La reforma de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid

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1 NORMATIVA La reforma de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid Autor: PERALES MADUEÑO, Francisco. Socio de GARRIGUES. Abogados y Asesores Tributarios. garrigues.com) Título: La reforma de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Fuente: Directivos Construcción nº 167, pág. 36. Mayo Resumen: La Comisión de Expertos deberá analizar el contenido de la Ley, señalar los aspectos que entienda deben ser rectificados y proponer las reformas o los criterios que hayan de presidirlas. La línea directriz de la reforma debe ser liberalizadora, con el objeto de ampliar y simplificar la oferta de suelo como medio para hacer frente a la escalada de los precios, principalmente de la vivienda por motivos doctrinales, profesionales, empresariales, o por cualquier otro. Descriptores: Urbanismo/Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Aunque han transcurrido pocos años desde la aprobación de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, se está preparando su reforma; ello, entre otra cosas, porque la norma nació con serias objeciones por parte de numerosos colectivos a los que afecta la misma. Recientemente, el Consejo de Gobierno de la Comunidad ha decidido crear un Comité de expertos, a cuyo frente ha puesto al catedrático de Derecho Administrativo, Eduardo García de Enterría. Aún no han transcurrido tres años desde que se promulgó la Ley del Suelo de la Comunidad 9/2000, de 17 de julio, y ya se están dando los primeros pasos para su modificación. En realidad, abusando una vez más del título de una conocida novela, se trata de la historia de una modificación anunciada. Antes de la aprobación por el Gobierno de la Comunidad del Proyecto de Ley se formularon serias objeciones desde varios círculos y por diversas corporaciones empresariales y expertos, que no fueron atendidas más que en una parte ínfima y, por tanto, intrascendente. El Proyecto se aprobó y se convirtió en una Ley condenada a su inmediata reforma. La inclusión en el programa del Partido Popular de la reforma de la Ley del Suelo en las últimas elecciones de la Comunidad y la reciente creación de una Comisión de Expertos, presidida por la ilustre personalidad del profesor Eduardo García de Enterría, son la prueba de que la reforma no obedece a problemas sufridos y advertidos como consecuencia del rodaje y de la aplicación de la Ley sino a la ya prevista necesidad de modificar lo que nació viciado de origen. Se habrán perdido cerca de tres años, más el tiempo necesario para formular el Proyecto de Ley y para su aprobación por el Parlamento madrileño, hasta disponer de una Ley adecuada a las necesidades de la sociedad actual, y todo ello en el período de tiempo en el que más espectacular ha sido la carrera alcista del precio del suelo, impulsada por una demanda fuerte y constante. No debe caerse en la ingenuidad de pensar que con otra Ley mejor que la actual el aumento del precio del suelo se hubiera contenido de forma significativa. Como tampoco sería verdadera la conclusión de que el precio del suelo ha subido por causa de esta Ley. Directivos Construcción 36

2 Los efectos de la legislación urbanística no son inmediatos; el suelo urbanizado que hoy sale al mercado es el resultado de un largo proceso de varios años de preparación, basado en un sistema normativo anterior. En Madrid, el nuevo suelo urbanizado actual es fruto de la ejecución del Plan General que se aprobó en el año 1997, el cual, a su vez, se había basado, en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, anulado en gran parte por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. El Texto Refundido de 1992 fue, a su vez, el resultado de un giro marcadamente intervencionista del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, que, sin embargo, había esbozado un intento limitado de apertura y flexibilización. Las causas de los incrementos del precio del suelo están profundamente enraizadas. COMISIÓN DE EXPERTOS La Comisión de Expertos constituida por decisión del Consejo de Gobierno de la Comunidad deberá analizar el contenido de la Ley, señalar los aspectos que entienda deben ser rectificados y proponer las reformas o los criterios que hayan de presidirlas. Esta parece ser la misión que le ha sido encomendada, aunque desconocemos si llegará a elaborar el texto del anteproyecto de la reforma. Lo que sí conocemos, porque lo ha anunciado la Presidenta de la Comunidad, es que la línea directriz de la reforma debe