I. Presentación de la Comisión 3

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2 2 ÍNDICE I. Presentación de la Comisión 3 II. Resumen de acuerdos a la fecha 5 1. Acuerdos sobre la medición de pobreza por ingresos 5 2. Acuerdos sobre la medición de pobreza multidimensional 6 III. Introducción 8 1. Por qué medir pobreza 8 2. Cómo se mide oficialmente la pobreza en Chile 9 IV. Avances de la Comisión en la medición de pobreza por ingresos Línea de la pobreza Sobre la Canasta Básica de Alimentos 12 i. Revisión del método de la Canasta Básica de Alimentos 12 ii. Construcción de la Canasta Básica de Alimentos Consideración de bienes y servicios no alimentarios Otras consideraciones para la línea de pobreza 16 i. Diferenciación territorial 16 ii. Uso de escalas de equivalencia 17 iii. Uso de economías de escala 17 iv. Cambios en el perfil de la pobreza al introducir estas consideraciones17 2. Medición de los ingresos Fuente de información Componentes del ingreso 18 i. Ingresos líquidos versus ingresos brutos 18 ii. Pagos en especies 19 iii. Subsidios monetarios 19 iv. Transferencias no monetarias 20 v. Alquiler imputado Períodos de referencia Ajustes de ingresos 22 V. Avances de la Comisión en la propuesta de medición de pobreza multidimensional Definición de la medición de pobreza multidimensional Elección de dimensiones Elección de indicadores y umbrales Fuente de información Relación entre la medición multidimensional y la medida de pobreza por ingresos28 VI. Próximos pasos 29

3 3 I. PRESENTACIÓN DE LA COMISIÓN La pobreza es un fenómeno complejo que afecta el desarrollo de las capacidades de las personas. A pesar de los avances que han existido en materia de disminución de la pobreza en Chile, ésta sigue siendo un problema importante en nuestro país. Visibilizar la pobreza y hacerla objeto de la política pública requiere, en primera instancia, poder cuantificarla y caracterizarla. Con este propósito, se presenta a continuación el primer informe que da cuenta del avance del trabajo que está realizando la Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la Actualización de la Línea de la Pobreza y la Pobreza Extrema 1, en adelante la Comisión. Ésta tiene como función principal asesorar al Presidente de la República en la revisión de todos los aspectos relacionados con la medición de la pobreza y de la pobreza extrema, así como plantear propuestas al respecto. La Comisión fue constituida por el Presidente de la República el 13 de diciembre del año 2012 y desde esa fecha ha trabajado continuamente en el mandato entregado. La Comisión está presidida por Rodrigo Jordan, e integrada por M. Soledad Arellano, Benito Baranda, Cristián del Campo SJ, Luis Larraín, Osvaldo Larrañaga, Andrea Repetto, Jorge Rodríguez, Claudio Sapelli y Susana Tonda. La Comisión ha contado con el apoyo de una secretaría ejecutiva y un equipo técnico que han colaborado en las múltiples tareas que se han llevado a cabo. Los objetivos que esta Comisión se ha planteado son: Actualizar la medición de la pobreza por ingresos para tener una medida acorde a la realidad de las familias chilenas. Esto implica actualizar la canasta de necesidades básicas a los nuevos patrones de consumo; definir las líneas de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad; proponer una metodología de ajuste en el tiempo; y definir cuál es el concepto de ingresos que debe ser considerado para la medición de la pobreza. Proponer una medición multidimensional de pobreza que incorpore un concepto más amplio de carencias, y que complemente la medición de pobreza por ingresos. Proponer mejoras a la institucionalidad de la medición de pobreza. 1 Decreto 18 Crea Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la Actualización de la Línea de la Pobreza y de la Pobreza Extrema, publicado el día 22 de enero de Disponible en:

4 4 La Comisión se encuentra trabajando para entregar una propuesta final durante el segundo semestre del año 2013, fecha condicional a la entrega por parte del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de los antecedentes requeridos por esta Comisión. La Comisión ha tenido una forma de trabajo participativa que ha incluido la realización de diversas instancias de audiencias públicas y la revisión de documentos enviados por organizaciones y ciudadanos interesados en aportar desde sus perspectivas a la medición de pobreza. Asimismo, la Comisión espera realizar nuevas audiencias y seguir recibiendo aportes de la ciudadanía hasta julio del presente año. Es el espíritu de esta Comisión que la medición de pobreza que se implemente a partir de su propuesta sea comprensible, transparente y replicable por la ciudadanía, a la vez que sirva para el diseño de políticas públicas más efectivas. Este documento se organiza en cinco capítulos. En el capítulo a continuación se presenta un resumen de las principales propuestas de la Comisión a la fecha. Luego, el siguiente capítulo contiene una reflexión sobre los objetivos de medir pobreza y una descripción de la forma en que se mide oficialmente en Chile. Posteriormente, se describe la discusión sobre medición de pobreza por ingresos y los avances de la Comisión en este ámbito. Luego se presenta la discusión de la Comisión en torno a la medición de pobreza multidimensional. Por último, se describen los temas que abordará la Comisión en el trabajo que sigue a este informe. Las propuestas en torno a la línea de vulnerabilidad y las de la institucionalidad de la medición de la pobreza serán incluidas en el informe final de la Comisión.

