INFORME DEL PROYECTO Sistema de sostén para adolescentes tutelados La Plata, Buenos Aires (Argentina)
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- José Ramón Blázquez Quintana
- hace 8 años
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1 INFORME DEL PROYECTO Sistema de sostén para adolescentes tutelados La Plata, Buenos Aires (Argentina) Diseñado y ejecutado por la Procuración General de la Provincia de Buenos Aires 1
2 Indice 1. INTRODUCCIÓN MARCO LEGAL NORMAS INTERNACIONALES APLICABLES LEY NACIONAL DE ARGENTINA LEY PROVINCIAL DE BUENOS AIRES OBJETIVOS Y ACTIVIDADES DEL PROYECTO OBJETIVOS Y PILARES DEL PROYECTO VÍAS DE INGRESO EL PROCESO DE ADMISIÓN LA ORGANIZACIÓN DEL ACOMPAÑAMIENTO Y EL CONVENIO DE RESPONSIBILIDADES COMPARTIDAS ESTRUCTURA Y PROCEDIMIENTOS INSTITUCIONALES AMBIENTE INSTITUCIONAL CARACTERÍSTICAS DEL EQUIPO CARACTERÍSTICAS DE LOS BENEFICIARIOS ASOCIACIONES Y FINANCIACIÓN IMPORTANCIA ENFOQUE METODOLOGÍA EFICACIA Y EFICIENCIA IMPACTO DEL SISTEMA DE SOSTÉN COSTOS ABSOLUTOS Y RELATIVOS SOSTENIBILIDAD OBSTÁCULOS Y DESAFÍOS DURANTE LA PUESTA EN MARCHA INNOVACIÓN LECCIONES APRENDIDAS DISEÑO DEL PROYECTO METODOLOGÍA AMBIENTE INSTITUCIONAL CONDICIONES Y RECOMENDACIONES PARA LA REPLICACIÓN CONTACTOS DOCUMENTOS DE REFERENCIA... 2
3 1. Introducción Por privación de libertad se entiende cualquier forma de detención o encarcelamiento, así como la internación de una persona en un establecimiento de custodia público o privado del que no se le permita salir por su propia voluntad, por orden de cualquier autoridad judicial, administrativa u otra autoridad pública. 1 Según esta definición, millones de niños, niñas y adolescentes de todo el mundo que viven separados de su familia, en instituciones residenciales o penitenciarias, están privados de libertad. En América Latina y el Caribe, la cantidad de menores institucionalizados es muy variable de un país a otro. En Argentina, por ejemplo, hay menores internados en instituciones de guarda y otros en establecimientos penitenciarios, según datos oficiales. En Chile, esas cantidades ascienden a y 927 respectivamente, mientras que en México los casos de internación penitenciaria (4.427) son más que los casos asistenciales (3.975). 2 Las violaciones de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en estos centros están ampliamente documentadas. Las que se mencionan con más frecuencia son la falta de acceso a la educación y a la atención médica y psicológica, el trato violento por parte de otros internos o de las autoridades de los centros, y la falta de oportunidades de rehabilitación y reintegración. Además, las instituciones tradicionales tienen menos posibilidades de apoyar activamente el desarrollo físico y cognitivo de los menores, de responder a sus necesidades de estímulo social y emocional y, más importante, de enseñarles cómo asumir la responsabilidad de una vida independiente dentro de la sociedad en general. La dependencia de rutinas y procedimientos colectivos deja poco espacio para la atención individual y para la atención y el desarrollo del carácter único de cada niño, y dificulta la consideración de sus percepciones individuales y su subjetividad. Esto ocurre en los hogares de guarda y mucho más en los centros penitenciarios. Estas limitaciones complican la integración social una vez que los jóvenes salen de las instituciones, y pueden aumentar las probabilidades de que se involucren en actividades delictivas, promoviendo así un círculo vicioso de exclusión. La institucionalización de niños, niñas y adolescentes es, por lo tanto, una forma costosa de atención o protección, no solo en términos económicos sino también sociales. Además, no considera el derecho de los niños, niñas y adolescentes a la autodeterminación y la libertad. La Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas marcó un cambio de perspectiva al situar en el centro del debate los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes y su condición de ciudadanos, reconociéndolos como sujetos y no como objetos de protección familiar o estatal. En general, la institucionalización ha perdido terreno frente a enfoques más universales que garantizan las oportunidades y los derechos de los niños dentro de modelos normales de crianza, como el de participantes activos de una familia, una escuela y una comunidad. 1 Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad (1990). 2 Naciones Unidas (2006). La violencia contra niños, niñas y adolescentes, Informe de América Latina en el marco del Estudio Mundial de las Naciones Unidas. 3
4 Sin embargo, la privación de libertad mediante la institucionalización es todavía una práctica extendida de exclusión social en América Latina y el Caribe. Una de las razones posibles es que la desinstitucionalización resulta mucho más difícil en los países menos desarrollados, donde las políticas sociales más universales, incluido el acceso a la educación, la salud y la asistencia social, suelen ser débiles, limitando así las oportunidades de inclusión de los niños y jóvenes vulnerables. Esto hace aun más necesarios el reconocimiento y la divulgación de proyectos y programas de desinstitucionalización exitosos en toda la región. En este sentido, el Sistema de sostén para adolescentes tutelados representa un enfoque innovador de desinstitucionalización de adolescentes cuyos derechos han sido infringidos y de adolescentes que han entrado en conflicto con la ley. El proyecto combina eficazmente la prevención secundaria y terciaria 3 de la delincuencia con la reinserción en la sociedad de niños, niñas y adolescentes que tienen un largo historial de institucionalización o han entrado en conflicto con la ley. Además, se concentra en la desinstitucionalización y el acompañamiento (mediante un sistema de acompañantes), promueve la inclusión social y ayuda a adolescentes desinstitucionalizados a enfrentarse a la vida fuera de la institución. El camino elegido es la promoción de la integración mediante la educación y la capacitación laboral. Esto se logra gracias a un sistema innovador que combina un estipendio para la vida independiente con el acompañamiento individualizado en el marco de un sistema de acompañantes. El proyecto es ejecutado por la Procuración General de la Provincia de Buenos Aires y ha logrado desinstitucionalizar a más de adolescentes (175 de los cuales habían entrado en conflicto con la ley) entre 1989 y 2007, con sólo 5 casos de reincidencia. Debido a su extraordinario éxito y a su enfoque innovador, el Sistema de sostén para adolescentes tutelados obtuvo el segundo premio del concurso Experiencias en innovación social, organizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con el apoyo de la Fundación W.K. Kellogg. 3 La prevención primaria consiste en medidas generales para promover la justicia social y la igualdad de oportunidades; por lo tanto, aborda las causas profundas de la delincuencia, como la pobreza y otras formas de marginalización. La prevención secundaria comprende medidas para asistir a aquellos niños que corren especial riesgo, por ejemplo aquellos cuyos padres se encuentran en dificultades especiales o no cuidan adecuadamente de ellos. La prevención terciaria abarca planes para evitar el contacto innecesario con el sistema formal de justicia y otras medidas para prevenir la reincidencia (Directrices de Riad, 1990). 4