ser liberalizadora, con la finalidad de ampliar y simplificar la oferta de suelo como medio para hacer frente a la escalada de los precios, principalmente de la vivienda. Todas las nuevas leyes urbanísticas de las comunidades contienen un título que regula el régimen urbanístico del suelo. Ante esta situación, antes de que la Comisión se pronuncie y aún a riesgo de no coincidir con su diagnóstico y conclusiones, parece que éste es momento oportuno para que, quienes estamos interesados en la reforma por motivos doctrinales, profesionales, empresariales, o por cualquier otro, señalemos los aspectos que, a nuestro juicio, deberían ser objeto de la misma y nuestra opinión sobre las innovaciones que creamos necesarias. Sin pretensión alguna de agotar la materia, me atrevo a indicar esquemáticamente los extremos básicos, especialmente relacionados con el régimen urbanístico del suelo el planeamiento y la gestión urbanística, que, a mi juicio, adolecen de los más graves problemas y deberían ser afrontados por la reforma. Todas las nuevas leyes urbanísticas de las comunidades contienen un título que regula el régimen urbanístico del suelo, materia en la que la sentencia de TC 61/1997 de 20 de marzo ha reconocido al Estado competencia exclusiva para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad en todo el territorio español. La sentencia reconoce a las comunidades competencia para completar la regulación, pero no la de modificar la regulación estatal. La Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid no se ajusta estrictamente a este principio básico al regular los derechos y obligaciones de los propietarios de suelo urbano no consolidado y de suelo ur- 37 Directivos Construcción

3 en sede municipal. El régimen legal actual es, sencillamente, inadmisible, no sólo por excesivo, sino, sobre todo, por el margen de discrecionalidad la que abre, en el que, el particular, queda, sin garantía alguna, a merced de decisión administrativa. Sería recomendable que la reforma de la Ley estudie la conveniencia de reducir la cesión de suelo correspondiente al 10 por ciento del aprovechamiento y las cargas de urbanización de este mismo suelo que se imponen a los propietarios privados. banizable, y establecer las mismas obligaciones de ejecución o de coste de las obras de infraestructura en ambas clases de suelo, elevando la carga de los deberes de los propietarios del suelo urbano no consolidado al mismo nivel que los del suelo urbanizable. La Ley autonómica debería ser absolutamente respetuosa con la Ley estatal, sin plantear ninguna clase de conflicto. También sería recomendable que se estudiara la conveniencia de reducir la cesión de suelo correspondiente al 10 por ciento del aprovechamiento y las cargas de urbanización de este mismo suelo que se imponen a los propietarios privados, en supuestos tales como los de reforma interior o, en cualquier suelo, como permite la Ley 6/1998, si se dieran motivos justificados de interés social o de otra naturaleza. La limitación del incremento del precio del suelo pasa, también, por la reducción de las cargas que debe soportar. Esta reducción debería incluir la de cesión obligatoria para redes pública supramunicipales, tan deficientemente planteada, además, en la Ley del Suelo, que convierte lo que debería ser una cesión reglada y automática en la reparcelación en una negociación sobre el valor sustitutorio con los servicios de la Comunidad, paralela al procedimiento El suelo no urbanizable de protección debería recibir otra denominación porque desde la modificación del artículo 9.2ª de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, el suelo no urbanizable puede incluir no solo suelo protegido por sus valores sino, también, suelo sin estos atributos pero excluido de la urbanización por decisión discrecional del Plan basada en criterios urbanísticos. Sería altamente deseable que se limitara la discrecionalidad con objeto de que todo el suelo que carezca de los valores especiales a los que alude el artículo 9 de la Ley 6/1998, y no deba clasificarse como urbanizable sectorizado, pueda transformarse sin necesidad de tener que pasar por la dificultad política y jurídica de la modificación del planeamiento general, cuando se den las circunstancias para su conversión en suelo urbanizable sectorizado. Esta es una exigencia a la que obliga la facilidad necesaria de producción de suelo urbanizable que, además, favorece el principio de seguridad jurídica y ahorra, por lo menos, un año de tramitación, eliminando la ocasión de tener que soportar alguna carga adicional a cambio del favor de conseguir la abominable recalificación. El desarrollo urbanístico debe objetivizarse al máximo. Por la misma razón es necesaria una regulación precisa y eficaz del régimen de consulta para el desarrollo del suelo urbanizable no sectorizado y los efectos vinculantes de la misma. La Ley del Suelo vigente, siguiendo el régimen ya establecido por la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid, regula de forma innecesariamente compleja la utilización del suelo urbanizable no secto- Directivos Construcción 38