5 5 II. RESUMEN DE ACUERDOS A LA FECHA 1. Acuerdos sobre la medición de pobreza por ingresos i. La Comisión propone continuar con la medición de la pobreza por ingresos utilizando el marco conceptual de la Canasta de Satisfacción de Necesidades Básicas. Sin embargo, se considera necesario realizar una actualización y un perfeccionamiento de aspectos relevantes de dicha medición. ii. iii. iv. La Comisión considera que, dado el nivel de desarrollo alcanzado por el país, establecer como umbral para la medición de la pobreza el establecido por el Banco Mundial, de US$1,25 o US$2 al día, sería muy poco exigente. Por otro lado, una medida de pobreza relativa, como la utilizada por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) que establece un umbral de 50% o 60% del ingreso mediano, podría ocultar el problema pendiente que tiene Chile en materia de carencias y esconder las necesidades de los grupos más vulnerables. El método propuesto para Chile se ubica en un lugar intermedio en cuanto es absoluto al anclarse en la satisfacción de las necesidades básicas, pero que actualiza la canasta según evolucionan las preferencias de consumo de la población. La Comisión acuerda proponer tres líneas de pobreza por ingresos: pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad. En cuanto a la línea de pobreza extrema, se acuerda que exista una línea, pero no necesariamente estará constituida sólo por las necesidades alimentarias. Para esta actualización de la medida de pobreza por ingresos la Comisión propone usar los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) 2012 que levantó el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y cuyos resultados estarían disponibles a partir de agosto del v. La Comisión está estudiando la diferenciación urbana/rural de la medición actual y se pronunciará sobre la manera en que ésta debe ser tratada en la medición actualizada. Asimismo, se pronunciará respecto de otras diferencias territoriales. vi. vii. La Comisión acordó introducir escalas de equivalencia y economías de escala en el cálculo de la pobreza. Se ha revisado las utilizadas en distintos países y está pendiente la definición de la metodología específica que se propondrá para Chile. La Comisión propone seguir usando la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) para la medición de pobreza por ingresos debido a que es la encuesta más completa en cuanto a la recolección de los ingresos y a su representatividad. Sin embargo, la Comisión plantea que es posible introducir

6 6 algunas modificaciones con el objeto de capturar mejor la incidencia y los diversos aspectos de la pobreza. viii. ix. En cuanto a los ingresos considerados para la medición de pobreza, la Comisión propone no innovar en las partidas de ingresos que se utilizan, si bien está analizando la pertinencia de incluir dentro de los ingresos el valor monetario de las transferencias alimentarias. La Comisión propone incluir el alquiler imputado en el cálculo del ingreso de quienes no pagan por usar la vivienda, propietarios con y sin deuda, así como de quienes tienen viviendas cedidas o en usufructo. x. En relación al valor reportado de los subsidios, la Comisión propone mantener la corrección al valor administrativo en los casos en que el monto del subsidio es fijo y extender la corrección a aquellos casos en que el monto del subsidio es variable pero que depende de las características del beneficiario que son verificables en la encuesta. xi. xii. La Comisión acordó que el período de referencia para la medición de ingresos debiera ser el de los ingresos del último año. Sin embargo, dado que la recordación es defectuosa, la metodología de recolección de dicha información deberá considerar estas limitaciones. La Comisión está revisando detalladamente el ajuste de los ingresos reportados en la Encuesta CASEN a las Cuentas Nacionales, sobre el que planteará una recomendación en el informe final. En caso de que se decida ajustar, la Comisión acordó que la metodología utilizada debe ser conocida y transparente, quedando disponibles los datos de la Encuesta CASEN con y sin ajustes. Adicionalmente, se acordó que se establezca un criterio consistente sobre el ajuste a los ingresos y los subsidios, es decir, si los ingresos se ajustan por subreporte, también se debieran ajustar los subsidios por ese motivo. 2. Acuerdos sobre la medición de pobreza multidimensional i. La Comisión considera necesario ampliar la medición de la pobreza en Chile a dimensiones adicionales a los ingresos, complementando la medida existente. ii. Preliminarmente, las dimensiones que la Comisión recomienda considerar son: salud, educación, vivienda y entorno. Este último se refiere a la disponibilidad de servicios públicos y bienes ambientales en el barrio o localidad de residencia de la persona, pudiendo también incluir el acceso a redes de apoyo.

7 7 iii. iv. La Comisión considera recomendable centrarse en indicadores que midan el acceso a los recursos en las distintas dimensiones, incorporando en lo posible la calidad de dicho acceso. La Comisión establece que los indicadores deben proceder de una misma base de datos y la Encuesta Casen representa hoy la mejor fuente de información para realizar estas mediciones, siendo necesario agregar algunas preguntas en versiones futuras para obtener una medición más completa de pobreza multidimensional. v. La elección de los umbrales para cada indicador requiere establecer los mínimos necesarios que permitan obtener niveles de logros que la sociedad considere básicos en cada uno de ellos y en cada una de las dimensiones consideradas. La Comisión planteará en su informe final una recomendación al respecto. No obstante, los umbrales de cada indicador se deben revisar con periodicidad, para que reflejen lo que la sociedad considera como condición mínima de satisfacción para cada uno de ellos. vi. La Comisión recomienda no reunir en un sólo indicador consolidado la medición de pobreza por ingresos y la medición de carencias en otras dimensiones, sino que analizarlas como medidas complementarias.

