CONSULTA PUBLICA SOBRE ACTUACIONES EN MATERIA DE ESPECTRO RADIOELECTRICO: REFARMING EN BANDAS 900 MHz Y MHz, DIVIDENDO DIGITAL Y BANDA 2,6 GHz

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1 CONSULTA PUBLICA SOBRE ACTUACIONES EN MATERIA DE ESPECTRO RADIOELECTRICO: REFARMING EN BANDAS 900 MHz Y MHz, DIVIDENDO DIGITAL Y BANDA 2,6 GHz

2 ÍNDICE 1. Antecedentes y entorno Operadores móviles en España y distribución actual del espectro Directiva GSM. Su modificación y la Decisión sobre GSM Relevancia del espectro radioeléctrico Valor estratégico del espectro radioeléctrico Valor económico del espectro radioeléctrico Futura evolución de la Banda Ancha en movilidad Principio de neutralidad tecnológica Ventajas de permitir el uso de la tecnología UMTS en la banda de 900 MHz Gestión del espectro radioeléctrico en España Objetivos y principios Proyecto de Ley de Economía Sostenible Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias Objeto de la presente consulta pública Objetivos del MITyC Líneas generales de actuación Disponibilidad de más espectro radioeléctrico y uso más eficiente del espectro asignado Mejorar el escenario competitivo Incremento de cobertura de la banda ancha móvil Enfoques en bandas en uso y bandas libres Bandas en uso: Descripción y valoración de opciones Bandas libres: Descripción y propuesta del MITyC Banda GSM 900 MHz. Refarming y licitación de espectro Situación actual de la banda de 900 MHz en España Evaluación de la potencial distorsión de la competencia por la autorización del refarming en la banda de 900 MHz Opciones para el refarming en la banda de 900 MHz Análisis y cuestiones sobre la opción Introducción de la neutralidad tecnológica en la banda de 900 MHz

3 Licitación del primer bloque de 5 MHz en la banda de 900 MHz Ajustes en los plazos de vigencia de las concesiones de 900 MHz Oferta mayorista de los operadores a los que se les autorice el refarming en la banda de 900 MHz Compromisos de inversión de los operadores autorizados a efectuar refarming en la banda de 900 MHz Contraprestaciones económicas asociadas a los ajustes y compromisos de inversión en la banda de 900 MHz Valor de mercado del espectro en la banda de 900 MHz y de los ajustes propuestos Compromisos de inversión para compensar los beneficios del refarming Licitación de los dos bloques adicionales en la banda de 900 MHz Otros aspectos relevantes asociados al refarming en la banda de 900 MHz Coordinación de sistemas GSM y UMTS Banda de MHz Situación de la banda de MHz en España Opciones para el refarming en la banda de MHz Valoración de las opciones Dividendo Digital Aspectos a considerar en la licitación del dividendo digital Propuesta del MITyC sobre licitación del dividendo digital Banda de 2,6 GHz Aspectos a considerar en la licitación de la banda de 2,6 GHz Propuesta del MITyC Calendario de licitaciones ANEXO Resumen de la propuesta del MITyC

4 1. Antecedentes y entorno 1.1. Operadores móviles en España y distribución actual del espectro En España existen actualmente cuatro operadores prestadores del servicio de telefonía móvil con red propia, cuya denominación y reserva de espectro figuran en la tabla siguiente. OPERADOR BANDA GSM MHz (FDD) MHz / MHz BANDA GSM MHz (FDD) MHz/ MHz BANDA UMTS MHz 3 (FDD y TDD 4 ) MHz/ MHz MHz Orange 2x6 MHz (2025) (*) 2x24,8 MHz (2028) 2x15+5 MHz (2030) TME 2x12 MHz (2015) 2x4 MHz (2025) 2x24,8 MHz (2028) 2x15+5 MHz (2030) Vodafone 2x12 MHz (2025) 2x24,8 MHz (2028) 2x15+5 MHz (2030) Yoigo 2x15+5 MHz (2030) * Las cifras entre paréntesis indican la fecha de vigencia de las concesiones, incluida la prórroga prevista de 5 años (10 años en el caso de UMTS) Cabe señalar que en junio del año 2005, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITyC) resolvió el concurso de la banda de extensión GSM ( MHz y MHz) mediante el que se adjudicaron tres concesiones de frecuencias de telefonía móvil. En dicho concurso, que facilitaba la participación de quienes no tenían espectro en 900 MHz, presentaron ofertas tres de los cuatro operadores presentes en el mercado en ese momento (Orange, Telefónica Móviles, -en adelante TME- y Vodafone). Los adjudicatarios fueron TME (una concesión de 4 MHz) y Orange (dos concesiones de 3 MHz cada una). Dichas frecuencias son las que tienen vigencia hasta julio de A continuación en el documento, siempre que se indique MHz, se entenderá que son pareados (FDD) salvo que se diga lo contrario. 2 FDD: Frequency Division Duplex. Las comunicaciones ascendentes (terminal-estación base) y descendentes (estación base-terminal) se realizan en bandas de frecuencia diferentes. Los servicios móviles actuales (GSM y el UMTS) se prestan bajo esta modalidad. 3 Adicionalmente, existe una parte en TDD en la banda MHz en la que cada operador dispone de un bloque de 5 MHz. 4 TDD: Time Division Duplex. Las comunicaciones ascendentes (terminal-estación base) y descendentes (estación base-terminal) se realizan en la misma banda de frecuencia pero a intervalos de tiempo diferentes. Más útil y eficiente para transmisión de datos. Esta modalidad es utilizada por WiMax. 4

