COMPETENCIA Y EQUIDAD EN TELECOMUNICACIONES

Transcripción

1 COMPETENCIA Y EQUIDAD EN TELECOMUNICACIONES Rafael del Villar* 23 de noviembre de 2006 *Banco de México. Para la elaboración de este documento se ha contado con el excelente apoyo de Arcelia Rodríguez Aguirre, Everardo Quezada Gonzalez y Eduardo Martínez Chombo Agradezco los valiosos comentarios que recibí de Roger Noll y Michael Walton. Las opiniones contenidas en este documento son responsabilidad del autor y no representan necesariamente la opinión del Banco de México

2 1. INTRODUCCIÓN La experiencia muestra que la estructura de incentivos de una economía es determinante de su desempeño. En este sentido la estructura de incentivos que existe cuando una economía opera en condiciones de competencia permite: Obtener el mayor aprovechamiento de sus recursos en términos del ingreso generado. A los consumidores, tener acceso a mayor variedad y calidad de diversos bienes y servicios, a menores precios. A la población, tener mayores oportunidades de contar con un empleo que le remunere de acuerdo a su productividad. A los empresarios, tener mayores oportunidades de materializar su creatividad y obtener los beneficios de ésta. En mercados que no operan en condiciones de competencia, se generan pérdidas que muchas veces son significativamente mayores que las rentas recibidas por los sectores protegidos de la competencia (dando lugar a una menor eficiencia en la asignación de recursos y un deterioro de la distribución del ingreso). Equidad no es sinónimo de distribución del ingreso o riqueza: equidad se refiere más bien al acceso de oportunidades para que las personas en una sociedad puedan desarrollar sus vidas productivas de una forma que les sea satisfactoria y que les permita mantener niveles de vida que les sean dignos. En la medida en que una sociedad otorgue mayor equidad (ex ante) se verá reflejado a través del tiempo en una mejor distribución (ex post) del ingreso y de la riqueza. Es por ello que, equidad y competencia están estrechamente relacionadas. Las consideraciones de competencia y equidad son particularmente relevantes cuando se presentan en insumos de uso generalizado como es el caso del trabajo, las telecomunicaciones y los energéticos, ya que en estos casos no sólo se afecta a los consumidores, sino también a muchos sectores cuyo potencial de desarrollo se ve mermado. Más allá de consideraciones meramente de competencia existen actividades en las que el rendimiento social (equidad) de realizarlas es inclusive mayor que el privado, ejemplos de ello son el mantenimiento de una población educada y saludable, así como la creación de infraestructura básica. En este sentido, el desarrollo de la banda ancha es fundamental para estas cuestiones. Por ello, impulsar la banda ancha debe ser uno de los objetivos prioritarios de las políticas públicas. El presente documento tiene como objeto hacer un análisis de diversos aspectos que inciden en la competencia y equidad de oportunidades en el 2

3 sector telecomunicaciones. Partimos de una breve reseña de la privatización de Teléfonos de México con el objeto de mostrar el enorme poder económico e intereses que se crearon con este acto, los cuales han incidido de manera determinante en el desempeño de la industria, la cual tiene una creciente relevancia para los diversos estratos de la población. Posteriormente describimos brevemente la evolución que han tenido los precios de la industria los cuales han tendido a la baja en los últimos años, particularmente en aquellos servicios que enfrentan mayor competencia. No obstante ello, los precios siguen siendo elevados en comparación con otros países. La relativa debilidad de las autoridades y la opacidad con la que toman decisiones limitan su capacidad para controlar a la empresa, ya sea mediante la fijación del precio tope, la sanción de prácticas monopólicas, la regulación asimétrica o reducir las barreras a la entrada a capital extranjero. Los dueños de Telmex han sido capaces de establecer vínculos financieros y/o comerciales estrechos tanto con competidores como con empresas de medios de comunicación y partidos políticos. Los dueños de Telmex también han sido capaces de mantener una alianza con el sindicato y los trabajadores telefonistas quienes al ser accionistas han participado de la renta generada por la empresa. Un aspecto central en la apertura a la competencia de industrias de redes es el relacionado con las reglas de interconexión prevalecientes. En lo que a la interconexión de los operadores de larga distancia con Telmex se refiere, desde el inicio de la competencia en 1997 a la fecha, han existido importantes reducciones en la tarifa de interconexión, que van de 2.6 centavos de dólar por minuto a centavos de dólar, tanto para la tarifa de interconexión de larga distancia nacional como internacional; sin embargo, el país acumula un retraso de casi 6 años con respecto a la obligación de la empresa de dar interconexión en todas las centrales con capacidad de enrutamiento, lo cual es técnicamente posible desde el año Por otra parte, la tarifa de interconexión que Telmex paga a las empresas de telefonía móvil por el esquema El Que Llama Paga Local ha tenido un desempeño mucho menos favorable. Arrancó en 1999 en 19 centavos de dólar y actualmente es de 14 centavos dólar. En una llamada de un teléfono fijo a uno móvil, Telmex cobra al consumidor la tarifa de interconexión que entrega al operador móvil, así como una tarifa por facturación y cobranza equivalente a poco menos del 30% de la tarifa de interconexión, en adición al cargo de una llamada local (servicio medido). La elevada tarifa de interconexión fijo-móvil que ocasiona un subsidio de la telefonía fija a la móvil, se ha instrumentado también entre operadores móviles lo que ha ocasionado una fuerte disparidad entre las llamadas que terminan en la misma red móvil y las que terminan en otra red móvil. Las últimas tienen un costo más de tres veces superior a las primeras en la modalidad de prepago en la que se encuentran más del 90% de los usuarios de telefonía móvil. Asimismo, se efectúa un análisis econométrico, con información de 50 países, el cual muestra que el esquema El Que Llama Paga se asocia con preciosingresos elevados en relación con El Que Recibe Paga. Este análisis también arroja luz sobre otros factores que influyen en el desarrollo de la telefonía móvil como es la competencia. El desarrollo económico y el funcionamiento de la sociedad son crecientemente intensivos en el uso y producción de información. El acceso a Banda Ancha 3

