ORDENANZAS HCS Nº 15/08 Y 18/08 NIVEL AVANZADO

Transcripción

1 ORDENANZAS HCS Nº 15/08 Y 18/08 NIVEL AVANZADO Material elaborado por: Ab. Not. María Fernanda Cocco

2 INTRODUCCION En esta segunda etapa del curso de capacitación nos vamos a adentrar en el análisis de temas que aparecen por detrás de las vinculaciones institucionales y las contrataciones públicas, y, especialmente, las contrataciones de personal. Para ello veremos en un primer momento todo lo referido a la autonomía y autarquía universitaria, luego pasaremos a analizar diversos aspectos de la Ley de Educación Superior, de allí seguiremos con los principios y sistemas de la Ley de Administración Financiera y por último, enfocaremos en los principios de las contrataciones públicas, y, entre ellas, en las contrataciones de personal sin relación de empleo público y con relación de empleo público.

3 DE LA AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA UNIVERSITARIA Comenzaremos distinguiendo los conceptos de autonomía, autarquía y autarcía. Para la Real Academia Española, autonomía proviene del latín autonomĭa, y este del griego αὐτονομία y significa 1. f. Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios y 2. f. Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie. Autarquía, en un significado, proviene del griego αὐταρχία, poder absoluto y es equivalente a 1. f. Dominio de sí mismo; en otro significado, proviene del griego αὐτάρκεια, autosuficiencia y es equivalente a 2. f. Política de un Estado que intenta bastarse con sus propios recursos. Autarcía, tiene el mismo significado que autarquía en su segunda acepción; aunque el término siempre ha estado vinculado a la asignación de recursos en la estructura administrativa. La Constitución Nacional dispone en su artículo 75 inc. 19 que corresponde al Congreso: Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Apreciamos que se hace referencia a la autonomía y autarquía de las universidades nacionales, tomando ambos conceptos como diferenciados pero complementarios entre sí. Estos postulados son ratificados por la Ley de Educación Superior, la cual es su artículo 29 dispone que las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprende básicamente las siguientes atribuciones: a) Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a los fines establecidos en el artículo 34 de la presente ley; b) Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la presente ley; c) Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia; etc. En este sentido, podemos hacer referencia al Mensaje de elevación de la Ley de Presupuesto año 2007 en el cual se sostiene: En el caso de las Universidades Nacionales, se ha considerado que su autarquía y autonomía administrativa y financiera permiten mantener un proceso presupuestario al margen del Sector Público Nacional, ya que sus presupuestos completos son aprobados por los

4 consejos superiores de cada universidad sin sujeción a la aprobación por parte de otra autoridad nacional. El Poder Legislativo Nacional aprueba el financiamiento que el Tesoro Nacional concede a cada Universidad a través de la Ley de Presupuesto. Dicha aprobación no implica una asignación de gastos ni el cálculo del resto de los recursos que tienen las mismas. Debe destacarse que por el art. 26 de la Ley Nº , las Universidades Nacionales están obligadas a remitir, con carácter informativo, su presupuesto anual a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP), antes del 30 de septiembre del año anterior al que regirá. En otra visión de lo que se entiende por autonomía, encontramos la postura del Hist. Prudencio Bustos Argañaraz, en un artículo publicado en el diario LA VOZ DEL INTERIOR del día 9 de noviembre de 2004, en el cual afirma que La autonomía es la capacidad de una institución de fijar sus propias normas. Si la universidad pertenece al pueblo, que la financia con sus impuestos, le asiste a ese pueblo el derecho inalienable de establecerle, por medio de sus representantes, sus fines y algunas de sus pautas de manejo. Por caso, la determinación del número de profesionales que cada universidad -en este caso tanto las públicas como las privadas- puede admitir, debe ser establecida por el Congreso de la Nación, como parte de una política integral que contemple las necesidades de la sociedad y la capacidad de cada casa de estudios. En el Memorando de fecha 25/08/04, de autoría del Dr. Marcelo Ferrer Vera, se resalta la substancial modificación al sistema recursivo contra las decisiones de la administración central, ya que en el régimen anterior se vedaba a los entes autárquicos legitimación para impugnar administrativamente los actos del Poder Ejecutivo y del Ministerio competente. En cambio ahora, ni el Poder Ejecutivo ni el Ministerio correspondiente pueden entender en los recursos administrativos contra las resoluciones universitarias sino que se debe promover el recurso judicial previsto en el art. 32 de la ley Conforme a la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación el objetivo de la autonomía es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fijó el constituyente, emanadas de la Constitución Nacional. La CONEAU es el órgano específico instituido por el Congreso de la Nación para la evaluación de la gestión académica de las universidades nacionales. Respecto de la SIGEN, y de acuerdo al criterio sentado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, las universidades nacionales han sido constitucional y legislativamente sustraídas del control del Poder Ejecutivo Nacional, de lo que se sigue que la SIGEN no es competente para ejercer control sobre las universidades nacionales. Sin embargo, las universidades nacionales no están exentas del control externo y, efectivamente, la AGN es el ente de control externo del sector público nacional dependiente del Congreso Nacional.