5 Desde el punto de vista del mercado, junto a los operadores que prestan el servicio de telefonía móvil con reserva de espectro, existen adicionalmente los operadores móviles virtuales sin red de acceso propia, entre los que se encuentran los principales operadores de cable y otros operadores con una presencia significativa en el mercado de la telefonía fija y acceso a Internet. Además de las citadas bandas de frecuencia, la licitación de otras bandas como la del dividendo digital 5 ( MHz) y la de 2,6 GHz, en la que en otros países de nuestro entorno ya se ha producido (Suecia, Finlandia, Holanda, Dinamarca y Alemania), posibilitará el acceso al espectro radioeléctrico a nuevos operadores Directiva GSM. Su modificación y la Decisión sobre GSM Desde la aprobación en el año 1987 de la Directiva 87/372/CEE (conocida como Directiva GSM) 6 la banda de 900 MHz fue reservada para ser utilizada por los sistemas GSM. El pasado año 2009 la Unión Europea aprobó la Directiva 2009/114/CE 7 por la que se modifica la Directiva GSM, abriendo la posibilidad de que la banda de 900 MHz sea utilizada por tecnologías distintas al GSM. La Directiva 2009/114/CE se ve completada con la Decisión 2009/766/CE 8 (en adelante, la Decisión GSM) que hace extensible esta modificación también a la banda de MHz. Los aspectos más relevantes de la modificación de la Directiva se establecen en la nueva redacción de su artículo 1: 1. Los Estados miembros pondrán las bandas de frecuencias de MHz y MHz (la banda de 900 MHz) a disposición de los sistemas GSM y UMTS, así como de otros sistemas terrestres capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas que puedan coexistir con los sistemas GSM, de conformidad con las medidas técnicas de aplicación adoptadas en virtud de la Decisión n 676/2002/CE del Parlamento Europeo y 5 Una vez culminada con éxito la transición a la TDT, estamos en condiciones de aprovechar las ventajas que aporta el Dividendo Digital. El Dividendo Digital se puede definir como el espectro radioeléctrico que queda disponible después de acomodar en digital los servicios de televisión analógica, y que va a permitir liberar la banda MHz para ofrecer servicios como la banda ancha en movilidad. 6 Directiva 87/372/CEE de 25 de Junio de 1987, relativa a las bandas de frecuencia a reservar para la introducción coordinada de comunicaciones móviles terrestres digitales, celulares públicas paneuropeas en la Comunidad. 7 Directiva 2009/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por la que se modifica la Directiva 87/372/CEE del Consejo relativa a las bandas de frecuencia a reservar para la introducción coordinada de comunicaciones móviles terrestres digitales celulares públicas paneuropeas en la Comunidad. 8 Decisión 2009/766/EC de la Comisión, de 16 de octubre de 2009, relativa a la armonización de las bandas de frecuencias de 900 MHz y MHz para los sistemas terrenales capaces de prestar servicios paneuropeos de comunicaciones electrónicas en la Comunidad. 5

6 del Consejo, de 7 de marzo de 2002, sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea (Decisión espectro radioeléctrico). 2. Los Estados miembros examinarán, al aplicar la presente Directiva, si es probable que la asignación actual de la banda de 900 MHz a los operadores móviles que compiten en su territorio falsee la competencia en los mercados móviles afectados y, cuando esté justificado y resulte proporcionado, harán frente a estos falseamientos de conformidad con el artículo 14 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización). Es de especial interés lo dispuesto en los considerandos 7 y 8 de la Directiva: Los Estados miembros deben transponer la Directiva 87/372/CEE en su versión modificada en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva. Aunque por sí mismo, ello no requiere que los Estados miembros modifiquen los derechos de uso existentes o inicien un procedimiento de autorización, sí deberán cumplir con lo que dispone la Directiva 2002/20/CE una vez que esté disponible la banda de 900 MHz, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva. Al hacerlo, los Estados miembros deben, en particular, examinar si la aplicación de la presente Directiva podría falsear la competencia en los mercados móviles afectados. Si llegan a la conclusión de que tal es el caso, deben examinar si se justifica objetivamente y resulta proporcionado modificar los derechos de uso de los operadores a los que se concedió el derecho a usar las frecuencias de la banda de 900 MHz y, cuando resulte proporcionado, reconsiderar esos derechos de uso y redistribuirlos a fin de combatir los falseamientos. Cualquier decisión en este sentido debe ir precedida de una consulta pública. Todo espectro disponible de acuerdo con la presente Directiva se debe asignar de forma transparente y de manera que se garantice que no existe falseamiento de la competencia en los mercados de referencia Relevancia del espectro radioeléctrico Valor estratégico del espectro radioeléctrico La Comisión Europea ha realizado una consulta pública 9 sobre las prioridades estratégicas que se deben tener en cuenta en el programa de política del espectro 9 spp_consultation.pdf 6

7 radioeléctrico de la Unión Europea para el periodo , cuyo plazo para enviar respuestas concluyó el 9 de abril de Se trata de uno de los ejes estratégicos en los que se quiere basar la Agenda Digital para contribuir al crecimiento y al desarrollo económico. Mediante esta consulta se invitó a todas las partes interesadas a presentar contribuciones para este programa plurianual del espectro radioeléctrico, específicamente en relación con 6 temas: Recuperación y crecimiento económico Integración social y servicios a los ciudadanos Protección del medio ambiente y de la salud Exploración espacial y seguridad en el transporte Coordinación y negociaciones a nivel internacional Refarming y competencia Hay que resaltar, en cualquier caso, que existe una gran correlación entre un uso eficiente del espectro y el desarrollo de la Sociedad de la Información, el crecimiento de la economía, la productividad y la competitividad y la cohesión social. Se trata, por tanto, de un recurso de elevado valor estratégico para el desarrollo económico y social Valor económico del espectro radioeléctrico El espectro radioeléctrico es un recurso que cada vez tiene una mayor relevancia en nuestra economía y en la vida de los ciudadanos, y que es fundamental para la prestación de una amplia gama de servicios. En el ámbito de la consulta pública anteriormente citada, la Comisión Europea ha estimado que el valor total de los servicios que lo utilizan en la UE se sitúa alrededor de los millones de euros, lo que equivale a más de un 2,5% del PIB de la UE en su conjunto. En el caso de España, la facturación relativa a los servicios asociados al espectro (fundamentalmente telefonía móvil y audiovisual) se estima que en 2009 alcanzó la cifra de millones (divididos en millones en telefonía móvil y en audiovisual) lo que supondría un 54,2% de la facturación total del sector Futura evolución de la Banda Ancha en movilidad Dentro de las comunicaciones móviles, actualmente el segmento de mayor crecimiento es el de la transmisión de datos. Este se ha visto beneficiado tanto por la existencia de las tarjetas de datos (tecnologías UMTS y HSPA 10 ) como por la popularización de los smartphones o teléfonos inteligentes que permiten, de una forma sencilla, el acceso a Internet y a otras aplicaciones y servicios. 10 De forma genérica se considera que cuando se habla de UMTS, también se considera el HSPA, que es una evolución no disruptiva y más eficiente del estándar. 7