4 rizado y del suelo no urbanizable. En una y otra clase de suelos la Ley solo permite actuar para la implantación de usos autorizados por la Ley y por el planeamiento, previa obtención de la llamada calificación urbanística, o de la aprobación de un Proyecto de Actuación Especial en el suelo urbanizable no sectorizado, en ambos casos con aprobación de la Comunidad, y tramitación en sede municipal y autonómica si se trata de la aprobación de la calificación, o en sede autonómica si se trata de la del Proyecto de Actuación Especial. Además de la licencia municipal y de la declaración de impacto ambiental cuando lo exija la legislación medioambiental. La acumulación, con carácter general, de procedimientos para autorizar usos admitidos por un planeamiento que ha sido aprobado por la Comunidad de conformidad con la Ley del Suelo, es un exceso de intervención injustificado, de efectos dilatorios. Si los usos y la regulación de su implantación están ya admitidos y establecida por el Plan, sobran los procedimientos de calificación y de aprobación del Proyecto de Actuación Especial, salvo para usos y supuestos muy especiales amparados por Proyectos de importante incidencia territorial que deberían determinarse por la Ley con cierta concreción. Deberían ser suficientes, con carácter general, con las excepciones justificadas que la Ley estableciera, el control municipal a través de la licencia, y la declaración de impacto ambiental cuando la exija la legislación específica. También es una obligación injustificada y onerosa, la exigencia de pago de un canon del cinco al 10 por ciento del presupuesto de ejecución que se impone al propietario del suelo urbanizable no sectorizado para el que se apruebe un Proyecto de Actuación Especial. El canon está justificado en el caso de la concesión demanial pero no en el supuesto de utilización del suelo de propiedad privada por su propietario. Es inconcebible que la utilización de la propiedad por su titular obligue a éste a pagar un canon a la Administración, además de las tasas y, en su caso, del impuesto sobre Construcción, Instalaciones y Obras. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO En materia de planeamiento urbanístico la Ley precisa de una reforma importante orientada hacia la simplificación y clarificación de conceptos confusamente regulados como redes públicas, divisiones múltiples del suelo, edificabilidades y aprovechamientos urbanísticos de diversas naturaleza y forma de cálculo. Los Planes Generales están regulados por la Ley sin atender a la clase e importancia territorial y poblacional del municipio, tratando por igual a la capital, Madrid, como a los municipios de su entorno metropolitano, o a los de carácter rural. En todos los casos el contenido de los Planes merece una sustancial simplificación so pena de que las exigencias legales sean imposibles de cumplir, o se cumplan solo En materia de planeamiento urbanístico la Ley precisa de una reforma importante orientada hacia la simplificación y clarificación de conceptos confusamente regulados como redes públicas, divisiones múltiples del suelo, edificabilidades y aprovechamientos urbanísticos de diversas naturaleza y forma de cálculo. 39 Directivos Construcción

5 en el papel. El planeamiento general debería orientarse hacia el planeamiento estructural, especialmente en el suelo urbanizable, reservando al planeamiento de desarrollo la ordenación pormenorizada, solo justificada, como componente del Plan general, en el suelo urbano. La ordenación pormenorizada en el Plan General en suelo urbanizable, sólo tiene algún sentido en pequeños municipios y con carácter indicativo. Normalmente, el promotor de una actuación urbanística prefiere proponer su propio Plan de desarrollo. El funcionamiento del Plan General debe ser ágil y para ello es necesario que la Ley habilite al planeamiento de desarrollo para que pueda modificar las determinaciones de aquel cuando fuera necesario, sin más límites que el mantenimiento de la estructura, como permite