II Seminario de la Red Nacional de Centros Académicos dedicados al Estudio de la Gestión en Gobiernos Locales

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1 II Seminario de la Red Nacional de Centros Académicos dedicados al Estudio de la Gestión en Gobiernos Locales "Nuevas iniciativas Institucionales: La cooperación Intermunicipal" 11 y 12 de Mayo de 2000 EVALUACION DE NECESIDADES DE CAPACITACION EN SERVICIOS SOCIALES MUNICIPALES César Adrián DIEGO Maestría en Administración Pública, UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES Nuevas líneas de investigación 1. En la última década se han buscado modelos alternativos de gestión local, en el convencimiento de que con su reformulación cambian los valores y se desarrollan nuevas formas de organización de lo social. De ahí que prendiesen con gran fuerza conceptos generalmente enmarcados en el concepto de autogestión. 2. Hay algunas características definitorias de la autogestión : participación activa por parte de quienes son beneficiarios en los programas y proyectos; derecho a controlar y dirigir las actividades pero no son propietarios de dicho programa ; descentralización de las actividades; y por último, se refuerzan la libertad, la autonomía en la toma de decisiones y la iniciativa propia. 3. Se desarrolla toda una gama de tecnologías tendientes a garantizar la participación comunitaria en la gestión de los asuntos que son públicos. He aquí que el problema es que dichas tecnologías son foráneas, desarrolladas fuera del ámbito local y generalmente impuestas. Mucha influencia tienen, por ejemplo, los organismos internacionales que financian proyectos que se ejecutan en el ámbito de los municipios que cuentan con sus propias herramientas de gestión, auditoría, evaluación de programas y proyectos. 4. Ahí surge el primer obstáculo: el ámbito local es el más cercano, existe un contacto con el ciudadano, el vecino, que en su imaginario aún conserva una visión del Estado asistencialista, el que lo soluciona todo si se toman las medidas correctas. En nuestra cultura política, el concepto de participación en los asuntos comunitarios es restringido. Pero muchos programas, desde su formulación, hacen referencia a la participación y a la autogestión. 5. Las sedes locales municipales, donde se brindan servicios sociales (asistencia social, promoción social, etc.) están insertas en esta dinámica. En ellas es donde se produce un encuentro entre nuestra cultura política y formas pragmáticas de gestión con las tecnologías importadas tanto sea por moda o por imposición de otras jurisdicciones con competencias sobre el municipio,

2 como gobiernos provinciales o nacional. Incluso, como mencionábamos, por organismos que llevan adelante acciones en colaboración con los municipios. 6. Estas tecnologías generalmente no son lo suficientemente aprovechadas o comprendidas por falta de capacitación: hay necesidades latentes en la materia. Se desconocen los alcances de estas tecnologías de gestión, a veces incluso en sus más simples expresiones. 7. La falta de capacitación y el desconocimiento de algunas herramientas de gestión de programas y proyectos atenta contra la autogestión y la participación comunitaria en la resolución de sus problemas. Estado actual del conocimiento sobre el tema Hace tres décadas, Jaroslaw Vanek (Vanek:1971) consideraba que uno de los fenómenos sociopolíticos a fines del siglo XX sería el anhelo de los hombres por participar en la toma de decisiones, especialmente en aquellos ámbitos donde tuvieran lugar actividades comunitarias. Él se preguntaba si esto daría lugar a un ambiente social más armónico y proponía un ambicioso proyecto: una economía de participación. Pero de aquellas concepciones, al menos en lo concerniente a la gestión en los gobiernos, el modus operandi de la participación fue aprehendido por la racionalidad científica de la administración. Ante la crisis del Estado de Bienestar y el triunfo de la racionalidad económica sobre la política, curiosamente sobrevivió el concepto de autogestión, no con sus significantes revolucionarios, sino como herramienta de gestión de los asuntos públicos que delega responsabilidades en la sociedad civil. Asociado intrínsecamente al concepto de autogestión, el concepto de descentralización se expandió rápidamente como vocabulario técnico insoslayable de la nueva forma de administrar y gestionar loa asuntos públicos. Lo que es cierto es que, en Argentina al menos, el aparato estatal concentra y ejecuta el ejercicio del poder y las acciones de gobierno sin consultar a estratos inferiores (municipios) ni a la sociedad civil involucrada (Rofman, 1989). De ahí que, a primera vista, resulta sumamente dificultoso instaurar modos alternativos de gestión local, a menos que la organización de lo social venga desde arriba, desde los poderes centrales a los municipales. Justamente, un disruptivo discurso desde arriba pregona la participación y autogestión, cuando estructuralmente, por la forma en que se han conformado históricamente los poderes locales, la apelación a un poder central y la no participación comunitaria están como nota de fondo. La delegación de funciones del Estado Central en los poderes locales es bienvenida, pero aún existen o conviven con estructuras dependientes de un poder central, que dejan escaso margen de maniobra a los poderes locales. Por ejemplo, la ley orgánica de municipalidades. Esto restringe toda posibilidad de revalorización de los poderes locales (Bennardis: 1999). Hay distintas variables que entran en juego en este proceso, pero la presión por cambiar la modalidad de gestión centrada en un estado burocratizado e ineficiente en los gobiernos locales es una realidad.