8 Todos los analistas coinciden en que este es un fenómeno irreversible y que los servicios de voz irán perdiendo progresivamente peso en el teléfono móvil. La navegación por Internet (especialmente en el ámbito de las redes sociales), el acceso al correo electrónico y el envío de mensajes de texto están empezando a suponer el uso más relevante de los dispositivos móviles fundamentalmente en ciertos sectores (empresarial y jóvenes). Valga como ejemplo que según un estudio reciente 11, el tráfico global de datos móviles a nivel mundial ya superó a la voz en diciembre de 2009, tras crecer un 280 por ciento en los últimos dos años. Si bien en la actualidad el espectro disponible es suficiente para atender la demanda de servicios, la futura evolución hacia nuevos servicios hace necesario poner a disposición de los operadores una mayor cantidad de espectro y permitir el uso de las actuales bandas de frecuencia de una forma más eficiente para facilitar el acomodo de las nuevas necesidades, especialmente de servicios de banda ancha en movilidad Principio de neutralidad tecnológica La modificación de la Directiva GSM y la Decisión GSM incorporan el principio de neutralidad tecnológica. Las bandas de 900 y MHz ya no están vinculadas exclusivamente a la tecnología GSM, lo que implica que, siempre que no se causen interferencias a los usuarios de las bandas de frecuencias, las mismas pueden ser utilizadas por aquellas tecnologías que optimicen su uso. Los principios de neutralidad tecnológica y de neutralidad de servicios están desarrollados en nuestro marco regulatorio desde el años 2008, con la aprobación del vigente Reglamento 12 de Uso del Dominio Público Radioeléctrico. Entre los objetivos que inspiran dicho reglamento se encuentra el de fomentar la neutralidad tecnológica y de los servicios como elementos flexibilizadores en el uso eficiente del dominio público radioeléctrico. Asimismo, este Reglamento dispone que en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias se establezcan previsiones respecto de la explotación en el futuro de las distintas bandas de frecuencias, fomentando la neutralidad tecnológica y de servicios. Por lo tanto, la transposición de la modificación de la Directiva GSM junto con la inclusión de aspectos como el comercio secundario permitirán obtener un mayor beneficio para la sociedad, dado que proporcionan herramientas a los operadores para gestionar como Aprobado por Real Decreto 863/2008, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones en lo relativo al uso del dominio público radioeléctrico 8

9 consideren más adecuado el espectro adjudicado, optimizando por tanto su uso en la implementación de nuevos servicios. Refarmig 13 es la denominación con la que se conoce en el sector, y de forma genérica, el proceso mediante el cual se produce la introducción de la neutralidad tecnológica en las bandas de frecuencia utilizadas para la prestación de la telefonía móvil (fundamentalmente en las bandas de 900 MHz y de MHz) y, en paralelo, la reordenación de la actual distribución de frecuencias a los operadores. El refarming debe tener en cuenta las siguientes cuestiones: El nuevo perfil del usuario tradicional de la telefonía móvil está migrando hacia una mayor necesidad de comunicaciones de banda ancha en movilidad, precisándose el uso de tecnologías capaces de adaptarse a esta situación. La canalización de frecuencias es distinta en GSM (canales de 200 khz) de la de UMTS (5 MHz). Una nueva reordenación del espectro incrementaría la competencia en el mercado logrando un uso más eficiente del espectro disponible Ventajas de permitir el uso de la tecnología UMTS en la banda de 900 MHz Las bandas de frecuencias por debajo de 1 GHz (bandas de 800 y 900 MHz) poseen excelentes características de propagación radioeléctrica, proporcionando mayor cobertura, tanto urbana como rural, y mayor capacidad de penetración en el interior de los edificios. En consecuencia, los despliegues de las redes utilizando dichas frecuencias precisan menor inversión y se produce un ahorro de costes de explotación en comparación con el uso de las bandas de frecuencia por encima de 1 GHz. Una vez que se permita el uso de la tecnología UMTS en dichas bandas, estas ventajas regirán en los despliegues de las redes que proporcionen servicios de banda ancha móvil. Permitir el refarming tiene, entre otros, dos efectos positivos sobre los operadores: El valor del espectro que tienen asignado se incrementa, al poderse utilizar las frecuencias tanto con tecnologías GMS como UMTS. Les permite reducir costes en el suministro de servicios de banda ancha móvil, lo que redunda en un mayor beneficio económico. 13 ECC Report 16: Spectrum refarming (redeployment) is a combination of present and future administrative, financial and technical measures within the limits of frequency regulation, in order to make a specified frequency band available for a different kind of usage or technology. The measures may be implemented in the short, medium or long term. 9