4 tiene importantes beneficios para la sociedad, reduce los costos de producción, impacta favorablemente y de diversas maneras al bienestar de los consumidores y aumenta la efectividad de los gobiernos. En México, la carencia de una política en la materia ha estado ocasionando importantes rezagos en la adopción de este servicio. La industria de televisión por cable obtuvo la autorización para ofrecer Banda Ancha hasta No existe una política de desagregación de la línea de abonado local y Telmex prohíbe que sus usuarios de banda ancha la utilicen para obtener servicios de voz (VoIP) que les resultaría significativamente más barato. Nuevos e importantes retos están surgiendo en relación con el acceso de creadores de contenido a la red Internet y con el acceso de los consumidores al contenido de diferentes oferentes. La forma en que México responda a estos retos y solucione los rezagos en el acceso a Banda Ancha serán determinantes de la capacidad de desarrollo del país. Es factible resolver los rezagos de Banda Ancha del país y poner a México a la vanguardia en poco tiempo. En este sentido una adecuada administración del espectro radioeléctrico por parte del Estado también es importante. A la fecha las asignaciones del espectro se han concentrado en muy pocos jugadores. En ocasiones pareciera que los jugadores obtienen el espectro para almacenarlo y evitar que terceros lo obtengan y ofrezcan servicios, o bien que lo obtienen para revenderlo a los principales operadores. Con el apoyo de la federación, ciudades y municipios pueden desarrollar redes de Banda Ancha y prestar el servicio en asociación con particulares, en poco tiempo y a muy bajo costo. A familias de escasos recursos el gobierno podría apoyar en la compra de computadoras funcionales de bajo costo. Para este propósito se han desarrollado computadoras portátiles de 100 dólares. El consumidor es el principal jugador en el sector de las telecomunicaciones y es también el que menos poder tiene en México. Una forma de darle mayor poder es ampliando la figura de las acciones de grupo que se establecieron hace menos de dos años en la Ley Federal de Protección al Consumidor. En este sentido es conveniente eliminar la restricción existente de que los interesados acrediten su calidad de perjudicados que en muchos casos hace inviable la acción de grupo y permitir que terceros además de la Procuraduría Federal del Consumidor ejerzan estas acciones. Mediante el empoderamiento del consumidor se podrían evitar, por ejemplo, prácticas de cobros indebidos o dobles cobros. 4

5 2. RESEÑA ECONÓMICA DE LA PRIVATIZACIÓN DE TELMEX Para comprender el desarrollo de la industria de telecomunicaciones mexicana, es conveniente iniciar con una revisión histórica de la privatización de Telmex dado que ésta sigue influyendo y moldeando el sector 16 años después. En México, como en otras partes del mundo, el sector de telecomunicaciones es de los más dinámicos de la economía en los últimos 40 años. De 1965 a 1980, el crecimiento anual en el número de líneas telefónicas fue superior al 12% lo que implicó que el número de líneas más que se quintuplicara en dicho período. En los 80s, México tuvo una profunda crisis de deuda externa y macroeconómica que implicó un estancamiento de la actividad económica. (El crecimiento anual del PIB pasó de 6.7% en el período a sólo 1.8% en los 80s.) Durante esta década el crecimiento promedio anual en el número de líneas se redujo a 7%. Mientras que en la década de los setenta el número de líneas se había triplicado, en los ochentas éstas sólo se duplicaron. La precariedad de la economía y de las finanzas públicas impactó no sólo en el crecimiento del sector, sino en la calidad y confiabilidad del servicio telefónico. El gobierno consideraba a Telmex una fuente de ingresos para otras áreas de la economía y para pagar el servicio de deuda (Casasús, 1994). Por ello, fue incapaz de hacer las inversiones necesarias y la operación de Telmex dependía crecientemente de tecnologías obsoletas. El terrible terremoto de la Ciudad de México de 1985, que colapsó el sistema de telecomunicaciones del país, mostró claramente la fragilidad de la infraestructura de telecomunicaciones y la necesidad de efectuar inversiones, lo que propició el diseño de una política de modernización, cuya parte central sería la privatización de la empresa. En septiembre de 1989, el gobierno anuncia su intención de privatizar la empresa. Además de lograr ganancias en eficiencia, el objetivo de la privatización de la empresa era mejorar las finanzas públicas, principalmente mediante la reducción de los subsidios gubernamentales. En agosto de 1990, el gobierno modificó el título de concesión de Teléfonos de México estableciendo a la empresa un conjunto ambicioso de obligaciones encaminadas a prevenir que la empresa privatizada incurriera en prácticas monopólicas o abusivas, y permitir que terceros tuvieron acceso no discriminatorio a facilidades o infraestructura clave de la empresa, como es la obligatoriedad de interconectar a otros concesionarios. Sin embargo, los objetivos preponderantes del gobierno eran maximizar los ingresos de la privatización y que ésta ocurriera lo más rápido posible, para proceder con otras privatizaciones, aunque ello significara que la empresa fuera privatizada sin un marco institucional robusto capaz de controlarla. Sintomático de ello fue que el Secretario de Hacienda y Crédito Público fuera el responsable del proceso de privatización y no el Secretario de Comunicaciones y Transportes. 5

