CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO Oficina de Asistencia Técnica Legislativa. Estudio de Antecedentes

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1 CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO Oficina de Asistencia Técnica Legislativa ASUNTO: TEMA: SOLICITANTE: PASANTES A CARGO: MENTOR A CARGO FECHA DE SOLICITUD: FECHA DE ASIGNACION: FECHA DE CONCLUSIÓN: Estudio de Antecedentes Pasado, presente y futuro de las Cajas de Compensación Familiar Comisión Séptima de la Cámara de Representantes Ana Rita Aguilar Cambindo Dr. John Alberto Marulanda Saldarriaga 7 de Junio del de Julio del de Octubre del 2004 BREVE DESCRIPCIÓN DE LA SOLICITUD El Presidente de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, Dr. Miguel Jesús Arenas Prada, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un estudio de antecedentes sobre el Pasado, Presente y Futuro de las Cajas de Compensación Familiar con el objeto de proporcionar al Legislativo elementos de juicio que le permitan realizara cambios legales o ejercer un control político sobre las actividades que con recursos públicos realizan estas entidades. RESUMEN EJECUTIVO: Actualmente las 53 Cajas de Compensación Familiar manejan casi dos puntos del PIB nacional y, a partir de la política gubernamental, ahora captan ahorro y se espera que puedan asumir de forma exclusiva la administración del Régimen Subsidiado en Salud. Es decir, se convierten en los principales ejecutores de la política social del Gobierno. En estas circunstancias se hace necesario tener una panorámica tal del Sistema del Subsidio Familiar para establecer tanto las necesidad de fortalecimiento institucional, como las condiciones regulatorias, de supervisión y rendición de cuentas que estos agentes privados deben hacer por el manejo de una gran cuantía de recursos públicos. 1

2 Para satisfacer esta necesidad, el estudio se estructuró en siete partes; las cuatro primeras describen desde los antecedentes del subsidio familiar, con énfasis en su evolución normativa, pasando por la forma en la cual esta normatividad ha definido la naturaleza, organización y supervisión de las Cajas de Compensación Familiar, hasta describir sus actuales programas y forma de distribución de los aportes; la cuarta parte presenta estadísticas actualizadas del subsidio familiar y de la operación de las Cajas de Compensación a nivel agregado 1. Las siguientes tres partes, V, VI y VII, continúan con una descripción del Presente de las Cajas de Compensación Familiar a través de los tres programas más recientes: vivienda de interés social, subsidio al desempleo y captación de ahorro; finalmente, se resume la posición de las Cajas de Compensación Familiar y de expertos sobre la función exclusiva como Administradoras del Régimen Subsidiado. Con estos elementos, es posible pasar a una evaluación del Impacto social y económico del Subisidio Familiar y sobre la eficiencia y el riesgo administrativo de las Cajas de Compensación Familiar. Finalmente, se presenta una Visión de Futuro fundamentada en tres elementos, tendencias en Seguridad Social, cambios en las definiciones sobre la naturaleza del Subsidio Familiar y, finalmente, lecciones de Legislación Extranjera. La parte final, Observaciones y Recomendaciones, enfatiza la necesidad, ante el actual panorama, de mayor número de responsabilidades y dispersión de los frentes de las Cajas de Compensación Familiar y de fortalecer la función de supervisión de estas entidades. I. ANTECEDENTES DEL SUBSIDIO FAMILIAR (SF) Y DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR (CCF) A. Evolución normativa del subsidio familiar (SF) y de las Cajas de Compensación familiar (CCF) 2 El subsidio familiar en Colombia ha experimentado al menos tres etapas: una inicial de fundación y crecimiento a partir de la iniciativa privada de los empleadores y trabajadores, una segunda de consolidación y creciente regulación estatal y una tercera de prospectiva de mayor apertura y competitividad a partir de la reforma laboral contenida en la Ley 789 de En su primera etapa, las CCF fueron creadas como consecuencia de la iniciativa, tanto de patronos como de trabajadores, bajo la influencia de las ideas imperantes hacia la mayor redistribución de la riqueza, con posterioridad a la revolución industrial. El objetivo era generar mayor bienestar y consumo por parte de los trabajadores, particularmente de los vinculados al sector industrial. En Colombia el proceso se dio tardío, hacia finales de la década de los cuarenta y principios de la del cincuenta. Progresivamente se confluyó en la creación, en 1954, de la primera Caja de Compensación Familiar. Las CCF en su definición vigente, hasta la actual reforma laboral, son personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones..., cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado... (Articulo 39, Ley 21 de 1982). Su función es administrar el subsidio familiar, prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a su cargo... (Artículo 1, Ley 21 de 1982). Esta prestación social se basa en dos principios: Solidaridad como factor de búsqueda de equidad entre poblaciones de diferentes condiciones económicas (compensación 1 Informe anual de la Superintendencia del subsidio Familiar Apartado tomado y actualizado del estudio del CENDEX (2003): Retos de mercado para las Cajas de Compensación Familiar en Colombia ; Bogotá, Pontifica Universidad Javeriana. 2

3 horizontal) y, compensatoriedad el cual permite cruzar los subsidios definidos a partir de diferenciales de ingreso entre trabajadores (compensación vertical). La segunda etapa se caracteriza por la unificación del SF como prestación para todos los trabajadores del sector formal de la economía, público y privado, por el Decreto-Ley 717 de 1968, el cual fue posteriormente perfeccionado por la Ley 21 de 1982, donde se establecieron las condiciones de igualdad en el acceso al subsidio para todos los trabajadores. Igualmente se estableció una estructura organizacional y jurídica, uniforme y mandatoria, para todas las CCF. Las CCF pagan un subsidio en efectivo a los trabajadores que devenguen hasta cuatro salarios mínimos, diferencialmente calculado según las condiciones de competitividad de las CCF (Decreto 1769 de 2003) y subsidios en especie o programas para todos sus afiliados (Decreto 784 de 1989). Consecuentemente la mayoría de las cajas han organizado su portafolio de servicios en al menos, seis programas: mercadeo social, salud, educación, vivienda, fomento y recreación. Con la Ley 100 de 1993, se le asignó a las CCF la cobertura de la población pobre no empleada en el sector formal, a través de la destinación de recursos y/o administración de servicios sociales en el Régimen Subsidiado de Salud. Con la Ley 789 de 2002 se inicia la tercera etapa del SF; en esta se plantean nuevas condiciones de operación e intervención social para las CCF, redefiniendo sus condiciones de competencia, ampliando sus programas y diversificando su portafolio de servicios sociales; los programas se expanden a la administración de recursos para el fomento del empleo, seguro de desempleo y programas de microcrédito. Con ello favorece la integración del Sistema del Subsidio Familiar con los demás componentes de la seguridad social. La mencionada Ley en su artículo 5 establece la cuota monetaria como factor de sana competencia entre CCF y fija normativamente principios adicionales para la determinación del subsidio en efectivo, tales como: equidad, gradualidad, integralidad y solidaridad con el área rural. Dicho artículo fue reglamentado mediante el Decreto 1769 de 2003, del Ministerio de la Protección Social, el cual establece los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación. II. NATURALEZA, ORGANIZACIÓN Y SUPERVISION DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR (CCF) A. Naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar De conformidad con lo establecido en las Sentencias: T-202 de 2002, T-1328 de y C de 2001 y Sentencia N 32 del 19 de marzo de 1987, de la H. Corte Suprema de Justicia, las CCF se definen como entes jurídicos de naturaleza especialísima, que hoy cumplen actividades adicionales a las descritas en la Ley 21 de 1982, definidas en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 789 de B. Organización de las Cajas de Compensación Familiar El Decreto 341 de 1988, reglamentario de la Ley 25 de 1981, define la estructura administrativa de las CCF; la cual está compuesta por la Asamblea General de Afiliados, el Consejo Directivo y el Director Administrativo. El Consejo Directivo de las CCF, como órgano colegiado, tiene 5 representantes, con sus suplentes, de los empleadores afiliados y 5 representantes de los trabajadores beneficiarios, con sus suplentes. Estos últimos son escogidos por el Ministerio de la Protección Social de las listas que le presentan los sindicatos con personería jurídica. Son funciones suyas, entre otras, el aprobar los planes y programas y la política administrativa y 3