10 Bajo esta perspectiva, el espectro en la banda de 900 MHz debe reordenarse buscando bloques de 5 o múltiplos de 5 MHz. A medio plazo coexistirán despliegues de UMTS y GSM sobre la citada banda, sin ser ello impedimento para que en un futuro más lejano pudiesen utilizarse nuevas tecnologías, siempre que se cumpla lo dispuesto en la modificación de la Directiva GSM y en la Decisión GSM. La Decisión GSM también permite introducir UMTS en la banda de MHz, cuyas características radioeléctricas de propagación son muy similares a las de la banda de MHz. 2. Gestión del espectro radioeléctrico en España 2.1. Objetivos y principios Los objetivos y principios que rigen la gestión del espectro radioeléctrico, tal como establece el Reglamento de Uso del Dominio Público Radioeléctrico, son los siguientes: a. Garantizar, mediante una gestión adecuada, el uso eficaz y eficiente del dominio público radioeléctrico. b. Promover el uso del dominio público radioeléctrico como factor de desarrollo técnico, económico, de seguridad, del interés público, social y cultural. c. Garantizar un acceso equitativo a los recursos radioeléctricos mediante procedimientos abiertos, transparentes, objetivos y no discriminatorios. d. Promover el desarrollo y la utilización de nuevos servicios, redes y tecnologías, y el acceso a ellos de todos los ciudadanos. e. Regular la transferencia de títulos habilitantes y la cesión a terceros de determinados derechos de uso del dominio público radioeléctrico. f. Contribuir al desarrollo normativo armonizado en el ámbito de la Unión Europea que facilite la introducción de sistemas de comunicaciones globales. g. Facilitar la planificación estratégica del sector de las telecomunicaciones y, en particular, de las comunicaciones relacionadas con la defensa nacional y de los servicios de protección civil y emergencias. h. Fomentar la neutralidad tecnológica y de los servicios como elementos flexibilizadores en el uso eficiente del dominio público radioeléctrico. i. Fomentar una mayor competencia en los mercados de comunicaciones electrónicas. j. Promover una inversión eficiente en materia de infraestructuras y fomentar la innovación. Por lo tanto, cualquier medida que se adopte en el ámbito de la gestión del espectro deberá ser consecuente con lo dispuesto en los citados objetivos. Desde el MITyC se está 10

11 trabajando en el diseño de actuaciones que permitan poner a disposición de los agentes el espectro disponible con el fin de favorecer el impulso de la competencia, la innovación y el logro de una mayor cobertura de los servicios móviles de tercera y cuarta generación, a la vez que se coadyuva en la reducción de la brecha digital. Las medidas que se adopten en el ámbito del espectro pretenderán: Maximizar el beneficio a los usuarios y a la sociedad. Mayor eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico. Procurar que se evite la distorsión de la competencia en el mercado Proyecto de Ley de Economía Sostenible El Consejo de Ministros celebrado el pasado 19 de marzo de 2010 aprobó la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley de Economía Sostenible. Esta Ley supondrá una profunda reforma transversal de múltiples aspectos que rigen la actividad económica y se orienta a la modernización de la economía española. En este Proyecto de Ley se han incluido varias medidas referidas al espectro que van en esa dirección. En concreto, se ha establecido la utilización de las nuevas tecnologías en la banda de frecuencias de 900 y MHz. Se permitirá el uso de estas bandas para la prestación de servicios de tercera generación (UMTS/HSPA), lo que abaratará su coste y aumentará la calidad de los servicios. Los artículos más relevantes del Proyecto de Ley referidos al espectro radioeléctrico son los siguientes: Artículo 48. Utilización de las nuevas tecnologías en la banda de frecuencias de 900MHz. y 1.800MHz. Las bandas de frecuencias de MHz. y MHz. (banda de 900MHz.) y de MHz. y 1.805MHz MHz. (banda de 1.800MHz.) se ponen a disposición de los sistemas GSM y los sistemas UMTS así como de otros sistemas terrestres capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas que puedan coexistir con los sistemas GSM, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2009/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 87/372/CEE del Consejo relativa a las bandas de frecuencia a reservar para la introducción coordinada de comunicaciones móviles terrestres digitales celulares públicas paneuropeas en la Comunidad, y en la Decisión de la Comisión de 16 de octubre de 2009 relativa a la armonización de las bandas de frecuencias de 900MHz y 1.800MHz para los sistemas terrenales capaces de prestar servicios paneuropeos de comunicaciones electrónicas en la Comunidad. 11

12 El Gobierno, mediante Real Decreto, determinará el procedimiento y las condiciones que deberán cumplirse para que dichas bandas de frecuencias puedan utilizarse por sistemas terrestres capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas que puedan coexistir con los sistemas GSM. En particular, el citado Real Decreto podrá modificar o reconsiderar los derechos de uso privativo del espectro para garantizar que el uso de la banda de 900 MHz por otras tecnologías distintas de la GSM para la prestación de servicios paneuropeos avanzados no da lugar a situaciones de distorsión de la competencia en los mercados afectados, manteniendo en todo caso el equilibrio económico financiero de los títulos habilitantes. Los derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico en la banda de frecuencias de 900MHz y 1.800MHz que, en aplicación de lo dispuesto en el apartado anterior, puedan revertir al Estado, se asignarán conforme a lo dispuesto en el régimen jurídico de las comunicaciones electrónicas. Artículo 49. Ampliación de las bandas de frecuencia en las que se puede efectuar la transferencia de títulos habilitantes o cesión de derechos de uso del dominio público radioeléctrico. El Gobierno, mediante Real Decreto, aprobará las previsiones necesarias para la introducción de nuevas bandas de frecuencias en las que se puede efectuar la transferencia de títulos habilitantes o cesión de derechos de uso del dominio público radioeléctrico, en particular las bandas de frecuencias de 900MHz. ( MHz. y MHz.), 1.800MHz. ( MHz. y 1.805MHz MHz.) y 2.100MHz. ( MHz. y MHz.), utilizadas actualmente para la prestación de los servicios de comunicaciones móviles, y la banda de 3,5GHz. (3,4-3,6GHz.), utilizada para la prestación de servicios de acceso inalámbrico Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias El actual Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias (CNAF) 14 en sus notas de utilización UN-41 (Banda y MHz) UN-140 (Banda a MHz y MHz (DCS 1.800)), introduce el principio de la neutralidad tecnológica en las citadas bandas: UN-41 Asimismo, de conformidad con la Decisión de la Comisión 2009/766/CE, relativa a la armonización de las bandas de frecuencias de 900 MHz y MHz, las bandas de frecuencia 880 a 915 MHz y 925 a 960 MHz se destinan a sistemas terrenales capaces de 14 Orden ITC /332/2010 de 12 de febrero por la que se aprueba el cuadro nacional de atribución de frecuencias 12