5 Pero, ahora, hagamos un poco de historia para entender la evolución de estos conceptos en la doctrina administrativista. Para ello, seguiremos la brillante exposición de Coviello en su artículo Régimen Jurídico de las Universidades Nacionales. El contenido de la autonomía universitaria y sus consecuencias (Autor: Pedro J. J. Coviello publicado en Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público Jornadas organizadas por la Universidad Austral Facultad de Derecho Ediciones RAP Mayo de 2005 Ciudad de Buenos Aires), así nos comienza a explicar que en nuestro país el encuadre jurídico de las universidades públicas..., cuando se les ha asignado personalidad jurídica, y no se los insirió dentro de la propia organización administrativa, se las consideró -y antes de la reforma constitucional del año 94- como entidades descentralizadas, autárquicas o autónomas. Ahora bien, no es lo mismo hablar de organismo descentralizado que de entidad autárquica, ni mucho menos que de entidad autónoma. El organismo descentralizado sigue perteneciendo, o formando parte, del poder del cual depende en última instancia. Por otra parte, referirse a una entidad autárquica no siempre implica reconocer una personalidad jurídica diferenciada, sólo hace mención a la posibilidad de administrar y disponer de recursos asignados con los que se dota a dicha entidad. En cambio, la autonomía necesariamente implica la personalidad jurídica diferenciada, toda vez que involucra la posibilidad de establecer el propio orden normativo. En este sentido, nos explica el autor citado, que las ideas que se expusieron tradicionalmente sobre las diferencias entre entidades autárquicas y las autónomas... partieron de la doctrina italiana, que se sustentaba en... que las primeras se caracterizaban por la aptitud para actuar en punto a la obtención de sus fines propios, mediante el ejercicio de una actividad administrativa, y que tiene los mismos efectos que la actividad propia del Estado. En cambio, cuando existía una entidad autónoma se estaba no sólo ante una personalidad jurídica que permitía al ente cumplir sus fines, sino también la de dictarse su propio ordenamiento, con una eficacia comparable a la del propio Estado.... se distinguía entre la autonomía territorial... y no territoriales.... Esta postura doctrinaria, al ser receptada en nuestro derecho tomó un camino diferente: se distinguió entre la descentralización institucional y la autárquica.... la primera era la exteriorización de la descentralización típicamente política... la descentralización administrativa era la autarquía... y se adoptó un concepto netamente político... sobre la autonomía; es decir, la autonomía era una especie de soberanía limitada Asimismo, nos sigue explicando que... Gordillo (otro doctrinario administrativista) había adelantado su opinión... sostenía que la autonomía siempre predica la