4 financiera de la entidad; así como los presupuestos y la elección del Director Administrativo. Los nombramientos al interior de las CCF deben supeditarse al régimen de inhabilidades e incompatibilidades del Decreto 2463 de Recientemente, buscando una mayor equidad de representación del voto en la Asamblea, la Superintendencia del Subsidio Familiar emitió la Circular Externa número 0009 del 23 de Junio de 2004, la cual instruye lo siguiente: Para las próximas Asambleas Generales de Afiliados de las Cajas de Compensación Familiar a realizarse en el presente año, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 21 de 1982 que consagra entre las funciones de tales asambleas la de... Expedir los estatutos que deberán someterse a la aprobación de la Superintendencia del Subsidio Familiar..., deberán suprimir de sus estatutos mecanismos de ponderación del voto basados en los aportes de las empresas afiliadas, en el caso de que exista dicha cláusula en los mismos, y realizar todos los ajustes que sean requeridos para la intangibilidad de esa instrucción. Al respecto el sistema de votación hasta ahora vigente, tendía a favorecer el control o adhesión de las cajas a los grupos económicos, a través de su poder de voto, y a mantener condiciones de monopolio, particularmente en las regiones de alta presencia empresarial de esas entidades 3. C. Supervisión de las Cajas de Compensación Familiar En cuanto a la función de supervisión, las CCF son entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia del Subsidio Familiar, de conformidad con el numeral 1º del artículo 3º del Decreto Ley 2150 de 1992, concordante con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 789 de La misión de la Superintendencia del Subsidio Familiar es garantizar mediante sus funciones de inspección, vigilancia y control, el eficaz funcionamiento de las CCF, acorde con la Ley y normas vigentes, la ampliación de su cobertura y la calidad de los servicios que prestan, en especial a la población de medianos y bajos ingresos, en aplicación de los principios de universalidad y solidaridad. Para el cumplimiento de estos objetivos, la Superintendencia del Subsidio Familiar se crea como una entidad en principio adscrita la Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; en este sentido, con relación a su naturaleza y autonomía, la Corte Constitucional, en Sentencia C- 889/02, se pronuncia de la siguiente manera: Es así como la Corte considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un Ministerio, con el carácter de Superintendencia, una institución que al mismo tiempo participe de la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos, que según la ley, por desarrollo de la Constitución, son entidades descentralizadas y no dependientes de la Administración nacional, por lo cual es ilógico jurídicamente otorgarle a ella "personería jurídica" y, más que autonomía financiera, "patrimonio autónomo". Además, aumentase la confusión y la incompatibilidad referidas, al establecer la ley impugnada en el artículo 1º que se analiza, que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y de contener elementos propios de un establecimiento público, tenga también el carácter de "unidad administrativa especial". La Corte estima entonces que además de confusa y antitécnica, es inconstitucional la frase del artículo 1º, que dice, "como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo" Quedará por lo tanto el artículo 1º de la siguiente manera: "Artículo 1º. Créase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio Familiar... cuya organización y funcionamiento se someten a las normas de la presente ley (Ley 65 de 3 CENDEX (2003): Retos de mercado para las Cajas de Compensación Familiar en Colombia ; Bogotá, Pontifica Universidad Javeriana. 4

5 1993). Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 33 del 27 de mayo de En: Gaceta Judicial. Jurisprudencia Constitucional págs. 230 y ss. Lo anterior es relevante a la hora de considerar las alternativas para fortalecer su función supervisora. Los recursos actualmente disponibles para ello son hasta el 1% de los aportes (equivalentes a millones para el 2003), con los cuales se podría contar para fortalecer la Superintendencia del Subsidio Familiar. Sobre estos recursos, que pasan por el Ministerio de Hacienda, solamente se dispone de aquellos que cubren el gasto para la infraestructura de la Superintendencia, cercana a 3000 millones para el año III. PROGRAMAS Y DISTRIBUCIÓN DE APORTES DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR A. Programas de las CCF Además del subsidio monetario las cajas tienen obligatoriamente que destinar recursos a subsidios de vivienda de interés social, salud, educación, atención a los niños menores de seis años y apoyo a la jornada escolar complementaria. Además de estos programas obligatorios, las CCF están autorizadas para dedicar el resto de los recursos a mercadeo, nutrición, servicios de bibliotecas, recreación, educación, capacitación, crédito de fomento para industrias familiares y salud de sus afiliados, etc. Los recursos que las CCF dedican a estos programas los denominan "subsidios en especie y en servicios". Para responder a estos requerimientos, las 53 CCF existentes en la actualidad, poseen 193 instituciones, entre jardines infantiles, colegios, institutos técnicos y universidades, y 171 puntos fijos de atención a los usuarios 5. B. Distribución de los aportes La distribución de los aportes para la generación de las prestaciones del SF a través de las CCF tiene antecedentes en la Ley 21 de 1982, a partir de la cual han surgido cambios que aparecen a continuación. Distribución inicial de recursos de las CCF según la Ley 21 de % Reserva legal 10% Gastos AIF 1% Superintendencia del Subsidio 55% Subsidio Saldo Obras y programas sociales Art. 62 idem. Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar Situación actual de la distribución de de los aportes de las CCF 3% Reserva Legal 8% Gastos AIF 1% Superintendencia del Subsidio 5 27% FOVIS (Ley 49 de 1990) Reforma Tributaria (633 / 2000) 5-10% FOSYGA (100 / 1993) Saldo 1 Sobre este se calcula el 55% (27.5%) para subsidio en dinero. Saldo 2 Sobre este se calcula el 10% (Ley 115 y Decreto 1902 de 1994) Saldo 3 Apropiación para obras y programas sociales Art. 62 idem. Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar 4 Datos aportados por el Doctor Edmundo Conde Zamorano, Superintendente del Subsidio Familiar. 5 Informe Asocajas y Fedecajas presentado en el Informe Especial de la República; Agosto 24 de

6 Como puede observarse, en términos reales, el subsidio en dinero se ha disminuido de un 53% inicial a un 27.5% real hoy. IV. SITUACION ACTUAL DEL SUBSIDIO FAMILIAR Y DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR (ESTADISTICA) A. Empresas afiliadas a las CCF y población cubierta por los subsidios 6 Cerca de nuevas empresas se han afiliado o vinculado a las 53 cajas de compensación familiar que existen en el país durante el primer trimestre de Hasta el 31 de diciembre de 2003 había empresas afiliadas mostrando un crecimiento del 6,31 por ciento con respecto al 2002 cuando se llegó a Según datos de Fedecajas, desde 1999 se comenzó a registrar un descenso apreciable en el número de empresas afiliadas debido a la crisis económica que comenzó a vivirse en el país. En 1998 había compañías, en el año de 1999 se bajó a y únicamente se comenzó a recuperar en el 2002 cuando se subió a De las empresas afiliadas el 74 por ciento son microempresas, el 19 por ciento pequeñas empresas, el 5 por ciento medianas y el 2 por ciento son grandes. Las cajas tienen presencia en 531 municipios del país. También, hasta el 31 de diciembre de 2003, existían 3 millones 547 mil 610 trabajadores beneficiados con los servicios de las cajas, lo que representó un incremento del 4,1 por ciento con respecto al 2002 cuando había 3 millones 405 mil 950. En el año 2000 había 3 millones 322 mil 943 y en el año 2001 se subió levemente a 3 millones 351 mil 691 personas. De los 3,5 millones de trabajadores beneficiados el 34 por ciento gana un salario mínimo; el 35 por ciento recibe hasta 2 salarios mínimos y el 13,3 por ciento, hasta 3 salarios mensuales. En total la población beneficiada, es decir los trabajadores más sus familias, fue de 9 millones 820 mil 762 colombianos durante el año 2003, cuando en el 2002 habían sido de La meta de las cajas es ayudar y beneficiar a una población cercana a los 10 millones de personas. 6 Informe Asocajas y Fedecajas presentado en el Informe Especial del periódico La República; Agosto 24 de