13 prestar servicios de comunicaciones electrónicas con tecnología UMTS, con las características técnicas establecidas en el anexo a la citada Decisión, debiendo garantizarse en cualquier caso la compatibilidad radioeléctrica con los sistemas GSM actualmente en funcionamiento. En todo caso será necesario que la autorización para estos usos sea contemplada en los correspondientes títulos habilitantes para uso del espectro. UN-140 Asimismo, de conformidad con la Decisión de la Comisión 2009/766/CE, relativa a la armonización de las bandas de frecuencias de 900 MHz y MHz, las bandas de frecuencia a MHz y a MHz se destinan a sistemas terrenales capaces de prestar servicios de comunicaciones electrónicas con tecnología UMTS, con las características técnicas establecidas en el anexo a la citada Decisión, debiendo garantizarse en cualquier caso la compatibilidad radioeléctrica con los sistemas GSM actualmente en funcionamiento. En todo caso será necesario que la autorización para estos usos sea contemplada en los correspondientes títulos habilitantes para uso del espectro. Ahora bien, la provisión de servicios mediante sistemas diferentes a GSM en estas bandas está supeditada a la modificación de las concesiones para el uso de dichas frecuencias. 3. Objeto de la presente consulta pública 3.1. Objetivos del MITyC El MITyC realizó a mediados de 2008 una consulta pública sobre el uso de la banda de frecuencias a MHz y sobre posibles nuevas modalidades de explotación de las bandas de frecuencia de 900 MHz, MHz y 3,5 GHz, con el objetivo de obtener información de los distintos agentes interesados y de proporcionarles un cauce de participación en el proceso de decisión sobre el uso que se pretendía hacer de estas bandas. El MITyC hizo públicas las conclusiones de la consulta el 11 de marzo de A la luz de la evolución de la tecnología y del mercado, vistas las modificaciones normativas adoptadas en el seno de la Unión Europea y una vez adoptada en España la decisión sobre el dividendo digital, se pretenden desarrollar una serie de actuaciones relacionadas con la asignación y uso del espectro, y cuyas líneas principales se someten a consulta. Uno de los aspectos más relevantes de estas actuaciones es la gestión del refarming. 13

14 Mediante la presente consulta pública se procede a dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2009/114/CE, de 16 de septiembre de 2009, en relación con el refarming en la banda de 900 MHz, así como a proporcionar al sector la posibilidad de exponer sus propuestas y comentarios sobre los aspectos más relevantes que determinarán la gestión del espectro en los próximos años Líneas generales de actuación A continuación se indican las principales líneas que van a guiar las actuaciones del MITyC en materia de espectro radioeléctrico, cuyas propuestas y planteamientos se incluyen en la presente consulta Disponibilidad de más espectro radioeléctrico y uso más eficiente del espectro asignado. Tal como se ha indicado previamente, el MITyC está trabajando en el diseño de actuaciones que permitan poner a disposición de los agentes el espectro disponible con el fin de que sea utilizado de forma eficaz y eficiente. Para ello, se pretende poner a disposición del sector las bandas libres y fomentar el uso más eficiente del espectro ya asignado a los operadores de forma que, aplicando los principios de neutralidad tecnológica y de servicios (fijo y móvil), se permita maximizar el rendimiento de los recursos espectrales asignados a los operadores, lo que redundará en una mayor oferta de mejores servicios en beneficio de los ciudadanos. Se pretende que con estas nuevas bandas de frecuencias y el fomento del uso eficiente de las ya asignadas se pueda dinamizar aún más el mercado, facilitándose desde el MITyC, mediante el ejercicio de sus competencias, la puesta a disposición de los agentes del sector de una mayor cantidad de espectro Mejorar el escenario competitivo La disponibilidad del citado espectro deberá producir una mejora en el actual escenario competitivo y de innovación. Nuestro mercado de comunicaciones móviles es razonablemente competitivo tal como ponen de relieve los altos niveles de portabilidad y la gran variedad de ofertas (tanto residenciales como empresariales) que permiten que cada usuario pueda acogerse a la que mejor se adapte a sus necesidades y a su patrón de consumo. Sin embargo, para mejorar este escenario se deberá vigilar que no se produzca un acaparamiento de espectro por parte de determinados operadores, a la vez que se pretende evitar la excesiva fragmentación del espectro que puede provocar que se reduzcan los beneficios que proporcionan las nuevas tecnologías. 14