6 subordinación a un ordenamiento superior, y al mismo tiempo, todo ente autárquico cuenta con su propio poder reglamentario. Dicho de otra manera, la autarquía no puede concebirse como mera capacidad de administrarse a sí mismo, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre, necesariamente, el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento.... De esta forma apreciamos que los conceptos de autonomía y autarquía, para esta concepción, son complementarios y necesarios entre sí. Pero el autor al que estamos siguiendo nos explica que... la autonomía asume un rol que, aparentemente, y por lo que puede apreciarse en el Derecho Comparado, estaría desplazando a la figura tradicional de la autarquía, en el sentido de señalar cierto grado de independencia, mayor o menor del poder central. La reforma de 1994 modificó drásticamente el panorama existente. Aparentemente, entonces, la cuestión estaba zanjada y muy especialmente respecto de los municipios y las universidades.... cuando se habla de autonomía no se hace referencia a un concepto unívoco de amplio espectro para cualquier institución que se la rotule de autónoma. A poco que se indague... lo cierto es que la nota común que podríamos darle liminarmente es que se trata de entidades independientes de un poder superior -salvo, lógicamente, el control que determinados órganos específicos puedan ejercer sobre ellos, como la AGN o el Poder Judicial-, del que no reciben órdenes por no estarle subordinadas. En nuestro país las universidades públicas fueron en forma casi unánime reconocidas por la doctrina nacional como entidades autárquicas. La autonomía aparecía más bien con un contenido que apuntaba hacia la libertad de enseñanza y de investigación y al autogobierno. La jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación receptaba también dicha idea.... De esta manera podemos ver de qué forma se deja aclarada la independencia del Poder Ejecutivo, cuestión que nuestra constitución zanja a favor de la dependencia del Congreso de la Nación. Desde otro lado, dicho autor, nos tira luz sobre los conceptos que venimos analizando de la siguiente manera: la autonomía es un concepto político; la autarquía es un concepto administrativo. El primero significa que el ente tiene poder para darse su propia ley; el segundo implica la atribución, siempre conferida por la ley, de administrarse a si mismo... ; esto concuerda con las precisiones conceptuales que realizáramos al principio. Ingresando ya en el ámbito universitario, nos ilustra diciéndonos que la autonomía universitaria constituye un concepto con valor institucional que no puede ser desarraigado de la historia de la dura y difícil lucha por su obtención, tanto en nuestro país como en el extranjero. Su contenido no está definido de manera uniforme, puesto que se ha encuadrado como de carácter meramente académico, o como cierto grado de autonormación y autogobierno, o como libertad académica o de organización y libertad doctrinal o de cátedra. La

7 autarquía, de su lado, apunta al autosostenimiento económico y financiero de dicha institución fundamental, punto sobre el cual no se observan discrepancias ni entre las partes ni en los debates constituyentes. Que por su parte la autarquía es complementaria del término anterior y por ella debe entenderse... la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer los recursos que se les asignará a cada uno de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones. Y en este punto, debemos remarcar la cuestión referida a la generación y obtención de recursos propios que, a la vez, se regula en los Estatutos Universitarios. Sin embargo, a continuación nos estipula los límites de esa autonomía expresando que por amplia que sea la autonomía consagrada por la reciente reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la constitución y a la formación del Estado general que ahora integran.... la validez del control sobre los estatutos tanto del Ministerio de Educación como del Poder Judicial.... al lado del control de tutela que ejerce aquél, el Poder Judicial será quien decida... todo aquello que compete a las Universidades, según lo dispuesto en la ley, debe ser reglamentado por ellas y no por el Ejecutivo, salvo -lógicamente- en todo aquello cuyo cumplimiento esté a cargo de la administración. Éste es, guste o no, el sistema diseñado por la Constitución Nacional de la autonomía universitaria.... surge clara la idea que autonomía significa quitar a las universidades de la dependencia del Ejecutivo para que pudiera influir sobre ella, no sólo en lo académico. De allí surge la importancia de la postura que se adopte dentro de la Universidad respecto de la autonomía que tiene reconocida y hasta dónde se piensa hacerla jugar y valer. Para cerrar esta temática de la autonomía y autarquía universitaria remarcaremos algunos puntos salientes sostenidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓN ESTADO NACIONAL S/ARTICULO 34 DE LA LEY N tratado en el libro El análisis de casos en el Derecho Administrativo - Director: Carlos F. Balbín, Coordinadora: Susana E. Vega Ediciones RAP Febrero de 2010 Ciudad de Buenos Aires Argentina autora del trabajo: Natalia Cora Manassero. Dichos puntos son: 1. Que el tratamiento de las cuestiones en debate requiere efectuar con carácter previo el análisis del art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional...