8 8 III. INTRODUCCIÓN 1. Por qué medir pobreza La pobreza es un fenómeno complejo que determina fuertemente las posibilidades que personas y familias tienen para desarrollar sus capacidades e integrarse a la sociedad. Este fenómeno no es inherente al ser humano, sino propio de las condiciones que enfrenta y que impiden un desarrollo pleno. Toda sociedad que comprenda las limitaciones que la pobreza impone sobre las aspiraciones, necesidades y derechos que todos los hombres y mujeres poseen, debe focalizar sus esfuerzos en aquellas acciones que aseguren oportunidades para que todos puedan desarrollarse libre y plenamente, y así contribuir al progreso del país. Visibilizar el problema de la pobreza y hacerlo objeto de la acción de la política pública requiere, primeramente, poder cuantificarlo y caracterizarlo. Así, la medición de la pobreza cumple el propósito de orientar las políticas sociales, entregando información valiosa sobre el nivel de desarrollo alcanzado, constituyendo un referente tan importante como lo son la medición del crecimiento y de la producción de un país. Prácticamente todos los países tienen medidas oficiales de pobreza y desigualdad, así como numerosas instituciones incluyen indicadores de bienestar en sus mediciones habituales. Definir lo que se entiende por pobreza no es una tarea fácil. Se trata de una problemática compleja que se expresa en diversas dimensiones de la vida de las personas y obedece a numerosas causas. Tradicionalmente, se ha vinculado el concepto de pobreza a la carencia de bienes y servicios que son básicos para la vida humana; es decir, un ser humano es considerado pobre en la medida que no alcanza a satisfacer sus necesidades vitales. Dado esto, se ha tendido a medir pobreza por medio de la capacidad económica (ingresos o gastos) de los individuos, pues representa el poder de compra sobre los bienes y servicios que permitirían a las personas satisfacer dichas necesidades. La medida tradicional compara los ingresos de los hogares con un punto de referencia o umbral, que es la línea de pobreza. Esta medición admite variantes absolutas y relativas, objetivas y subjetivas. Entre las ventajas de medir la pobreza a través de los ingresos, está el hecho de ser una medición simplificada de un fenómeno multivariable. Utilizar una única variable disminuye la complejidad que involucra tener que establecer múltiples dimensiones para medir bienestar. Por ello, entre otras razones, las medidas de pobreza por ingresos son ampliamente usadas en el mundo. Sin embargo, la realidad muestra que las familias enfrentan privaciones en diversas dimensiones de sus vidas, más allá del ingreso. En tal sentido, la medición exclusiva de

9 9 pobreza por medio del ingreso no es suficientemente amplia para abarcar todos los aspectos de la misma y por ello han cobrado relevancia las mediciones de pobreza multidimensional. 2. Cómo se mide oficialmente la pobreza en Chile La medida de pobreza oficial utilizada en Chile se obtiene por medio del citado método de ingresos. Este método, al igual que el método directo o de necesidades básicas insatisfechas, mide pobreza e indigencia en términos absolutos. Esto es, los límites entre quiénes son calificados como en situación de pobreza o de pobreza extrema y quiénes no lo son, se definen en relación a mínimos de satisfacción de necesidades básicas, en el caso de la pobreza, o de necesidades alimentarias, en el caso de la pobreza extrema. 2 La medición de pobreza fue determinada a partir de una canasta básica de alimentos con información de y actualizada en el tiempo según la variación del nivel de precios. La línea de indigencia o pobreza extrema se estableció en base al costo de la canasta básica de alimentos, considerando como referente los patrones de consumo del grupo de la población que con los menores ingresos lograba satisfacer los requerimientos calóricos recomendados. 3 Por su parte, la línea de pobreza, que agrega a lo anterior el costo de satisfacción de las necesidades no alimentarias, se obtuvo multiplicando por dos el valor de la canasta alimentaria. El valor de este coeficiente, conocido también como coeficiente de Orshansky 4, corresponde al gasto total en consumo realizado por las familias consideradas como referentes en el gasto de alimentos, usando la información citada de Tanto el costo de la canasta como el coeficiente de Orshansky toman valores distintos para la población urbana y rural. La medida de pobreza en Chile se calcula utilizando los datos de ingresos capturados a través de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN). 5 Los ingresos de los hogares se comparan con las líneas establecidas de pobreza y pobreza extrema (o 2 Para más información ver página oficial del Ministerio de Desarrollo Social en que se describe la medición. 3 Las recomendaciones sobre requerimientos calóricos provienen de la Reunión Consultiva Conjunta FAO/OMS/UNU de 1981 y son los que CEPAL ha utilizado desde esa fecha hasta la actualidad. 4 En honor a la economista Mollie Orshansky quien en la década del 60 lo determinó para los Estados Unidos, y que desde entonces forma parte de la medición oficial de pobreza de ese país. 5 Hasta el año 2000 la encuesta CASEN se realizó cada 2 años; entre 2000 y 2009, cada 3; y la última encuesta disponible se levantó el año Más información sobre la Encuesta CASEN se puede encontrar en

10 10 indigencia), para determinar el porcentaje de la población que, de acuerdo a los datos de la Encuesta CASEN, se encontraría en situación de pobreza y pobreza extrema. 6 6 Corresponden a los ingresos autónomos generados por el hogar, más las transferencias monetarias recibidas del Estado y la imputación de un valor por concepto de arriendo en el caso de los hogares propietarios de la vivienda que ocupan. De este modo, el ingreso considerado para efectos del cálculo de pobreza es el ingreso total per cápita del hogar.

11 11 IV. AVANCES DE LA COMISIÓN EN LA MEDICIÓN DE POBREZA POR INGRESOS En Chile, desde hace un par de décadas, se ha definido como en situación de indigencia o pobreza extrema a las personas que no cuentan con el ingreso diario per cápita que les permita adquirir los bienes para satisfacer sus necesidades básicas alimentarias, definidas por una canasta básica alimentaria (CBA). A su vez, se ha definido como en situación de pobreza a las personas que están bajo el umbral de ingreso diario per cápita de dos veces el necesario para adquirir la CBA, puesto que el grupo de referencia destinaba el 50% de su ingreso a alimentación. La Comisión propone continuar con la medición de la pobreza por ingresos e incorporar medidas de carencias en otras dimensiones que serán desarrolladas en el capítulo V. En lo que respecta a la medición de pobreza por ingresos, y después de analizar diversas metodologías, se optó por mantener el marco conceptual utilizado actualmente, basado en la metodología de la canasta de necesidades básicas y proponer una actualización y el perfeccionamiento de aspectos relevantes del mismo. La Comisión considera que no existen razones fundamentales para desviarse de la metodología que se ha venido utilizando en Chile por más de 20 años. El método propuesto para Chile se ubica en un lugar intermedio entre aquellos utilizados por organismos internacionales como, por ejemplo, el Banco Mundial y la OCDE. El Banco Mundial utiliza un enfoque absoluto (establece como línea de pobreza un monto en dinero fijo) mientras que el de la OCDE es relativo (establece como línea de pobreza un porcentaje de la mediana de ingresos). El método propuesto por la Comisión, que consiste en utilizar la canasta básica y actualizarla periódicamente es un método que es absoluto en tanto se ancla en la satisfacción de las necesidades básicas, pero que a la vez es relativo en tanto que se actualiza la canasta según evolucionan las preferencias de la población. La medida que establece el Banco Mundial es especialmente útil para la comparación internacional. Esta medida consiste en fijar una cantidad determinada de dinero que podría considerarse un mínimo para vivir, de US$1,25 o US$2 al día. 7 La Comisión considera que, dado el nivel de desarrollo alcanzado por el país, establecer como oficial esta medida sería muy poco exigente. 7 Ver datos de pobreza para distintos países calculados por el Banco Mundial en:

12 12 Por otro lado, la OCDE utiliza medidas de pobreza relativa que se definen como el 50% o 60% del ingreso mediano. 8 Estas medidas están relacionadas con la distribución del ingreso ya que sólo hay avances en reducción de pobreza cuando hay menor desigualdad, y el crecimiento con distribución constante no reduce la pobreza así definida. Si bien ésta es la medida que utiliza la OCDE, la Comisión considera que optar por esta medida como la forma oficial de medir pobreza en Chile escondería el problema pendiente que tiene el país en materia de carencias de los grupos más vulnerables. La Comisión propone entonces, como medida de pobreza por ingresos, continuar con la metodología de determinar los umbrales, o líneas de pobreza, según el ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias que permitan tener vida digna, con las actualizaciones y mejoras que se estiman necesarias y que se presentan más adelante. Cabe mencionar que algunos países utilizan el gasto en consumo en vez del ingreso para medir pobreza. Existen beneficios y costos asociados a la medición de gastos versus ingresos, lo que explica que no haya una modalidad dominante en la práctica internacional de medición de la pobreza. La propuesta de la Comisión es mantener el foco en el ingreso, por razones de comparación histórica y porque no hay ventajas absolutas en la alternativa del gasto una vez que la medición del ingreso está referida a un período de tiempo que sea suficientemente largo para aislar fluctuaciones de corto plazo que no reflejan la verdadera capacidad económica del hogar. 1. Línea de la pobreza 1.1. Sobre la Canasta Básica de Alimentos i. Revisión del método de la Canasta Básica de Alimentos En Chile tanto la línea utilizada para medir indigencia o pobreza extrema como la utilizada para medir pobreza se basan en el valor monetario de una canasta de alimentos, que cumple con las calorías necesarias que debe ingerir un individuo promedio para llevar una vida saludable con multiplicadores de uno y dos respectivamente para valorar el ingreso mínimo necesario correspondiente. La canasta utilizada actualmente para estos efectos en el país fue determinada por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 1990 a partir de la información proporcionada por la IV Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), levantada por el INE en el Gran Santiago entre diciembre de 1987 y noviembre de Esta canasta 8 Ver comparación de pobreza para países de la OCDE. Income Distribution and Poverty at the OECD.

13 13 fue construida luego de analizar el gasto en bienes alimentarios de un grupo de referencia, identificado como aquel primer quintil móvil de hogares (ordenados por ingreso per cápita) cuyo consumo calórico aparente promedio por persona se ubicaba por encima del requerimiento promedio normativo de calorías (2.176 kilocalorías por persona al día en las áreas urbanas). Dicha canasta de alimentos solamente ha experimentado pequeñas variaciones de reemplazo de productos para los que el INE ha dejado de medir sus precios debidos a que ya casi no se consumen, por ejemplo, el sucedáneo del café y el aceite suelto. Más allá de eso, su composición no ha sido modificada. Esta canasta es valorizada en cada oportunidad en que se estima la medida oficial de pobreza, ocupando para ello la variación en los precios reportados por el INE. Una de las principales críticas que se han hecho a la medición actual de la pobreza, es que se realiza a partir de una canasta de bienes desactualizada. El uso de una canasta invariante en el tiempo, si bien favorecería la comparabilidad, no estaría reflejando los patrones de consumo de las familias chilenas en la actualidad. Dos de los principales trabajos sobre el tema son el de la Fundación Superación de la Pobreza (FSP) 9 y Larraín 10. Este último toma el análisis realizado por la FSP y calcula cuántos hogares estarían en situación de pobreza usando las líneas sugeridas por dicha institución. Estos trabajos argumentan que la actual medición no refleja el cambio que ha existido en los patrones de consumo de la población entre la década del ochenta y hoy, lo que tampoco sería acorde al camino seguido por los instrumentos de focalización de la política pública, los que sí se han adaptado a lo largo del tiempo para reflejar de mejor manera lo que se entiende por vivir en situación de pobreza. Por último, la mantención de una canasta por más de 20 años, impediría la real cuantificación y caracterización de las personas en situación de pobreza, pues no reconoce que las personas no sólo han experimentado cambios en sus necesidades sino también en la forma de satisfacerlas. ii. Construcción de la Canasta Básica de Alimentos a. Fuente de información La Comisión propone usar los datos de la EPF 2012 que levantó el INE y cuyos resultados estarían disponibles a partir de agosto de Si bien a la fecha de este informe se encuentra disponible la encuesta anterior, la EPF 2007, la Comisión prefirió esperar a que fueran públicos los datos de la EPF 2012 para poder tener una medida lo más actualizada posible. Cabe destacar que la EPF es una encuesta que se 9 Fundación Superación de la Pobreza (FSP) (2006): Umbrales Sociales 2006: Una Propuesta para la Futura Política Social. 10 Felipe Larraín: Cuatro Millones de Pobres en Chile: Actualizando la línea de la Pobreza. Estudios Públicos 109 (Abril 2008).