6 Para maximizar los ingresos de la privatización, el gobierno vendió a un solo grupo de inversionistas un paquete que incluyó Telmex y Telnor 1, las dos empresas estatales de telefonía fija del país operando en áreas geográficas exclusivas; la única concesión de telefonía celular existente de alcance nacional; la Red Federal de Microondas, así como numerosas bandas de frecuencias. A esta empresa se le permitió ofrecer todo tipo de servicios de telecomunicaciones con excepción de servicios de televisión y radiodifusión. Con el objeto de eliminar los subsidios y hacer más atractiva la empresa a potenciales compradores, el gobierno aligeró de manera significativa la carga fiscal de la empresa y elevó las tarifas. Al privatizarla, el gobierno le permitió a Telmex acreditar contra inversiones hasta el 65% del impuesto especial a la telefonía que tenía una tasa del 29% de la facturación de la empresa. Ello implicó en la práctica reducir el impuesto del 29% al 10%. También elevó fuertemente las tarifas de la empresa antes de su privatización (ver gráfica 4.1). Los ingresos anuales por línea pasaron de $440 dólares en 1989 a $710 dólares en 1990, un incremento de 61%. (Casanueva, et. al., 2002) Además, el gobierno negoció con el sindicato de la empresa modificaciones al contrato colectivo de trabajo lográndose una flexibilización de las condiciones laborales de la empresa a cambio de una participación accionaria en la empresa privatizada. En 1989, meses antes de que el Gobierno Federal anunciara la privatización 2, el sindicato y Telmex acordaron modificar el contrato colectivo de trabajo 3, con ello se redujo la injerencia del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM) en la modernización de la empresa (e.g., el STRM tenía el derecho de intervenir en la implementación de los cambios tecnológicos y la apertura de nuevos servicios). La mayor flexibilidad laboral se consiguió al eliminar la anterior estructura que regulaba al detalle las relaciones laborales a través de los convenios departamentales, sustituyéndose por los perfiles de puestos, menos reglamentados y que definen de manera muy general las funciones y categorías de los trabajadores. También permitió a Telmex tener una mayor capacidad de mover internamente al personal entre departamentos sin estar sujeto a la aprobación del STRM 4. 1 Teléfonos de Noroeste es el operador telefónico del noroeste del país. 2 El anuncio oficial de la privatización de Telmex se hizo el 18 de septiembre de 1989, en una asamblea del STRM. 3 La modificación al contrato colectivo de trabajo STRM-Telmex se hizo mediante la celebración del Convenio de Concertación para la modernización y mejoramiento del servicio telefónico en 14 de abril de Posteriormente, en 1993 con la empresa ya privatizada, Telmex y el STRM establecieron el pago complementario al salario en base al logro de metas de producción establecidas unilateralmente por Telmex (conocidos como estímulos). Esto ató aún más los incentivos de los trabajadores al desarrollo de Telmex. Actualmente, la representación sindical de los trabajadores de Telmex ha disminuido considerablemente, en 2005, sólo 57.8% de los trabajadores pertenecía al STRM, esto ha sucedido por la política de congelación de la nueva contratación y de una mayor participación de la subcontratación. 6

7 Asimismo, se le garantizó a los dueños de Telmex que no enfrentarían competencia en larga distancia nacional e internacional en los primeros 6 años después de la privatización. Al respecto cabe señalar que al privatizarse la empresa, los ingresos de telefonía de larga distancia internacional y larga distancia nacional representaban poco más del doble de los ingresos que la empresa obtenía de la telefonía local, mercado que quedaba abierto a la competencia a partir de la privatización. Sin embargo, la participación de la telefonía local en los ingresos de la empresa aumentó fuertemente a partir de 1989, pasando de poco más de 20% de los ingresos totales en 1989 a poco más de 41% en Se puede afirmar, por tanto, que la mayor parte del aumento de los ingresos de la empresa poco antes y poco después de la privatización provino de la telefonía local. Por otra parte, al dueño del monopolio televisivo del país se le prohibió adquirir Telmex, ante la preocupación del gobierno de las consecuencias que tal concentración tendría. Asimismo, al grupo que terminara comprando el monopolio telefónico se le prohibió indefinidamente participar en la prestación de servicios de televisión y video ante la insistencia del dueño del principal consorcio de televisión del país. Por último y si bien en la modificación del título de concesión se establecieron diversas obligaciones de cobertura y expansión de la red a la empresa privatizada, las principales obligaciones terminaban en 1994, último año de la administración responsable de llevar a cabo la privatización de la empresa. 5 En una muestra de oportunismo político las autoridades irresponsables consideraron poco relevante el crecimiento que pudiera tener la empresa cuando dicha administración dejara el poder, siendo que los incentivos de los monopolios son a reducir la oferta para poder elevar los precios. En suma, si bien el título de concesión prohíbe prácticas monopólicas y la discriminación a terceros y obliga a la empresa privatizada a proveer interconexión y acceso no discriminatorio, la administración no llevó a cabo las acciones necesarias para que la competencia pudiera materializarse. No Al 31 de diciembre Porcentaje de Trabajadores de Telmex afiliados al STRM Fuente: Telmex, Form 20-F (varios años). Ver, De la Garza, E (2006), Los Convenios y Bonos de Productividad en Empresas Mexicanas, y Medina, I. (1995), Teléfonos de México: modernización, privatización y nuevas relaciones laborales. Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. I. No. 3, mayo/agosto 1995, pp El título de concesión prevé que las líneas telefónicas tengan un crecimiento mínimo del 12% anual. Pero esta obligación se impuso solamente hasta el año de Otras obligaciones como son el período de reducir el tiempo de espera para que la empresa de servicio a los consumidores o el número de casetas públicas que se extienden más allá de 1994 tienen mucha menor importancia económica 7

8 otorgó concesiones, ni estableció las condiciones de interconexión para que terceros pudieran entrar al mercado de telefonía local que en papel había quedado abierto a la competencia, aun cuando, como fue el caso, existía interés de terceros en entrar a competir en este mercado. Las acciones y omisiones del gobierno hicieron prácticamente de la noche a la mañana de Teléfonos de México un cuasimonopolio extremadamente rentable y a sus dueños poderosos. Para 1993, las utilidades brutas de la empresa ascendían a prácticamente el 1% del producto interno bruto del país, mientras que el valor agregado de la empresa era de sólo 2% del PIB. Los problemas que previsiblemente ocasionaría este enorme poder económico privado para las autoridades responsables de regular a esta empresa en un futuro fueron esencialmente ignorados por la administración que efectuó la privatización. 8