8 reconociendo, al mismo tiempo, la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. 2. Que del debate llevado a cabo en la convención constituyente... surgen pautas para interpretar el sentido que el convencional constituyente le asignó al término autonomía, considerando que se trata de un concepto jurídico vago e indeterminado y que, en consecuencia, no es adecuado definirlo en abstracto. 3. Que el convencional Jesús Rodríguez sostuvo: Para que quede claro a qué estoy haciendo referencia cuando hablo de autonomía tomo las palabras de Carlos Sánchez Viamonte, cuando dice...consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir sus propias instituciones internas o locales, se rija por ellas, elija sus autoridades, designe sus profesores, fije el sistema de nombramientos y de disciplina interna.... Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno en el orden político, es decir, el Legislativo y el Ejecutivo. No es posible decir lo mismo respecto del Poder Judicial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídicos institucionales que se puedan suscitar en la universidad. La autonomía universitaria es el medio necesario para que la Universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la distribución del conocimiento en todas las ramas mediante la docencia y la extensión Que el convencional Humberto Quiroga Lavié, en su condición de miembro de la comisión redactora, manifestó que: El texto habla de autonomía y utiliza esa sola palabra, que se puede desagregar, por supuesto. Se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica, a la financiera, a la administrativa, a la académica. Pero si aquí se menciona solamente la autonomía, cada vez que el gobierno de la nación quiera desconocerla, al menos yo voy a sostener que está desconociendo cualquiera de esos niveles de autonomía citados, porque en esta palabra estarán incluidas las autonomías institucional, académica, económica y financiera. No puede ser de otra forma. La autonomía institucional también, pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la República. 5. Que surge que la autonomía universitaria está fuertemente ligada a los objetivos y fines que la institución cumple en el desarrollo de la sociedad, cuyo nivel máximo se encuentra en el ejercicio de la libertad académica en el proceso de enseñar y aprender. En tal sentido, la autonomía y la autarquía, en tanto independencia en la administración y gestión financiera, traducida en la capacidad para manejar los fondos propios deben posibilitar que la universidad represente una institución básica de la República. Al mismo tiempo integra la trama institucional, pertenece al

9 sistema educativo nacional y, por lo tanto, está inmersa en el universo de las instituciones públicas. 6. Que los principios de autonomía y autarquía consagrados en el art. 75, inc. 19, si bien constituyen un límite a la facultad reglamentaria del Estado, no importan desvincular a las universidades de la potestad del Congreso de sancionar leyes de organización y de base de la educación con sujeción a una serie de presupuestos, principios y objetivos que deben ser interpretados armónicamente, no sólo para juzgar el alcance de la facultad reglamentaria en la materia sino también, en el caso de las universidades, para compatibilizar el principio de autonomía con el resto de los principios que enuncia la norma y con la facultad reglamentaria del Congreso de la Nación.... y en el inc. 19 dispone en forma específica respecto a la facultad de sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales Que, por tal razón, el art. 59 de la ley , referido al sostenimiento y régimen económico financiero, dispone que las universidades tienen autarquía económico financiera y, en ese marco, el inc. c establece que podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o actividad. La decisión de dictar disposiciones al respecto queda en el ámbito de la autonomía de la institución. A su vez, en el segundo párrafo dispone que los recursos adicionales que provinieran de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos subsidios o créditos y otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico, estos recursos adicionales no podrán utilizarse para financiar gastos corrientes, por lo cual debe entenderse que el legislador no se está pronunciando acerca del concepto de gratuidad y su alcance sino que está estableciendo una limitación al destino que debe dárseles a eventuales recursos que provengan de la fuente indicada.