15 Incremento de cobertura de la banda ancha móvil Asimismo se pretende con las citadas actuaciones el logro de una mayor cobertura de los servicios móviles de tercera y cuarta generación, a la vez que se coadyuva a la reducción de la brecha digital. España, gracias al Plan de Extensión de la Telefonía Móvil (mediante el concurso E- GSM) desarrollado entre 2005 y 2008, se ha convertido en uno de los líderes europeos en cobertura móvil, lo que es ciertamente destacable dada la gran dispersión poblacional y la complicada orografía de nuestro país. Se pretende que la cobertura de banda ancha móvil se aproxime lo más posible a la actual cobertura de la telefonía móvil GSM en el menor plazo posible Enfoques en bandas en uso y bandas libres El análisis en las diferentes bandas diferirá si éstas están actualmente en uso (con concesiones vigentes) o están libres. Por ello, el enfoque en la consulta a la hora de contemplar cada una de las bandas será diferenciado. No obstante, en el Anexo al final del documento se recoge un resumen de la propuesta del MITyC que cubre todas las bandas de frecuencias (en uso y libres), afectadas por la consulta. Asimismo, para estas bandas se pretende incorporar la posibilidad de autorizar la cesión del uso del espectro (mercado secundario) Bandas en uso: Descripción y valoración de opciones Las bandas de 900 MHz, y de MHz están en la actualidad adjudicadas en su integridad. Los concesionarios de estas bandas de frecuencia han realizado una serie de inversiones teniendo en cuenta los plazos de cada concesión. A la hora de plantear cualquier decisión sobre el refarming, este aspecto junto a la revalorización de las concesiones y la potencial incidencia en el mercado, se deben de tener en consideración. En esta consulta pública, para cada una de las bandas se enumeran una serie de opciones y finalmente se realiza una valoración de las mismas Bandas libres: Descripción y propuesta del MITyC En el caso de las bandas atribuidas para servicios de comunicaciones electrónicas que actualmente se encuentran libres (banda de 2,6 GHz) o lo estarán en un futuro cercano (dividendo digital), el planteamiento estará más enfocado a analizar cómo realizar su licitación (concurso, subasta, mixto) y determinar bajo qué condiciones se procederá a otorgar la concesión, evaluando la necesidad de asumir compromisos por los adjudicatarios. 15

16 Cuando estas bandas se liciten, se hará bajo los principios de neutralidad tecnológica y de servicios (fijo y móvil) y, por lo tanto, no habría que contemplar el impacto que supone la incorporación de dichos principios a la concesión. A continuación, se procede a realizar un análisis detallado de cada una de las bandas Banda GSM 900 MHz. Refarming y licitación de espectro Situación actual de la banda de 900 MHz en España La situación actual de la banda de 900 MHz, en cuanto a reserva de espectro por operador y vigencia de las concesiones (incluida prórroga), es la siguiente: Orange TME Operador Frecuencias Plazo de vigencia de la concesión 6 MHz Julio MHz Febrero MHz Julio 2025 Vodafone 12 MHz Febrero , MHz La prestación de servicios con tecnología UMTS en la banda de 900 MHz (refarming) requiere la utilización de portadoras de 5MHz. Independientemente de la fecha de caducidad de las concesiones, se observa que es necesario realizar ciertas actuaciones para poder reordenar la banda de frecuencias en bloques de 5 MHz o múltiplos de 5 MHz a fin de obtener una mayor eficiencia en el uso del espectro, permitiendo así la introducción de UMTS u otras tecnologías futuras Evaluación de la potencial distorsión de la competencia por la autorización del refarming en la banda de 900 MHz Con la actual asignación de frecuencias, permitir sin más el refarming podría causar un cierto grado de distorsión en la competencia, ya que dos operadores (Orange y Yoigo) no tienen espectro suficiente para desplegar tecnología UMTS en la banda de 900 MHz. 16

17 Orange previsiblemente no dispondría de espectro suficiente para prestar servicios UMTS en la banda 900 MHz y simultáneamente seguir prestando servicios GSM, especialmente en entornos urbanos, y Yoigo no dispone de frecuencias en la banda de 900 MHz. Si bien el hecho de que se puede producir una distorsión en la competencia es conceptualmente sencillo de comprobar (un agente dispone de la posibilidad de prestar un determinado servicio en condiciones más favorables a las preexistentes, mientras un competidor no), existen ciertas dificultades para evaluar el grado concreto de la distorsión de la competencia que se podría producir teniendo en cuenta la actual situación de partida, con la incertidumbre asociada a las futuras inversiones. Con esta consulta pública se pretende obtener información sobre las actuaciones a acometer para reducir al máximo dicha potencial distorsión de la competencia. Tal como se ha planteado, la principal ventaja que aporta el refarming se traduce en unos menores costes operativos, una mejor cobertura en el interior de edificios y una mayor cobertura en entornos rurales. La disponibilidad de espectro para ofrecer un determinado servicio en condiciones más favorables frente a sus competidores, supone una cierta ventaja competitiva para cualquier operador. Pero se debe analizar en qué segmento del mercado se va a producir la citada ventaja competitiva. El contexto en el que se puede producir la distorsión es el de los servicios provistos con tecnologías UMTS. En este sentido, el ámbito que se considera que va a experimentar un mayor crecimiento en los próximos años es el de la banda ancha móvil. Por tanto, es conveniente analizar la situación actual de este segmento de mercado como paso previo a estimar su evolución. Para ello, se analiza la situación en el ámbito de las datacards (banda ancha móvil únicamente) para ver cómo podría influir la adopción del refarming, al ser el campo donde más impacto a corto plazo tendría la utilización de la tecnología UMTS en la banda de 900 MHz. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) aporta información agregada del segmento de las datacards y, juntamente con ello, información desagregada por operador. Tal como se puede observar en la siguiente tabla, se trata de un mercado con un alto grado de crecimiento (casi un 70 % en términos de líneas) en el último año. Es un servicio emergente en plena etapa de adopción y, por tanto, con altas tasas de crecimiento. 17

18 CMT Informe IV Trimestre 2009 Si se analiza la distribución de la cuota por operadores (ver tablas adjuntas) se observa que es un mercado muy dinámico y cambiante en cuanto a cuota de mercado, ya que solo en el plazo de nueve meses el segundo operador ha adelantado al primero con un incremento relevante de su número de abonados y de su cuota. CMT Informe I Trimestre