9 3. IMPORTANCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES El PIB de comunicaciones ha crecido aceleradamente en los últimos años. Pasó de representar el 1.1% del PIB en 1990, al 5.0% en GRAFICA 3.1 Ponderación en el INPC LOCAL GRAFICA 3.2 Comunicaciones/PIB LDN INPC 78 INPC 93 INPC 96 INPC 2002 LDI '90 '95 '00 '01 '02 '03 '04 '05 Fuente: Banco de México Fuente: 5to Informe de Gobierno, Presidencia de la República, septiembre 2005 Sólo la ponderación de la telefonía local en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de 2.16% es similar a la de electricidad (2.27%). Telefonía local es la suma de: (i) Servicio telefónico local fijo y móvil (1.85%), Línea telefónica (0.21%) y Servicio de Internet (0.10%). Cabe destacar la baja ponderación que recibe Internet. 7 Como se muestran en las siguientes gráficas, todos los deciles de la población mexicana tienen un consumo significativo de servicios de telecomunicaciones de acuerdo con las encuestas de ingresos y gastos de los hogares. En 2004, el gasto de los hogares en comunicaciones del decil de menores ingresos representaba el 2%, mientras que para el segundo decil con mayores ingresos, las comunicaciones representaban el 5% de su gasto. Este patrón de gasto es similar tanto para la telefonía fija como para la telefonía móvil (ver gráficas 3.3 y 3.5) Asimismo, a partir de 2004, las familias de todos los deciles de la población manifiestan gastar en el servicio de Internet (ver tabla 3.1). Sin embargo, la penetración de Internet en los siete deciles de ingresos más bajos es todavía es muy pequeña. Se puede decir que el servicio de acceso a Internet todavía es prácticamente inaccesible para el 70% de los hogares. La disparidad en el gasto entre el decil de mayores ingresos y los dos de menores ingresos es de 100 a 1 8. La tabla 3.1 sugiere que existe una relación entre ingreso y uso de Internet. Esta relación se corrobora en una encuesta realizada por el INEGI sobre la disponibilidad y uso de las tecnologías de información y comunicaciones en los hogares. 9 De acuerdo a esta encuesta la principal 6 De acuerdo con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. 7 En Corea del Sur que es el país probablemente con mayor desarrollo del servicio de Banda Ancha, este servicio representa el 65% de los ingresos de la telefonía fija. 8 Mientras que la diferencia entre los ingresos del decil más alto y el más bajo es de 33 a 1. 9 INEGI, Estadísticas sobre Disponibilidad y Uso de Tecnología de información y Comunicaciones en los Hogares,

10 limitante de los hogares para conectarse a Internet fue la falta de recursos económicos (49.2% de los hogares con computadora) GRAFICA 3.3 Gasto en Comunicaciones como Porcentaje del Gasto Corriente Monetario según Decil de la Población GRAFICA 3.4 Aumento Porcentual en el Gasto Real en Comunicaciones Según Decil de la Población de 1992 a I II III IV V VI VII VIII IX X Total 0 I II III IV V VI VII VIII IX X Total Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI. GRAFICA 3.5 Gasto en Telefonía Celular como Porcentaje del Gasto Total en Comunicaciones (2004) I II III IV V VI VII VIII IX X Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI. 10

11 La evolución de los servicios de telecomunicaciones de México se compara desfavorablemente con países que tienen un ingreso per cápita mucho menor que México. Tal es el caso de China y más recientemente de India, particularmente, en lo que se refiere a telefonía móvil. TABLA 3.2 Penetración (por 100 habitantes) de Telefonía en China y México China Penetración telefonía fija Penetración telefonía móvil PIB/cápita (USD$, 2000) $ $ $ $ $1, México Penetración telefonía fija Penetración telefonía móvil n.d. 0.8 ** PIB/cápita (USD$, 2000) $4, $5, $5, $5, $6, **Cifra correspondiente al año 1995 Fuente: Ministry of Information Industry of China (MII), Banco Mundial, Cofetel e INEGI 11

12 4. PRECIO TOPE DE TELMEX 4.1 Evolución de las Tarifas Telefónicas Las siguientes gráficas muestran que las tarifas telefónicas reales en México han tenido una evolución desigual. La gráfica 4.1 muestra que, en el período las tarifas telefónicas tuvieron un incremento de 50%, en términos reales; se mantuvieron constantes hasta finales de 1997, en términos reales; y sólo han tendido a la baja de diciembre de 1997 a la fecha. Los mercados que han enfrentado mayor competencia como la telefonía de larga distancia y la telefonía local comercial presentan un menor crecimiento de tarifas, tal como se muestra en la gráfica 4.2 y la tabla GRAFICA 4.1 Evolución de las Tarifas Telefónicas de acuerdo con el INPC (Índice Año Inicial = 1) Incremento real: 50.28% Incremento real: -0.31% Incremento real: % Dic-88 Dic-89 Dic-90 Dic-91 Dic-92 Dic-93 Dic-94 Ene-95 May-95 Sep-95 Ene-96 May-96 Sep-96 Ene-97 May-97 Sep-97 Dic-97 Dic-98 Dic-99 Dic-00 Dic-01 Dic-02 Dic-03 Dic-04 Dic-05 INPC Índice del Servicio Telefónico Fuente: Banco de México 10 Antes de la apertura a la competencia, los servicios de telefonía de larga distancia y telefonía local comercial eran los mercados con la más elevada rentabilidad. 12

