PROYECTO DE INVESTIGACIÓN

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1 PROYECTO DE INVESTIGACIÓN Diseño Metodológico para la Gestión del Riesgo de Desastre, como Herramienta de apoyo en la Gestión del Desarrollo Municipal. Caso de Aplicación: Municipio de Amalfi, Antioquia. Informe Final Semillero de Investigación en Ciencias Ambientales-SICA Grupo de investigación Ambiente, Hábitat y Sostenibilidad Facultad de Arquitectura e Ingeniería Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia Medellín-Colombia 2012 En aras de preservar los derechos de autor, no debe hacerse ningún uso indebido del contenido de este documento. 1

2 DISEÑO METODOLÓGICO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE, COMO HERRAMIENTA DE APOYO EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO MUNICIPAL. Caso de Aplicación: Municipio de Amalfi, Antioquia. Edna Margarita Rodríguez Gaviria Docente Investigadora Semillero de Investigación en Ciencias Ambientales-SICA Grupo de investigación Ambiente, Hábitat y Sostenibilidad Facultad de Arquitectura e Ingeniería Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia Medellín-Colombia

3 AGRADECIMIENTOS La investigadora expresan sus sinceros agradecimientos a: Al Doctor Guillermo Arbeláez Cañas y su grupo de trabajo en la Administración Municipal de Amalfi, por permitir la realización de esta investigación en su municipio. Al profesor Humberto Caballero Acosta, Profesor de la Escuela de Geociencias y Medio Ambiente. Al profesor Carlos Arturo Hoyos Restrepo, por su apoyo en el diseño del Sistema de Información Geográfica de este proyecto. A los estudiantes Lizeth Natalia Saa Cardona y Yhomed Andrel Durango Montoya, quienes en su momento apoyaron esta investigación como auxiliares de investigación. 3

4 CONTENIDO LISTA DE TABLAS... 7 LISTA DE FIGURAS... 8 LISTA DE CUADROS... 9 LISTA DE FOTOGRAFÍAS LISTA DE FORMATOS LISTA DE ANEXOS RESUMEN INTRODUCCIÓN PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUSTIFICACIÓN JUSTIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA ACADÉMICO JUSTIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NECESIDAD DEL MEDIO JUSTIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NORMATIVIDAD JUSTIFICACIÓN DESDE OTROS PUNTOS DE VISTA OBJETIVOS OBJETIVO GENERAL OBJETIVOS ESPECÍFICOS DISEÑO METODOLÓGICO TIPO DE INVESTIGACIÓN ENFOQUES DE INVESTIGACIÓN COMPLEJIDAD DELIMITACIÓN ESPACIO-TEMPORAL TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN AMENAZA, VULNERABILIDAD, RIESGO Y DESASTRE: CONCEPTOS A ENTENDER LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EL DESASTRE Y EL DESARROLLO POLÍTICAS NACIONALES E INTERNACIONALES RELACIONADAS CON EL MEDIO AMBIENTE Y LOS DESASTRES Política Global

5 Política Colombiana Revisión de los Antecedentes Históricos de los Procesos de Planificación del Desarrollo y el Ordenamiento Territorial a la Luz de la Normatividad Nacional Vigente EL FORTALECIMIENTO DEL MUNICIPIO Y LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA GESTIÓN LOCAL DEL RIESGO PROPUESTA METODOLÓGICA CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS METODOLOGÍA SISTEMA DE GESTIÓN DEL RIESGO MUNICIPAL Establecimiento del Contexto Identificación de los Riesgos Análisis de los Riesgos Evaluación y Priorización de los Riesgos Tratamiento de los Riesgos Comunicación y Consulta Seguimiento y Revisión Financiación MARCO DE REFERENCIA FÍSICO DESCRIPCIÓN DEL MUNICIPIO División Política Urbana División Política Rural Otros Datos CONDICIONES DE ORDEN NATURAL-AMBIENTAL Clima Geología y procesos asociados Procesos antrópicos Hidrología Suelos CONDICIONES DE ORDEN SOCIAL Economía Población

6 Asentamientos Humanos Educación Condiciones Financieras Condiciones Institucionales Condiciones Sociales y Políticas EVALUACIÓN DE AMENAZAS Amenaza sísmica Amenaza por fenómenos atmosféricos Amenaza por inundación Amenaza por deslizamientos Amenaza por erosión y sedimentación Amenaza por incendio Amenazas tecnológicas CASO DE APLICACIÓN ANÁLISIS DOFA CASO DE APLICACIÓN CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES SOBRE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO TRABAJAR LA GESTIÓN DEL RIESGO COMO UN PROCESO SOCIAL INCORPORAR LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS EJERCICIO DE PLANEACIÓN DEL TERRITORIO LA DESCENTRALIZACIÓN UN PROCESO INEVITABLE EN LA GESTIÓN DEL RIESGO EN COLOMBIA RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA

7 LISTA DE TABLAS Tabla 1. Categorización de los municipios colombianos Tabla 2. Indicadores Tabla 3. Los impactos Tabla 4. Definición del nivel de riesgo Tabla 5. Escenario de riesgo Tabla 6.Matriz de Indicadores de Riesgo Tabla 7. Potenciales financiadores para la intervención en la gestión local del riesgo Tabla 8. Estaciones Meteorológicas Localizadas en el Municipio de Amalfi Tabla 9. Población Sisbenizada Tabla 10. Número de viviendas en el área urbana Tabla 11. Número de viviendas en el área rural Tabla 12. Cobertura de Servicios Públicos Tabla 13. Suscriptores de energía eléctrica en la zona urbana según tipo de servicio Tabla 14. Suscriptores de energía eléctrica en la zona rural según tipo de servicio Tabla 15. Usuarios del Servicio de Acueducto en el Municipio de Amalfi Tabla 16. Usuarios del Servicio de Alcantarillado en el Municipio de Amalfi Tabla 17. Usuarios del Servicio de Aseo en el Municipio de Amalfi Tabla 18. Usuarios del Servicio de Telefonía e Internet en el Municipio de Amalfi

