Consejo de Estado: Dictámenes Número de expediente: 189/2014 (HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS)

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1 Consejo de Estado: Dictámenes Número de expediente: 189/2014 (HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS) Referencia: 189/2014 Procedencia: HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Asunto: Proyecto de orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público. Fecha de aprobación: 6/3/2014 TEXTO DEL DICTAMEN La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de marzo de 2014, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de Orden comunicada de V. E. de 19 de febrero de 2014 (con registro de entrada del mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público. Resulta de antecedentes: PRIMERO. Contenido del proyecto El proyecto remitido al Consejo de Estado consta de un preámbulo, doce artículos distribuidos en tres capítulos, tres disposiciones adicionales y dos disposiciones finales. - El preámbulo comienza destacando la importancia del registro contable de facturas previsto en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público, como instrumento de control contable riguroso de facturas y de la morosidad de las Administraciones, cuya llevanza se impone como obligatoria a partir del 1 de enero de En dicho registro se anotarán todas las facturas recibidas, cualquiera que sea su soporte, papel o electrónico, si bien las facturas electrónicas se recibirán en el correspondiente punto general de entrada de facturas electrónicas. El registro contable de facturas deberá quedar integrado o interrelacionado con el sistema de información contable y gestionado por el órgano o unidad administrativa que tenga atribuida la función de contabilidad. El registro contable de facturas es un instrumento dinámico en el que se irán anotando todas las vicisitudes de cada factura hasta su pago o devolución en caso de no resultar de conformidad. De esta manera, el registro se convertirá en un elemento clave para el seguimiento de los compromisos de pago de las entidades sujetas, a la vez que medio para informar al emisor de la factura sobre el estado de la misma. Se destaca, a continuación, el carácter básico del proyecto y su aplicación a todas las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que se establezcan las especialidades del registro contable de facturas de la Administración General del Estado y entidades de ella dependientes. Después de resumir el contenido dispositivo de la orden, así como su anexo, finaliza el preámbulo mencionando las habilitaciones legales que amparan su aprobación. 1

2 - El capítulo I. Disposiciones generales, comprende cuatro artículos: - El artículo 1. Objeto, establece que es la determinación de los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas. - El artículo 2. Ámbito de aplicación, lo establece por referencia al artículo 2 de la Ley 25/ El artículo 3. Órganos competentes en la gestión del sistema, los identifica como aquellos que tengan atribuida la función de contabilidad. - El artículo 4. Objetivos del registro contable de facturas del sistema contable, identifica como tales proporcionar al sistema contable la información necesaria para el seguimiento de los compromisos de pago y la determinación del período medio de pago a proveedores. Además, prescribe los requisitos funcionales del registro contable de facturas y regula la información que es susceptible de suministrar y los requerimientos que pueden efectuar los órganos o unidades que tengan atribuida la función de contabilidad. - El Capítulo II. Requisitos funcionales, abarca cinco artículos: - El artículo 5. Anotación en el registro contable de facturas, establece una obligación general de anotar facturas, los datos de cada factura que deberán quedar consignados distinguiéndose, a estos efectos, información registrable de facturas según su soporte, así como las exclusiones de anotación. - El artículo 6. Distribución o puesta a disposición de las facturas anotadas en el registro contable de facturas de la entidad, consigna reglas sobre distribución de las facturas a los órganos competentes para su tramitación. - El artículo 7. Anotación en el registro contable de facturas de la aceptación o rechazo de las mismas, manda anotar en el registro contable de facturas la aceptación o rechazo, su fecha respectiva, así como dejar constancia de la fecha en que se inicia el cómputo del plazo de abono del precio. - El artículo 8. Anotación en el registro contable de facturas de la propuesta de anulación de la factura y de su devolución, regula el procedimiento de devolución de facturas a solicitud del emisor de las mismas. - El artículo 9. Suministro de información sobre el estado de las facturas, prescribe que la información que se solicite se canalizará, según los casos, a través del registro administrativo de procedencia o del que corresponda al respectivo punto general de entrada de facturas electrónicas y determina el ámbito de la información que podrá ser suministrada. El Capítulo III. Requisitos técnicos, comprende tres artículos: - El artículo 10. Interoperabilidad del registro contable de facturas con el punto general de entrada de facturas electrónicas, defiere la determinación de las condiciones técnicas normalizadas de las interfaces conjuntamente a la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y a la Intervención General de la Administración del Estado que, en el caso de facturas electrónicas, se establecerán a partir de los servicios que proporcione el punto general de entrada de que se trate. - El artículo 11. Interoperabilidad del registro contable de facturas a efectos de la distribución o puesta de las facturas a disposición de los órganos competentes para su tramitación, establece que la interoperabilidad se llevará a cabo a partir de los medios electrónicos con los que cuente la respectiva entidad. - El artículo 12. Disponibilidad, confidencialidad, integridad y seguridad del registro contable de facturas, incluye reglas sobre medidas de redundancia, disponibilidad horaria, medidas de seguridad y acreditación de usuarios de los registros contables de facturas. 2