5 2. Marco legal El Sistema de sostén para adolescentes tutelados trabaja con tres tipos diferentes de beneficiarios: (1) niños, niñas y adolescentes con antecedentes de institucionalización por razones asistenciales (causas civiles); (2) niños, niñas y adolescentes infractores de la ley por debajo de la edad de responsabilidad penal (16 años), y (3) adolescentes infractores por encima de la edad de responsabilidad penal sujetos al nuevo sistema de justicia de menores (adolescentes de 16 y 17 años). Cada caso está sujeto a una compleja arquitectura de normas jurídicas internacionales, nacionales y provinciales. El marco jurídico de Argentina y de Buenos Aires ha cambiado en los últimos años, en un intento por adaptar las leyes y los procedimientos a las obligaciones adquiridas por la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño. A fin de situar el funcionamiento del Sistema de sostén en este marco, los siguientes subcapítulos describen brevemente las normas internacionales, nacionales y provinciales aplicables a los niños, niñas y adolescentes que residen en instituciones o que han entrado en conflicto con la ley. 2.1 Normas internacionales aplicables Las principales normas internacionales centradas en el niño son: Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores, también llamadas Reglas de Beijing (1985) Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, también llamadas Reglas de La Habana (1990) Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil, también llamadas Directrices de Riad (1990) Convención sobre los Derechos del Niño (1989) Las Reglas de Beijing contienen el principio fundamental de acceso a un sistema especial de justicia de menores que haga hincapié en el bienestar de éstos y sólo recurra a medidas punitivas de manera proporcionada a las circunstancias del delincuente y del delito (regla 5). La regla 11 promueve prácticas de derivación de casos para evitar el contacto de los menores con el sistema formal de justicia. A las Reglas de Beijing les siguieron, en 1990, otros dos acuerdos no vinculantes de las Naciones Unidas. Las Directrices de Riad especifican el importante papel de la prevención dentro de la justicia de menores y recomiendan un modelo de prevención que consiste en un sistema de principios y políticas dirigidos a tres ámbitos de acción fundamentales: 1. La prevención primaria, entendida como medidas generales para promover la justicia social y la igualdad de oportunidades, y que por lo tanto aborda las causas profundas de la delincuencia, como la pobreza y otras formas de marginalización. 5
6 2. La prevención secundaria, que comprende medidas para asistir a aquellos niños que corren especial riesgo, por ejemplo aquellos cuyos padres se encuentran en dificultades especiales o no cuidan adecuadamente de ellos. 3. La prevención terciaria, que abarca planes para evitar el contacto innecesario con el sistema formal de justicia y otras medidas para prevenir la reiteración de conflictos con la ley. Las Reglas de La Habana se aplican a menores de 18 años privados de libertad y pretenden establecer normas mínimas internacionales para la protección de esos menores, de acuerdo con los derechos humanos y con el objetivo de la (re)integración en la sociedad. Las Reglas se basan en el principio de que la privación de libertad debe ser una medida de último recurso, limitada a casos excepcionales y por el período más breve posible. En caso de privación de libertad, deben garantizarse el acceso a servicios sociales, las actividades especiales y el contacto con miembros de la familia, y los adolescentes infractores deben beneficiarse de programas destinados a su reinserción en la sociedad. La Convención sobre los Derechos del Niño (1989), que para fines de 1997 había sido ratificada casi universalmente, refleja y pone de relieve los principios básicos de muchas de las normas establecidas en los tres instrumentos señalados anteriormente. La Convención define los derechos fundamentales de los niños, entre otros, como los derechos a la no discriminación (art. 2), a la libertad de expresión (art. 13), a la libertad de pensamiento, conciencia y religión (art. 14), a la privacidad (art. 16), al acceso a la información (art. 17), a la educación y al esparcimiento (art. 28 y 31) y al respeto de sus opiniones en todas las decisiones que los afecten (art. 12). 4 El niño es definido como un sujeto de derechos individual y como un miembro de la familia y la comunidad. Quizá más importante, la Convención establece que en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a la que se atenderá será el interés superior del niño (art. 3). La Convención también establece derechos específicos relacionados con los mecanismos y responsabilidades de atención y protección que debe garantizar cada Estado que la ratifique. Los artículos 5 y 9 establecen el derecho del niño a vivir con sus padres salvo si esta situación es contraria al interés superior del niño. Los gobiernos son exhortados a respetar la responsabilidad de los padres en cuanto al cuidado del niño y a apoyarlos en esta función (art. 18). El niño debe ser protegido del abandono y del maltrato por parte de sus padres u otras personas o instituciones responsables de su bienestar (art. 19). Si los padres no cumplen con sus responsabilidades de atención, el niño tiene derecho a protección y cuidado adecuados (art. 20) y estos mecanismos de protección deben evaluarse regularmente (art. 25) para garantizar que tengan en cuenta el interés superior del niño. Todos los derechos definidos por la Convención sobre los Derechos del Niño deben ser garantizados para los niños, niñas y adolescentes que por diferentes razones viven en instituciones. Debido a las dificultades y a los riesgos asociados con la capacidad de las instituciones residenciales de brindar atención considerando el interés superior del niño, las organizaciones que defienden los derechos de la infancia han pedido reiteradamente 4 La Convención sobre los Derechos del Niño considera niño a toda persona menor de 18 años (art. 1). 6