10 DE LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR Comenzaremos ahora un análisis de la Ley de educación superior; para ello remarcaremos los principales lineamientos que establece, sobre todo en lo que hace a las universidades nacionales. Para comenzar, vemos que se encuentran comprendidas en esta legislación las instituciones de formación superior, sean universitarias o no universitarias, nacionales, provinciales o municipales, tanto estatales como privadas. Esto debido a que todas ellas forman parte del Sistema Educativo Nacional regulado por la ley En este sentido, se aprecia que se establece una tipología de instituciones educativas a saber: 1- institutos de educación superior y 2- instituciones universitarias que se subdividen en: a- universidades nacionales, b- universidades provinciales y c- universidades privadas. Cada uno de estos tipos de instituciones tienen una configuración particular y determinada en virtud de la ley. Se establecen las finalidades de la educación superior, y para ello se acude a la siguiente descripción: proporcionar formación científica, profesional, humanística y técnica en el más alto nivel, contribuir a la preservación de la cultura nacional, promover la generación y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y desarrollar las actitudes y valores que requiere la formación de personas responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas, capaces de mejorar la calidad de vida, consolidar el respeto al medio ambiente, a las instituciones de la República y a la vigencia del orden democrático. Así tenemos que la excelencia académica es una aspiración pero, a la vez, una obligación de la educación superior. Esta excelencia debe incluir, además, los valores sociales fundamentales; de esta forma se llega al concepto de formación integral de la persona. Se deben incorporar todos aquellos aspectos que hacen a la transmisión y aprehensión de la cultura nacional; aspecto que cobra relevancia en lo que hace al reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios de nuestro país. Por otra parte, la educación superior debe brindarse de manera tal que permita que el conocimiento crezca, se trasmita, se desarrolle, se comparta; y se generen

11 nuevas líneas de investigación y acción que favorezcan su aplicación para el bien común del hombre. Finalmente, se indica como otra finalidad de la educación superior a la formación integral de la persona, remarcando el compromiso social, democrático y ético de quienes reciben esta educación. Todo destinatario de la educación superior tiene una obligación moral para con la sociedad de volcar hacia ella todo lo que brindado, de desenvolverse aspirando a mejorar la calidad de vida del hombre, y tomándolo siempre a éste como el centro y fin de todas las acciones. Asimismo, la ley bajo análisis dispone que la enseñanza superior universitaria estará a cargo de las universidades nacionales, de las universidades provinciales, de las universidades privadas y de los institutos universitarios estatales o privados. Todas estas instituciones conforman e integran el Sistema Universitario Nacional. Entrando ya al estudio de las instituciones universitarias, remarcamos los siguientes aspectos: 1. Finalidad: la generación y comunicación de conocimientos del mas alto nivel en un clima de libertad, justicia y solidaridad, ofreciendo una formación cultural interdisciplinaria dirigida a la integración del saber así como una capacitación científica y profesional especifica para las distintas carreras que en ellas se cursen, para beneficio del hombre y de la sociedad a la que pertenezcan. Las universidades deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines orgánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes. Las instituciones que circunscriben su oferta académica a una sola área disciplinaria se denominan Institutos Universitarios. 2. Autonomía: Las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprende básicamente las siguientes atribuciones: a) Dictar y reformar sus estatutos; b) Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades; c) Administrar sus bienes y recursos; d) Crear carreras universitarias de grado y de posgrado; e) Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad incluyendo la enseñanza de la ética profesional y la formación y capacitación sobre la problemática de la discapacidad; f) Otorgar grados académicos y títulos habilitantes; g) Impartir enseñanza, con fines de experimentación, de innovación pedagógica o de practica profesional docente, en los niveles preuniversitarios; h) Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente; i) Designar y remover al personal; j) Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias; k) Revalidar, solo como atribución de las universidades nacionales: títulos extranjeros; l) Fijar el régimen de convivencia; m) Desarrollar y participar en emprendimientos

12 que favorezcan el avance y aplicación de los conocimientos; n) Mantener relaciones de carácter educativo, científico-cultural con instituciones del país y del extranjero; ñ) Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes lo que conferirá a tales entidades personería jurídica. Corresponde al Ministerio de Cultura y Educación la formulación de las políticas generales en materia universitaria, asegurando la participación de los órganos de coordinación y consulta y respetando el régimen de autonomía establecido. 3. Intervención de otros poderes: Sólo pueden ser intervenidas por el Honorable Congreso de la Nación, o durante su receso y ad referéndum del mismo, por el Poder Ejecutivo Nacional por plazo determinado -no superior a los seis meses- y sólo por alguna de las siguientes causales: a) Conflicto insoluble del o de la institución que haga imposible su normal funcionamiento; b) Grave alteración del orden público; c) Manifiesto incumplimiento de la presente ley. La intervención nunca podrá menoscabar la autonomía académica. La fuerza pública no puede ingresar en las instituciones universitarias nacionales si no media orden escrita previa y fundada de juez competente o solicitud expresa de la autoridad universitaria legítimamente constituida. 4. Impugnación de resoluciones definitivas: Contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales solo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria. 5. Vigencia de los Estatutos: Los estatutos, así como sus modificaciones, entraran en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a efectos de verificar su adecuación a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicación. Si el Ministerio considerara que los mismos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear sus observaciones, dentro de los diez días a contar de la comunicación oficial ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días, sin más trámite que una vista a la institución universitaria. Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán ser publicados. Los estatutos deben prever explícitamente: su sede principal, los objetivos de la institución, su estructura organizativa, la integración y funciones de los distintos órganos de gobierno, así como el régimen de la docencia y de la investigación y pautas de administración económico-financiera. 6. Formación de Posgrado: Se desarrollará exclusivamente en instituciones universitarias, y podrá, también, desarrollarse en centros de investigación e instituciones de formación profesional superior que hayan suscrito convenios con las universidades a esos efectos. Las carreras de posgrado deberán ser acreditadas por la CONEAU.