3 - La disposición adicional primera. Registro contable de facturas de la Administración General del Estado, ordena que dicho registro se ajuste al contenido de la presente Orden con ciertas particularidades relativas a organización, anotación de facturas, distribución de facturas, anotación de aceptaciones, rechazos y devoluciones de facturas, anotaciones del reconocimiento y pago, exclusiones de la obligación de registrar facturas y creación de fichero especial de datos personales. - La disposición adicional segunda. No incremento del gasto público, prohíbe que la implementación del proyecto provoque incrementos en el gasto público. - La disposición adicional tercera. Codificación de órganos administrativos, ordena ajustarse en la materia al directorio DIR3 de unidades administrativas comunes. - La disposición final primera. Título competencial, identifica como tales los apartados 13, 14 y 18 del artículo de la Constitución Española. - La disposición final segunda. Entrada en vigor, prescribe que lo hará el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. - El anexo. Fichero de datos de carácter personal, establece la finalidad, personas o colectivos de quienes se pretende obtener datos de carácter personal, procedimiento de recogida, estructura, tratamiento de datos, comunicaciones, transferencias internacionales, órganos responsables, derechos de acceso y nivel del registro contable de facturas de la AGE. SEGUNDO. Contenido del expediente A) Además de las versiones del proyecto de Orden sometido a consulta (incluida la versión definitiva), consta en el expediente la preceptiva memoria del análisis normativo conforme a lo previsto en el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la citada memoria. En la misma, se examinan brevemente la oportunidad y la base normativa, dedicando sus dos últimos apartados al impacto presupuestario del que carecerá en razón de la prohibición contenida en el proyecto de que su implementación incremente el gasto público y el impacto por razón de género, considerando que no es susceptible de producir desigualdades en ese ámbito, ni aun de forma mediata. B) El texto ha sido remitido a la Federación Española de Municipios y Provincias, que presentó alegaciones, siendo acogidas en la versión definitiva del proyecto. C) El proyecto también fue remitido a las Comunidades Autónomas habiendo respondido doce, cinco de las cuales (Castilla y León, Extremadura, Murcia, Navarra y Canarias) no presentaron observaciones, mientras que siete (Madrid, Castilla-La Mancha, Asturias, Cantabria, La Rioja, Islas Baleares y Andalucía) sí que las presentaron. Las observaciones fueron, en general, atendidas (con prácticamente la única excepción de que se respetaran los registros contables de facturas que algunas de ellas tenían ya creados por no acreditarse que cumplían con lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Ley 28/2013). La mayoría de las observaciones tenían que ver con la excesiva minuciosidad en la regulación que incluía la primera versión del proyecto siendo aceptadas gran parte de las observaciones formuladas. Se introdujeron los siguientes cambios en la versión final de la Orden: - La información a incluir en el registro contable de facturas quedó establecida como mínima, de modo que cada Administración pudiera incorporar aquella información adicional que tuviera por conveniente. - Se suprimieron las referencias a órganos específicos, aludiéndose a quienes fueran competentes para respetar las potestades de autoorganización de cada Administración. En particular, quedaron eliminadas todas las referencias a "oficina contable" que figuraban en el texto. - La información que se proporcione sobre el estado de las facturas se deja a la decisión de la respectiva entidad sujeta. 3