7 que la institucionalización sea el último recurso y han exhortado a intensificar los esfuerzos de desinstitucionalización. 5 Los artículos 37 y 40 establecen normas de protección y tratamiento adecuado para los niños en conflicto con la ley. El artículo 37 determina las normas de detención y castigo y establece que ningún niño debe ser castigado de manera cruel o perjudicial y que la detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda. En todo caso, los niños deben mantenerse separados de los adultos detenidos y tener la posibilidad de mantener contacto con su familia. El artículo 40 establece normas básicas para la justicia de menores, reconociendo que los niños acusados de infringir la ley tienen derecho a asesoramiento legal y a un tratamiento justo en un sistema de justicia que respete sus derechos. Además, los gobiernos son exhortados a fijar una edad mínima por debajo de la cual los niños no tengan responsabilidad penal y a brindar garantías mínimas de justicia y resolución rápida de procesos judiciales o alternativos. 2.2 Ley nacional de Argentina Desde que se incorporaron las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño a la Constitución Nacional (artículo 75) en 1994, se han adaptado progresivamente tanto las leyes nacionales como provinciales relativas a la protección de los niños, niñas y adolescentes. A nivel nacional, la legislación sobre tutela de la infancia (la Ley de Patronato de Menores nº , de 1919) fue modificada en 2005 conforme a las normas de la Convención. La nueva ley nº sobre la Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes sienta las bases de un sistema de justicia de menores y exige la reintegración de los niños institucionalizados a la sociedad. Este marco nacional reduce la carga de la intervención judicial en querellas que involucran a menores, dándole prioridad al niño y a su familia y teniendo en cuenta al niño como sujeto de derechos. Los casos de protección de niños, niñas y adolescentes víctimas, así como de infractores por debajo de la edad de responsabilidad penal, han sido eliminados de la esfera judicial y delegados a autoridades administrativas y municipales. Sólo se prevé la participación de la justicia en la supervisión y evaluación de casos en los que el niño sea separado de su familia de origen por razones de protección y entregado a familias sustitutas o a una institución residencial. Dada la naturaleza federal del sistema político de Argentina, cada provincia debe crear mecanismos para proteger a la infancia del abuso y la explotación, por lo cual varias provincias han iniciado el proceso de reconocimiento y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. 6 5 UNICEF (2003). Children in institutions: the beginning of the end? The cases of Italy, Spain, Argentina, Chile and Uruguay. International Save the Children Alliance (2003). A Last Resort: The growing concern about children in residential care. 6 Buenos Aires, Mendoza, Chubut, Salta, Misiones, Tierra del Fuego, Neuquén y Jujuy son algunas de las provincias que han iniciado reformas legislativas sobre este asunto. 7
8 Las leyes nacionales y establecen los 16 años como edad de responsabilidad penal y restringen las penas para los adolescentes de 16 y 17 años. Por lo tanto, no pueden imponerse penas a ninguna persona menor de 16 años, y las penas entendidas como libertad asistida, semilibertad y privación de libertad en instituciones especializadas en niños y adolescentes para adolescentes menores de 18 años están restringidas Ley provincial de Buenos Aires En los últimos años, la legislación de la provincia de Buenos Aires ha sido adaptada a los requisitos nacionales e internacionales. En julio de 2007, entró en vigor la ley nº , llamada Ley de Promoción y Protección de Derechos de Niños y Adolescentes. Esta norma reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos, quita de la esfera judicial todos los casos asistenciales pendientes y crea una serie de instituciones y mecanismos a fin de formular, coordinar, aplicar y controlar políticas y programas relacionados con la promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Según esta ley, los casos de protección que comprenden a niños victimizados por sus padres u otros tutores están ahora sujetos a la intervención de los Servicios de Promoción y Protección de Derechos de Niños y Adolescentes, a nivel municipal o provincial. Sólo si el niño o adolescente debe ser separado de su entorno familiar para vivir con una familia sustituta o en una institución residencial, el sistema judicial puede participar en el control y la evaluación de la medida. Para los casos relacionados con adolescentes infractores por debajo de la edad de responsabilidad penal (en Argentina es 16 años), los procedimientos legales son los mismos que en los casos de protección, pero persisten problemas técnicos en su aplicación. Normalmente, entonces, los niños, niñas y adolescentes menores de 16 años que han entrado en conflicto con la ley permanecen con sus padres u otros miembros de la familia. Sólo si ningún miembro de la familia puede hacerse responsable del niño o adolescente infractor, o si éste ha sido víctima de un delito por parte de algún familiar, se considera la atención institucional. En ambos casos, el servicio municipal de Protección de los Derechos ofrece al niño o adolescente la posibilidad de participar en actividades educativas, recreativas o terapéuticas (p. ej. en caso de adicción). Los adolescentes infractores de 16 a 18 años de edad están ahora sujetos al sistema de justicia de menores creado por la ley provincial nº , de acuerdo con las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño. La ley, que entró en vigor en julio de 2008, (1) otorga a los adolescentes las mismas garantías legales que a los adultos (como lo exige la Convención), (2) convierte la institucionalización en una medida de último recurso y prevé medidas y sanciones en régimen de libertad o semilibertad 8, (3) deja amplios márgenes para cesar las acciones judiciales contra niños, niñas y adolescentes, y (4) elimina la detención preventiva de niños, niñas y adolescentes. La ley también establece una completa reforma institucional del antiguo sistema de tutela en ventaja del sistema de justicia de menores. Asimismo, contempla la posibilidad de desvío 7 No pueden imponerse penas por delitos sujetos a demanda privada, delitos que conlleven una sentencia de prisión no mayor a dos años o delitos sancionables mediante una multa o inhabilitación. 8 En el caso de Argentina, se usan pulseras magnéticas para este régimen. 8