8 LISTA DE FIGURAS Figura 1. Esfera del desarrollo Figura 2. La gestión del riesgo según la Guía Técnica GTC Figura 3. Actores de la gestión del riesgo Figura 4. Elementos Normativos Figura 5. Elementos Técnicos Figura 6. Elementos Administrativos Figura 7. Estructura Administrativa Municipio de Amalfi Figura 8. Estructura actual del Comité Local de Atención y Prevención de Desastres del Municipio de Amalfi Figura 9. Propuesta de Estructura Organizacional de la Gestión del Riesgo Figura 10. Análisis DOFA Figura 11. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad

9 LISTA DE CUADROS Cuadro 1. Elementos para la Gestión Integral del Riesgo

10 LISTA DE FOTOGRAFÍAS Fotografías 1 y 2. Problemática en vías terciarias que comunican a las Veredas La Clara y Mondragón respectivamente con la cabecera municipal Fotografía 2. Panorámica Urbana Municipio de Amalfi

11 LISTA DE FORMATOS Formato 1. Análisis de los Riesgos Formato 2. Análisis de la Capacidad Institucional y de Gestión Formato 3. Análisis de la Participación Ciudadana Formato 4. Resumen de todos los Componentes

12 LISTA DE ANEXOS ANEXO 1. Decretos derivados tendientes a intervenir la emergencia invernal declarada catástrofe nacional entre el 2010 y el ANEXO 2. Análisis del Panorama de Colombia. ANEXO 3. Revisión Procesos de Planificación ANEXO 4. UN-HABITAT Urban Indicators Guidelines ANEXO 5. Base de datos del sistema de información geográfica. ANEXO 6. Matriz de Identificación de amenazas y factores que generan vulnerabilidad en el Municipio de Amalfi. ANEXO 7.Registro fotográfico. 12

13 RESUMEN Ante la ocurrencia de los últimos eventos catastróficos asociados a inundaciones y deslizamientos especialmente en Colombia, se demuestra que la situación del desastre continua siendo un problema de desarrollo no resuelto latente en el país, para lo cual es necesario involucrar en la planificación del desarrollo local, regional y nacional, esfuerzos o sinergias en torno a la gestión del riesgo, la gestión ambiental y la gestión pública. Este proyecto de investigación responde a una necesidad específica del Municipio de Amalfi, Antioquia y de cientos de municipios colombianos de su misma categoría, de fortalecer su capacidad de decisión, planificación y ejecución de medidas para prevenir, mitigar o reducir los riesgos de desastre y así mismo elevar la calidad de vida de sus comunidades bajo las premisas del desarrollo humano sostenible. Queremos demostrar que el Municipio como entidad básica de la organización política y administrativa de nuestro país, se constituye en el actor fundamental para el desarrollo y fortalecimiento de esta gestión, apoyándose en el conocimiento de sus realidades locales, de las zonas en riesgo y los posibles agentes que causan dichas situaciones. Al analizar en detalle la situación local del Municipio de Amalfi, se hizo una amplia revisión bibliográfica sobre la gestión del riesgo en Colombia a diferentes escalas, las políticas ambientales relacionadas, la correlación con la gestión pública e igualmente la estrecha relación existente con la gestión ambiental. Se partió de una visión global hasta llegar a una local, resaltando la importancia del actuar en esta última. Posteriormente, validamos una estrategia metodológica ya definida previamente para la construcción, implementación, monitoreo y seguimiento de un Sistema de Gestión del Riesgo Municipal que contempla procesos del desarrollo social, económico y territorial. Dicha estrategia se constituye en una valiosa herramienta para que el municipio pueda asumir sus responsabilidades de cara al futuro, mediante la búsqueda de una mayor 13

14 capacidad para abordar y manejar el tema, con el apoyo de otros actores como la Corporación Autónoma Regional de su jurisdicción, instituciones públicas de orden municipal, regional y nacional, los municipios vecinos, los sectores productivos y la sociedad civil en general. Hemos logrado abrir las puertas a la discusión frente a una problemática actual relacionada con el desarrollo: la situación del municipio Colombiano frente a la gestión del riesgo de desastre, estimular el interés por adelantar una labor integral y coordinada entre la academia y la administración pública, para promocionar y aplicar procesos que contribuyan al desarrollo sostenible. Igualmente hemos cumplido con nuestro objetivo y estamos seguros que esta metodología puede ser consultada y usada en cualquier municipio de Antioquia o del país de su misma categoría, y contribuir a la formulación de políticas públicas de actuación estructuradas de corto y mediano plazo que se pueden combinar con otras actividades de planificación territorial y ambiental. Este proyecto también contribuyó con la identificación de los escenarios basados en un Sistema de Información Geográfica -SIG, con el fin de ser aprovechado para el dimensionamiento y ubicación de los recursos mínimos necesarios para afrontar cualquier eventualidad, con el fin de garantizar la sostenibilidad de la gestión del riesgo y la gestión ambiental en el tiempo y su permanencia a pesar de los cambios políticos que se produzcan. 14