13 GRAFICA 4.2 Evolución de las Tarifas Telefónicas de acuerdo con el INPC (Índice Año Inicial = 1) Ene-95 May-95 Sep-95 Ene-96 May-96 Sep-96 Ene-97 May-97 Sep Dic-97 Dic-98 Dic-99 Dic-00 Dic-01 Dic-02 Dic-03 Dic-04 Dic-05 INPC Índice Precio Servicio Local Índice Precio Larga Distancia Fuente: Banco de México Además, en las tablas 4.1 y 4.2 se puede observar la fuerte discrepancia entre la evolución de las tarifas reales de los servicios telefónicos, residenciales y comerciales, y la reducción de costos durante el periodo de 1990 a Por, ejemplo, mientras el servicio residencial y comercial se redujo en 24.8% y 48.3%, respectivamente; los indicadores de costos disminuyeron entre 74% y 80%. TABLA 4.1 Evolución de las tarifas reales de Telmex Residencial Ponderadores 1/ Comercial Ponderadores 2/ Servicio Local 13.9% % Gastos de Instalación -79.9% % Renta Mensual 83.7% % Servicio Medido -28.5% % Larga Distancia Nacional -79.0% % Larga Distancia Internacional -80.8% % PROMEDIO PONDERADO TOTAL -24.8% -48.3% 1/ Los servicios telefónicos para usuarios residenciales se ponderaron de acuerdo al peso que tiene cada uno en el INPC (base 2qna junio 2002). 2/ Los servicios telefónicos para usuarios comerciales se ponderaron de acuerdo al peso que tiene cada uno en el INPP (base=diciembre 2003). Fuente: Elaboración propia con base en información de Telmex 13

14 TABLA 4.2 Algunos indicadores de la reducción de costos de Telmex Variaciones de diciembre 1990 a diciembre 2005 Empleados por línea telefónica Empleados por llamada local -74.0% -80.1% Empleados por minuto de Larga Distancia Nacional -78.2% Empleados por minuto de salida de Larga Distancia Internacional -78.0% Fuente: Elaboración propia con base en los informes anuales de Telmex 4.2 El Precio Tope de acuerdo con el Título de Concesión de Telmex El título de concesión de Telmex establece un mecanismo de precios tope de los servicios básicos controlados (telefonía local, larga distancia nacional y larga distancia internacional de salida para usuarios residenciales y comerciales). De acuerdo con el título de concesión, a partir de enero de 1999 y en ciclos de cuatro años a partir de esta fecha, el mecanismo de precios tope establece dos tipos de ajuste a la canasta de los servicios controlados. Primero, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) debe fijar el nivel de la canasta de servicios controlados que regirá al inicio del nuevo ciclo. Segundo, esta autoridad debe aplicar trimestralmente, por ganancias en productividad, un factor de ajuste al índice de las tarifas de los servicios controlados. Por lo tanto, el índice de precios de los servicios controlados no debe aumentar más que la inflación de la economía, medida por el INPC, menos dicho factor de ajuste que se denomina X. El título de concesión de Telmex establece en la Condición 6-7 que [c]on base en un estudio técnico-económico, de acuerdo a la metodología mencionada para determinar los costos incrementales de largo plazo, se fijará el nivel inicial de la canasta y el "factor de ajuste X", que producirían un nivel de ingresos suficiente de la canasta de servicios controlados, que permitan obtener una tasa interna de retorno [TIR] sobre los flujos relevantes de dichos servicios [flujos de efectivo relevantes o FER], equivalente al costo de capital promedio ponderado [CCPP]. 4.3 Estimación del Salto Inicial y el Factor de Ajuste X con Información Pública 11 Los estudios de costos incrementales de los servicios básicos controlados se consideran confidenciales y sólo la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Cofetel y Telmex tienen acceso a ellos. A mediados de noviembre de 2006, ante la solicitud de diversos grupos por conocer dichos 11 Rafael del Villar y Jessica Serrano, Estimación del Nivel de las Tarifas de los Servicios Controlados de Teléfonos de México para 2003 y su Factor de Ajuste para el periodo

15 estudios de costos incrementales, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública declaró estos estudios como información confidencial por un periodo de 12 años, el máximo plazo permitido en la Ley. Para la estimación de esta sección, la metodología de cálculo utiliza solamente información públicamente disponible, en particular, la información de separación contable en telefonía local, larga distancia nacional y larga distancia internacional a que está obligada la empresa. Para estimar el salto inicial que debió haber tenido el precio tope a principios de 2003, se hicieron dos supuestos. Primero, que la Cofetel fijó en su nivel correcto el nivel inicial de la canasta a principios de 1999 en la revisión del precio tope para el ciclo Segundo, que de 1999 a 2002 la empresa operó con un grado razonable de eficiencia, por lo que los costos que reportó para dicho periodo no tuvieron una evolución muy distinta a la de los costos incrementales. Estos supuestos implican que el salto inicial de 2003 se puede estimar por la diferencia acumulada entre el factor de ajuste anual X de 4.5% establecido para el periodo y el factor de ajuste anual X estimado con la información reportada por la empresa en estos últimos cuatro años. El resultado obtenido es que el precio tope debió haber tenido una ajuste a la baja de 17.67% en Contrario a este resultado, la Cofetel determinó que el precio tope no debía tener un ajuste a la baja o a la alza. Una vez determinado el salto o nivel del precio tope de los servicios controlados para 2003, se desarrolló un modelo de Flujo de Efectivo Relevante para determinar endógenamente el factor de ajuste de productividad X de la canasta de servicios básicos para el periodo , de tal forma que la TIR=CCPP (Costo de Capital Promedio Ponderado). El factor de ajuste anual X que resultó del modelo de Flujo de Efectivo Relevante fue de 5.28%. Contrario a este resultado, la Cofetel determinó un factor de ajuste anual de 3%. Para estimar el salto inicial que debe tener el precio tope a principios de 2007, se siguen los mismos pasos que se siguieron para estimar el salto inicial en 2003 pero para el período comprendido entre 1999 y El resultado obtenido es que el precio tope debe ajustarse a la baja en 33% en (En el período se acumuló una diferencia entre el factor de ajuste estimado y el establecido de 13.1%) 15