9 del sistema de justicia formal a discreción de los fiscales, que pueden decidir no presentar cargos contra el niño o adolescente o abandonar una causa ya iniciada (art. 40, ley provincial nº ). 3. Objetivos y actividades del proyecto Desde que entró en vigor la nueva ley, el Sistema de sostén para adolescentes tutelados trabaja con tres tipos diferentes de beneficiarios: 9 1. Niños, niñas y adolescentes que han sido víctimas de delitos (abandono, abuso, violencia, etc.) y por lo tanto están separados de sus familias e internados en instituciones de guarda; 2. Niños y adolescentes menores de 16 años (edad de responsabilidad penal) que han entrado en conflicto con la ley y que a causa de un contexto familiar ausente o difícil para hacerse responsable del cumplimiento de las medidas ordenadas, deben ser separados de sus familias e internados en instituciones de guarda; 3. Adolescentes entre 16 y 18 años que han entrado en conflicto con la ley y están sujetos a la justicia de menores. Antes de la puesta en marcha de este proyecto, no existía ningún mecanismo que garantizara la integración de estos niños y niñas después de largos períodos de atención residencial o de reclusión. Los cambios en el marco legal ya descritos crearon también la necesidad de medidas de desvío y reintegración para adolescentes que carecen de un contexto familiar capaz de contenerlos mientras cumplen una condena en libertad o semilibertad (p. ej. servicio comunitario). De hecho, los adolescentes que carecían de esos lazos familiares no cumplían los requisitos para ese tipo de medidas punitivas y eran derivados a instituciones. Los efectos a largo plazo de esta institucionalización complicaban su reintegración y promovían un círculo vicioso de exclusión y marginalidad. Aunque el proyecto reconoce plenamente el derecho de los niños, niñas y adolescentes a vivir con su familia, ofrece una alternativa válida para la reintegración de aquellos que carecen de un contexto familiar o de otras referencias adultas que puedan hacerse responsables de su bienestar y reinserción en la comunidad. El proyecto define al niño como sujeto de derechos y responsabilidades, estimula el cambio de conducta y promueve la integración mediante la educación y el acompañamiento. Su concentración en la desinstitucionalización está de acuerdo con las normas internacionales que promueven soluciones alternativas y medidas de prevención y reintegración (Reglas de Beijing y Directrices de Riad). 9 Antes de eso, el Sistema de sostén también aceptaba adolescentes de 18 a 21 años que habían entrado en conflicto con la ley después de cumplir la edad de responsabilidad penal y debían cumplir sentencias en régimen de libertad o semilibertad. Desde 2008, el Sistema de sostén puede aceptar adolescentes infractores mayores de 18 años sólo si eran menores de 18 cuando cometieron la infracción. 9
10 3.1 Objetivos y pilares del proyecto Ante este análisis, el objetivo era diseñar un modelo sin institucionalización que permitiera trabajar con adolescentes como sujetos (no como objetos de tutela), confrontar y curar los daños provocados por largos períodos de institucionalización y prevenir futuros conflictos con la ley. 10 El adolescente estaría acompañado y apoyado durante la construcción de su proyecto de vida, con respecto a su subjetividad, sus elecciones y su derecho a la autodeterminación. Durante este proceso, el adolescente aprendería a asumir la responsabilidad de sus acciones y decisiones y a llevar una vida independiente insertado en la comunidad de su elección. Para el equipo que diseñó el proyecto, el principal camino a la inclusión fue el acceso a la educación y a la capacitación laboral, dado que éstas ayudan al adolescente a adquirir las habilidades que necesita para ingresar en el mercado de trabajo y generar sus propios ingresos. Los objetivos específicos para cada adolescente se resumen en el Cuadro 1. Cuadro 1 Objetivos específicos del Sistema de sostén Los adolescentes aprenden a: vivir fuera de una institución, asumiendo la responsabilidad de su propia vida empezar o terminar su educación o capacitación laboral insertarse en el mercado de trabajo ejercer plenamente sus derechos y responsabilidades Para alcanzar estos objetivos, el Sistema de apoyo trabaja sobre tres pilares: (1) la reanudación de la educación o capacitación laboral, (2) un estipendio para cubrir los gastos de subsistencia mientras el joven estudia (beca de estudios), y (3) un acompañante para el joven durante su período de ajuste a la vida en sociedad (Cuadro 2). Cuadro 2 Pilares del Sistema de sostén 1. Reanudación de la educación o capacitación laboral 2. Estipendio para cubrir los gastos de subsistencia mientras el joven estudia 3. Compañía mediante un sistema de trabajadores asignados a cada caso individual 10 Un análisis de historias de vida realizado por el Departamento de Estudios Sociales y Proyectos del Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires a fines de la década de 1980 reveló que un gran número de adultos presos en centros penitenciarios de Buenos Aires había tenido experiencias en el sistema de justicia cuando eran menores. Debido a causas civiles (victimización por padres o tutores) cuando eran pequeños, muchos de ellos pasaron parte de su infancia en instituciones residenciales. Por este motivo, la concentración en niños, niñas y adolescentes institucionalizados como grupo de riesgo específico y su desinstitucionalización también tienen por objetivo la prevención secundaria, como lo establecen las Directrices de Riad. 10