15 1. INTRODUCCIÓN La Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia a través de su grupo de investigación en Ambiente y Hábitat y la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Amalfi, Antioquia, han concentrado sus esfuerzos para desarrollar esta investigación en torno al tema de los desastres y sus impactos, y cómo encontrar soluciones a ésta problemática. Se realizó un análisis de la gestión del riesgo, su situación actual, las políticas ambientales relacionadas, la correlación con la gestión pública e igualmente la estrecha relación existente con la gestión ambiental. Se parte de una visión global hasta llegar a una local y se resalta la importancia del actuar en esta última. Para esta investigación se realizó una extensa revisión documental abarcando temas como: Desastres y su relación con el desarrollo. Amenazas, vulnerabilidad y riesgo. Gestión municipal, gestión ambiental, ordenamiento territorial, ordenamiento ambiental. Modelos asociados a la gestión ambiental. Normas relacionadas con las obligaciones de las entidades territoriales y de las autoridades ambientales en torno al tema de los desastres, medio ambiente y gestión pública. Legislación internacional y colombiana en materia de riesgo de desastre. Otras normas relativas a la gestión del riesgo y a la gestión ambiental. Indicadores. Información específica del municipio de Amalfi, Antioquia. No existe hasta el momento una metodología eficaz de gestión del riesgo, por lo que hemos investigar para encontrar una metodología propia que se acerque a las condiciones del municipio de Amalfi. Igualmente, la metodología aplicada se apoyó en herramientas como los sistemas de información geográfica, empleando insumos aportados por el Municipio de Amalfi, como imágenes provenientes de cartografía digital y fotos aéreas. Se analizaron la estructura y funciones espaciales del territorio en cuanto a sus características espaciales, sociales, ambientales, los efectos socio-ambientales asociados a los procesos urbanos y rurales y el incremento de la vulnerabilidad frente a los riesgos sociales, culturales y naturales que se presentan en el municipio. Este documento que condensa todo el ejercicio investigativo se ha dividido en 12 capítulos. Se espera que los resultados de esta investigación sirvan como material de apoyo a las instituciones públicas y privadas para fortalecer sus capacidades locales, y logren un mayor poder de recuperación frente a los desastres con la integración de sus comunidades. 15

16 2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El término DESASTRE puede ser usado para describir eventos físicos como terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc., eventos de origen humano como las guerras, accidentes industriales, y eventos intermedios como lo son las hambrunas, las inundaciones, los deslizamientos los que se consideran como combinación de factores físicos y humanos (Maskrey, 1993). En los últimos años hemos presenciado a nivel mundial y regional una gran cantidad de cambios (fenómenos naturales, sin contar los provocados por el hombre) en el medio ambiente. Ante estos nuevos escenarios, con una complejidad y recurrencia en aumento de las situaciones de desastre, especialmente en nuestro contexto nacional, regional y local, es más que oportuna la necesidad de analizar con mucha seriedad y urgente capacidad metodológica todos los procesos interrelacionados que se suscitan en un desastre; un análisis desde las unidades mínimas territoriales acerca de la valoración y el calificativo que se tiene de impacto ambiental y de desastre, además de la relación entre la protección ambiental con la prevención de los desastres y la forma en cómo se planean y ejecutan. Por ejemplo, en Colombia las inundaciones son los eventos naturales más frecuentes y son reconocidas como la amenaza socio-natural que ha generado mayor afectación en la historia del país, teniendo en cuenta su alta recurrencia, las grandes extensiones territoriales involucradas y la cantidad de población que resulta afectada. De información proveniente de estadísticas internacionales como la base de datos EM-DAT (EM-DAT, 2011), se tiene que las inundaciones se encuentran en el primer lugar entre los 10 mayores desastres naturales en el período comprendido entre los años 1900 y 2011 por el número de personas afectadas y el segundo lugar por la cantidad de pérdidas económicas. Además, Colombia ocupa el octavo y noveno lugar a nivel mundial por el número de muertos y víctimas respectivamente, generados por desastres hidrológicos (Guha-Sapir et al, 2011; Dartmouth Flood Observatory, 2011). Colombia desde el segundo semestre del año 2010 se encuentra atravesando por una emergencia invernal, alcanzando niveles de catástrofe que según el consolidado de cifras de la Sistema Nacional para la Prevención y Desastres (SNPAD,2011) revela que en el país hay damnificados, 43 desaparecidos, 595 heridos y 486 fallecidos, además cientos de miles de familias ( familias y viviendas averiadas) con cuantiosas pérdidas de sus bienes, hogares, cosechas y demás medios de vida, y han afectado severamente infraestructuras, tales como escuelas, hospitales y vías de comunicación. A tantas causas podemos atribuir este problema creciente de los riesgos y las grandes pérdidas que traen a la sociedad: al cambio climático, a los problemas ambientales, a problemas sociales, culturales y económicos de nuestras comunidades, a nuestra incapacidad de gestionar nuestro territorio para tratar de prevenir o tomar las medidas necesarias para controlar estas dificultades a corto, mediano y largo plazo. 16