13 7. Validez de los títulos otorgados: Será otorgada por el Ministerio de Cultura y Educación. Los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional. Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional. Los conocimientos y capacidades que tales títulos certifican, así como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores, serán fijados y dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria mínima fijada. 8. Evaluación: Instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementaran con evaluaciones externas en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcaran las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las universidades nacionales, también la gestión institucional. Las evaluaciones externas estarán a cargo de la CONEAU. Las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público. 9. Personalidad jurídica: Son personas jurídicas de derecho publico, que solo pueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente y en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa. El cese de tales instituciones se hará también por ley. Tanto la creación como el cierre requerirán informe previo del Consejo Interuniversitario Nacional. 10. Régimen de regularidad del estudio: Se dictarán normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico mínimo exigible. En las universidades con mas de cincuenta mil estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente. 11. Carrera docente: El ingreso se hará mediante concurso publico y abierto de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico. Con carácter excepcional, podrán contratar sólo por tiempo determinado, a personalidades de reconocido prestigio y méritos académicos sobresalientes para que desarrollen cursos, seminarios o actividades similares. Podrán igualmente prever la designación temporaria de docentes interinos. Los docentes designados por concurso deberán representar un porcentaje no inferior al setenta por ciento de las respectivas plantas de cada institución universitaria. 12. Estatutos: Deben prever los órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, así como su composición y atribuciones. Los órganos colegiados tendrán básicamente funciones normativas generales, de

14 definición de políticas y de control en sus respectivos ámbitos, en tanto los unipersonales tendrán funciones ejecutivas. 13. Régimen económico financiero: Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales que garantice su normal funcionamiento desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para ese aporte y su distribución se tendrán en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. Tienen autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la Ley de Administración Financiera. En ese marco corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto; b) Fijar su régimen salarial y de administración de personal; c) Podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales (recursos propios). Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo ayuda estudiantil y apoyo didáctico; estos recursos adicionales no podrán utilizarse para financiar gastos corrientes; d) Garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurándoles el manejo descentralizado de los fondos que ellas generen; e) Constituir personas jurídicas de derecho público o privado, o participar en ellas; f) Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales. Las universidades nacionales podrán promover la constitución de fundaciones, sociedades u otras formas jurídicas, destinada a promover las condiciones necesarias para el cumplimiento de sus fines y objetivos.

15 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Comenzaremos ahora el análisis de la legislación referida a la administración financiera y los sistemas de control de la administración pública. Por una cuestión de metodología, veremos los puntos sobresalientes de la configuración de los distintos sistemas previstos en la ley, deteniéndonos a analizar lo referido al sistema de contrataciones. Así, definiremos a la administración financiera como el conjunto de sistemas que permiten la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Los sistemas de control se estructuran en un control interno y externo y el régimen de responsabilidad establecido se asienta en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión. Los objetivos de la ley son los siguientes: a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos; b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos; c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable útil para la dirección de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión; d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o entidad la implantación y mantenimiento de: i) Un sistema contable; ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión, comprendiendo la práctica del control previo y posterior y de la auditoría interna; iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados. Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de contar con un personal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se les asignen; e) Estructurar el sistema de control externo del sector público nacional. La legislación establece cuatro sistemas que integran la administración financiera; éstos se relacionan entre sí y son: Sistema presupuestario; Sistema de crédito público; Sistema de tesorería; Sistema de contabilidad. Cada uno de los sistemas tiene un órgano rector. Quedaron fuera de la norma bajo estudio los sistemas de contrataciones y de gestión patrimonial. Respecto del sistema de contrataciones en el año 2001 se dicta el Decreto Delegado N 1023/01 en el marco de la delegación que efectuara