11 Con respecto al primer pilar, el compromiso del adolescente de continuar su educación o adquirir la capacitación laboral de su elección es una condición sine qua non para su ingreso en el programa. En este sentido, y con respecto al segundo pilar, es importante destacar que el estipendio depende directamente del cumplimiento de este compromiso. El estipendio es, por lo tanto, dinero ganado, y no una donación de caridad. Durante el proceso de reintegración, el adolescente debe cubrir sus gastos de subsistencia con un monto cercano a los 90 dólares estadounidenses por mes. Con este fin, el adolescente recibe un cheque mensual que puede cobrar en cualquier banco y debe administrar por sí mismo. El tercer pilar del acompañamiento mediante un sistema de trabajadores asignados a cada caso (acompañantes) representa uno de los elementos más innovadores del proyecto. Al principio, este trabajo de seguimiento era realizado por profesionales de disciplinas tradicionales (abogados, psicólogos y trabajadores sociales). Sin embargo, esto no generó los resultados esperados, porque la mayoría de los adolescentes mostraba cierta resistencia hacia estas profesiones que habían intervenido históricamente en su vida durante la institucionalización. El equipo decidió entonces establecer una relación diferente, basada en el acompañamiento más que en el seguimiento, y que trabajara con el adolescente como sujeto de sus propios derechos en lugar de analizarlo como objeto de estudio. El papel y las características del sistema de acompañantes se describen más extensamente en la sección Vías de ingreso Hay distintas formas de ingreso en el Sistema de sostén para adolescentes tutelados, según la edad, la historia familiar y la situación legal. En el caso de los niños, niñas y adolescentes que han sido víctimas de delitos (abandono, abuso, violencia, etc.) a manos de su familia y por lo tanto han tenido que ser separados de ésta, el Servicio de Protección busca alternativas, por ejemplo que algún miembro de la familia extendida pueda hacerse cargo de ellos. Si no se logra un arreglo alternativo, estos menores son internados en alguna institución de guarda. Si desean salir de la institución, pueden postularse para el Sistema de sostén mediante la Asesoría de incapaces. No existe una edad mínima legalmente vinculante para la postulación. Los principales aspectos que se evalúan cuando los menores entran al programa es si pueden vivir con algún familiar o si tienen la capacidad y edad suficiente para vivir solos. Lo mismo se aplica a los niños, niñas y adolescentes que entran en conflicto con la ley antes de cumplir la edad de responsabilidad penal y terminan en instituciones de guarda debido a un contexto familiar que pone en peligro su bienestar. Estos casos también se presentan al Sistema de sostén mediante la Asesoría de incapaces. A partir de julio de 2008, los adolescentes de 16 y 17 años que entran en conflicto con la ley están sujetos a la justicia de menores. Los adolescentes imputables de ese grupo de edad pueden ingresar al Sistema de sostén si no tienen una familia que los contenga o garantice la ejecución de la sentencia basada en un régimen de libertad o semilibertad. 11
12 Normalmente, los adolescentes ingresan al programa a los 17 años. En algunos casos, se han postulado adolescentes de 15 y 16 años que han sido aceptados por el programa con la condición de que vivan con un adulto responsable (padrino, madrina, abuelos). 12
13 VÍAS DE INGRESO AL SISTEMA DE SOSTÉN 13
14 3.3 El proceso de admisión Cuando un adolescente se postula para el programa, el Sistema de sostén estudia su postulación y un equipo de psicólogos y trabajadores sociales evalúa al postulante para determinar su deseo y sus posibilidades de asumir la responsabilidad de su propia vida y de vivir de manera autónoma. La entrevista se concentra en los momentos de la historia de vida del adolescente que revelan su capacidad de organizar su vida cotidiana, es decir, de abastecerse de alimentos, administrar dinero, trasladarse geográficamente dentro de su comunidad, proseguir sus estudios regularmente, adquirir experiencia laboral, etc. No se espera que el adolescente haya adquirido plenamente ninguna de estas competencias. En cambio, la idea es determinar si será capaz de adquirir la experiencia necesaria en estas áreas, apoyado por un acompañante. El Sistema de sostén para adolescentes tutelados trabaja en colaboración con ONG asociadas. Por ejemplo, la ONG Abrigo propone adolescentes a la Asesoría de incapaces para que ésta pueda incluirlos en el Sistema de sostén. La proximidad de la relación entre las instituciones de internación es directamente proporcional a la complejidad de la situación del adolescente. En el proceso de evaluación, hay casos en que los adolescentes no están listos para ingresar en el Sistema de sostén. En este contexto, el seguimiento se hace en articulación con la ONG, cuando el adolescente está listo. En ocasiones hay ciertas condiciones de ingreso establecidas, por ejemplo estar inscripto en un curso o taller, iniciar los trámites para obtener un documento de identificación o buscarse una habitación en un albergue cercano. En los casos de adolescentes con adicciones que siguen un programa de rehabilitación, el Sistema de sostén para adolescentes tutelados participa plenamente en el proceso de admisión, que comienza cuando se presenta la postulación y termina cuando el adolescente es totalmente aceptado. En estas situaciones, el acompañante comienza a visitar al adolescente en la institución de internación. Sobre la base de esta evaluación, el equipo interdisciplinario del proyecto, integrado por abogados, psicólogos y trabajadores sociales, toma la decisión final sobre la admisión durante una de sus reuniones semanales. Hasta 2007, el 70 por ciento de las solicitudes eran aceptadas. El 30 por ciento restante eran rechazadas principalmente porque los postulantes manifestaban falta de motivación para salir de la institución o porque no habían alcanzado el nivel de estabilidad y autoestima necesario para comenzar a vivir solos. El proceso de admisión suele llevar entre 15 y 20 días, porque debido a la extensión de la provincia, deben hacerse preparativos de viaje para que muchos de los postulantes puedan asistir a las entrevistas en La Plata. Una vez que el adolescente es aceptado, el proyecto solicita el estipendio y se mantiene en contacto con el nuevo becario a fin de hacer los arreglos necesarios para la desinstitucionalización. Cada caso de adolescente se archiva y actualiza continuamente para permitir un seguimiento de su evolución. A partir de este punto, la mayoría de los becarios comienzan a vivir solos, puesto que por su historia familiar en general no pueden regresar al hogar. Normalmente, el estipendio es suficiente para pagar una habitación con un baño compartido o un lugar en una residencia estudiantil. En ocasiones, varios becarios alquilan juntos una vivienda. Un número limitado es aceptado en el programa antes de cumplir los 17; para este grupo de becarios, el 14