7 B. Balance y presupuesto de las CCF para el año 2003 A partir de los informes de Asocajas y Fedecajas, se presenta a continuación el balance y ejecución presupuestal de las CCF para el período 2003 y presupuestado para el año De acuerdo con cifras de la Superintendencia de Subsidio Familiar, el año pasado las cajas manejaron 4,2 billones de pesos, lo que indica un incremento de 4 por ciento frente al año La cifra de ingresos del año 2003 equivale a casi 2 puntos del PIB. De acuerdo con cifras de Fedecajas, el año pasado las 53 CCF tuvieron remanentes por 111 mil millones de pesos, un 14,21 por ciento más que en el año Los aportes que las empresas hacen del 4 por ciento de la nómina de sus trabajadores equivalen al 32,87 por ciento de los ingresos y representan el 5,2 por ciento de la inversión pública social del Estado. El año pasado las CCF recibieron por este concepto 1,4 billones de pesos, es decir 7,69 por ciento más que en el De ese gran total, el 30,87 por ciento provino de actividades de mercadeo, los cuales sumaron 1,3 billones de pesos, un 2,26 por ciento más que en el año El resto se distribuye en servicios de salud, sociales e ingresos varios. Los aportes del 4 por ciento han beneficiado al 23 por ciento de la población colombiana pobre, tasada en 12 millones de personas. A estos resultados debe agregarse el hecho de que 22 de CCF, de las 53 que hay en Colombia, no entregaron el año pasado 4,266 millones de pesos después de haber cumplido con las cuotas monetarias en subsidios en dinero en sus respectivos departamentos. Así lo determinó la Superintendencia de Subsidio Familiar, en la Resolución Número 0184 del año El ente de control, de acuerdo con la ley, dispuso "cuando una caja, después de pagar las cuotas monetarias que le corresponden no supere el porcentaje obligatorio del 55 por ciento, la diferencia será girada a las cajas cuyo porcentaje sea inferior al de la cuota de referencia, con el objeto de lograr la cuota monetaria equitativa al interior de cada departamento". V. PRESENTE DEL SUBSIDIO FAMILIAR (SF) Y DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR (CCF) En este punto se mencionan los aspectos más relevantes que marcan las discusiones actuales sobre las nuevas obligaciones asignadas a las CCF; se presentan, en orden cronológico, el subsidio de vivienda, el subsidio al desempleo, la captación de ahorro, el cual se trata de forma amplia, y la participación de las CCF como entes únicos administradoras del Régimen 7

8 Subsidiado de Salud (ARS). Se toman para ello los últimos pronunciamientos técnicos o de prensa hechos por el Gobierno y actores relevantes a la fecha. Las estadísticas correspondientes a cada uno de los subsidios, para los años 2003 y 2004, se presentan en documento anexo Nro. 97 A. Microcrédito para la compra de vivienda de interés social (VIS) El subsidio de vivienda es una de las principales herramientas con que cuentan los colombianos de escasos recursos para hacer realidad el sueño de tener casa propia. Sobre este subsidio las CCF presentan resultados importantes : 1. El susidio a la vivienda, luego del subsidio monetario, es el de mayor impacto social En vivienda de interés social (VIS) las CCF presentan ahorros significativos y resultados superiores generados sobre la operación del antiguo INURBE. 3. En la actualidad las CCF, a pesar de no llegar a las metas esperadas de entrega de subsidios, son el operador de mayor eficiencia. Sin embargo, a pesar de estos resultados, expertos nacionales e internacionales en el tema opinan sobre tres aspectos críticos: 1. Es un error que en Colombia las CCF manejen conjuntamente dineros para compra y financiación de vivienda a la par de recursos para la recreación, la salud y la educación. 2. La integración de funciones, desde el subsidio, pasando por el crédito y llegando a la construcción se convierten en elementos de riesgo para el sector. 3. La posible competencia desleal hacia otros actores sociales que actúan sobre segmentos de población similares; como las cooperativas y los fondos de empleados. 7 Sobre estos últimos conceptos se hicieron diversos pronunciamientos en el último Expocamacol 9 celebrado el pasado mes de septiembre pasado en la ciudad de Medellín. Dr. Daniel Gámez: Vicepresidente de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, considera que para que tengan éxito las políticas de vivienda es necesario que se creen entidades especializadas solo en ese tema. Dr. Eduardo Jaramillo: Presidente de Camacol, manifestó su preocupación por las nuevas tareas que se le han encomendado a las CCF, lo que en su concepto puede generar más riesgos, que beneficios. "No es adecuado que una misma entidad maneje recursos públicos, privados y parafiscales; realice actividades del sector real (como construir), del sector financiero y además preste servicios sociales. Los principales retos en el tema de VIS serán crear mecanismos especiales para personas con ingresos no fijos o invertir en tecnología que evalúe la condición de vida de esa población de la economía. Es de notar que algunos de estos comentarios son similares a los que adelante se presentan sobre la captación de ahorro, con los cuales deben complementarse. 7 Asocajas (2004); Boletines 11 a 81; Bogotá 8 Giraldo, C. (1998); Estudio del impacto social del subsidio familiar ; Universidad Nacional de Colombia; Bogotá. 9 Notas del Tiempo, edición de Septiembre 4 de

9 B. Subsidio al Desempleo 10 El subsidio al desempleo ha afrontado varios tropiezos desde su aprobación. Aunque se esperaba que la entrega de recursos a los trabajadores que quedaban desempleados comenzara en los primeros meses del año, el Gobierno se demoró en reglamentarlo y sólo en septiembre del año pasado hizo el lanzamiento oficial del tema. Dado el incumplimiento de metas, mucho de ello fundamentado en la reglamentación que limita su acceso (Ley 789 de 2002), en los próximos meses se hará el seguimiento y la evaluación a la entrega de los subsidios, y si persisten algunos obstáculos que han dificultado su entrega se considerará eliminar esas trabas, si es necesario a través de un proyecto de ley. Pero si persisten los problemas la vigencia del subsidio podría quedar nuevamente en entredicho. C. Captación de ahorro de las Cajas de Compensación Familiar Uno de los objetivos del Presidente Álvaro Uribe Vélez al permitir el ingreso de las CCF al negocio financiero es ampliar el acceso de los colombianos a estos servicios, pues se calcula que el 60 por ciento de la población no tiene relación con la banca. Con esta nueva facultad se busca ampliar la capacidad de otorgamiento de crédito hacia esos trabajadores y pensionados afiliados al sistema de subsidio familiar y, además, combatir los sistemas de créditos ilegales existentes en el país. 1. Antecedentes de la captación de ahorro: El Departamento Nacional de Planeación (DNP), muestra que solo el 40 por ciento de los colombianos mayores de 12 años -alrededor de 14 millones- tienen algún producto financiero (cuenta de ahorro o corriente, tarjeta débito o crédito, CDT, hipotecas o créditos personales), y de cada cien hogares, solo siete han accedido a crédito hipotecario para la financiación de su vivienda. Sin embargo, existe un potencial de ahorro significativo en estos segmentos; así, por ejemplo, el 67,1 por ciento del total de trabajadores afiliados a las CCF se encuentra ahorrando actualmente (2' personas). Según Asobancaria esta exclusión se origina en la estructura de costos del sistema financiero nacional, que hace que para los bancos no sea rentable abrir y mantener una cuenta de ahorro por menos de pesos.). Además de los costos financieros, que impiden una mayor cobertura de crédito a sectores que se consideran riesgosos, el comportamiento inelástico de la demanda ante los cambios de tasas de interés, muestran una especie de estrangulamiento por parte de los intermediarios, pues si después de la bonanza crediticia, los usuarios incumplieron sus obligaciones y fueron reportados ante los sistemas de riesgo, es probable que ni aún con bajas tasas de interés tengan acceso al crédito. Lo anterior resulta particularmente cierto para los demandantes de créditos de consumo e hipotecarios. 2. Funcionamiento del programa de captación de ahorro 11 : El programa beneficiará a los trabajadores afiliados, pensionados e independientes que estén vinculados con las cajas. Dentro de este programa se presenta el tradicional ahorro programado; el ahorro contractual, que les permite pactar y destinar un porcentaje de dinero, y la inversión en Certificados de Depósito a Término (CDT), que es un ahorro que no está a la vista. El programa se fundamenta en patrimonios autónomos, de los cuales el 80 por ciento de las colocaciones tendrán que ir a los trabajadores con ingresos inferiores a tres salarios mínimos (es decir, 1' pesos, aproximadamente donde, sugiere el Proyecto de Ley No 131 de 2003 Senado, 154 de 2003 Cámara, que el 70 por ciento sea para vivienda y el 30 restante para otros tipos de crédito y educación vale la pena tener en cuenta que las secciones de ahorro y crédito, las cuales deben 10 Asocajas (2004); Boletines 11 a 81; Bogotá 11 Proyecto de Ley No. 131 de 2003 Senado, 154 de 2003 Cámara. 9