16 TABLA 4.3 Estimación del Salto Inicial Factor de Ajuste X estimado Factor de Ajuste X establecido Diferencia % 4.5% 9.47% % 4.5% 0.05% % 4.5% 11.17% % 4.5% -3.36% % 3.0% 2.99% % 3.0% 6.40% % 3.0% 3.68% 2006 e/ 2.5% 3.0% -0.48% Diferencia Acumulada = Salto 33.04% Inicial Estimado e/ Con cifras estimadas del cuarto trimestre Fuente: Estimación propia con base en los informes anuales de Telmex y Cofetel 4.4 Impacto del Salto Inicial en el Índice Nacional de Precios al Consumidor De 1999 a 2006, Telmex ha reducido sus tarifas reales más rápido de lo requerido por el precio tope. Esto significa que Telmex puede incrementar las tarifas de la canasta de servicios controlados en alrededor de 9.5%, sin violar el precio tope. Por tanto, una reducción de 33% en el precio tope obligaría a Telmex a una reducción de la canasta de los servicios controlados de alrededor de 24%. El impacto directo en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de una reducción de 24% en los precios de los servicios básicos de Telmex sería de alrededor de 0.4% a 0.5%. Los servicios telefónicos fijos sujetos a control tarifario tienen una ponderación de 2.7% en el INPC 12. El impacto de una reducción del 24% en la canasta de los servicios controlados de Telmex en el INPC es cercano al producto de la reducción de tarifas y el ponderador total. (Si bien Telmex no tiene todo el mercado, probablemente otros oferentes de servicios telefónicos básicos se verían obligados a reducir sus tarifas ante la reducción de tarifas del operador principal.) 12 Los ponderadores de los servicios de telefonía básica en el INPC son: a) local fijo, 1.02; b) línea telefónica, 0.21; c) larga distancia nacional, 1.01; y d) larga distancia internacional

17 5. DOMINANCIA 5.1 Dificultades para Establecer una Sana Competencia en el Sector de Telecomunicaciones La falta de competencia en el sector de telecomunicaciones se debe en parte a que la Comisión Federal de Competencia (CFC) no ha podido hacer valer sus resoluciones ante los tribunales. De las nueve denuncias presentadas en las que la CFC determinó que Telmex era responsable de la comisión de prácticas monopólicas, en ningún caso la CFC ha podido aplicar sus resoluciones, ya sea porque los tribunales han estado tomando un período muy largo para resolver o porque Telmex ha logrado obtener amparos que alargan el procedimiento y evitan incluso que se resuelva el fondo del litigio. 13 Probablemente el caso más importante de competencia que la CFC y la Cofetel han perdido a la fecha es el del Artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT). De acuerdo a este artículo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) tiene la facultad para establecer obligaciones específicas al concesionario que tenga poder sustancial en el mercado de acuerdo con la Ley Federal de Competencia Económica. La SCT ejerce esta facultad a través de la Cofetel, que es un órgano desconcentrado de la SCT. En diciembre de 1997 la CFC determinó que Telmex tiene poder sustancial de mercado en 5 mercados de telefonía fija (servicios de telefonía local, servicios de acceso o interconexión, servicios de larga distancia nacional, servicio de transporte interurbano y servicios de larga distancia internacional). Después de casi nueve años de que la CFC emitiera su declaratoria de poder sustancial de mercado y seis años de que la Cofetel estableciera las obligaciones específicas 14, el tribunal invalidó en el fondo la resolución de la 13 La condición 8-4 del título de concesión previene que en el caso de que Telmex realice prácticas monopólicas en alguno o algunos de los servicios que presta, y no pueda demostrar lo contrario, la SCT podrá ejercer cualquiera de las acciones siguientes: a) Revocar la autorización e los términos y condiciones consignadas en la misma ley o en los reglamentos vigentes; o b) Prohibir que Telmex preste servicios por un lapso de cinco años o en forma indefinida. 14 En el año 2000, Cofetel estableció a Telmex 39 obligaciones específicas, 18 relacionadas con tarifas, 12 relacionadas con calidad de servicio y 8 relacionadas con información y una donde se declaraba el objetivo de la regulación y los mercados relevantes que comprendía. Las obligaciones específicas relacionadas con tarifas buscaban evitar que se presentaran conductas que dañaran el desarrollo de una competencia equitativa, o perjudicaran a los consumidores, mediante la fijación de precios arbitrariamente altos en servicios, segmentos y/o regiones con potencial competitivo limitado. Las obligaciones específicas relacionadas con calidad de servicio buscaban que: i) los usuarios obtuvieran una calidad mínima en todos los componentes del servicio que les fuera provisto; ii) establecer procedimientos para que se atendieran puntualmente las solicitudes de servicio de los usuarios en los plazos y condiciones previstos; iii) que los demás operadores obtuvieran una calidad, que en ningún caso podría ser inferior a la que Telmex se proporcionara a sí misma, a sus filiales y subsidiarias, y iv) establecer mecanismos para que las solicitudes de servicios de los operadores fueran atendidas en igualdad de plazos y condiciones que las solicitudes internas de Telmex. Las obligaciones específicas relacionadas con información buscaban: i) garantizar que los usuarios contaran con suficiente información sobre las diferentes alternativas de suministro de servicios de que se dispusieran, así como las características y los precios de éstos; ii) hacer 17