17 Estamos hablando de un problema de desarrollo y de su propia dinámica de construcción, y dentro de éste, el tema de la reducción del riesgo de desastre es un elemento importante a considerar. Veamos algunas consideraciones: El desastre pone en peligro el desarrollo y las decisiones en materia de desarrollo pueden generar nuevos riesgos de desastre. La interacción entre los desastres y sus impactos con otros problemas que tienen los municipios del orden financiero, político, ambiental, de seguridad, entre muchos otros. Los desastres y sus impactos aplazan inversiones para el desarrollo como educación, agua potable y saneamiento básico, protección del medio ambiente y empleo. Aún se continúa viendo al desastre como un caso excepcional, que interrumpe el desarrollo normal de un territorio y que puede mitigarse con actividades de atención inmediata. Igualmente las dificultades presupuestales de las administraciones locales no permite avanzar en el abordaje de la atención y prevención de desastres. No estamos dando la solución adecuada a los desastres y mucho menos se ha pensado en prevenirlos para evitar su ocurrencia. Los municipios colombianos no poseen planes de gestión del riesgo adecuados y eficaces. Las condiciones de pobreza especialmente en las zonas rurales, lo que favorece el deterioro del medio ambiente debido a la urbanización de cuencas que pueden alterar regímenes hidráulicos, desestabilizar pendientes, aumentar amenazas por inundación y deslizamientos de tierra. El interés mundial por el medio ambiente y su acelerado deterioro se ha ido intensificando cada vez más, bien sea por el crecimiento acelerado de la población, el agotamiento de los recursos naturales renovables y no renovables, y por otra gran cantidad de presiones sumadas a la ocurrencia de muchos desastres. La gestión del riesgo debe tratarse como un proceso permanente de reducción de los riesgos actuales y futuros que existen en el municipio, y no como un conjunto de intervenciones puntuales a la ocurrencia de un desastre. Es por esto que esta investigación quiere abordar la gestión del riesgo desde una escala local, abordándola de manera descentralizada y de la mano de todos los actores, quienes contribuyendo con sus éxitos y fracasos de alguna forma permitirán una mejor orientación para las acciones futuras de desarrollo, ayudando a revertir el proceso de acumulación de riesgos de desastre. Los riesgos de desastres no son inevitables, pero pueden gestionarse y reducirse tomando las decisiones apropiadas: es aquí donde se hace el llamado a que desde las unidades territoriales mínimas se analicen las probabilidades de que se presenten estos acontecimientos poco deseables, que se conozcan los riesgos y sus fuentes o causas, las consecuencias potenciales y remanentes que traerían consigo. Se trata de construir un debate colectivo sobre la noción y la práctica de la gestión local, construir una reflexión y discusión colectiva, que permita rescatar los logros y avances de experiencias vividas, revalidar y readecuar los métodos existentes, y consolidar los pasos para el desarrollo futuro del concepto y las buenas prácticas. Además se tiene la expectativa de que los resultados de este ejercicio de investigación, puedan ser extrapolables a otros municipios para contribuir con su producto a la región y al país. 17

18 3. JUSTIFICACIÓN 3.1. JUSTIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA ACADÉMICO En nuestro país la información local relacionada con el tema del riesgo de desastre es bastante escasa, situación que se debe principalmente a la existencia de múltiples instituciones públicas y privadas productoras de información con baja coordinación y armonización de la investigación que producen. Desde el punto de vista académico, es muy poca la integración que existe entre la academia y su respectiva producción de conocimiento con las instituciones especialmente del Estado, por lo no se han logrado avances significativos. Las producciones académicas en torno al tema son mínimas y se han desarrollado de forma aislada en instituciones de educación superior y en otro tipo de instituciones como la Corporación Autónoma Regional. Ante esta escasa producción, la Facultad de Arquitectura e Ingeniería especialmente desde sus programas de pregrado en Ingeniería Ambiental, Construcciones Civiles, y de Especialización en Construcción Sostenible, se ha propuesto realizar una reflexión académica sobre el tema de la gestión del riesgo de desastres y ampliar más sus fronteras en investigación, y así poder participar más activamente en la búsqueda de nuevas alternativas y soluciones con el apoyo de la comunidad científica e institucional. Adicionalmente, aporta al fortalecimiento y posicionamiento de la extensión a nivel de la Facultad y la Institución, como un elemento estratégico del desarrollo académico y la proyección institucional JUSTIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NECESIDAD DEL MEDIO En Latinoamérica y por ende en nuestro país, el número de desastres ha ido creciendo considerablemente, y lamentablemente la percepción del riesgo de nuestros habitantes sigue siendo equivocada, pues la mayoría de las veces apenas si se percatan de que con sus intervenciones al medio ambiente pueden aumentar la frecuencia o severidad de los eventos de desastre. Pese a los esfuerzos en los últimos años, en nuestro país la gestión de los desastres se maneja de una forma muy frágil y se refleja como una de las principales falencias en todas las administraciones municipales. Esta investigación tiene como fin abordar el tema de la gestión de los desastres desde todos los enfoques posibles del ordenamiento ambiental del territorio, haciendo un mayor énfasis en las aplicaciones del concepto integral del desarrollo sostenible desde las unidades mínimas territoriales. 18

19 Se ha hecho un análisis de las necesidades de las instituciones del Estado, especialmente las administraciones locales, quienes por circunstancias históricas o políticas tienen problemas en llevar a cabo en forma organizada o descentralizada las actividades de gestión de los desastres desde los puntos de vista operativo, técnico, científico y de planificación que le corresponden. Tampoco dejamos atrás a las comunidades involucradas en sus proyectos, quieren requieren utilizar la información que se genera en esta investigación para el adecuado dimensionamiento de sus problemas JUSTIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NORMATIVIDAD La Ley 99 de 1993 define el ordenamiento ambiental territorial, como la "función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación del uso del territorio y de los recursos naturales de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible". Lamentablemente los entes territoriales que también deben ser gestores ambientales, no tienen las suficientes herramientas para anticiparse o actuar frente a un fenómeno de desastre, bien sea de origen natural o antrópico. La normatividad relacionada con la elaboración de los planes de desarrollo de los entes territoriales contempla la temática relacionada con la atención y prevención de desastres, pero existe dificultad a la hora de implementar estos planes especialmente en la ejecución de sus planes de acción. Igualmente existe legislación asociada para que en los municipios existan los fondos de prevención y atención de desastres, pero las apropiaciones presupuestales no son suficientes para atender los eventos que se presentan. Este análisis se podrá observar con más detalle en el Capítulo 7. Con frecuencia estos recursos se destinan a la etapa de atención inmediata de emergencias o puede darse el caso en que no se respeta su destinación, todo esto consecuencia de tener una política de gestión atencionista y no prevencionista, y una deficiente aplicabilidad de la norma en lo referente a la planificación de los aspectos ambientales y a los aspectos que tienen que ver con la prevención, atención y recuperación de desastres. Otro problema bastante relevante, tiene que ver con el bajo nivel del componente cultural en la prevención de desastres y de compromiso por parte de las administraciones municipales y departamentales para el fortalecimiento y reactivación de los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres-CLOPAD s JUSTIFICACIÓN DESDE OTROS PUNTOS DE VISTA Queremos desarrollar con rigor científico, un estudio sistemático y completo sobre este tema, que vaya encaminado a generar medidas prácticas para prevenir o evitar daños y pérdidas por causa de los desastres. Esta investigación se justifica en la utilidad social que prestará para producir nuevas soluciones a los problemas actuales y que se puedan presentar a futuro. 19