10 certificar un capital mínimo de millones de pesos para su funcionamiento, manejarán su propia contabilidad, tendrán una administración y patrimonio autónomo, es decir, que no dependerán de la caja como tal y sus dineros no podrán ser utilizados en tareas administrativas o regulares. Se prevee la necesidad de crear un fondo de liquidez del 10 por ciento de los recursos captados y se establece un seguro de depósito aplicable a los ahorros que realicen los trabajadores, como garantía de protección. Con ello se espera que las CCF capten ahorros con recaudos anuales de millones de pesos. Este programa de las CCF será vigilado por la Superintendencia Bancaria. 3. Conceptos emitidos por entidades sobre la captación de ahorros por las CCF: Inicialmente el Proyecto de Ley No 131 de 2003 Senado, 154 de 2003 Cámara, tuvo un fuerte rechazo de los bancos, pues consideraban que las CCF no tenían la suficiente supervisión para ejercer la actividad financiera, pero en la última ponencia de la iniciativa se estableció que las CCF que entren al negocio serán vigiladas por la Superintendencia Bancaria. 1. Cooperativas: Las cooperativas se sienten amenazadas, pues tienen un público objetivo muy similar al de las CCF: El proyecto de ley es nocivo para las cooperativas en la medida en que estas últimas estarán en una abierta y desigual competencia, señaló la presidenta de la Confederación de Cooperativas de Colombia, Confecoop, Clemencia Dupont Cruz, para quien la iniciativa tiene de positivo el impulso que se le dará a la construcción de VIS. Afirma que el mercado financiero no requiere nuevos actores y otorgar autorización a entidades que no son especializadas en el tema financiero es un riesgo. De todas maneras observa que el Gobierno debe adelantar un proceso de normatización a fin de que las nuevas secciones de las CCF cumplan con los requisitos de capital mínimo requerido, que será igual al de las cooperativas financieras y que en este momento es de millones de pesos. El gremio cooperativo pidió, a lo largo de la discusión del proyecto, que a las CCF sólo se les autorizara la financiación de VIS. 2. Asobancaria: los bancos no se sienten amenazados por el ingreso de las cajas al negocio, dado que se estableció que ellas tienen que orientar el 80 por ciento de sus recursos para las personas que ganen menos de tres salarios mínimos (que son el 82 por ciento de sus afiliados), es decir, para personas que mueven bajas cantidades de dinero y que por lo tanto no son atractivas para la banca, pero sí para el sector solidario. Esto significa que las cajas van a competir directamente con las cooperativas y los fondos de empleados en el tema crédito y en ahorro con ellos y los bancos. Patricia Cárdenas, presidenta de Asobancaria, considera que lo importante es que se haga una buena vigilancia de las cajas, porque van a manejar dinero del público sin tener suficiente experiencia. En este sentido, opina el Dr. Jaime Alberto Gómez, Vicepresidente Jurídico, que la experiencia previa en crédito de corto plazo por libranza, con relativa estabilidad laboral y recursos propios, no es suficiente garante de una administración eficiente a un costo razonable para el cumplimiento de sus objetivos. Dentro de estos costos, las CCF no han sufrido los costos de transacción a que se ha visto sometido el sector financiero, lo cual exige tanto una especialización del trabajo, como nueva infraestructura de respuesta. De igual forma, debe establecerse, con base a indicadores convencionales de concentración de riesgo, dadas las restricciones a la diversificación del portafolio, los límites de crédito por entidad y beneficiario, sin pérdida de equidad para los afiliados. Así mismo, deben estudiarse los mecanismos de intervención y salvamento en tiempos de crisis y la relación que estas entidades tendrán con el sector financiero y el Gobierno en tales circunstancias. 3. Cajas de Compensación Familiar: El Presidente de Asocajas, Dr. Álvaro José Cobo, opina: Queremos que mucho de ese ahorro familiar, que corre un alto riesgo al ser 10

11 manejado por mecanismos informales, entre a ser administrado por las CCF para ser prestado a otros trabajadores en condiciones seguras. La captación de ahorro, solo para vivienda, arroja, anota Cobo Soto, unos cuatro billones de pesos a distribuir (45% de lo que tiene prestado hoy la banca hipotecaria) Sonia María Rodríguez, directora encargada de Comfamiliar de Risaralda, aclara que su plan no es competir con el sector solidario sino complementar sus servicios, mientras que Luis Carlos Muñoz, gerente financiero de Comfenalco Cundinamarca, dice que esta es una nueva oportunidad, aunque acepta que lo preocupa que se tengan que destinar la mayoría de los recaudos a vivienda, pues eso podría desbalancear sus cuentas. D. Función exclusiva de las Cajas de Compensación Familiar como ARS El Presidente Álvaro Uribe Vélez, ha manifestado en repetidas ocasiones la posibilidad de entregarle en forma exclusiva la administración del Régimen Subsidiado de Salud a las CCF, dado su antecedente de buena administración de los aportes al SF. En parte, ello es debido a que en los últimos tres años el Régimen Subsidiado de Salud, además de otros fenómenos de corrupción, fue defraudado en una cifra superior a los millones de pesos, unos 192 millones de dólares, los cuales terminaron en manos de grupos por fuera de la ley. a. Cajas de Compensación Familiar: Con respecto a este tema, el estudio consultó la opinión de las CCF, a través de Asocajas y Fedecajas, encontrando posiciones comunes resumidas a continuación 12 : Soluciones planteadas para el mejor funcionamiento del Régimen Subsidiado de Salud: 1. Estabilidad jurídica y normativa. 2. Concepto de aseguramiento. 3. Financiación cierta (Flujo de Recursos) 4. Plan de Beneficios UPCs 5. Concentración de riesgo 6. Sistema de información 7. Inspección vigilancia y control. 8. Roles Ajustes necesarios para la entrada plena de la CCF al Régimen Subsidiado de Salud: 1. Acordar compromiso en temas centrales 2. Concepto de aseguramiento con acuerdo nacional y definido por ley. 3. Aplicar la norma. Cuentas claras. 4. Redefinir POSS (Integral y preciso) y UPCs con base a políticas nacionales 5. Universalización y otros estímulos Financiación Real 6. Sistema Integrado de información. 7. Fortalecer y especializar con visión preventiva. Evitar en E.T. 8. Competencias y responsabilidades claras. b. Dr. Iván Jaramillo Pérez: El profesor Iván Jaramillo, experto en salud y seguridad social, opina lo siguiente con relación al tema: Las CCF sí son capaces de administrar el régimen subsidiado, no hay ningún otro aparato del país tan extendido territorialmente como las CCF. La principal dificultad del sistema de Cajas de Compensación para administrar el régimen subsidiado es la inestabilidad jurídica, pero si se les garantizara estabilidad jurídica y se les garantizara la solución de algunos problemas por ejemplo, el de alto costo, entre otros; las CCF podrían ejercer una excelente administración del régimen subsidiado. 12 Presentación de Asocajas al Congreso de la República, Agosto 19 de