15 acompañamiento no es suficiente como mecanismo de contención, por lo tanto ellos viven en general con un adulto responsable de su familia extendida (abuelos, padrino, madrina, etc.). 3.4 La organización del acompañamiento y el convenio de responsabilidades compartidas Con su admisión en el sistema, se le asigna a cada becario un acompañante, tomando en cuenta las características de cada caso y su ubicación geográfica (distancia). Una vez que el acompañante designado se familiariza con el caso, se pone en contacto con el o la adolescente para acordar las condiciones y la frecuencia de sus encuentros. Ambos se reúnen entonces en las oficinas del Sistema de sostén para firmar un convenio de responsabilidades compartidas, un acuerdo que establece derechos y obligaciones para ambas partes y que prevé la posibilidad de revocación en caso de incumplimiento. El propósito de este convenio es dar al adolescente la idea de la voluntariedad del programa, dejándole claro que su participación es producto de su libre albedrío. Además, el acuerdo suele ir más allá de la asistencia habitual a las necesidades de jóvenes vulnerables, reconociendo formalmente sus derechos y obligaciones. Lo fundamental es que el joven tome consciencia de que asume una responsabilidad libremente ante otra persona. El convenio define también la responsabilidad de la institución, lo que hace al programa transparente, coherente y previsible para el joven. Por lo tanto, es mucho más que un acto simbólico, porque establece el comienzo de una relación que fomenta el respeto por las decisiones del adolescente y su compromiso con ellas. A partir de este momento, el acompañante comienza su trabajo regular con el joven para brindarle diferentes estrategias de autovaloración a fin de que pueda imaginar, redefinir y dar los primeros pasos de su nueva vida en libertad. Las reuniones del becario y su acompañante se realizan cada una o dos semanas y en ella ambos discuten la situación del adolescente en cuanto a sus proyectos y actividades, concentrándose en los obstáculos específicos que debe enfrentar. En este espacio, el acompañante apoya y sostiene emocionalmente al joven, escuchando sus ideas y haciéndolo sentir amparado y comprendido. Juntos, ambos reconocen los obstáculos que impiden el crecimiento del joven y las situaciones que le presentan dificultades, y juntos intentan encontrar los motivos y desarrollar estrategias para salvar esas barreras. Si es necesario, el acompañante va a hacer trámites con el becario, algo que éste desconoce debido a su historia de institucionalización. Así, el joven aprende a utilizar los servicios de salud pública, educación, vivienda y transporte, a buscar un empleo, etc. La tarea de cada acompañante es ayudar al joven a hacerlo, estimulándolo a manejar su nuevo proyecto de vida y a encontrar su lugar en la sociedad. La duración de este proceso depende de cada caso individual, dado que la forma y el tiempo de definición de un nuevo proyecto de vida difieren de un adolescente a otro. Sin embargo, la mayoría de los jóvenes necesitan como mínimo un año y en promedio tres años para habituarse a vivir fuera de la institución. 15
16 4. Estructura y procedimientos institucionales El Sistema de sostén fue puesto en marcha en 1989, como proyecto piloto, por el Procurador General, y se institucionalizó jurídicamente en la Provincia de Buenos Aires en 1996, mediante la Ley nº , lo que garantizó su continuidad más allá de los cambios de gobierno. Su diseño se basa en la cooperación interdisciplinaria entre abogados, psicólogos, sociólogos y trabajadores sociales. 4.1 Ambiente institucional El enfoque interdisciplinario se refleja en el marco organizativo del Sistema de sostén. La dirección general supervisa el trabajo de las cinco áreas principales (técnico-judicial, académica, psicológica, social y de acompañamiento) y se mantiene en contacto con los niveles superiores de la Procuración General de la Suprema Corte de Justicia y todos los actores externos, como la Cooperadora (una ONG encargada de recaudar fondos para el Sistema de sostén) y fundaciones privadas que colaboran con el proyecto (p. ej. la Fundación Renault, que aporta fondos para los estipendios). ORGANIGRAMA: Sistema de sostén para adolescentes tutelados Cooperadora MANAGEMENT Private Foundations Technicaljudicial area Academic area Psychological area Case work area Social area Administrative Staff Admissions Case workers Fellows El trabajo de todas las áreas está interconectado y supervisado por la administración general, y todas estas áreas se mantienen en estrecha relación con los acompañantes y los becarios. En caso de problemas específicos, se coordinan y discuten estrategias e intervenciones con todo el equipo. La siguiente tabla resume las tareas y actividades de cada área. 16
17 TAREAS DE LAS ÁREAS PRINCIPALES DEL SISTEMA DE SOSTÉN Áreas Área técnico-judicial Área psicológica Área social Tareas y competencias Iniciar y coordinar la evaluación psicológica y social una vez recibida la postulación. Crear un archivo individual para cada adolescente. Resolver cuestiones relacionadas con la situación judicial de participantes que han entrado en conflicto con la ley (juicios, desinstitucionalizaciones, libertad bajo palabra). Responder a consultas legales de los becarios, por ejemplo con relación a herencias, sucesiones, conflictos laborales, informes legales. Brindar asesoramiento legal sobre litigios por paternidad y derechos de visita en el caso de internados que tienen hijos. Participar en la capacitación de nuevos acompañantes y en la formación continua de todos los acompañantes. Emitir informes psicológicos relacionados con la evaluación del postulante. Aconsejar a los becarios si tienen problemas psicológicos que limiten su desarrollo o el trabajo del acompañante. Derivar al adolescente a un terapeuta externo si es necesario 11 y hacer un seguimiento de esta derivación. Contactar uno o más servicios psicológicos en cada departamento judicial como referencia. Solicitar toda la información necesaria sobre la salud del adolescente. Leer el historial del becario cuando sea necesario. Organizar las reuniones entre el adolescente y su acompañante local. Evaluar y seleccionar