20 Mediante el proceso de descentralización administrativa dado en el país se le han delegado a las administraciones municipales más responsabilidades para el manejo del tema de la gestión del riesgo de desastres, sin tener una estrategia previa de fortalecimiento para el conocimiento, articulación y coordinación de los actores e instrumentos. Se busca entonces con esta investigación, establecer un análisis de la evolución, tendencias y formas que ha tomado la relación entre la gestión ambiental y la gestión del riesgo en Colombia, y ofrecer un marco para contextualizar los esfuerzos que se realicen para su fortalecimiento a escala local. 20

21 4. OBJETIVOS 4.1. OBJETIVO GENERAL El objetivo general para esta investigación es el de aportar y validar una metodología de trabajo que incorpore la gestión del riesgo como estrategia de gestión ambiental en el quehacer municipal, con el fin de fortalecer la capacidad de decisión, planificación y ejecución de medidas para prevenir, mitigar o reducir los riesgos de desastre en el municipio OBJETIVOS ESPECÍFICOS Crear los instrumentos para la implementación, monitoreo y seguimiento de la herramienta metodológica, teniendo como caso de aplicación al Municipio de Amalfi, Antioquia, de acuerdo a su propio marco de competencias. Promover un debate y reflexión teóricos sobre la situación del municipio Colombiano frente a la gestión del riesgo de desastre. Presentar evidencia real acerca de la relación entre los desastres y el modelo de desarrollo imperante. Promocionar y aplicar procesos de gestión del riesgo que contribuyan al desarrollo sostenible. Analizar el rol de las municipalidades en la gestión del riesgo de desastre a partir de sus condiciones de gobierno locales. Suministrar los resultados de esta investigación como material de apoyo a las instituciones públicas y privadas, para que con la integración de sus comunidades logren una mejor gestión frente a los desastres. Fortalecer las capacidades locales en aspectos relacionados con la reducción de los riesgos de desastre. 21

22 5. DISEÑO METODOLÓGICO 5.1. TIPO DE INVESTIGACIÓN La investigación se basa en tres componentes principales: político, técnico y social, pues el análisis de la gestión del riesgo se basa en la decisión y acto político del Alcalde del Municipio de Amalfi de avalar este proyecto, en la información técnica disponible del municipio y el análisis de las condiciones de sus actores y su entorno territorial local. Este estudio se apoya en la combinación de datos cuantitativos y cualitativos, lo cual le da una característica mixta a la investigación. Además se involucra otro tipo de investigación denominada Investigación de Acción Participativa ENFOQUES DE INVESTIGACIÓN La investigación se encuentra ubicada conceptualmente dentro de un marco en el que se define la problemática de los desastres como un problema no resuelto del desarrollo, bajo el criterio de que los desastres no son un problema de la naturaleza sino un problema que parte de la relación entre lo natural y la organización y estructura de la sociedad, es decir una relación causa-efecto que es real y viable de ser superada y que incumbe a la sociedad y los procesos de desarrollo en sí. Esta problemática se ha abarcado desde dos enfoques, uno sistémico que reúne los procesos y actividades necesarios orientados al logro de un objetivo específico: la gestión del riesgo a nivel local, y un segundo enfoque denominado administrativo que permite la construcción de conceptos y criterios para orientar el manejo y la administración del riesgo orientado hacia el logro de un mejor ambiente en el municipio COMPLEJIDAD La gestión del riesgo es compleja y existe gran incertidumbre a la hora de tomar decisiones. Además, existen otros factores que agregan complejidad o afectan la gestión del riesgo, tales como la ausencia o limitación en la cantidad y confiabilidad de los datos, la dinámica del medio ambiente y de las condiciones de riesgo, la definición del periodo de estudio y la complejidad del riesgo bajo modalidades de desarrollo cambiante en términos económicos, sociales, ambientales y territoriales DELIMITACIÓN ESPACIO-TEMPORAL El marco espacial está determinado por el Municipio de Amalfi, Antioquia. El tiempo de la investigación que se planteó inicialmente para un año, se ha prolongado a dos debido a diversas razones que serán explicadas más adelante. 22

23 5.5. TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN Para la investigación se emplearon técnicas de recolección, análisis y procesamiento de información primaria (aquella recogida directamente a través de un contacto inmediato con el objeto de análisis) y de información secundaria (la recogida a partir de investigaciones ya realizadas). 23

24 6. AMENAZA, VULNERABILIDAD, RIESGO Y DESASTRE: CONCEPTOS A ENTENDER Las amenazas son eventos físicos latentes, o sea probabilidades de ocurrencia de eventos físicos dañinos en el futuro, y pueden clasificarse genéricamente de acuerdo con su origen, como naturales, socio-naturales, o antropogénicos (Lavell, 2003; EIRD, 2004). De acuerdo a la base de datos DesInventar (Corporación OSSO, 2011), se tiene la siguiente categorización de fenómenos: Fenómenos geodinámicos: Sismos Fenómenos de remoción en masa: deslizamientos, reptaciones, flujos de escombros, avalanchas, hundimientos, desprendimiento de rocas Fenómenos hidrológicos: Inundaciones Desbordamientos de ríos Anegamiento de zonas bajas por el aumento inusitado de caudales Erosión terrestre Sedimentación Salinización de suelos Agotamiento de acuíferos Desertificación Sequías Escasez de agua Fenómenos atmosféricos Vendavales Lluvias torrenciales y tormentas Heladas Granizadas Cambios fuertes de temperatura Incendios forestales Fenómeno del Niño Rayos Fenómenos tecnológicos Rompimiento de presas Explosiones Incendios Escapes de sustancias químicas Derrames Accidentes aéreos Accidente de tránsito 24