la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana de 15 de noviembre de 1994, calificando, además, a los Planes de Sectorización como planes de desarrollo, en lugar de tratarlos como instrumentos de planeamiento general, lo que determinaría que la aprobación correspondiera al Ayuntamiento y no a la Comunidad, reduciendo y simplificando el procedimiento. Todo el sistema regulador del planeamiento de desarrollo, Planes de Sectorización, Parciales, Especiales y Estudios de Detalle, debería ser revisado en términos de simplificación porque su altísimo nivel de exigencias formales y materiales a los que están sometidos no siempre está al alcance de la iniciativa privada por depender del sector público. Cómo puede la iniciativa privada aportar el informe preceptivo y la autorización escrita de cada órgano competente, como mínimo, para garantizar la "integración en las redes escolares, educativa, asistencial, sanitaria, hospitalaria, deportiva, cultural, de ocio, comercio diario, servicios de seguridad interior, bomberos y enlaces con las infraestructuras y servicios de carreteras o vías actuales, captación y depuración de agua, luz, teléfono, gas, residuos sólidos, correos, transportes públicos urbanos y regionales por carretera o ferrocarril" como exige el artículo 48.2ª) y b) de la actual Ley del Suelo? No se trata de eliminar de los Planes de desarrollo las garantías de la dotación de los servicios públicos necesarios, pero sí de distribuir racionalmente las obligaciones entre el promotor privado y la Administración. La Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid es la única que establece el silencio negativo en la tramitación de los planes de iniciativa privada, lo que no favorece la diligencia de la Administración. El silencio debe ser positivo para estimular la actuación administrativa, aunque no ofrezca gran seguridad iniciar la ejecución de un Plan con base en una aprobación por silencio. El procedimiento debe ser regulado como una garantía para el particular y no como una carrera de obstáculos insuperable. La Ley debe ser exigente con la Administración. La gestión es el tercer gran capítulo de la legislación urbanística, del que depende la mayor o menor agilidad de la ejecución de los planes. Al margen de que la reforma de la Ley pueda completar o mejorar los sistemas de ejecución establecidos, el sistema de compensación debería ser revisado para diferenciarlo claramente de la ejecución por adjudicatario en concurso que, en la Ley del Suelo de la Comunidad, se contempla, erróneamente, como segunda modalidad del sistema de compensación. En el sistema de compensación debería de suprimirse el trámite discrecional de la declaración de la admisibilidad, que debería ser reglada y no discrecional como ahora aparece en la Ley vigente. El adjudicatario en concurso es el agente urbanizador, configurado inicialmente por la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana, y su naturaleza corresponde a un sistema público de ejecución mientras que el sistema de compensación por la acción directa de los propietarios es un sistema de carácter privado. El régimen de plazos para que puedan actuar los propietarios directamente o para que pueda promoverse la actuación por concurso debería ser revisado, primero, porque es arbitrario establecer unos plazos preclusivos, como el de uno y dos años según la clase de suelo, para que los propietarios ejerciten su derecho a promover o, en su defecto y una vez transcurridos los plazos, para que intervenga al promotor no propietario y, segundo, porque no está claro, en absoluto, si, vencidos estos plazos, los propietarios siguen legitimados para promover directamente la actuación. En mi opinión, la ejecución por adjudicatario en concurso es un sistema más que puede coexistir con los demás sistemas de ejecución, pero nunca sustituir a éstos en exclusiva, como sucede en el caso de las legislaciones urbanísticas valenciana y castellanomanchega, en beneficio de la mayor facilidad y pluralidad de vías para acometer la ejecución. Sólo se han esbozado algunos de los extremos en los que la reforma es necesaria, pero, indudablemente, ésta debería extenderse a la mayor parte de la Ley, comenzando por modificar su espíritu y estilo, orientándola a favorecer un planeamiento general adecuado al municipio, no hipertrofiado, básicamente de estructura, un planeamiento de desarrollo y unos sistemas de ejecución simplificados, sobre la base de un régimen del suelo ajustado a la legislación estatal básica.!!! Directivos Construcción 40

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