18 CFC. Si bien la CFC ha apelado la decisión, es posible que la CFC tenga que empezar de nuevo. 15 Del Artículo 63 de la LFT se desprende que para que la Cofetel imponga obligaciones a una empresa se requiere primero que la CFC declare a dicha empresa con poder sustancial en el mercado relevante. Esta concurrencia de atribuciones ha resultado ineficiente en la práctica, y presenta problemas como los siguientes: 1. El procedimiento provoca retrasos considerables, pues las decisiones de la CFC y Cofetel son secuenciales y la empresa recurre ante los tribunales las decisiones de ambas autoridades. Ello obstaculiza que la autoridad regulatoria imponga regulaciones pro competencia oportunamente, pues ésta se debe esperar a que la CFC emita una resolución en la materia. 2. Las autoridades tienen que hacer públicas, antes de lo necesario, sus intenciones de regular y afectar intereses particulares. 3. No existe garantía de que las resoluciones emitidas por la CFC tengan la reacción esperada de la Cofetel. Cabe mencionar que el presupuesto anual de la CFC equivale a dos días de utilidades de Telmex y Telcel juntas y esta disparidad en el poder económico de la autoridad con el ente regulado probablemente ha incidido en la poca efectividad de la CFC. Los fiscales en asuntos de competencia deben contar con recursos para contratar los mejores despachos de abogados debido al poder económico de las empresas que enfrentan. 5.2 Inversión Extranjera La Inversión Extranjera Directa (IED) es reconocida como uno de los principales mecanismos de transmisión de nuevas tecnologías entre países. 16 accesible a los demás operadores las información útil que se derivara de la operación y explotación de su red, con excepción de aquella información cuya difusión, por su carácter estratégico, resultara contraria a las disposiciones legales aplicables, y iii) garantizar que Telmex entregara a la autoridad (SCT y Cofetel) en forma oportuna y completa la información requerida para verificar el cumplimiento de sus obligaciones. Ver Gonzalo Martínez Pous, Las Ineficiencias del Artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones para Regular a los Operadores Dominantes: La Necesidad de su Reforma, Instituto del Derecho de las Telecomunicaciones, pp. 132 y La resolución de 1997 fue apelada por Telmex ante la CFC bajo el proceso de reconsideración, pero la CFC confirmó su resolución en Sin embargo, Telmex retrasó la aplicación de dicha decisión por medio de diversos amparos. Eventualmente, la Cofetel emitió una resolución que establecía ciertas obligaciones a Telmex en 2000, pero de igual forma, Telmex apeló dicha resolución a través de un amparo que retrasó la entrada en vigor de dichas obligaciones. En 2001, una corte judicial anuló la resolución original de la CFC. Como consecuencia de ello, Telmex logró obtener la anulación de todas las resoluciones que derivaron de la resolución original, incluyendo la emitida por la Cofetel. Posteriormente, la CFC emitió una nueva resolución declarando a Telmex dominante, pero Telmex la apeló nuevamente y eventualmente ganó el amparo en mayo de En agosto de 2004, la CFC emitió otra resolución, aunque de igual forma fue apelada por Telmex. En octubre de 2006 la corte judicial invalidó en el fondo la resolución de la CFC. 18

19 Las relaciones entre IED y competencia son complejas, las empresas receptoras de la IED pueden introducir significativas presiones competitivas en sectores previamente dominados por grandes empresas, o bien, conseguir una posición dominante en un mercado segmentado. Por lo anterior, La política de competencia es fundamental para alcanzar los beneficios de la IED. Las restricciones a la IED son particularmente contraproducentes cuando son asimétricas entre mercados estrechamente relacionados. Tal es el caso, por ejemplo, de la telefonía fija y la telefonía móvil, donde la participación de la IED está limitada al 49% en la primera, mientras que en la segunda no existe un límite. TABLA 5.1 Participación Máxima Permitida de la IED en Telecomunicaciones Telefonía fija Telefonía celular 49% 100% Competencia limitada Mayor competencia La situación descrita ha provocado que las inversiones en el sector se vean disminuidas. En el período de 1990 a 2003, el porcentaje de inversión respecto a los ingresos totales de la industria promedió 30%, el cual se compara desfavorablemente frente al porcentaje de otros países de ingreso per cápita similar al de México. La gráfica 5.1 muestra que en México, el desempeño de la inversión en el sector de telecomunicaciones ha estado por debajo del promedio de los países emergentes de la OCDE durante el período Resulta interesante el hecho que el desempeño de la inversión empeora después de la privatización de Telmex, como muestra la caída continua de los niveles de inversión durante La literatura identifica las transferencias de tecnología como el canal más importante por el cual la IED puede producir externalidades positivas. La tecnología transferida debe ser relevante para que genere extenalidades, de manera que, el nivel tecnológico es importante para que las empresas nacionales puedan adoptar las nuevas tecnologías. Para que la IED tenga un mayor impacto sobre la productividad, comparado con la inversión nacional, la brecha tecnológica entre las empresas nacionales y las extranjeras debe ser relativamente limitada. La transferencia y difusión de tecnología se transmite en cuatro canales: por la interrelación vertical con oferentes y compradores de las empresas receptoras de la IED, la interrelación horizontal con empresas competidoras o complementarias de la industria, la migración de trabajo calificado y la internalización de I+D. Los impactos positivos de la transferencia de tecnología son particularmente significativos a través de las interrelaciones verticales. Mientras que el impacto por medio de las interrelaciones horizontales en menos claro. Por un lado, las empresas extranjeras pueden querer evitar la difusión de la tecnología hacia sus competidores, y por el otro, los competidores pueden adoptar las tecnologías a través de imitación o mejorar su propia tecnología. A pesar de ello, existe evidencia de que los impactos son más importantes sobre las empresas en sectores no relacionados (no competidores) con las receptoras de IED. 19

20 GRAFICA 5.1 Inversión de las Empresas de Telecomunicaciones como Proporción de sus Ingresos Totales (%) México Países Emergentes OCDE* *Los países emergentes incluyen a Corea, Rep. Checa, Hungría, Polonia, Eslovaquia Grecia y Turquía Fuente: OCDE, Telecommunications Database 5.3 Peso del Grupo de Control de Telmex y Telcel en la Bolsa de Valores Telmex obtiene utilidades netas anuales de entre 2 y 2.5 miles de millones de dólares desde su privatización, por lo que, en el periodo las utilidades de la empresa fueron de alrededor de 30 mil millones de dólares. (Cabe recordar que América Móvil, es decir Telcel, se escinde de Telmex hasta el año 2000.) De 1991 a 2003, la empresa invirtió en recompra de acciones alrededor de 11,800 millones de dólares. El grupo de control de Telmex, Carso Global Telecom, era propietario del 5.7% de Telmex en diciembre de 1990, pero actualmente tiene 48% y 71% de las acciones con voto. Si bien a noviembre de 2006, el valor de mercado de América Móvil fue 3.6 veces mayor al de Telmex (38,900 mdd contra 10,800 mdd), el EBITDA (utilidades de operación más depreciación y amortización) de Telmex fue 50% mayor al de América Móvil durante el