25 Contaminación ambiental Contaminación hídrica Fenómenos biológicos Enfermedades causadas por agentes patógenos Mortandad de especies Algunos de los efectos asociados a estos fenómenos son: Migración temporal Migración definitiva Pérdida de vidas humanas Pérdida de viviendas Pérdida de producción industrial Pérdida de comercio Pérdida de producción agrícola Daño a la infraestructura Alteración de la distribución y funcionamiento del mercado Interrupción de los sistemas de transporte Pánico Desorden social Pérdida de especies de fauna y flora El término vulnerabilidad, se define como la probabilidad de que una comunidad, expuesta a una amenaza natural o antrópica, según el grado de fragilidad de sus elementos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político-institucional y otros) pueda sufrir daños humanos y materiales. Wilches-Chaux (Wilches-Chaux, 1989), ha construido un planteamiento que permite visualizar la vulnerabilidad desde diferentes facetas y diversas perspectivas del conocimiento, así: 1. Vulnerabilidad física: Se refiere a la localización de la población en zonas de riesgo físico, debido a la falta de recursos y acceso para ubicarse en zonas menos riesgosas. 2. Vulnerabilidad económica: La pobreza aumenta el riesgo de desastre, se refiere al problema de la dependencia económica nacional, la ausencia de adecuados presupuestos públicos nacionales, regionales y locales, entre otros. 3. Vulnerabilidad social: Se refiere al reducido grado de organización y cohesión interna de comunidad bajo riesgo, que impide su capacidad de prevenir, mitigar o responder a situaciones de desastre. 4. Vulnerabilidad institucional: Reflejada en la obsolescencia y la rigidez de las instituciones que impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existente. 5. Vulnerabilidad política: Hace referencia al alto grado de centralización en la toma de decisiones y en la organización gubernamental, igualmente a la debilidad en los niveles de autonomía de decisión en los ámbitos regionales, locales y comunitarios. 6. Vulnerabilidad técnica: Referente a las inadecuadas técnicas de construcción de infraestructura básica utilizadas en zonas de riesgo. 25

26 7. Vulnerabilidad cultural: Se expresa en la forma en que los individuos se ven a sí mismos en la sociedad y como conjunto nacional. También se incluyen los medios de comunicación en la transmisión de los mensajes o la información sobre el medio ambiente y los desastres. 8. Vulnerabilidad ideológica: La vulnerabilidad de una población puede verse relacionada con la forma como las personas conciben el mundo y el medio ambiente que habitan y con el cual interactúan, limitando su capacidad de actuar. 9. Vulnerabilidad educativa: Los programas educativos tienen muchas carencias en transmitir elementos sobre el medio ambiente, su protección, equilibrio y desequilibrio. También la población tiene muy poco o nulo grado de preparación sobre las formas de comportamiento individual, familiar y comunitario en caso de amenaza u ocurrencia de situaciones de desastre. 10. Vulnerabilidad ecológica: Relacionada con los modelos de desarrollo y su capacidad de ajustarse al medio ambiente y sus componentes. La vulnerabilidad depende del tipo y la dinámica del desarrollo social en el lugar en riesgo y de su relación con los contextos de desastre: económicos, política de prevención, experiencias anteriores, medidas administrativas vigentes, existencia de fondos de emergencia, entre otros. En América Latina y especialmente Colombia los niveles de vulnerabilidad van en aumento debido a la mala calidad de las viviendas, la ubicación inapropiada y el uso de materiales deficientes en la construcción, a la debilidad de las organizaciones locales, a la falta de medidas de protección social, el acceso inadecuado a los servicios de educación y salud, todo esto asociado a condiciones de pobreza e inequidad. Por esta razón, la preparación para responder ante emergencias debería contemplar inversiones en la protección de los recursos y en el desarrollo de capacidad de respuesta de la sociedad. Igualmente los procesos de recuperación son una oportunidad para reducir la vulnerabilidad. El riesgo se deriva de una relación dinámica y dialéctica entre las amenazas y las vulnerabilidades de una sociedad o un componente en particular de la misma (Lavell, 2006). Es la probabilidad de ocurrencia de daños y pérdidas futuras asociadas con el impacto de un evento físico externo sobre una sociedad vulnerable, donde la magnitud y extensión de estos son tales que exceden la capacidad de la sociedad afectada para recibir el impacto, sus efectos y recuperarse autónomamente de ellos. El riesgo de desastres está muy relacionado con la realidad de cada comunidad, dado que el nivel de riesgo y los medios para enfrentarlo dependen de las condiciones, capacidades y recursos que ésta posea. Son los diferentes actores como los grupos sociales, las personas, las instituciones, las autoridades, entre muchos otros, los que entienden de forma muy distinta el riesgo de desastres y por ende el modo de disponer de sus habilidades, conocimientos y capacidades para hacerle frente. El impacto del desastre dependerá entonces de unos factores, determinados por las características de las amenazas y por la susceptibilidad de los elementos expuestos a ellas de acuerdo con las condiciones ambientales, físicas, sociales, económicas, políticas y organizacionales imperantes en el territorio. 26