3 Hay algunas características definitorias de la autogestión : participación activa por parte de quienes son beneficiarios en los programas y proyectos; derecho a controlar y dirigir las actividades pero no son propietarios de dicho programa ; descentralización de las actividades; y por último, se refuerzan la libertad, la autonomía en la toma de decisiones y la iniciativa propia. La participación activa (Vanek: 1971) en los programas y proyectos locales por parte de sus beneficiarios, impone a la administración una gama de acciones vinculadas a la gestión de sus recursos humanos. Especialmente acciones innovadoras, pero que pongan especial énfasis con relación a la historia y la cultura de la organización. Los agentes municipales deben ser capacitados para que la relación ciudadano vecino/ municipio se vea fortalecida con creces. La participación activa buscada está basada en la detección de necesidades comunitarias: que la propia comunidad, todos los vecinos, puedan solucionar sus problemas en forma compartida. Pero dicha participación siempre deriva del nivel de compromiso asumido: con la libertad de participar nos encontramos en una primera etapa; involucrarse en la tarea es lo más difícil para los vecinos. Para los gobiernos locales, esto implica esfuerzos inéditos: se enfrentan con el dilema de exigencias de participación sin suficientes márgenes de autonomía. Pero, lejos de esto, los recursos humanos con los que cuenta el municipio y que se involucren activamente en la promoción y asistencia deben estar preparados para hacer frente a exigencias crecientes, desde el poder central (provincial o nacional) de participación activa comunitaria. En el trasfondo de la autogestión, también está latente el hecho de que los beneficiarios controlen y dirijan las actividades, pero usufructuando a fin de lograr la satisfacción de las necesidades. Esto implica también un esfuerzo meritorio por parte de los que brindan apoyatura o trabajan en la implementación de este tipo de programas o proyectos comunitarios, porque por ejemplo hay que estar preparados para resolver conflictos, las necesidades cambian, son dinámicas y hay que estar en condiciones de interpretarlas. Esto genera todo un cambio en los perfiles de los puestos de trabajo en los municipios. Se pasa a un rol más activo, porque los productos organizacionales cambian, hay un permanente dinamismo. Los programas y proyectos nos ponen en la encrucijada de la exigencia por enfrentar situaciones nuevas, interpretarlas, aprender a superarlas. Propuesta original de investigación III Podemos definir capacitación como la acción mediante la cual se provee a un determinado grupo de usuarios y utilizando distintos medios pedagógicos cursos, talleres, etc. las competencias ocupacionales que se consideran necesarias para adquirir una aptitud y/o disposición para realizar o emprender una actividad. Se ha clasificado al trabajo en tres tipos, basándonos en el tipo de tareas que se desarrollan:

4 Servicios rutinarios: son las tareas repetitivas orientadas a lograr altos volúmenes en forma standarizada. Tienen escaso contacto con el público. Trabajadores de servicio en persona: también comprende tareas simples y repetitivas, y que generalmente, desarrollan sus actividades en contacto directo con el público. Analistas simbólicos: hacen de intermediarios identificando y resolviendo problemas a través de símbolos. Al igual que los trabajadores rutinarios no suelen estar en contacto directo con el público. Su trabajo, sin embargo, es bien distinto al de estos y no suelen trabajar con jefes o supervisores sino con colegas o socios. A cada uno de estos tipos, clasificados en forma tentativa, le corresponde hipotéticamente una competencia, o sea un conjunto de habilidades y conocimientos que se aplican en el desempeño de las tareas o función ocupacional, a partir de los requerimientos impuestos por el empleo. Asimismo, a las calificaciones técnicas específicas propias de cada ocupación, se integrarían también aquellas de tipo general (lógico matemáticas, de lenguaje, culturales), estratégicas, relacionales e instrumentales. A este conjunto se las denomina competencias ocupacionales. De la propuesta se desprende que sería necesario determinar a priori cuales son las principales competencias ocupacionales que posee el personal vinculado a los servicios sociales municipales, y que tipo de competencias serían los habituales o requeridos para que el gobierno central, ONG's u Organismos Internacionales financien dichos servicios. En otros términos, sería necesario construir indicadores que den cuenta de las competencias ocupacionales que se poseen, con el fin de comparar esos datos con un "standard de competencia" (por ejemplo, un registro en términos de "producto", de lo que se espera de un desempeño ocupacional óptimo), para de esta forma estimar cuales son las necesidades de capacitación. Un "standard de competencia" se actualiza permanentemente, ya que cambian los perfiles ocupacionales requeridos todo el tiempo. Esto implica la necesaria reformulación y actualización permanente de los distintos perfiles. Asimismo, cuando se detectan necesidades de capacitación, debe pensarse en el diseño de las actividades. Hay que pensar en cómo planificar las actividades de capacitación partiendo de una configuración global de la cual se irán diferenciando diversos componentes. Esta concepción del diseño como sistema, diferente de la suma de partes, pone de manifiesto la necesidad de atender tanto a la coherencia interna (relación de las partes entre sí) como a la coherencia externa (relación del plan con la demanda a la que responde). Otro tema es que la capacitación es una inversión y no un costo; el problema es cómo demostrar que lo invertido redunda en un beneficio que hace más eficiente el funcionamiento de los organismos involucrados. He aquí uno de los desafíos más importantes para los próximos años. Cómo demostrar que un curso de formación mejora las competencias, incluso los valores y las motivaciones individuales propias y vinculadas al trabajo, en este caso a la prestación de un servicio público.

5 Para esto es esencial definir los indicadores adecuados apelando a un trabajo de campo. Especialmente, frente a todo plan de capacitación, es necesario establecer pautas de medición: qué competencias se poseen, cómo mejorar, cómo medir su evolución y resultado. Es decir, qué competencias ocupacionales posee el personal hoy, como verificarlas, despejar los factores o variables de influencia, para observar el beneficio de la inversión, especialmente en un contexto signado por la reducción de presupuestos. Así, frente a la necesidad u obligación de invertir en capacitación, debemos evaluar un curso, si fue bueno o malo, y cuáles son los resultados en la puesta en práctica de lo aprendido, utilizando instrumentos claros, precisos, válidos, confiables, en definitiva, medibles. Si lo que aprendemos no lo usamos, no nos sirve; pero si el uso no es internalizado por los protagonistas, es un costo improductivo. Entonces, habría que repensar como se evalúan los costos de la capacitación y observar, por ejemplo, que en variadas ocasiones se mide por el valor hora y no por cuál es el costo de la inversión, ya que se puede hacer una actividad por un valor hora mínimo pero, además, hay "valores hora" de la gente que participa, así como también otros costos que no se miden. Capacitar no es hacer cursos solamente. La capacitación es un proceso y como tal debe ser analizada y evaluada como parte integrante de los demás procesos de la organización. Debe estar enfocada al servicio público, como todas las acciones de Recursos Humanos, las cuales tienen hoy un valor estratégico. Por ello es necesario aprovechar esto en forma eficiente, por ejemplo aunar los esfuerzos de las personas con experiencia en la formación de agentes, con la claridad sobre el qué, el para qué y el cómo voy a hacerlo. Luego, evaluar, monitorear, en qué medida se formó, aprendió y aplicó.

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