14 14 aplica en zonas urbanas, específicamente en las capitales regionales y sus zonas conurbanas, y que no es representativa a nivel de regiones ni de zonas rurales. b. Requerimientos calóricos a considerar La Comisión se encuentra estudiando las últimas recomendaciones de las organizaciones internacionales en cuanto a qué requerimientos calóricos y cuáles diferenciaciones se deben utilizar en la actualización de la línea de pobreza. c. Estrato de referencia alimentario El grupo de referencia que determina finalmente los componentes de la canasta básica alimentaria se define ordenando a los hogares según su ingreso o según su gasto (que puede ser per cápita o usando alguna medida de adultos equivalentes) y seleccionando a aquel grupo que en promedio primero satisface los requerimientos calóricos mínimos. Una actualización de la canasta implica determinar nuevamente cuál es este grupo de referencia. Se esperaría que con el correr de los años, y considerando el nivel de desarrollo del país, el grupo de referencia, definido de esta manera, se desplace hacia el extremo inferior de la distribución de ingresos, sin que esto implique en qué dirección se moverá el valor de la canasta actualizada. CEPAL se encuentra trabajando en una actualización de las canastas básicas alimentarias para los países de América Latina. En esta actualización, CEPAL usa un procedimiento metodológico algo distinto al anterior, en el que agrupan a los países de América Latina de acuerdo a un conjunto de características relacionadas con su desarrollo económico y social, para luego determinar los estratos poblacionales de referencia de cada país dependiendo del grupo en que éste se ubique. Como resultado de lo anterior, Chile se situaría en el nivel más bajo de este ordenamiento, donde el grupo de referencia de menores ingresos que satisface sus requerimientos calóricos estaría entre el percentil 10 y 30 de la distribución de ingreso per cápita, más bajo que el determinado en la ocasión anterior (percentiles 40 a 60). La Comisión, luego de revisar este procedimiento, decidió separarse de lo propuesto por CEPAL ya que esto introduce un criterio normativo a priori que determina dónde se ubica el estrato de referencia. La Comisión propone escoger el estrato de referencia en base a grupos móviles y elegir a aquel primer grupo que en promedio cumpla con el requisito calórico. Queda pendiente definir si el grupo de referencia será en base a quintiles o deciles móviles

15 15 o a otra agrupación, decisión que se tomará una vez disponibles los datos de la EPF d. Criterios para la selección de satisfactores alimentarios Para definir los productos que conforman la Canasta Básica de Alimentos es necesario analizar el gasto en alimentos que efectúan los hogares del estrato de referencia elegido. Para ello, a partir del listado completo de productos alimentarios registrado en la EPF se debe realizar una selección de éstos siguiendo criterios establecidos de frecuencia de consumo, incidencia en el gasto y disponibilidad a lo largo del año, entre otros. Finalmente es necesario valorizar los productos seleccionados a los precios de mercado. Actualmente, la Comisión está trabajando en este proceso en conjunto con una nutricionista experta en el tema, utilizando la información de la EPF Este análisis será revisado y actualizado una vez que los datos de la EPF 2012 estén disponibles. e. Ajuste nutricional de la canasta seleccionada Una vez elegido el grupo de referencia, se debe analizar detalladamente los alimentos consumidos por este grupo. En esta materia existen dos opciones: considerar la canasta que efectivamente consumen o hacer modificaciones según una pauta alimentaria para que no sólo cumpla con los requerimientos calóricos especificados, sino también con ciertos estándares mínimos en materia de macro y micronutrientes. Es habitual observar que la dieta de los distintos grupos de la población puede alejarse bastante de lo que se considera nutricionalmente saludable. Por ejemplo, se ha observado la presencia de déficits en micronutrientes específicos, lo que se extiende incluso hasta los estratos de más altos ingresos. Dado esto, una opción es contemplar la posibilidad de complementar y/o suplir los alimentos de la canasta inicial del grupo de referencia con productos específicos de alto contenido en los nutrientes deficitarios, de manera de asegurar que el valor de la canasta básica de alimentos permita cubrir adecuadamente el conjunto de las necesidades nutricionales de la población. Alternativamente, es posible optar por una canasta que cumpla con las necesidades calóricas, sin hacer ajustes por carencia de nutrientes. Esta opción se justificaría en que interesa una canasta que satisfaga los requerimientos calóricos, sin importar de qué manera se satisfacen.

16 16 La Comisión se encuentra estudiando si corresponde usar una canasta en base al consumo efectivo de las familias o si es preferible hacer modificaciones para adecuar su contenido nutricional a los estándares existentes Consideración de bienes y servicios no alimentarios Tal como ha sido señalado, en lo que respecta a la medición de pobreza por ingresos, la Comisión propone continuar con la metodología de determinar los umbrales, o líneas de pobreza, según el ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias. En la metodología que se ha venido utilizando en Chile, el umbral de la línea de indigencia o pobreza extrema se ha definido considerando sólo necesidades alimentarias. La Comisión está revisando la forma de estimar la línea de pobreza extrema y se pronunciará sobre la conveniencia de incluir también necesidades no alimentarias en el cálculo de esta línea. El componente no alimentario de la línea de pobreza puede estimarse de dos maneras: (1) asignando un coeficiente o multiplicador a la relación entre el gasto alimentario y no alimentario de la población (conocido como coeficiente de Orshansky), o (2) determinando una canasta normativa de bienes y servicios básicos no alimentarios y calculando su valor, tal como se hace para el componente de alimentación. La primera alternativa es la usada en la generalidad de las mediciones internacionales oficiales que emplean este método. Como no existen consensos similares a los existentes en materia nutricional en los requerimientos de educación, vestuario, comunicaciones, transporte, recreación, equipamiento del hogar, entre otros, el definir una canasta de bienes y servicios no alimentarios requiere de una gran cantidad de decisiones normativas. Tomando esto en consideración, la Comisión propone establecer un valor para esta canasta por la vía de un multiplicador (o coeficiente de Orshansky) basado en los gastos observados. La Comisión se encuentra evaluando si el multiplicador se establecerá en base al consumo del estrato de referencia alimentario y propondrá la forma en que éste se debe actualizar en el tiempo Otras consideraciones para la línea de pobreza i. Diferenciación territorial En Chile la medición de pobreza ha distinguido tradicionalmente las zonas urbanas y rurales, variando los valores tanto de la línea de pobreza como de pobreza extrema para la población urbana y rural. El que estas líneas sean menores en las zonas rurales, respecto de las urbanas es un aspecto cuestionado en la actualidad.