12 VI. EVALUACION DEL IMPACTO SOCIAL DEL SUBSIDIO FAMILIAR (SF) Y DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR (CCF) El impacto social del SF dependerá del grado de redistribución del ingreso que este genere y de la eficiencia con la cual lo haga; en este sentido, se presenta el resultado de algunos trabajos e investigaciones que han realizado al respecto; para facilitar la comprensión, el tema se ha subdividido según se trate del SF o de las CCF: Para el primer caso, se hablará de redistribución del ingreso, equidad territorial y acceso a las CCF y, para el segundo, se describen aportes al concepto de eficiencia y riesgo de administración de las CCF. A. Redistribución del ingreso, equidad territorial y acceso al SF 1. Dr. Sergio Clavijo 13 : Actual miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, en un estudio del año 2001, concluye: En la práctica, el subsidio familiar opera como un sistema de compensación, con cargo a las empresas, el cual realiza transferencias a favor de los empleados bajo la forma de pagos: a) En efectivo; b) En especie; y c) En servicios. Infortunadamente no es clara la progresividad de dichas transferencias (a menor sueldo mayores beneficios), ni la efectividad de las mismas, especialmente cuando estas se guían por criterios tan desuetos como sumas fijas por número de personas a su cargo. Estos criterios pudieron tener alguna racionalidad económica en las épocas de la colonización de la frontera agrícola, pero en Colombia se vinieron a aplicar en momentos en los cuales la transición demográfica ya permitía anticipar los peligros de la explosión demográfica hacia finales de los años sesenta. Curiosamente, los incrementos en los montos de los recaudos no se compaginan con una mayor cobertura de la población económicamente activa y, como veremos, algunos de sus programas están lejos de poderse catalogar como prioritarios. 2. Dr. Cesar Giraldo 14 : Profesor de la Universidad Nacional, afirma en su trabajo de 1998: El efecto de predistribución del ingreso es bastante importante para los beneficiarios. Con base en los datos agregados del sistema, se concluye que las familias beneficiarias ven incrementado su ingreso anual monetario en un 10%. Para constatar la permanencia de ese dato, dada la heterogeneidad del Sistema, se evaluaron los subsidios en seis ciudades del país. Sin embargo, la dispersión de los subsidios esta indicando que el sistema presenta inequidades a causa de los diversos grados de desarrollo regional, que debilitan la capacidad operativa y de respuestas de las Cajas regionales. Es probable, que incentivar sistemas de transferencias entre las Cajas, como lo son los de segunda prioridad en vivienda permita ir reduciendo las diferencias. 3. Dra. Marta Luz Henao 15 : Autora del trabajo de Fedesarrollo, abajo referenciado, concluye: los programas sociales de las CCF no son dirigidos a la población más pobre del país. Su población objetivo son los trabajadores asalariados del sector formal de la economía y sus familias y llegan a los asalariados de menores ingresos del sector formal con los subsidios monetarios de una forma eficiente; pero quedan por fuera los trabajadores del sector informal, que son los que tiene menores ingresos y los que son más golpeados en épocas de crisis de la economía. 13 Clavijo, S., Lozano, L. ((2001); Generación de empleo y parafiscalidad ; Bogotá, Banco de la República, p. Borradores de Economía, No D 14 Giraldo, C. (1998); Estudio del impacto social del subsidio familiar ; Universidad Nacional de Colombia; Bogotá 15 FEDESARROLLO (2001); Cajas de compensacion familiar ; Bogotá 12

13 Con relación a la equidad territorial, ésta tiene dos componentes; el primero relacionado con la cobertura geográfica de las CCF; donde podemos observar su alta concentración urbana, lo que se constituye en barrera importante para programas que involucren poblaciones rurales. Los principales beneficiarios del sistema se concentran en Bogotá (32%) y en departamentos como Antioquia (17%) y Valle del Cauca (12%). El segundo componente se refiere a la equidad compensatoria entre regiones; es decir, que los beneficiarios de cualquier parte reciban, según su situación, la misma variedad, cuantía y calidad de subsidios; lo cual puede observarse en los diferenciales que se presentan en el subsidio monetario por región. El problema del acceso puede verse desde dos ámbitos, desde la selección adversa que pueden hacer las CCF en la afiliación de empresas deficitarias y, segundo, en la oportunidad para recibir los subsidios. En el primer caso las quejas y reclamos son un indicador; en el segundo se requirieron indicadores que no se obtuvieron por las CCF. En cuanto al problema de la afiliación, la Superintendencia de Subsidio Familiar requirió a las Cajas de compensación para que cumplan con la obligación de aceptar, sin discriminación alguna, a los empleadores y trabajadores que soliciten a la afiliación. De las quejas presentadas durante el 2004 el 47% están relacionadas al proceso de afiliación. B. Eficiencia y riesgos de la administración de las CCF Puede aceptarse de manera razonable que el grado de subsidio que las CCF entregan depende, entre otros factores, del grado de eficiencia con el cual las CCF pueden establecer tarifas diferenciales con relación al mercado; argumento que puede llegar a explicar los resultados del trabajo del Dr. Giraldo, quien destaca en su estudio que las familias perciben el mayor nivel de subsidios a través de los denominados subsidios directos, es decir, los generados por medio de la cuota monetaria y de programas como los de vivienda y crédito. Y en un nivel muy bajo, negativo para algunos, los subsidios indirectos. Esto puede ser posible por la gran dispersión que presentan las CCF en la prestación de servicios. No obstante, lo anterior indica que aunque se estén canalizando recursos hacia servicios como recreación, turismo y mercadeo, estos no están originando un subsidio importante para las familias. Lo anterior podría sugerir una reorientación de los recursos hacia aquellos programas, como el de vivienda, donde se logre obtener el mayor impacto posible en el bienestar de los beneficiarios. Al respecto, el documento del Cendex (Centro de Proyectos para el Desarrollo), llega a observaciones similares, afirmado que el subsidio monetario ha mantenido su progresividad si se considera como denominador solamente la población afiliada, empero, la mayoría de los beneficios en especie muestran niveles de ineficacia (Hoyos, 2001). En el entorno económico se han dado cambios importantes: 1. El mercadeo social ha cambiado y el diferencial social en los precios de los supermercados de las cajas de compensación tiende a ser negativo para éstas. 2. Los programas de recreación no muestran coberturas masivas en los beneficiarios más pobres y 3. si bien han crecido en la cobertura de afiliados al régimen subsidiado, sus costos administrativos tienden a ser los más altos del sistema (Garavito, 2002). A nivel endógeno el subsistema de compensación familiar enfrenta problemas consecuencia de la organización actual de los mercados, tales como: 1. El sistema territorial sobre el cual ha sido definido presenta restricciones críticas al desarrollo de las cajas y a la efectividad de ellas como instrumento de política social. 13