19 CMT Informe IV Trimestre 2009 En la tabla se exponen las evoluciones del porcentaje de cuota sobre el total. Conviene tener presente que estas cuotas de mercado se producen bajo unas condiciones equivalentes de espectro entre los operadores que tienen concesiones en la banda de frecuencias de 2,1 GHz. I T 2009 IV T 2009 MOVISTAR 34,99% 39,20% VODAFONE 44,28% 35,15% ORANGE 16,29% 18,08% YOIGO - 2,75% RESTO 4,43 15 % 4,82% Para evaluar en detalle una potencial distorsión de la competencia hay que partir de la evolución hasta este momento de la situación competitiva de los operadores. La realización de un estudio previo para evaluar la citada distorsión real como paso necesario a su neutralización, tendría una serie de debilidades derivadas de los supuestos de partida (hipótesis que provocan resultados diferentes) y del método para llegar a las conclusiones definitivas: Para realizar dicho estudio se debería conocer con antelación cuál sería el grado de inversión en UMTS 900 MHz por parte de los operadores a los que se autorice el refarming. De hecho, si éste se permitiese y el operador no realizase inversiones en dicha tecnología, la autorización del refarming tendría una incidencia neutra para la competencia. 15 En el primer trimestre no existen datos publicados desagregados para Yoigo. 19

20 Asimismo la posible distorsión de la competencia podría tener distintos niveles en función de dónde se realizan las inversiones (no sería lo mismo que las inversiones se focalizasen en entornos urbanos que en rurales, ni cuál fuese la evolución de las mismas). Un operador puede utilizar la banda de 900 MHz para aumentar únicamente su cobertura de población en ámbitos rurales bajo tecnología UMTS, y el impacto en la competencia sería ciertamente limitado. El refarming puede suponer un ahorro de costes en despliegue y explotación de la red y facilitar la cobertura. Pero ello lleva asociado inversiones notables para conseguirlas, con lo que la distorsión real dependerá del esfuerzo inversor. En todo caso, se considera que autorizar el refarming sin más con la actual distribución de frecuencias podría suponer una potencial distorsión de la competencia, que debe tratar de evitarse independientemente de la dificultad para estimar el grado de la misma. Por otra parte, del análisis de la situación en el entorno europeo se observa que: Está siendo un proceso bastante complejo, con casuísticas particulares en cada país. Hay países en los que se ha permitido el refarming y no se han focalizado las inversiones en este campo. Como ejemplo de esta situación cabe citar a Francia donde el refarming está permitido desde el año 2008 y los operadores no han realizado despliegues significativos. En otros países, como Suecia, donde se ha llegado a acuerdos entre los operadores titulares de espectro para alcanzar un nuevo reparto de las frecuencias de la banda de 900 MHz (incluyendo espectro previamente no asignado), se ha observado cómo la presentación de denuncias por otros agentes ante distintas instancias ha generado una incertidimbre que ha demorado las inversiones 16. De hecho, los únicos países de la CE donde existen despliegues reales son Finlandia (fundamentalmente el operador Elisa) y Bélgica. Cabe resaltar que en ambos casos el refarming se vio favorecido puesto que los operadores móviles con red de acceso 16 Ver en el informe sobre despliegues de UMTS en la banda de 900 MHz. 20

21 propia que había en el país, disponían todos de espectro suficiente en la banda de 900 MHz. 1. Le parece adecuado este planteamiento sobre la evaluación de la potencial distorsión de la competencia? En caso contrario, qué enfoque considera más acertado? Opciones para el refarming en la banda de 900 MHz A continuación se plantean tres opciones para permitir el refarming y evitar la potencial distorsión de la competencia. Opción 1: Permitir el refarming en 2011 previa redistribución de la banda de 900 MHz Una primera propuesta para evitar la potencial distorsión de la competencia desde la perspectiva de la modificación de la Directiva GSM, sería redistribuir directamente espectro entre los agentes en caso de que hubiese frecuencias no asignadas (lo que no se produce en el caso de España) o si no, proceder a redistribuir el actualmente asignado. La Directiva GSM establece que los Estados miembros deben, en particular, examinar si la aplicación del refarming en la banda de 900 MHz podría falsear la competencia en los mercados móviles afectados. Si llegan a la conclusión de que tal es el caso, deben examinar si se justifica objetivamente y resulta proporcionado modificar los derechos de uso de los operadores a los que se concedió el derecho a usar las frecuencias de la banda de 900 MHz y, cuando resulte proporcionado, reconsiderar esos derechos de uso y redistribuirlos a fin de combatir los falseamientos. Cualquier decisión en este sentido debe ir precedida de una consulta pública. Por lo tanto, cualquier medida debe resultar proporcionada. Se debe evitar la distorsión de la competencia, pero sin que ello signifique dar un trato de favor injustificado a ningún competidor frente a los otros. En ningún momento se establece que la redistribución debe hacerse en todo caso ni que deba ser gratuita. Si se aplicase directamente la redistribución, con el objetivo de resolver la posibilidad de que todos los operadores de telefonía móvil con red de acceso propia pudieran realizar el refarming en 2011, habría que adjudicar 5 MHz a Yoigo y 4 MHz adicionales a Orange Con el fin adicional de que la banda de 900 MHz se redistribuya en bloques de 5 MHz 21