27 Adicionalmente, es necesario considerar no sólo los desastres de mayor magnitud sino los pequeños y medianos que afectan a localidades, comunidades y hasta unidades más mínimas; es decir, a niveles micro-sociales y micro-territoriales, pues estos se vuelven acumulativos en el tiempo y tienen bastante dificultad en su solución debido a la escasa disponibilidad de los recursos con los que cuenta una comunidad a nivel local para sobrellevarlos. El riesgo es una construcción social en un territorio y por lo tanto su gestión debe ser vista como un derivado de la gestión del desarrollo y a la vez como un arma potente en el logro de la sostenibilidad (Cardona et al, 2005). Ahora, el desastre es considerado como el daño o las alteraciones graves en las personas, los bienes, los servicios y el medio ambiente, causados por un fenómeno natural o generado por la actividad humana, que exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada (Zuluaga et al, 1999). Un concepto alternativo lo proporciona José Da Cruz (2003), donde el desastre es también una situación o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación de un fenómeno de origen natural o tecnológico, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población; y como el conflicto que se genera entre los procesos normales de la naturaleza y los procesos normales de una determinada práctica social. Por tanto es importante resaltar: Que se debe considerar como un hecho geográfico que remueve no sólo los elementos físicos sino las instituciones y la cultura del lugar afectado. Que se pone a prueba la funcionalidad de la infraestructura, la normatividad, la preparación, la capacidad de las autoridades para manejar la situación. Que existen escalas de estudio que son determinantes: local, regional, nacional, global De la zona de estudio podemos apreciar en las Fotografías 1 y 2 la variedad de desastres que suceden a lo largo del año y las alteraciones que se generan al interior de la comunidad y otras dimensiones locales. Fotografías 1 y 2. Problemática en vías terciarias que comunican a las Veredas La Clara y Mondragón respectivamente con la cabecera municipal. Fuente: Secretaría de Planeación e Infraestructura. Municipio de Amalfi 27

28 7. LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE La gestión del riesgo se define como el proceso de identificar, analizar y cuantificar las probabilidades de pérdidas y efectos secundarios que se desprenden de los desastres, así como de las acciones preventivas, correctivas y reductivas correspondientes que deben emprenderse (Keipi et al, 2005). Al tener el riesgo diversas formas de expresión y manifestación, por lo que se hace necesario trabajar en torno a su reducción partiendo de un cambio de paradigma dentro de la planificación del desarrollo sostenible, centrando la atención en los desastres ocurridos, en el análisis y solución ex-ante de las causas y efectos que los generan. Desarrollo sostenible y riesgo están indisolublemente relacionados (Lavell, 2003): el riesgo es sinónimo de inseguridad y el desastre un reflejo de la insostenibilidad. Para garantizar la sostenibilidad del desarrollo es necesario tener en cuenta el riesgo ya existente y el futuro que debe ser reducido o mitigado al máximo en todas sus posibilidades de manifestación, es decir, crear el escenario de planeación adecuado para apoyarse en el conocimiento de las realidades locales, de las zonas en riesgo de desastre y los posibles agentes que los causan, el dimensionamiento y la ubicación de los recursos mínimos (infraestructura, humanos, etc.) necesarios para afrontar cualquier eventualidad. El ideal a alcanzar sería que cada municipio incluyera elementos de valoración y disposición de recursos para inversión preventiva con énfasis en el ordenamiento territorial; de incorporación de los factores de vulnerabilidad y riesgo en el ciclo de preparación y evaluación de proyectos y programas de desarrollo, el establecimiento y fortalecimiento de los sistemas de información, vigilancia y alerta temprana, el desarrollo de una institucionalidad acorde al manejo de los desastres, el diseño de mecanismos permanentes de articulación y cooperación con el sector privado, las comunidades y otras partes interesadas y la ejecución de programas permanentes de educación de la población. La gestión del riesgo debe ser el complemento al logro del desarrollo y su sostenibilidad. Es hora de pensar en una gestión prospectiva desde el punto de vista de la prevención del riesgo, que se convierta en el componente integral en los procesos de planificación del desarrollo, de ordenamiento territorial y la gestión ambiental EL DESASTRE Y EL DESARROLLO La relación desastre-desarrollo es hoy ampliamente reconocida y va en una relación de doble vía: los impactos de los desastres pueden degradar el potencial a largo plazo de un país para mantener su desarrollo, obligándolo a modificar sus prioridades económicas y programas previstos para éste, pero al mismo tiempo, los desastres a menudo proporcionan oportunidades para el desarrollo ya que pueden mejorar sus condiciones. El no contemplar la gestión del riesgo podría acarrear grandes y graves implicaciones para el desarrollo en un futuro e incluso puede aumentar la vulnerabilidad de amenazas futuras. 28