14 2. Las restricciones naturales de la demanda, particularmente en las cajas ubicadas en entornos territoriales muy pequeños, tienden a la concentración monopólica, lo cual puede generar incrementos en los costos de operación. 3. En un escenario de burocratización e ineficiencia en costos, es posible que el regulador se vea obligado a generar condiciones regulatorias especiales con el fin de proteger al subsistema, disminuyendo la competitividad y, por tanto, los incentivos para el mantenimiento de costos razonables. VII. FUTURO DEL SUBSIDIO FAMILIAR (SF) Y DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR (CCF) Para desarrollar este apartado, se presenta, inicialmente, una breve introducción sobre lo que podrían ser los cambios posibles, que desde un punto de vista de la política de prestaciones familiares se podrían dar a futuro. A partir de aquí se arguye que, para darse cualquiera de los cambios descritos, es necesario repensar algunas de las definiciones básicas del SF; para ello, se repasan algunas de las propuestas sobre parafiscalidad. Posteriormente, se describe cual es la visión de futuro de las propias CCF y se concluye con lecciones de legislación extranjera. El futuro del SF y de las CCF puede visionarse de tres formas; primero, como una proyección de los antecedentes y de la situación actual del SF en Colombia, hacia lo que son las tendencias globales en el tema de las prestaciones familiares, según sean más o menos integradas a los sistemas de seguridad social o, por el contrario, sean prestaciones complementarias a los mismos; una segunda forma de ver este futuro consiste en seguir de manera particular las posibilidades de generalización o focalización de las grandes prestaciones familiares como parte de la política social de los gobiernos y, tercero, otra forma de futuro puede ser la consecuencia de las formas organizativas que surgen para administrar estos recursos, como lo son las CCF; las formas de organización serán el resultado de las relaciones de financiamiento, administración y operación de estas prestaciones entre los agentes privados, la familia y el Estado 16. Sobre la primera posibilidad, de cómo evolucionaría el SF hacia el Sistema General de Seguridad Social, debe decirse que las tendencias son hasta cierto punto contradictorias; pues, mientras unas hablan de generar la misma fuente de contribución para integrar las prestaciones familiares a la Seguridad Social, las otras alternativas proponen un conjunto de prestaciones familiares complementarias a la Seguridad Social. Con relación a la segunda opción de futuro, sobre la ampliación de las prestaciones familiares, éstas podrían seguir hacia la integración con la seguridad social o a formas complementarias de la misma. En el primer caso, se trataría de enfoques centrados en aseguramiento, mientras en el segundo se estaría hablando de formas de solidaridad con familias vulnerables. En el primer caso, tendríamos una ampliación de las prestaciones con base al mecanismo de mercado, y en el segundo, formas tuteladas por el Estado de tipo asistencial; con la primera opción se estaría buscando la universalización de las prestaciones, mientras en el segundo escenario nos orientaríamos a la focalización de un componente asistencial. Si observamos esta segunda opción de futuro sobre el caso de Colombia, vemos que de la concepción original del SF, como una compensación monetaria a las familias de los trabajadores de menores salarios, ha evolucionado en términos de sus prestaciones a lo que se 16 Flaquer, Lluís (2000); Las políticas familiares en una perspectiva comparada ; La Caixa, Barcelona 14

15 configura hoy en día como sistemas de seguridad social ampliados, aquellos que, además de las prestaciones tradicionales de salud y pensiones, cobijan prestaciones como educación, vivienda y desempleo; este es el caso de muchos países europeos, como Alemania y Francia. En Colombia, las prestaciones ya no solo se limitan a las familias de los trabajadores afiliados, como en un principio, sino, que se extienden a otros miembros de la sociedad, por fuera del ámbito de los cotizantes del sector formal de trabajo. En cuanto a la administración de estos subsidios 17, nuestro sistema de subsidio familiar, ha partido desde una actividad bastante desregulada a principios de los 50s a una actividad con mayor regulación en los 80s y 90s, llegando a su máxima expresión con la Ley 789 de 2002; donde los recursos y actividad del SF y las CCF se integran a la política social de empleo. En este sentido la evolución de estos administradores privados sin ánimo de lucro tendría dos cursos: en el primero, se tendría una mayor actividad reguladora por parte del Estado en aspectos tan críticos como el recaudo, flujo y ejecución de recursos; en el segundo, que no descarta una posible combinación con el primero, como sucede en Chile, donde el Estado recauda estos recursos fiscales, es la vía contractual; donde el Estado no delegaría, pero sí contrataría y auditaría la función de las CCF. Para cualquiera de las alternativas, o su combinación, será posible implementar mayores mecanismos de representación y rendición de cuentas, como es el caso del modelo francés de prestaciones familiares 18. Lluis Flaquer en su libro Las políticas familiares en una perspectiva comparada, menciona tres tendencias globales de las prestaciones familiares; esta son: 1. Focalización de las prestaciones bajo un esquema de aseguramiento. 2. Mejoramiento de la relación empleo familia. 3. Sumatoria de fuentes, públicas y privadas, para el mantenimiento de estas prestaciones. En este sentido, sobre tendencias globales, debemos pensar que el caso colombiano se caracteriza tanto por elementos de política bismarkianos, como socialdemócratas; el primero se basa en mantener las diferencias de estatus entre las diversas categorías de trabajadores, por tanto, el goce de los derechos sociales esta relacionado con la clase social y con el estatus laboral y ocupacional; el segundo o socialdemócrata, se caracteriza porque la financiación del gasto social tiene que provenir básicamente de una fiscalidad progresiva, donde es preciso que haya pleno empleo, con el fin de hacer frente a los enormes gastos del Estado. Este último modelo, como puede esperarse de las estadísticas actuales de empleo, es de difícil implementación de manera total en el país. Finalmente en este apartado sobre visión de futuro, se llega al tema de la supervisión, la cual, como es de esperar, depende del grado de participación del Estado y los privados en los Sistemas de Seguridad Social. Para el caso colombiano, las posibilidades actualmente planteadas presumen la fusión de las superintendencias de salud, subsidio familiar y economía solidaria; en lo cual se ha venido destacando la necesidad de fortalecimiento institucional de cada una en su capacidad de supervisión para cada tipo de función, institución y actividad o prestación. Puede suceder que la gran amplitud de líneas e instituciones cubiertas por estas superintendencias implique no solamente una integración de la supervisión bajo un solo ámbito, el de la protección social, sino, también, una división de funciones de la actividad de supervisión, algo similar a lo que sucede en Chile, país en el cual, existe una superintendencia de la Seguridad Social y, además, una de las prestaciones familiares (Superintendencia de las 17 Primer Seminario Internacional de Cajas de Compensación Familiar; Bogotá, Agosto de Ver en Lesgilación Extranjera: Francia, punto 3. 15

16 Cajas de Compensación de Asignación Familiar), que se encarga ya no del financiamiento y la asignación de los recursos, sino de las actividades de ejecución de los mismos por estas entidades. Ahora bien, llegar a cada una de estas posibilidades de futuro, como mayor integración del sistema del SF a la Seguridad Social, mayor regulación estatal de funciones críticas como el recaudo y, finalmente, una especialización de la función de supervisión, implicaría reconsiderar las definiciones básicas sobre la naturaleza de algunos de los componentes fundamentales del SF. Sobre estos componentes, ya expertos han hecho algunas apreciaciones que podrían determinar la posibilidad de estos escenarios de futuro, algunos de ellos se describen a continuación. A. Parafiscalidad 1. Naturaleza del financiamiento: la naturaleza de los aportes parafiscales puede cambiarse, según definamos el mecanismo de financiamiento de las prestaciones del SF, como lo expone el Dr. Clavijo: Idealmente, el mecanismo de financiamiento de los servicios sociales debe ser consistente con su cobertura y naturaleza. Los servicios solidarios de cobertura universal, como la salud básica deben ser cubiertos con impuestos generales, mientras que aquellos que tienen cobertura restringida deben cubrirse con contribuciones obligatorias de los beneficiarios, como sería el caso de un seguro básico al desempleo o una pensión mínima. Si se trata de servicios garantizados por el Estado, pero diferenciados por calidad, monto o cobertura, las contribuciones deben ser individuales y diferenciadas, como es el caso de las pensiones. Finalmente, servicios que el Estado no garantiza y que los beneficiarios pueden escoger usar o no, deben ser financiados con contribuciones sólo de los afiliados voluntarios o directamente a través de tarifas por prestación de servicios. Es el caso de los clubes de recreación o las cooperativas de descuento. Según esta tipología, la mayoría de los servicios que prestan el ICBF o las cajas de compensación deberían financiarse con mecanismos diferentes a los impuestos a la nómina la importancia e impacto de un subsidio que se paga según el número de hijos menores es, cuando menos, discutible Empleo y pensiones: La situación actual de empleo y deuda pensional, puede ser uno de los factores que impulsen estas reflexiones sobre la parafiscalidad de los aportes a las CCF. Según el Dr. López 20 es necesario adoptar políticas activas para controlar el desempleo. Entre dichas políticas se destacan lograr un crecimiento económico elevado, implementar políticas educativas dinámicas, realizar reformas al sistema parafiscal y a la legislación laboral e implementar los programas de Manos a la Obra y de subsidios condicionados propuestos por el Gobierno. En efecto, una reducción de dos puntos en la carga parafiscal agregaría cerca de empleos y una serie de reformas laborales unos más. Con esta contribución el desempleo alcanzaría el 10,0% en el año Algunos de los sobrecostos a la nómina sólo pueden entenderse como un legado del pasado, difícil de justificar en la actualidad. El ICBF y las cajas de compensación fueron mecanismos ideados para ofrecer a las familias de los trabajadores permanentes algunos servicios de seguridad social complementarios a los seguros ofrecidos exclusivamente a los trabajadores por el Instituto de Colombiano de Seguridad Social (luego convertido en ISS). Los aportes al ICBF y las cajas, que equivalen al 7% de la nómina, tendrían que haber disminuido sino desaparecido-- al elevarse en 12 puntos las contribuciones 19 Clavijo, S., Lozano, L. ((2001); Generación de empleo y parafiscalidad ; Bogotá, Banco de la República, p. Borradores de Economía, No D 20 López, H. (2001); Características y determinantes de la oferta laboral colombiana ; Seminario Empleo y Economía ; Bogotá; Banco de la República. 21 Notas del Emisor; Banco de la República; Bogotá, D. C., marzo de No