4 D) Han informado el proyecto, siendo acogidas sus observaciones, la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la Secretaría del Estado de Hacienda y la Intervención General de la Administración del Estado. E) Prestaron su conformidad a la versión final del proyecto la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, la Secretaría de Estado de Hacienda y la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. F) Finalmente, consta en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el que se incluyen sugerencias de índole técnica que fueron acogidas en su totalidad en la versión final del proyecto. Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente para dictamen con carácter de urgencia. En virtud de tales antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes CONSIDERACIONES I. Objeto y competencia El expediente sometido a consulta se refiere a un proyecto de Orden por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas en las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público. Habida cuenta de que la disposición final sexta de la Ley 25/2013 habilita al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para determinar, entre otros extremos, los requisitos técnicos y funcionales del registro contable de facturas, la Comisión Permanente del Consejo de Estado evacúa la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. II. Tramitación del expediente A) Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, una disposición general como la ahora examinada. Efectivamente, constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto de Orden (incluyendo la definitiva que se somete a dictamen) y la memoria que lo acompaña, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en la tramitación. B) En la medida en que el proyecto no afecta a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos, se ha prescindido del trámite de audiencia a que se refiere el artículo 24.1.c) de la citada Ley 50/1997. C) Consta en el expediente el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como las conformidades de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, de la Secretaría de Estado de Hacienda y de la Subsecretaría del Departamento. III. Habilitación y rango de la norma La disposición final sexta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas del sector público (en adelante la Ley 25/2013), habilita directamente al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a determinar, entre otros extremos, los requisitos técnicos y funcionales del registro contable de facturas. Teniendo en cuenta que el proyecto ha sido depurado durante su tramitación mediante la eliminación de aquellas determinaciones que afectaban a la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas distintas de la General del Estado, de forma que la versión definitiva objeto de dictamen es respetuosa con la doctrina del Tribunal 4

5 Constitucional en materia de límites a la potestad normativa del Estado en el ámbito de la legislación básica, puede concluirse que el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se encuentra habilitado para dictar la presente disposición y el rango de la norma es el adecuado. IV. Observaciones El proyecto no suscita ninguna objeción de legalidad, aunque sí observaciones, en su mayoría de índole formal, que son las siguientes: 1) El preámbulo, suscita cuatro comentarios: a) La expresión "pasa a ser" incluida en la primera línea del segundo párrafo no es del todo correcta, sugiriéndose que se sustituya por "constituye" u otra semejante. Además, desde el momento en que la Ley 25/2013 ha denominado registro contable de facturas al que crea, la utilización del pronombre "este" al principio de la misma línea resulta también inadecuada y debe sustituirse por el artículo "el". b) Por razones que se desarrollarán más adelante, se considera que la referencia a "entidades y organismos de las Administraciones Públicas" es inexacta, no sólo porque las Administraciones Públicas no forman parte del ámbito subjetivo de la frase a pesar de representar sujetos obligados, sino porque tampoco comprende de manera satisfactoria todos los sujetos obligados a crear el registro contable de facturas. Para abarcar mejor ese ámbito subjetivo convendría sustituir la frase entrecomillada por la de "Administraciones Públicas y demás entidades sujetas". c) Se sugiere suprimir el resumen de la Orden del preámbulo, en razón a que el proyecto es lo suficientemente breve para no necesitar resumen, el cual, por lo demás, confiere carácter excesivamente extenso al preámbulo. d) Por último, la frase inicial del último párrafo es también incorrecta, puesto que la Orden no desarrolla la disposición sexta de la Ley 25/2013, sino que representa el ejercicio de la habilitación conferida en dicha disposición. Por ello, la frase debería decir lo siguiente: "Esta Orden se dicta en ejercicio de la habilitación legal otorgada al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas en la disposición final sexta de la Ley 25/ ", sin mencionar el artículo 9 de la misma. 2) Convendría que, por razones de claridad, la lista completa de entidades sujetas que son las que figuran en el artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público al que se remite el artículo 2 de la Ley 25/2013 se incluyera en el artículo 2 del proyecto. La consignación de todos los sujetos obligados permite resumir a los sujetos obligados en otras partes del proyecto con precisión y claridad, sin tenerse que consultar otros textos distintos para determinar el ámbito subjetivo de aplicación del proyecto. 3) El artículo 4 merece las siguientes sugerencias: a) En el apartado 1 (en línea con lo comentado anteriormente) la frase "El registro contable de facturas de cada Administración o entes, Organismos y entidades vinculados o dependientes" resulta no sólo imprecisa sino incorrecta, pues no todos tales entes u organismos forman parte del ámbito subjetivo de aplicación como, por ejemplo, los organismos públicos de carácter mercantil o industrial. Si se atiende la sugerencia de incluir la lista completa de entidades sujetas en el artículo 2, la frase entrecomillada podría sustituirse con una referencia, ahora sí correcta, a los sujetos obligados consignados en el artículo 2. Esta sugerencia se extiende a cuantas veces el proyecto trata de resumir con distintas formulaciones los sujetos obligados (como cuando, por ejemplo, la disposición adicional primera 1.b) se refiere a entidades públicas estatales de naturaleza administrativa, cuando no todas son sujetos obligados). b) La expresión "A partir" del comienzo del apartado 3 resulta incorrecta, sugiriéndose que se sustituya por "Sobre la base" u otra equivalente. 4) El artículo 5 suscita las siguientes observaciones: 5