nuevos acompañantes, en coordinación con las otras áreas. Participar en la capacitación de nuevos acompañantes y en la formación continua de todos los acompañantes. Emitir informes sobre el entorno socioeconómico del postulante en relación con su evaluación. Emitir otros informes sobre el entorno del adolescente, a pedido de otras áreas, para establecer las condiciones de alojamiento y la situación económica y social del adolescente. Colaborar con el acompañante a pedido de éste o cuando su alta vulnerabilidad social exija apoyo. Establecer vínculos y asociaciones con diferentes servicios sociales, establecimientos educativos y entidades de 11 Toda terapia que el adolescente pueda necesitar se realiza fuera del ámbito institucional del proyecto; esto responde a la observación de que la mayoría de los adolescentes institucionalizados no han tenido experiencias de privacidad, porque durante la internación, su historia de vida, sus afectos y sus emociones estuvieron controlados por agentes institucionales. La externalización de este servicio refuerza en el adolescente la idea de que someterse a una terapia y exponer su subjetividad es su propia elección y no algo que el proyecto le obliga a hacer. 17
18 Áreas Área de acompañamiento Área académica Tareas y competencias asistencia. Mantener un registro actualizado de estos servicios, informar y asesorar a los becarios sobre cómo acceder a ellos. Recaudar en forma proactiva fondos públicos y privados, o como lo sugieran otras áreas. Evaluar y seleccionar nuevos acompañantes, en coordinación con las otras áreas. Participar en la capacitación de nuevos acompañantes y en la formación continua de todos los acompañantes. Determinar procedimientos generales e individuales de acompañamiento, en acuerdo con los acompañantes. Determinar la frecuencia de las visitas junto con el acompañante, según las características de cada caso. Supervisar el trabajo del acompañante. Realizar reuniones mensuales con todos los acompañantes y llevar un protocolo de decisiones importantes y nuevas modalidades establecidas durante estas reuniones. Mantener un contacto fluido con las otras áreas del Sistema de sostén. Promover actividades relacionadas con la capacitación de los acompañantes. Establecer contacto con instituciones o personas que puedan contribuir al acompañamiento o mejorarlo. Determinar los turnos semanales de los acompañantes. Evaluar y seleccionar nuevos acompañantes, en coordinación con las otras áreas. Participar en la capacitación de nuevos acompañantes y en la formación continua de todos los acompañantes. Realizar el seguimiento académico de los becarios mediante contactos mensuales personales o telefónicos. El resultado de cada una de estas entrevistas se registra en la tabla correspondiente y se agrega al archivo del adolescente. Acreditar a todas las instituciones en que los becarios realicen sus estudios o capacitación laboral. Tomar contacto con la persona a cargo de estas instituciones y darle toda la información necesaria para la mejor consecución de los objetivos del Sistema de sostén. Coordinar con el área de acompañamiento las acciones que se deben tomar si uno de los becarios no cumple con los requisitos mínimos en su desempeño educativo. Tomar contacto con todas las instituciones o personas que puedan brindar asistencia pedagógica al Sistema de sostén. Llevar un registro actualizado de todas las especializaciones universitarias y terciarias y de las oportunidades de capacitación laboral rápida que ofrezca la comunidad educativa. Participar en la capacitación de nuevos acompañantes y en la formación continua de todos los acompañantes. 18
19 4.2 Características del equipo En 2007, el personal del Sistema de sostén para adolescentes tutelados estaba integrado por 28 personas: 2 abogados 2 psicólogos 2 trabajadores sociales 15 acompañantes, 3 de los cuales trabajaban mediante convenios con diferentes municipios y eran remunerados por éstos 4 funcionarios administrativos 1 operador de recursos económicos 1 mensajero/recepcionista Aunque la mayor parte del trabajo es realizado por profesionales tradicionales, el trabajo directo con los beneficiarios es realizado por personal con un perfil poco ortodoxo. Esta peculiaridad del acompañante es uno de los principales factores de éxito del Sistema de sostén. En el caso de los acompañantes, se otorga prioridad a la personalidad sobre la educación: la capacidad de escuchar y de entrar en el mundo del joven es mucho más importante que un grado académico o una formación profesional en determinada área. De hecho, sobre la base de experiencias anteriores, el equipo a cargo del Sistema de sostén decidió que el acompañante no debía ser un profesional de ninguna de las áreas que hayan tradicionalmente intervenido en la vida del adolescente. Esto significa que los abogados, los psicólogos y los trabajadores sociales están excluidos de esta tarea. Cuadro 3 Perfil ideal del acompañante Edad mínima: 25 años. Estudios secundarios completos. Predisposición a escuchar desde una perspectiva abierta y lo más objetiva posible. Capacidad de percibir, más allá del discurso explícito, situaciones a las cuales la persona no haga referencia directa. Capacidad de análisis reflexivo. Resolución rápida y eficaz en situaciones complejas e imprevistas. Tener una disponibilidad horaria muy flexible, ya que no es una actividad restringida a horarios convencionales. Ser solidario, pero no asistencialista hacia el acompañado. Tener amplitud de criterios y no prejuzgar pensamientos ni acciones que limiten el trabajo de acompañamiento. Ser capaz de contener al acompañado sin invadirlo con ansiedades, miedos o preocupaciones. Tener, preferentemente, una formación o capacitación orientada hacia las áreas humanísticas. En ningún caso el acompañante puede ser abogado, psicólogo o trabajador social. Como se muestra arriba, los requisitos formales son tener al menos 25 años de edad y haber completado la educación secundaria. Además, son deseables una serie de características personales. El actual equipo de acompañantes incluye personas con formación profesional muy 19