17 al ISS (y los fondos privados de pensiones) y haberse ampliado el acceso a los servicios solidarios de seguridad social, especialmente en salud. 22 A lo anterior, el Dr. Clavijo, en el mismo estudio, agrega sobre el impacto que esto podría tener en el funcionamiento de las CCF: Las fuentes de recursos de las CCF nos indican que, en el 2003, más de dos terceras partes de las actividades de las CCF se financiaron con sus propios recursos y una tercera parte provinieron de la contribución parafiscal la reasignación de parte de estos recursos aquí propuesta no afectaría sustancialmente las actividades prioritarias que deben atender las CCF, al tiempo que una reducción de estas contribuciones ayudaría a enfrentar el grave problema del desempleo y la informalidad laboral. Estas dos posiciones determinan reformas al SF, sin embargo, también se han realizado estudios que favorecen la permanencia sin modificaciones del SF: La OIT 23, concluye en un estudio elaborado en el período abril-agosto de 1998, por un grupo integrado por funcionarios del DNP, especialistas y consultores de OIT, que una reducción de las cargas parafiscales, sería poco significativo -debido a las bajas elasticidades empleo-costos laborales estimados, porque al mismo tiempo, el efecto conjunto de una devaluación gradual y del aumento de la productividad, produce un descenso más importante en los costos totales unitarios en dólares y no sólo en los costos laborales unitarios. En otro estudio realizado bajo el concurso de la OIT 24 y Fedecajas, el investigador principal concluye que el descenso en los costos laborales por ocupado de 4% de aportes parafiscales, generaría un aumento del empleo de 70,000 empleos asalariados urbanos. La perdida de empleo asalariado urbano provocado por la supresión del 4%, sería mucho mayor que el incremento del empleo provocado por el respectivo descenso en los costos laborales por ocupado. El efecto neto sobre el empleo, seria equivalente a una perdida de empleo asalariado urbano de 98,107(168,107-70,000). Por consiguiente, la reducción del aporte de 4% a las Cajas tendría un efecto negativo y de magnitudes significativas, para la creación de empleos en Colombia. Así mismo, el Dr. Giraldo en su estudio sobre impacto social del SF concluye de manera similar que no se encuentran efectos netos positivos de la supresión del Subsidio Familiar, pues no se mejoran las condiciones de producción nacional. En el campo de las pensiones la propuesta es la de reorientar algunos de los puntos de la actual contribución de aportes del subsidio familiar a financiar los faltantes de financiación de las pensiones, esto, dado la grave problemática que enfrenta el país en estos temas, como los altos niveles de impuestos que los aportes al SF representan. B. Visión general de las Cajas de Compensación Familiar y las necesidades de supervisión 1. Fedecajas: El Dr. Danilo Vega, establece una visión de futuro de las CCF fundamentada en la idea de protección social, para lo cual hace un llamado al fortalecimiento institucional de estas entidades; este es su pronunciamiento: la Ley 789 de 2002 amplió el panorama de cobertura de las Cajas de Compensación, tanto en materia de población objeto (desempleados, independientes, pensionados, etc), como en el campo de sus actividades (atención integral a la Niñez, Jornada Escolar Complementaria, subsidios de desempleo, capacitación para inserción laboral, microcréditos para generación de empleo, administración de subsidios de vivienda y de salud del Estado, Administradoras de Riesgos Profesionales -ARP- Entidades Financieras, etc). 22 Isaza, Jairo (2002); Flexibilización Laboral un Análisis de sus Efectos en la Pobreza y la Distribución del Ingreso para el Caso Colombiano ; Universidad de La Salle Facultad de Economía; Bogotá, D.C 23 "EMPLEO Un desafío para COLOMBIA "; Oficina Internacional del Trabajo Oficina de Área y Equipo Técnico Multidisciplinario para los Países Andinos; Carrasco, E. (1998); El empleo y el subsidio familiar en Colombia ; Bogotá 17

18 Este panorama es positivo, pues las Cajas se convierten paulatinamente en el sueño que tuvo el fallecido ministro Juan Luis Londoño, de ser la Sombrilla de la Protección Social. No obstante, este sueño se puede ver interrumpido por aquellos que se confunden al ver a las Cajas crecer en estas actividades complementarias e insisten en sofismas tales como que: "las Cajas ya se pueden sostener solas" que no necesitan los aportes empresariales o que deben ser muy pocas y de ámbito nacional o que deben ser de carácter público. Lo que tenemos bastante claro es que si por alguna de esas vías se afectara el actual y robusto Sistema del Subsidio Familiar, las Cajas perderían su esencia y su naturaleza, para lo que fueron creadas, desaparecerían como entidades distribuidoras de la prestación social "Subsidio Familiar" y no se generaría más empleo ni competitividad en el país, sino que sería acompañada de la destrucción de empleos directos e indirectos, estimados por la OIT en cerca de Quizás algunas pocas Cajas permanecerían, pero como EPS, parques o cadenas de supermercados u otros negocios y ya no podrían equilibrar económicamente en forma directa a la familia de los trabajadores más necesitados, tal como lo hacen actualmente para garantizar su productividad en la empresa y en la sociedad. En cambio, vemos muy positivo el discurso del señor Presidente de la República, en el que reconoce para muchos efectos las bondades de las Cajas y la coloca como modelo de administración, lo que coincide con los últimos estudios de opinión pública que las ubica en el tercer lugar de eficacia y transparencia después de la iglesia y las Cámaras de Comercio. 2. Necesidades de supervisión de las CCF: El Dr. Rodríguez, en su libro instituciones parafiscales y desarrollo económico y social afirma con relación a la necesidad de supervisión de las CCF: En general, se tiene la percepción de sanos y eficientes manejos por parte de las CCF, pero claramente su agenda ha sido demasiado amplia y difícilmente podría argumentarse que todas sus labores justifican el mantenimiento de un impuesto a la generación del trabajo tan elevado. Mantener estas cargas parafiscales es especialmente cuestionable cuando la acumulación de capital y riqueza en dichas CCF, por más de cuatro décadas, les permitiría continuar con menores contribuciones parafiscales y, ojalá, con actividades focalizadas en los más necesitados 25. Más en concreto, el Dr. Rodríguez, citando a Kalmanovitz, dice la administración de las cajas como sociedades civiles esta en manos de las grandes empresas que cotizan el subsidio y de los sindicatos, como supuestos representantes de las familias. En sus Asambleas Generales se aprueban, sin preguntas, los estados financieros e informes de servicios prestados, no cuestionan para nada las prioridades en la destilación de los recursos. En Colombia no existen asociaciones de familia que representen sus intereses. Solamente hay asociaciones de padres de familia que los representan en los colegios de sus hijos. El historiador Salomon Kalmanovitz, al referirse a las instituciones que han establecido el subsidio familiar, sostiene que las CCF disponen de un impuesto que grava a las empresas y organizaciones del Estado, recursos sobre los que no dan cuenta al Parlamento, ni al país y que utilizan en gastos suntuarios en construcción de hoteles de lujo. El exceso en gastos de administración innecesarios es oneroso para las cajas. Se sabe de Cajas que pagan costosos viajes de sus directivos a Europa y pagan jugosos honorarios a directores jubilados, en dinero y en especie, con recursos de los aportantes al sistema, no son el mejor ejemplo de austeridad y moderación en el manejo de los dineros del subsidio. Aquí también se presenta la verificación de las hipótesis de Kalmanovitz de la existencia en Colombia de tributación sin representación. Las inquietudes sobre el manejo de estos recursos surgen coyunturalmente. Recientemente en el año 2001 se presentó al Parlamento un proyecto de ley que le quitaba a las CCF familiar el 1% de sus recursos. 25 Rodríguez, F,; (2002) Instituciones parafiscales y desarrollo económico y social ; Bogotá; Ecosocial 18

