en períodos económicos estables. Sin embargo, si el escenario económico general es negativo y este mecanismo no funciona para asegurar una rentabilidad positiva mínima a los fondos de pensiones, la AFP estatal podría poseer un mecanismo adicional para asegurar una rentabilidad positiva mínima, la cual se podría hacer exigible a las AFP s privadas, las cuales deberían financiar de su propio patrimonio, haciendo que todas las AFP compitan en igualdad de condiciones. 6

7 5. Una AFP estatal para ampliar la cobertura del sistema Mario Marcel señala que el rol de una AFP estatal podría ser el llegar a segmentos de la población a los cuales una AFP común y corriente no llegaría, por ejemplo los trabajadores independientes a los cuales es complicado, por ejemplo, ir a buscarlos a donde estén, armar sistemas especiales de recaudación y facilitarles los trámites cada vez que tienen que cotizar por cuanto una AFP estatal puede ser más activa para incorporar a sectores hasta ahora excluidos del sistema de pensiones Las dificultades para una AFP estatal La creación de una AFP estatal tiene complicaciones legislativas por cuanto requeriría de una Ley de quórum calificado, lo que significa un consenso bastante alto de parlamentarios a favor de esta iniciativa, lo que se prevé difícil. El otro camino de facultar al BancoEstado para tener una Administradora de Fondos de Pensiones, hace necesario una ley que permita a los bancos en general tener AFP, lo que nos lleva a la necesidad de regulación adicional de tal forma que la entrada de los Bancos al mercado previsional estén resguardados los eventuales conflictos de intereses. 7 Lo anterior también aplicaría a la AFP estatal respecto a los instrumentos de inversión que emita el propio Estado, de tal forma de estar protegida ante las presiones para comprar estos instrumentos, aplicando la actual disposición que prohíbe a cualquier AFP invertir en instrumentos que emitan sus controladores, en este caso el Estado. 5 Entrevista del BCN a Mario Marcel

8 7. Comentario final La creación de un sistema privado de pensiones permitió que el capital privado se apropiara de los excedentes económicos que genera el sistema, que finalmente se fue concentrando en pocas manos, de tal forma que la creación de una AFP estatal es darle la validez definitiva al sistema y olvidarse de su cuestionamiento y de la exigencia de restituir el sistema de reparto. 8

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