21 GRAFICA 5.2 Valor de Mercado de las Empresas del Grupo de Control de Telmex y Telcel (cifras en millones de pesos, al 23 de noviembre de 2006) AMX AMTEL TELECOM TELMEX GCARSO GFINBUR IDEAL CICSA 119, ,823 90,975 67,083 32,852 5, ,229 Total: $1,197, , , , , , ,000 Fuente: Bolsa Mexicana de Valores GRAFICA 5.3 Peso de las Empresas del Grupo de Control de Telmex y Telcel en el Índice de Precios y Cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores (noviembre de 2006) Peso Total del Grupo en el IPC: 44% AMX, 15.7 AMTEL, 12.3 OTRAS, 56 CICSA, 0.2 TELECOM, 4.4 TELMEX, 4.4 GCARSO, 3.3 GFINBUR, IDEAL, Fuente: Bolsa Mexicana de Valores 5.4 Vínculos comerciales financieros con competidores En 1995, el principal accionista de Telmex adquiere el 49% de Cablevisión, principal empresa de televisión por cable en el país y propiedad de Televisa la mayor televisora en el país. Posteriormente, a través de Inbursa, adquiere el 25% de las acciones de Televisa, mismas que de acuerdo con una resolución de la CFC debió de haber vendido hace unos años. Existe también una estrecha relación financiera entre los dueños de Telmex y sus competidores que debilita la competencia. Telmex compró deuda de Alestra ( ) por 80 millones de dólares, adquiriendo un monto del 20% 21

22 de la deuda de la empresa (400 millones de dólares), antes de que la empresa llevara a cabo su plan de reestructura (noviembre de 2003). Posteriormente, en Estados Unidos, SBC, socio de Telmex, adquirió a AT&T. Asimismo, en 2002 y 2003, Telmex compró deuda de MCI, empresa que detenta el 49% de las acciones de Avantel, por alrededor de 340 mmd. 17 La empresa se había convertido en el principal accionista de MCI con el 13.8% de las acciones de la empresa una vez que salió de bancarrota en Otro ejemplo es la compra de deuda de Unefon por parte de los propietarios de Telmex, así como la venta de espectro radioeléctrico a Telcel a finales de 2003 por $288 millones de dólares. Además, en 2004, Inbursa otorgó un crédito por 300 millones de dólares a Televisión Azteca, la segunda televisora más importante en el país. 17 Recientemente, Telmex vendió dicha deuda, una vez convertida en acciones, a Verizon por 1,100 mmd. 22

23 6. SITUACIÓN DE LA INTERCONEXIÓN ENTRE OPERADORES 6.1 Interconexión de Larga Distancia El 1 de julio de 1994 al definirse la apertura de la telefonía de larga distancia se estableció que, a partir del 1 de enero de 1997, los nuevos operadores podrían interconectarse con Telmex en 60 ciudades e incrementar gradualmente las localidades de interconexión hasta alcanzar todos los conmutadores con capacidad de enrutamiento el 1 de enero de Sin embargo, y si bien la red de Telmex es 100% digital desde el año 2000, ello no ha ocurrido 18. De las 397 áreas locales en las que se ha dividido el país, los operadores de larga distancia distintos de Telmex se pueden interconectar en sólo 198 áreas de servicio local. En las 199 áreas no abiertas a la competencia se encuentra el 18.7% de las líneas y habita el 25% de la población, que en su mayoría son hogares de ingresos relativamente bajos. Para terminar tráfico en áreas no abiertas, los competidores tienen que pagar a Telmex una tarifa denominada de reventa. Si bien la tarifa de interconexión, es decir, la tarifa de terminación en áreas locales abiertas a la competencia, ha bajado de 5 o 3 centavos de dólar por minuto (dependiendo de cómo se mida) a centavos de dólar; la tarifa de reventa se ha mantenido muy por encima de la tarifa de interconexión y, actualmente, es de 7 centavos de dólar (75 centavos de peso por minuto). En México, este servicio de terminación en las áreas no abiertas a la competencia no se considera un servicio de interconexión, lo que en la práctica significa que la autoridad no determina el nivel de esta tarifa cuando existen controversias entre operadores, por lo que Telmex determina esta tarifa. En el tráfico internacional y pese a existir un esquema regulatorio conducente a mantener tarifas de liquidación internacionales elevadas, la práctica creciente del by pass, hizo que en la realidad el mercado internacional tuviera tarifas significativamente más bajas que las que el esquema regulatorio propiciaba 19. En 2000, ante las elevadas tarifas de liquidación existentes y a solicitud de AT&T y MCI-Worldcom, el gobierno de Estados Unidos inició consultas con el gobierno de México, respecto a violaciones de los compromisos adquiridos por México en GATS (General Agreement on Trade in Services) con relación al tráfico internacional. Para 2002, ante la falta de acuerdos, se estableció un 18 De acuerdo la resolución del 1 de julio de 1994 y a las Reglas de Larga Distancia de 20 junio de 1996 todas las áreas locales están abiertas a la competencia mediante el esquema de presuscripción. Cabe señalar que la red de Telmex es 100% digital, desde hace años por lo que puede prestar este servicio de presuscripción en todo el país, esto significa un retraso de 5 años con respecto a lo legalmente establecido. 19 Hasta agosto de 2004, i) el operador de servicio de larga distancia con el mayor porcentaje del mercado de larga distancia de salida tenía el privilegio de negociar en exclusividad las tarifas de liquidación; ii) existía la regla de retorno proporcional, que con un sistema de administración central y de auditoria, daba a los operadores nacionales tráfico de entrada en proporción a su participación en el tráfico de salida; iii) se aplicaban tarifas uniformes, es decir, que los operadores nacionales aplicaban idénticas tarifas de terminación en México, independientemente del operador que las origine en el extranjero y que los operadores extranjeros debían aplicar las mismas tarifas por terminar las llamadas de larga distancia originadas en territorio nacional, independientemente del operador que las origine en territorio nacional; y iv) el criterio de paridad, es decir, tarifa de liquidación igual para tráfico de y hacia México, impulsado por EE. UU. Este elaborado y costoso esquema mantuvo un cartel en el tráfico internacional hasta junio de