17 17 Específicamente, la canasta básica de alimentos rural equivale al 77% de la urbana y el multiplicador utilizado para los bienes no alimenticios es 1,75, en lugar del multiplicador igual a 2 utilizado para zonas urbanas. La Comisión está estudiando el tema y se pronunciará sobre la distinción entre zonas urbanas y rurales, así como sobre la pertinencia de otras diferencias territoriales. ii. Uso de escalas de equivalencia La forma actual de medir pobreza en Chile no introduce escalas de equivalencia. En otras palabras, al estimar el umbral en términos de ingresos per cápita se está implícitamente definiendo una escala en la que todos los miembros del hogar (sean estos niños, adultos o adultos mayores) pesan lo mismo en sus necesidades de consumo. La Comisión acordó introducir escalas de equivalencia en el cálculo de la pobreza. Se han revisado las escalas utilizadas en distintos países y está pendiente la definición de la metodología específica que se propondrá para Chile. iii. Uso de economías de escala La medición actual de pobreza en Chile tampoco considera economías de escala, cuyo planteamiento central es que al disminuir el tamaño del hogar, los costos per cápita para mantener el mismo nivel de bienestar aumentan. Esto ocurre debido a que a medida que disminuyen los integrantes de un hogar se tiende a aumentar el gasto per cápita en algunos bienes y servicios, como en el caso de los electrodomésticos y la vivienda. La Comisión propone ajustar en base a esta consideración y se encuentra estudiando cuál debiera ser la metodología a implementar. iv. Cambios en el perfil de la pobreza al introducir estas consideraciones Debido a los cambios que la Comisión ha decidido incluir en esta actualización de la medición de pobreza, es posible anticipar que no sólo cambiará el valor de la línea, sino que también las características de los hogares que son definidos como pobres. Por ejemplo, al introducir escalas de equivalencia es posible que la incidencia de la pobreza en los hogares con adultos mayores aumente, comparado con la situación actual. Un análisis más detallado de estas variaciones se desarrollará una vez estimadas las nuevas líneas de pobreza.

18 18 2. Medición de los ingresos 2.1. Fuente de información La Comisión analizó diferentes fuentes de información para medir ingresos, especialmente la EPF y la Encuesta CASEN. La alternativa de utilizar la EPF fue descartada pues se consideró que, dado que su foco es recolectar detalladamente el consumo de las familias, no es una encuesta diseñada con el fin de capturar ingresos, por lo tanto, tampoco lo es su diseño muestral. Dado que la Comisión propone continuar con la medición de pobreza por ingresos, propone seguir usando la Encuesta CASEN debido a que es la encuesta más completa en cuanto a la recolección de los ingresos y a su representatividad (nacional y regional y a nivel urbano/rural). Sin embargo, la Comisión plantea que es posible introducir algunas modificaciones con el objeto de capturar mejor la incidencia y los diversos aspectos de la pobreza. En todo caso, no es necesario incorporar todos los cambios para la próxima versión de la encuesta, pues se está consciente de las restricciones que imponen los plazos de su implementación Componentes del ingreso En la actual medición oficial de pobreza por ingresos se construyen diversas partidas de ingresos del hogar. Las más relevantes son: el ingreso autónomo, que agrega los ingresos del trabajo más los ingresos de la propiedad. El ingreso monetario se construye sumando al ingreso autónomo el valor de los subsidios monetarios. Finalmente, el ingreso total del hogar incluye, además del ingreso monetario, el alquiler imputado. 11 La estimación de la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema se realiza contrastando el ingreso total per cápita del hogar con la línea de la pobreza y de la pobreza extrema, respectivamente. La Comisión propone no innovar en las partidas de ingresos que se utilizan. En forma adicional, la Comisión está evaluando la pertinencia de incluir dentro de los ingresos totales el valor monetario de las transferencias alimentarias y hacer algunas modificaciones referentes a la estimación del alquiler imputado. i. Ingresos líquidos versus ingresos brutos Respecto de los ingresos del trabajo (un componente del ingreso autónomo), la Comisión recomienda mantener la práctica actual de utilizar los ingresos líquidos y no 11 Para más detalles, ver el Manual del Investigador en el siguiente link (ver páginas 72 a 77). 12_final.pdf.