16 el Congreso de la Nación hacia el Poder Ejecutivo Nacional por la ley , basándose en el tema de la competitividad de la economía. Por otra parte, se crean la Sindicatura General de la Nación y la Auditoria General de la Nación que cumplirán la función de órganos rectores de los sistemas de control interno y externo, respectivamente. Si nos preguntamos a quiénes se aplican las disposiciones de la ley, la respuesta es a todo el Sector Público Nacional, que, a los efectos de la ley, está integrado por: a) Administración Nacional Central y los Organismos Descentralizados; b) Empresas y Sociedades del Estado; c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional; d) Fondos Fiduciarios. También se aplica en lo relativo a la rendición de cuentas de las organizaciones privadas a las que se hayan acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación está a cargo del Estado Nacional. El ejercicio financiero del sector público nacional comenzará el primero de enero y terminar el treinta y uno de diciembre de cada año. Del sistema presupuestario: 1. Presupuesto: Comprende todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio. Mostrará el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas. 2. Rubros: El presupuesto de recursos contendrá la enumeración de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento. La denominación de cada rubro deberá ser lo suficientemente específica como para identificar las respectivas fuentes. En el presupuesto de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento. 3. Créditos cuya ejecución excede el ejercicio financiero: Cuando se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deberá incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información implicará la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios hasta por su monto total. Esas autorizaciones caducan al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado si es que no se encuentre formalizada la contratación de las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados.

17 4. Órgano Rector: Es la Oficina Nacional de Presupuesto, la que tiene las siguientes competencias: a) Participar en la formulación de los aspectos presupuestarios de la política financiera; b) Formular y proponer los lineamientos para la elaboración de los presupuestos del sector público nacional; c) Dictar las normas técnicas para la formulación, programación de la ejecución, modificaciones y evaluación de los presupuestos; d) Analizar los anteproyectos de presupuesto y proponer los ajustes que considere necesarios; e) Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su contenido; f) Aprobar la programación de la ejecución del presupuesto de la administración nacional; g) Asesorar en materia presupuestaria y difundir los criterios básicos para un sistema presupuestario compatible a nivel de provincias y municipalidades; h) Coordinar los procesos de ejecución presupuestaria; i) Evaluar la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos; j) Las demás que le confiera la presente ley y su reglamento. Del sistema de crédito público: 1. Crédito Público: Es la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos. 2. Deuda Pública: Puede originarse en: a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito; b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro; c) La contratación de préstamos; d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente; e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero; f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. 3. Afectación: Se podrán afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse. 4. Clasificación: Se clasifica en interna y externa y en directa e indirecta. Es interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Es externa, aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.

18 Es directa aquella asumida por la administración central en calidad de deudor principal. Es indirecta aquella constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, pero que cuenta con aval, fianza o garantía de la administración central. 5. Órgano Rector: Es la Oficina Nacional de Crédito Público cuya misión es asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público y tiene las siguientes competencias: a) Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera; b) Organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito; c) Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector público nacional; d) Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público; e) Normalizar los procedimientos de emisión, colocación y rescate de empréstitos, así como los de negociación, contratación y amortización de préstamos; f) Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen para emitir empréstitos o contratar préstamos e intervenir en las mismas; g) Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito público se apliquen a sus fines específicos; h) Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público; i) Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda pública y supervisar su cumplimiento; j) Todas las demás que le asigne la reglamentación. Del sistema de tesorería: 1. Tesorería: Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de fondos, así como en la custodia de las disponibilidades que se generen. 2. Órgano Rector: Es la Tesorería General de la Nación que tiene competencia para: a) Participar en la formulación de los aspectos monetarios de la política financiera; b) Elaborar la programación de la ejecución del presupuesto y programar el flujo de fondos; c) Centralizar la recaudación de los recursos y distribuirlos para el pago de las obligaciones que se generen; d) Conformar el presupuesto de caja de los organismos descentralizados, supervisar su ejecución y asignar las cuotas de las transferencias; e) Administrar el sistema de caja única; f) Emitir letras del Tesoro; g) Ejercer la supervisión técnica; h) Elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y realizar el seguimiento y evaluación de su ejecución; i) Coordinar con el Banco Central de la República Argentina la administración de la liquidez en cada coyuntura económica, fijando políticas sobre mantenimiento y utilización de los saldos de caja; j) Emitir opinión previa sobre las inversiones temporarias de fondos; k) Custodiar los títulos y valores de propiedad de la administración central o de terceros.