22 Dado que existen 0,8 MHz no asignados, esto supone que se deben recuperar de los otros operadores 8MHz 18. Al estar las frecuencias asignadas y en uso, la citada redistribución en ningún caso podría dejar en inferioridad a los operadores que, disponiendo en la actualidad de espectro, deben liberarlo para devolverlo con el fin de que sea asignado a otro. Ello implica que deberían mantener, al menos, una cantidad de espectro equivalente a la que dispondría Orange (10 MHz). La liberación de espectro propuesta exigiría que TME liberase 6 MHz y Vodafone 2 MHz. De esta forma, los cuatro concesionarios dispondrían de frecuencias en la banda de 900 MHz. Adicionalmente se introduciría la neutralidad tecnológica en esta banda. Ante este planteamiento cabe realizar las siguientes observaciones. Liberar 8 MHz en la forma propuesta supondría impactar de manera considerable en el actual servicio que prestan TME y Vodafone. En la práctica supone que devuelvan entre ambos el 30 % del espectro de que disponen en 900 MHz. Se impondría un coste notable a los operadores, lo que provocaría que fuese casi imposible realizarlo a corto plazo (se les debería permitir rediseñar sus redes, con el fin de poder migrar tráfico a las redes GSM MHz o a las propias redes UMTS). Se dificulta la posibilidad de que prestasen un servicio UMTS sobre sus propias frecuencias (lo que exigiría liberar 5 MHz adicionales) si quisieran mantener los actuales niveles de calidad del servicio GSM. Cabe señalar que la red GSM de estos operadores está basada en buena parte en despliegues mediante el uso de la banda de 900 MHz a lo que habría que añadir que la actual cobertura GSM del 99% de la población se ha conseguido gracias a dicha banda. Dada la incertidumbre sobre el grado real de distorsión en el mercado que puede provocar el refarming, resultaría arriesgado adoptar en este momento una decisión exigiendo la devolución de una cantidad tan elevada de espectro, a lo que habría que añadir la decisión sobre quién asume los costes de la liberación del citado espectro por parte de TME y Vodafone para su posterior distribución. Junto a todo lo anterior, cabe señalar que la vigencia de la concesión de 12 MHz de TME finaliza en 2015, por lo que respecto a la redistribución de 6 MHz que se ha hecho, o bien 18 Como se verá con posterioridad una de las portadoras sólo podrá ser de 4,8 MHz, también válida para dar servicios UMTS 22

23 MINISTERIO habría que realizar una nueva licitación tras el vencimiento de la misma o bien se tendría que prolongar sin más la vigente concesión a los nuevos titulares de derecho de uso del espectro. En definitiva, para la materialización de esta opción, aunque se decidiera la licitación de las frecuencias recuperadas de los operadores, previsiblemente precisaría de un plazo extenso y de un coste asociado elevado que podrían cuestionar su objetividad y proporcionalidad. 2. Qué comentarios le sugiere este planteamiento? Considera que se trata de una medida proporcionada y objetiva? 3. En qué medida y en qué plazos puede el tráfico cursado actualmente sobre la red desplegada en 900 MHz ser absorbido mediante estaciones de MHz y 2100 MHz? Existen diferencias entre unas zonas y otras? Opción 2: Retrasar la autorización del refarming en la banda de 900 MHz hasta 2015 Otra posible solución a la potencial distorsión de la competencia sería no permitir el refarming hasta En ese momento finalizaría la concesión de los 12 MHz de TME. En 2015 TME estaría en situación parecida a la de Orange (sólo dispondría en ese momento de 4 MHz, mientras que Orange tendría 6 MHz). Según el criterio de redistribución que se ha indicado y atendiendo a la necesidad de asignar bloques de 5 MHz, TME debería, por tanto, recibir 6 MHz para evitarse una posible distorsión de la competencia a lo que habría que añadir la problemática explicitada en el apartado anterior. En este caso harían falta 15 MHz para redistribuir, sin licitación 19, entre los operadores (lo cual llevaría implícito que Vodafone tuviese que devolver 2 MHz y que no habría accedido al refarming en años anteriores). Si por el contrario, se optase por realizar una licitación, habría 12,8 MHz en la banda de 900 MHz que se pondrían en el mercado bajo el principio de neutralidad tecnológica (y al que obviamente podrían optar todos los operadores bajo los principios de transparencia e igualdad de oportunidades). TME, Vodafone y Orange podrían solicitar la neutralidad tecnológica para el resto de sus concesiones. 19 Dificultad para conjugar la entrega a Orange, Yoigo y TME de bloques de 4 MHz, 5 MHz y 6 MHz, con el ajuste fino que debe realizarse para buscar una solución proporcional al problema que se busca resolver. 23

24 MINISTERIO Si Vodafone no devuelve espectro (2 MHz), habría una imposibilidad práctica de dividir esta banda en bloques de 5 MHz y habría que realizar otro tipo de ajustes, para que este pudiese quedar asignado en bloques de 5 MHz o múltiplos de 5 MHz. Con esta opción se podría reducir la potencial distorsión en la competencia, pero se retardarían sus beneficios para la sociedad, lo que sumado a la necesaria espera para disponer del dividendo digital, supone que habría una falta de espectro adecuado para extender la cobertura de banda ancha móvil. En definitiva, esta opción podría presentar las siguientes debilidades: Se produciría un retraso en la adopción de la neutralidad tecnológica en la banda de 900 MHz, lo que afectaría notablemente al desarrollo de la banda ancha móvil en España. Además el problema de la reordenación se trasladaría al año 2015, dado que habría que realizar ciertos ajustes para poder dividir la banda de 900 MHz en bloques de 5 MHz. En el caso de Vodafone, habría que evaluar cual es el grado de distorsión de la competencia que se produciría si se le permite realizar el refarming en Además, se estaría incumpliendo el mandato de fomentar y garantizar el uso eficiente del espectro, pues no se permitiría utilizar el espectro de 900 MHz para ofrecer servicios de banda ancha móvil, a pesar de que la tecnología lo permite, y no se cumpliría con el espíritu de la modificación a la Directiva GSM. Por último, el retraso del refarming hasta 2015 implicaría que España se vería penalizada frente a países de nuestro entorno en cuanto a disponibilidad del servicio de banda ancha en movilidad, en particular, en las zonas rurales. 4. Qué comentarios le sugiere este planteamiento? Considera apropiada la opción de que se retrase el refarming hasta 2015? Opción 3: Autorizar el refarming, sujeto a condiciones, y licitar 5 MHz en la banda de 900 MHz en Esta opción 3 consiste en autorizar el refarming a mediados de 2011 a los operadores que dispongan de frecuencias en la banda de 900 MHz, estableciendo las siguientes condiciones: a) Los operadores que dispongan de frecuencias en la banda de 900 MHz (Orange, TME y Vodafone) deberían devolver a la Administración en conjunto 4,2 MHz a mediados de Estas frecuencias, junto a los 0,8 MHz actualmente no asignados, conformarían un bloque de 5 MHz que se adjudicaría en licitación 24