19 19 los ingresos brutos para la medición, por representar de mejor manera el ingreso que la familia dispone para consumir. ii. Pagos en especies La Comisión propone mantener la práctica actual de incluir dentro de la partida de ingresos del trabajo el valor monetario (autoreportado) de las remuneraciones en especies que reciben los trabajadores por parte de sus empleadores 12, y por concepto de retiro de productos 13 que realizan los empleadores y los trabajadores independientes o por cuenta propia, ya sea por concepto de remuneración en especie o de retiro. iii. Subsidios monetarios Respecto de los subsidios monetarios, en la Encuesta CASEN las personas declaran si reciben el subsidio y, en tal caso, qué monto reciben. En el caso de los subsidios que son de monto fijo (como es el caso del SUF y del Subsidio por Discapacidad Mental, por ejemplo), el monto que se considera en el cálculo de los ingresos totales corresponde al valor administrativo del beneficio, aun cuando la persona haya reportado un monto distinto. La Comisión propone mantener esta práctica para aquellos casos en que el monto del subsidio es fijo y extenderla también a aquellos casos en que el monto del subsidio es variable pero depende de las características del beneficiario que son verificables en la encuesta. De todas formas, esta corrección aplicaría sólo en aquellos casos en que la persona ha declarado recibir el respectivo beneficio. Actualmente todas las partidas de ingresos, con excepción de los subsidios monetarios, se ajustan a las Cuentas Nacionales del Banco Central. Este ajuste permite corregir por el subreporte en las declaraciones de ingresos que hacen los encuestados. A pesar de ello, la práctica actual no considera ajuste de los subsidios por subreporte en cuanto a cobertura. Esto es, a pesar de que en muchos casos el número de personas que declara recibir un determinado subsidio es considerablemente menor que el dato administrativo, en el cálculo de los ingresos totales del hogar no se considera ninguna corrección por ese motivo. 14 La Comisión acordó que se establezca un criterio consistente para efectuar ajuste por subreporte, es decir, si los ingresos se ajustan por subreporte a las Cuentas Nacionales, los subsidios también se deben ajustar por ese motivo. 12 Incluye alimentos y bebidas, vales de alimentación, vivienda o alojamiento, auto, transporte, estacionamiento, teléfono, vestimenta, guardería o sala cuna, leña o combustible, y bienes o servicios producidos por el empleador (pregunta y5 del Cuestionario Casen 2011). 13 Pregunta y8 del Cuestionario Casen Por ejemplo, para el caso del Subsidio Único Familiar (SUF) los datos administrativos indican más de 2 millones de beneficiarios, mientras que en Casen esta cifra es de 840 mil personas.

20 20 iv. Transferencias no monetarias La Comisión analizó la conveniencia de incluir en la medición de los ingresos totales las transferencias no monetarias que entrega el Estado. Si bien respecto de algunas transferencias específicas aún no hay acuerdo, la Comisión acordó que se requiere mantener consistencia entre lo que se incluye en el cálculo de los ingresos totales y lo que se incluye dentro de los gastos considerados para fijar la línea de pobreza. Es decir, si una determinada transferencia no se incluye dentro de los ingresos de las familias, tampoco debe ser considerada dentro de los gastos en los que deben incurrir, lo que debiera, a su vez, reflejarse en el coeficiente de Orshansky. Las transferencias no monetarias, tales como educación y salud, no se han incluido históricamente en el cálculo de la pobreza en Chile, como tampoco en mediciones internacionales. La Comisión propone mantener este criterio, haciendo ver que, consistente con el criterio mencionado anteriormente, se debe velar porque los gastos respectivos, tampoco estén considerados al momento de estimar la línea. La Comisión considera aplicar el mismo criterio de excluir del cálculo de los ingresos totales del hogar otras transferencias en especies que entrega el Estado, tales como ajuares a recién nacidos, ayudas técnicas para discapacidad, útiles escolares, computadores, etc. y, recomienda, velar porque se preserve el criterio de consistencia La Comisión, en cambio, está considerando el incluir las transferencias alimentarias debido a que éstas representan un ahorro en consumo de un bien necesario. Estas transferencias deben además estar incluidas en la canasta de necesidades que se utilice para definir la línea de la pobreza porque se trata de calorías que efectivamente consumen los hogares. Específicamente, se estudia incluir dentro de los ingresos totales el valor de los beneficios entregados a través de los siguientes programas: Programa Alimentación Escolar (PAE), Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC), Programa de Alimentación Complementaria del Adulto Mayor (PACAM) y las Becas de Alimentación para Educación Superior (BAES). Se acuerda que, en caso de incluir estas transferencias dentro de la medición de los ingresos, éstas se valorizarán de acuerdo a sus respectivos costos de producción. Asimismo, la Comisión plantea que, si bien la actual Encuesta CASEN recoge información de sus respectivos beneficiarios, será necesario introducir modificaciones para mejorar su captura.

21 21 v. Alquiler imputado El alquiler imputado corresponde a un monto que se suma a los ingresos de las familias para medir pobreza y pobreza extrema. La justificación de esta imputación nace de la concepción de que la realidad económica que enfrentan dos familias de similar condición, una propietaria de su vivienda y otra arrendataria de la misma, es distinta. Actualmente, el alquiler imputado se aplica a los hogares que no pagan arriendo por ser propietarios de la vivienda que ocupan, sin distinguir si la vivienda está pagada o pagándose. Sin embargo, no se imputa alquiler si se considera que la tenencia es precaria, lo que incluye aquellos casos en que se ocupa una vivienda cedida o a quienes tienen el usufructo (uso y goce) de ella, como tampoco si es una situación de ocupación irregular (de hecho). La Comisión propone incluir el alquiler imputado en el cálculo del ingreso de quienes no pagan por usar la vivienda, propietarios con y sin deuda, así como a quienes tienen viviendas cedidas o en usufructo. La Comisión propone no tratar de manera diferente los casos en que la tenencia se define como precaria, pues ello resultaría en un tratamiento asimétrico con el que se aplica a los ingresos laborales cuando estos son precarios. Respecto del valor a imputar por concepto de alquiler, la opción ideal sería contar con datos administrativos. 15 Sin embargo, esto no es posible pues no existen datos oficiales del valor de arriendo de las viviendas, sobre todo en la parte inferior de la distribución del ingreso. Dado esto, se hace necesario recurrir a otro mecanismo de estimación. Algunos de los mecanismos de estimación del alquiler imputado que se pueden utilizar son: autoreporte, precios hedónicos, estratificación y costo alternativo. En Chile el método usado históricamente es el autoreporte, utilizando para ello una pregunta de la Encuesta CASEN que se refiere a cuánto se paga de arriendo en este sector por viviendas similares a la suya La Unión Europea realiza una estimación en base a la metodología de estratificación. Esto consiste en separar las viviendas en estratos similares (por ejemplo: número de piezas, metros cuadrados, etc.) y a estos grupos se les imputa el valor de mercado real de las viviendas. Para más información ver The Comparability of Imputed Rent (2010) y Household Budget Survey (HBS) in the EU (2003). 16 Ésta corresponde a la pregunta de la Encuesta CASEN 2011 para construir el arriendo imputado. Esta pregunta ha cambiado en el tiempo, hasta el 2009 la pregunta fue la misma con algunas pequeñas variantes en el fraseo: Cuánto paga de arriendo? O si usted tuviera que pagar arriendo por esta vivienda, cuánto le costaría el arriendo mensual? Desde 2011 es: Cuánto se paga de arriendo en este sector por viviendas similares a la suya? La diferencia es que antes se preguntaba cuánto debería pagar por la vivienda propia, y desde 2011 se pregunta por viviendas similares a la propia con el objetivo de facilitar la comprensión del encuestado y no exigirle situarse en una situación hipotética.