19 que se pongan a su cargo; l) Todas las demás funciones que le adjudique la reglamentación. Del sistema de contabilidad: 1. Contabilidad: Es el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de las entidades públicas. 2. Objeto: a) Registrar sistemáticamente todas las transacciones que produzcan y afecten la situación económico-financiera; b) Procesar y producir información financiera para la adopción de decisiones; c) Presentar la información contable y la respectiva documentación de apoyo ordenadas de tal forma que faciliten las tareas de control y auditoría; d) Permitir que la información que se procese y produzca sobre el sector público se integre al sistema de cuentas nacionales. 3. Características: a) Será común, único, uniforme; b) Permitirá integrar las informaciones presupuestarias, del Tesoro y patrimoniales de cada entidad entre sí y, a su vez, con las cuentas nacionales; c) Expondrá la ejecución presupuestaria, los movimientos y situación del Tesoro y las variaciones, composición y situación del patrimonio de las entidades públicas; d) Estará orientado a determinar los costos de las operaciones públicas; e) Estar basado en principios y normas de contabilidad y aceptación general, aplicables en el sector público. 4. Órgano Rector: Es la Contaduría General de la Nación y tiene competencia para: a) Dictar las normas de contabilidad gubernamental. Prescribirá la metodología contable a aplicar y la periodicidad, estructura y características de los estados contables financieros a producir; b) Cuidar que los sistemas contables que prescriba puedan ser desarrollados e implantados; c) Asesorar y asistir técnicamente en la implantación de las normas y metodologías que prescriba; d) Coordinar el funcionamiento que corresponde instituir para que se proceda al registro contable primario de las actividades desarrolladas; e) Llevar la contabilidad general de la administración central, consolidando datos de los servicios jurisdiccionales, y producir anualmente los estados contable-financieros para su remisión a la Auditoria General de la Nación; f) Administrar un sistema de información financiera que permanentemente permita conocer la gestión presupuestaria; g) Elaborar las cuentas económicas del sector publico nacional; h) Preparar anualmente la cuenta de inversión; i) Mantener el archivo general de documentación financiera de la administración nacional; j) Todas las demás funciones que le asigne el reglamento.

20 Del sistema de control interno: Se crea la Sindicatura General de la Nación, órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional. Entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación. 1. Competencia: Control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica. 2. Conformación: Por la Sindicatura General de la Nación y por las unidades de auditoría interna, las que dependen, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General. 3. Auditoría Interna: Es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas realizada por los auditores integrantes de las unidades de auditoría interna. Las funciones y actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen. 4. Modelo Integral: Debe ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia. 5. Funciones: a) Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la Auditoria General de la Nación; b) Emitir y supervisar la aplicación de las normas de auditoría interna; c) Realizar o coordinar la realización por parte de estudios profesionales de auditores independientes, de auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones; d) Vigilar el cumplimiento de las normas contables; e) Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno; f) Establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las unidades de auditoría interna; g) Aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna, orientar y supervisar su ejecución y resultado; h) Comprobar la puesta en práctica de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna; i) Atender los pedidos de asesoría que le formulen en materia de control y auditoría; j) Formular directamente recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios de economía, eficiencia y eficacia; k) Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público; l) Mantener un registro central de auditores y consultores a efectos de la utilización de sus servicios; m) ejercer las funciones del art. 20 de la ley en materia de privatizaciones, sin perjuicio de la actuación del ente de control externo.