29 Un análisis sencillo de cómo los desastres pueden destruir las iniciativas de desarrollo o crear oportunidades para éste se ilustran con la esfera del desarrollo de la Figura 1. De cada cuadrante en la esfera se tiene que: 1. Los programas de desarrollo pueden aumentar el riesgo de desastre de un área determinada. Se tienen los ejemplos del sobrepastoreo por la actividad ganadera que genera procesos de remoción en masa, o los procesos de ocupación territorial en áreas de alta pendiente que pueden generar deslizamientos de tierra. 2. Los programas de desarrollo pueden ser diseñados para disminuir el riesgo de desastre y sus consecuencias negativas. Por ejemplo los proyectos de construcción de vivienda elaborados bajo el código de construcción sismorresistente. 3. Los desastres retardan los programas de desarrollo destruyendo años de iniciativas de desarrollo. Es el caso de la infraestructura pública que es destruida por un desastre. 4. La reconstrucción después de un desastre otorga oportunidades importantes para iniciar programas de desarrollo. Por ejemplo los programas de construcción de vivienda como parte de la reconstrucción después de un desastre. 1. El desarrollo puede aumentar la vulnerabilidad 2. El desarrollo puede reducir la vulnerabilidad 3. Los desastres pueden retrasar el desarrollo 4. Los desastres pueden proporcionar oportunidades de desarrollo Figura 1. Esfera del desarrollo Fuente: Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP) Una solución para manejar el problema entre riesgo y desastre será reconocer e incorporar ambos conceptos en los esquemas de planificación del desarrollo sectorial, territorial y ambiental, con el fin de mejorar las condiciones de sostenibilidad de la región; esto si se tienen en cuenta las amenazas de origen natural, socio-natural o antropogénico a las que se expone una región a la ocurrencia de desastres, y el desbalance ambiental en el que se puede encontrar debido a la degradación de las cuencas hidrográficas, los procesos de deforestación, la desaparición de especies, el aumento de la población y la urbanización, actividades industriales contaminantes, entre otras. Esta es una de las razones por las cuales la cifra de daños por desastres América Latina y el Caribe sea tan alta, difícil de cuantificar por su complejidad en cuanto a su impacto económico, social y ambiental, y lo más grave aún porque miles de fenómenos de menor 29

30 intensidad que afectan a localidades aisladas no se notifican, eventos menores que pueden tener un impacto acumulativo en términos de daños y pérdidas sobre el potencial de desarrollo. El ideal es que una administración local pueda abordar el tema de la gestión del riesgo de desastre como una estrategia de gestión ambiental y de gestión local, partiendo de su propio marco de competencia, de sus condiciones políticas, presupuestales, técnicas y administrativas para construir en forma articulada con otros actores institucionales, privados y comunitarios su política de desarrollo. Para comprender el quehacer de los gobiernos locales se deben conocer previamente el modelo de desarrollo actual, las políticas ambientales en Colombia y las políticas con respecto al riesgo, además tener en cuenta que: El municipio es la institución de gobierno correspondiente al ámbito territorial de menor dimensión, por lo tanto sus características, papel, funciones y procesos estarán determinados por los rasgos de su territorio. El municipio tiene su propia autonomía, es el encargado de administrar los intereses locales y por tanto de definir sus propias políticas de desarrollo y manejar su presupuesto. El municipio tiene una dinámica del espacio en constante transformación y dentro de esta dinámica espacial se construye el riesgo de desastre, es importante que éste establezca relaciones intermunicipales ya que los desastres pueden trascender las fronteras, incluso superar los ámbitos regionales y nacionales. El municipio se convierte en un actor protagónico de gestor, ejecutor y regulador de los procesos de organización social, de ordenamiento de su territorio y de sus planes POLÍTICAS NACIONALES E INTERNACIONALES RELACIONADAS CON EL MEDIO AMBIENTE Y LOS DESASTRES Política Global A través de la historia se han presentado situaciones en las que los temas ambientales y los asociados con los desastres se han tratado a nivel internacionales, es el caso por ejemplo de la Conferencia de Río en el año 1992 y su Declaración de Río, con la cual se hace un refuerzo a la concienciación ambiental, especialmente en el Principio 18 que reza así: Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados. Es el único principio relacionado directamente con el tema de los desastres. Además del Programa o Agenda 21 producto de la misma Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, se destaca el Capítulo 8 sobre la integración del medio ambiente y el desarrollo a nivel de políticas, planificación y gestión, con el que se asocia el tema de gestión del riesgo, pero no existe nada explícito. 30

31 Postulados del Desarrollo Sostenible propuestos por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y acogidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), plantean la interrelación de una serie de factores que implican el replanteamiento de sistemas políticos, económicos, sociales, productivos, tecnológicos, administrativos, y un nuevo orden en las relaciones internacionales. Sólo hasta finales de la década de los 90, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclama el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) y Colombia a partir de la importancia de desarrollar actividades en torno al tema crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres con el Decreto 919 de 1989, por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones. En dicha Asamblea se trataron temas trascendentales como la inseguridad humana y la búsqueda de seguridad y sostenibilidad, generándose los conceptos de Seguridad Humana y el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (Lavell, 2002), ambos tan difundidos hoy en día. Posteriormente, la Asamblea General de las Naciones Unidas estableció con los conocimientos del DIRDN, la estrategia de Yokohama y su Plan de Acción y el Mandato de Ginebra en el año de 1999, lo que hoy se llama la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD) 1 con el fin de proporcionar un marco global de trabajo a la reducción de desastres. Esta estrategia apunta a edificar comunidades resistentes a desastres promoviendo la importancia de la reducción de desastres como un componente integral del desarrollo sostenible mediante el cumplimiento de los siguientes cuatro objetivos: Incrementar la conciencia pública para poder comprender el riesgo, la vulnerabilidad y la reducción de desastres a nivel mundial. Lograr el compromiso por parte de las autoridades públicas para implementar políticas y acciones para la reducción de desastres. Estimular el establecimiento de sociedades interdisciplinarias e intersectoriales, incluyendo la ampliación de las redes en materia de reducción de riesgo. Mejorar el conocimiento científico sobre la reducción de desastres. En el mes de septiembre del año 2000, se aprueba la Declaración del Milenio, comprometiendo a todos los países pertenecientes a las Naciones Unidas con una nueva alianza mundial para reducir los niveles de extrema pobreza mediante el cumplimiento de una serie de objetivos denominados como los Objetivos de Desarrollo del Milenio y que están sujetos a un plazo determinado para el año Varios han sido los informes de la Organización de las Naciones Unidas con respecto al cumplimiento de dichos objetivos, se destacan los informes de los años 2005, 2010 y 2011 en donde el tema de la gestión del riesgo de desastre es debatido abierta y ampliamente, pues el aumento de los desastres y los conflictos son los principañes 1 Página Web oficial EIRD: 31

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