22 22 En el caso de los arrendatarios que reciben subsidio de arriendo, estos ingresos deben recibir el mismo tratamiento que el que se da a los subsidios monetarios, es decir, ser considerados dentro del ingreso total del hogar Períodos de referencia La Comisión acordó que el período de referencia para la medición de ingresos debe ser el de los ingresos del último año. Existe evidencia que indica que la recordación para dicho período es baja y que al preguntar una vez por los ingresos hacia atrás de todos los meses del año no se obtiene un buen dato, especialmente en el caso chileno en que las personas están acostumbradas a hacer referencia al ingreso mensual a diferencia de lo que ocurre en muchos países desarrollados en los que se hace referencia al ingreso anual. En consecuencia, es necesario que la metodología de recolección de información considere el problema de la recordación cuando se pregunta por plazos largos Ajustes de ingresos La metodología actual de medición de pobreza por ingresos realiza dos ajustes a los ingresos reportados por las personas encuestadas: corrección por no respuesta y ajuste a las Cuentas Nacionales. La corrección por no respuesta corresponde a la imputación del valor de los ingresos cuando la persona declara recibirlos, pero no declara un monto. Esto se hace para el ingreso del trabajo, las pensiones y para quienes tienen una vivienda propia y no declaran el monto de renta presunta (que luego se imputa como alquiler). En esta etapa también se corrige el monto de los subsidios monetarios de monto fijo declarados, si es que el valor reportado difiere del valor administrativo. La Comisión recomienda mantener la corrección por no respuesta. En cuanto al ajuste por Cuentas Nacionales, la decisión de ajustar los datos de ingresos de la Encuesta CASEN a las Cuentas Nacionales tiene dos etapas: decidir si realizar el ajuste y decidir la metodología para realizar dicho ajuste. El supuesto implícito es que las Cuentas Nacionales serían de mayor calidad y por ello más confiables en sus datos de ingresos que los capturados en las encuestas de hogares. El diagnóstico del que se parte es que los agregados de ingresos corrientes provenientes de encuestas de hogares entregan cifras inferiores a las calculadas en el sistema de Cuentas Nacionales 17. Algunas de las principales razones que pueden explicar esta discrepancia son: 17 Ver La Medición de los Ingresos en la encuesta CASEN 2011-R2, CEPAL, 2012.

23 23 a) Truncamiento: la muestra encuestada puede no ser representativa en los extremos de la distribución de ingresos. En otras palabras, si la muestra de hogares encuestados no incluye a aquellas familias de mayores ingresos, ya sea porque no están incluidas en la muestra original o porque estas familias no responden la encuesta, y éstas concentran un porcentaje relevante de los ingresos totales del país, entonces el total de ingresos de los hogares en base a la encuesta necesariamente subestimará el total de ingresos del país. b) Subreporte: las encuestas de hogares poseen sesgos que tienden a subestimar los ingresos y beneficios. El ajustar o no los ingresos a las Cuentas Nacionales es un tema ampliamente debatido en la literatura y se pueden encontrar argumentos tanto a favor como en contra de hacerlo. Una justificación para realizar el ajuste es que las encuestas de hogares tienen sesgos conocidos que generalmente subestiman los ingresos y las transferencias gubernamentales, lo que sobreestima la pobreza, lo que a su vez afectaría el diseño de las políticas públicas. Otros argumentos utilizados son que estos ajustes tienden a producir cifras más estables en el tiempo y que es el único sistema que permite realizar un ajuste con cierto grado de consistencia. Algunas de las razones presentes en la literatura para justificar no hacer el ajuste a Cuentas Nacionales son: que no está comprobada la superioridad de Cuentas Nacionales respecto de las encuestas de hogares; que no es evidente que los conceptos de ingreso sean comparables entre las encuestas de hogares y las Cuentas Nacionales; que realizar el ajuste tiene un efecto en distribución del ingreso pues omite el problema de truncamiento; y, por último, que el ajuste aplicado al alquiler imputado resulta en valores de arriendo muy bajos respecto de lo que se observa en el mercado. El procedimiento que históricamente ha realizado CEPAL consiste en reescalar cinco partidas de ingresos para que los datos proyectados en la Encuesta CASEN coincidan con los datos de las Cuentas Nacionales. Estas partidas son: Salarios y sueldos, Ingreso de empleadores y trabajadores independientes, Beneficios de seguridad social, Alquiler imputado e Ingresos de propiedad (rentas, intereses, dividendos). El ajuste realizado asume que la subdeclaración es la misma a través de la distribución de cada componente de ingresos por lo que aplica un coeficiente único a cada partida, sin importar el nivel de ingresos Para una descripción más completa sobre los supuestos el ajuste por Cuentas Nacionales, ver pág. 48 en The impact of income adjustments in the Casen Survey on the measurement of inequality in Chile Bravo y Valderrama (2011) Estudios de Economía. Vol Nº1

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