6 a) En el apartado 3 la utilización del verbo "capturar" es inadecuada, pudiéndose sustituir por el de "incluir". b) El apartado 4, el cual comprende dos supuestos diferentes, convendría reformularlo invirtiendo su respectiva ubicación, dando prioridad al segundo supuesto consistente en la omisión o consignación incorrecta de datos en cuanto supuesto que tiene relación directa con la extensión de la obligación de anotar facturas, relegando el actual primer supuesto del texto a su final. 5) En el artículo 7 debería sustituirse la palabra "dicha" al comienzo de la segunda frase, por la de "cualquier". Paralelamente, el párrafo segundo más que cómputo del plazo de "abono del precio", debería consignarse de "pago" sin más, pues resulta inconveniente, por parcial, la inclusión del concepto en virtud del cual se abona un importe. 6) Teniendo en cuenta que el supuesto del artículo 8 es el de una solicitud de anulación de una factura, más que "aprobación" debería consignarse que se procederá a la "estimación" de la correspondiente solicitud. 7) En relación con el artículo 9 la referencia a petición previa del "tercero o proveedor o del presentador" de una factura resulta un tanto confusa. El ámbito subjetivo del precepto parece que se limita a terceros distintos de la Administración, en otras palabras, determina quién está legitimado para solicitar información. Debe precisarse quiénes son sujetos legitimados, porque las expresiones tercero, proveedor o presentador no son rigurosamente equivalentes. 8) Respecto de la disposición adicional primera: a) Aparte de que el género utilizado es incorrecto (debiendo consignarse en femenino), el uso de la palabra "implicados" no parece adecuado, sugiriéndose que se sustituya por "competentes" en el apartado 1.a) 3º. b) Convendría aclarar el sentido, actualmente un tanto confuso, de la primera frase del apartado 1.f). En ámbito de acreditación, parece que tenga sentido que lo efectúe un "usuario" pero no parece que lo tenga igualmente que lo haga un "sistema". c) La expresión "a dichos órganos" de la línea quinta del apartado 2 podría suprimirse por innecesaria. d) La línea 7 del apartado 5.a) se entendería mejor si se sustituyese la referencia "operación de obligación" por la expresión "anotación de obligación". 9) La referencia a "órganos administrativos participantes" que se incluye en la línea segunda de la disposición adicional tercera no parece que tenga mucho sentido en el contexto de la "expedición" de facturas. Se entendería el precepto si se refiriera a órganos administrativos que participen en la gestión de facturas. En cualquier caso, se considera que debe aclararse el precepto. En mérito de cuanto antecede, el Consejo de Estado es de dictamen: Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 6 de marzo de 2014 LA SECRETARIA GENERAL, EL PRESIDENTE, 6

7 EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 7