20 diversa: profesora de flamenco, persona con estudios incompletos de historia, licenciada en comunicación social, profesor de educación física, etc. Una vez que el aspirante es aceptado para el trabajo, recibe capacitación sobre los aspectos legales, psicológicos y sociales del acompañamiento. Quienes terminan con éxito este curso de Acompañamiento para la integración social reciben un diploma acreditado por el Ministerio de Educación. El Anexo I contiene una descripción más detallada de las unidades y los temas que abarca el diploma. El acompañante recibe también capacitación y asistencia continuas durante su trabajo con el adolescente. La capacitación se realiza tanto mediante la colaboración con los profesionales de las otras áreas (psicólogos, abogados y trabajadores sociales) como a través de talleres específicos, basados en las necesidades que perciben los acompañantes. Los talleres son realizados por personal interno o externo, y se relacionan con temas como casos penales, anorexia y bulimia, VIH/SIDA y otros. 4.3 Características de los beneficiarios El Sistema de apoyo atiende a un promedio de 200 adolescentes por año. La gran mayoría de estos adolescentes y jóvenes son menores de 23 años y han pasado un promedio de 11 años en instituciones de guarda o penitenciarias. Desde 1989, el programa ha recibido a becarios. La base de datos del Sistema de sostén está computarizada desde el año La siguiente distribución de los beneficiarios se basa, por lo tanto, en los ingresos recibidos entre 2000 y En este período, el Sistema de sostén admitió en el programa a 902 becarios, 175 de los cuales eran adolescentes imputables e inimputables que habían infringido la ley (19,4 por ciento). 12 En cuanto a la distribución por sexo, las adolescentes constituyen la mayoría de los beneficiarios por causas civiles o asistenciales (64 por ciento del total de participantes del programa), mientras que en los casos penales, los varones son la gran mayoría: entre los años 2000 y 2007, sólo nueve de los 175 jóvenes con causas penales eran de sexo femenino (5,1 por ciento). Muchos de los adolescentes ya son padres o madres (el 33 por ciento de las mujeres que participaban en el programa en 2005 y el 37 por ciento en 2006/2007) y un alto porcentaje había tenido problemas de abuso de alcohol o sustancias psicotrópicas. El 10 por ciento de los adolescentes son adictos que ya han pasado por un proceso de rehabilitación sin éxito. 4.4 Asociaciones y financiación La institucionalización legal del Sistema de sostén dentro del sistema judicial de la Provincia de Buenos Aires permitió que el proyecto contara con un presupuesto propio para cubrir los gastos administrativos y de personal y los estipendios. Además, el proyecto reúne recursos de varios 12 Antes de la entrada en vigor de la nueva ley provincial (13.634) en 2008, no se diferenciaba entre casos imputables e inimputables en la base de datos del Sistema de sostén, por eso no existe una distinción numérica entre los tipos de beneficiarios. 20
21 servicios públicos destinados a la justicia, la educación, la salud y la capacitación laboral, sin duplicarlos. Otros fondos proceden del Consejo de Niñez y Adolescencia y de la Fundación Renault. La mayor parte de los fondos se utiliza para cubrir los estipendios mensuales para los becarios. El Sistema de sostén también se asoció con seis municipios de la Provincia de Buenos Aires (Bahía Blanca, Lomas de Zamora, Necochea, Tandil, Olavarría y Azul), que emplean y remuneran a un acompañante cada uno para atender casos en sus respectivas comunidades. 21
22 5. Importancia En todo el mundo, UNICEF promueve la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y contribuye a la satisfacción de sus necesidades y al crecimiento de sus oportunidades. La Convención sobre los Derechos del Niño, la espina dorsal del mandato institucional del UNICEF, define al niño como toda persona menor de 18 años. En el grupo de 10 a 18 años, UNICEF se concentra en brindarles la oportunidad de desarrollar habilidades individuales positivas en entornos favorables y seguros, permitiendo a los adolescentes contribuir y participar en la familia, la escuela, la comunidad y la sociedad en general. 13 En términos generales, el Sistema de sostén contribuye a reducir la inequidad y la exclusión al ocuparse de un grupo de niños, niñas y adolescentes que enfrentan riesgos especiales asociados con la institucionalización y sus consecuencias. También responde a la estrategia del UNICEF de invertir en oportunidades para adolescentes, promoviendo su reintegración en la educación formal y/o la capacitación laboral, como también la inserción positiva de los adolescentes en el mercado de trabajo. Sin duda, el Sistema de sostén para adolescentes tutelados es un mecanismo concreto tanto para la realización de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han sido institucionalizados como para la prevención de la institucionalización de adolescentes debido a causas penales o asistenciales. El Sistema defiende un enfoque positivo del desarrollo del adolescente invirtiendo en él o ella, ofreciéndole oportunidades para su desarrollo y aplicando una visión holística de sus necesidades de desarrollo, basada en la autodeterminación y la autonomía progresiva. Este capítulo discute brevemente los aspectos del enfoque y de la metodología del programa que revisten especial importancia para las prioridades de programación del UNICEF a nivel nacional y regional. 5.1 Enfoque La creación y mejora de mecanismos de protección, así como la adaptación de leyes, instituciones y prácticas nacionales y provinciales a la Convención sobre los Derechos del Niño ha sido una de las principales acciones del UNICEF, tanto a nivel regional como nacional. De hecho, la organización tuvo un papel importante en el proceso de reforma que condujo a la aprobación de la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Ley nº ) en Argentina y a la creación de varias instituciones a cargo de su ejecución en las provincias. La protección de los jóvenes institucionalizados, la búsqueda de posibilidades de desinstitucionalización y la creación de servicios de rehabilitación también han sido un importante componente del trabajo del UNICEF en América Latina y el Caribe. En Argentina, las líneas de acción del UNICEF incluyen el diseño y la elaboración de un mecanismo de desinstitucionalización de menores sujetos a causas asistenciales y a la promoción del sistema de justicia penal de menores. En 2006, el equipo de la oficina de país recopiló un informe sobre la situación de los niños, niñas y adolescentes institucionalizados en estrecha colaboración con el Ministerio de Justicia y 13 UNICEF (2001). Adolescents in Latin America and the Caribbean: Policy Guidelines. 22
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