19 Nuevamente el lobby de la asociación nacional de CCF, que defiende los intereses de estas, se hizo presente en el debate, habiendo logrado impedir su aprobación. Adicionalmente a lo anterior, el documento del Cendex, además de la regulación política necesaria a estos recursos públicos, establece interrogantes de interés, que desde el punto de vista de la regulación económica de las actividades de las CCF, deben ser tenidos en cuenta a la hora de pensar en una mayor expansión de recursos manejados por las CCF. Se consideran factores tales como: territorialidad, competencia e incentivos a la eficiencia en la operación nacional de estas entidades. (Ver documento No. 82) C. Lecciones de la legislación extranjera En cuanto a la legislación extranjera se encontró que, según expertos de la Superintendencia del Subsidio Familiar, el sistema del subsidio familiar colombiano es único en el mundo, sin embargo, comparable en ciertos aspectos con otros países (Ver documento No. 77); aquí presentamos una descripción de los sistemas por país. 1. Chile: La ley , en su artículo 19 señala que las Cajas de Compensación tienen como función la administración de prestaciones de seguridad social. Dicha función corresponde a la administración de prestaciones generales y de prestaciones particulares. Las Cajas de Compensación surgieron como una necesidad social sin atenerse a reglamentaciones o leyes de ningún tipo. La primera disposición legal corresponde al D.F.L 245 de 1953 que ni siquiera define a la institución. Las Cajas de Compensación son definitivamente "corporaciones de derecho privado sin fines de lucro", el título de corporación se le dio a causa de que la institución carecía de fines de lucro, pero esta calificación fue objeto de críticas, ya que algunos críticos estimaron que si bien la institución reunía algunas características de corporación, también difería en varios aspectos, como por ejemplo que la corporación, tienen como elemento básico una colectividad de individuos y además busca el beneficio de sus miembros y la caja la conforma una sola persona jurídica (asociación patronal), y buscan el beneficio de personas ajenas a ellas como son los miembros de la familia del beneficiario. Además las cajas según ley son supervisadas y fiscalizadas por la superintendencia y por la contraloría general de la república, debido a que administran recursos provenientes del fisco. Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar deben su nombre a este régimen de prestaciones por que, aunque la ley las ha facultado para administrar otras prestaciones generales de seguridad social las prestaciones familiares son las únicas de carácter obligatorio y con ella deben iniciar su operación. Los beneficios que otorgan las cajas de compensación son la asignación familiar y la asignación familiar maternal ambos de similar naturaleza. El beneficio de la asignación familiar es el que caracteriza al régimen de prestaciones familiares y consiste en una prestación en dinero complementaria del salario, que se paga por cada carga familiar reconocida como tal por la legislación vigente, además la mujer trabajadora que se encuentre embarazada tiene derecho a un beneficio de naturaleza semejante denominado "asignación familiar maternal" el que se paga por el periodo que dure el embarazo, así mismo los trabajadores tienen derecho a esta asignación respecto de sus cónyuges que tengan la calidad de carga familiar y estén embarazadas. 2. Costa Rica: Para el funcionamiento del sistema de prestaciones familiares la ley crea un fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares administrado por una dirección general con el mismo nombre, y se declara de interés público todo lo relacionado con este fondo. Son beneficiarios de este fondo los costarricenses de escasos recursos económicos, de acuerdo con los requisitos que se establece la Ley 5662 del 23 de diciembre de El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se constituirá con los ingresos provenientes de la 19

20 reforma de la Ley del impuesto sobre las ventas, N 3914, de 17 de julio de Además, se crea un recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y privados pagan mensualmente a sus trabajadores. 3. Francia: La importancia de las cajas de subsidio familiar, calcadas del sistema francés, no obstante con servicios diferentes, es incuestionable por su movimiento económico y el beneficio social para sus afiliados. En contraste con el sistema francés ampliamente participativo, donde hay asociaciones de familia que participan en la gestión de las cajas y en concertación con el gobierno, establecen las políticas sobre la familia, el subsidio familiar y los subsidios numerosos propios de un Estado de bienestar como el ingreso mínimo de inserción social (RMI) y el seguro de desempleo (SMIC), en Colombia la gestión de estas organizaciones difiere en modo considerable del espíritu de la nueva Constitución que establece la gestión participativa. Su administración esta lejos de ser democrática España: Las prestaciones económicas del sistema de la seguridad social español, que pueden ser económicas o no, están destinadas en su modalidad contributiva a evitar la perdida de cotización a la seguridad social, a efectos de acceder a otras prestaciones o durante el periodo de excedencia por cuidado de hijos o familiares, y apaliar los incrementos de gastos y la correspondiente situación de necesidad económica que se puede derivar del hecho de tener varios hijos a cargo o del nacimiento o adopción de nuevos hijos en la modalidad no contributiva de estas prestaciones. VIII. OBSERVACIONES 1. Hoy las 53 CCF, definidas por la Corte Constitucional como entes jurídicos de naturaleza especialísima, son el principal actor de la política social del Gobierno, con recursos que alcanzan actualmente 2 puntos del PIB nacional del año Impacto socioeconómico Desde un punto de vista académico la discusión sobre el impacto social y económico del subsidio familiar presenta resultados discutibles en cuanto a si es positivo o negativo para el bienestar general, lo anterior dependiendo de las variables que se tomen para su estudio 27 ; por ejemplo, redistribución del ingreso, empleo, etc. Pues siempre se podrá discutir si el beneficiario finalmente paga o no estos subsidios. Lo cierto es que las CCF, desde una perspectiva institucional, tienen en el alto Gobierno y en la ciudadanía una amplia credibilidad, como es mencionado por el Dr. Danilo Vega, Presidente de Fedecajas, al decir que estas instituciones son las terceras de mayor credibilidad en el país, luego de la Iglesia Católica y las Cámaras de Comercio. 3. Acceso Los datos de quejas y reclamos muestran como en el aspecto de afiliación subsisten problemas de selección adversa, 47% de las quejas del presente año están asociadas al procesos de afiliación, para lo cual ya la Superintendencia ha hecho los requerimientos necesarios; pero sin establecer actualmente el mecanismo de supervisión por medio del cual garantizará una disminución significativa de este tipo de comportamiento. También en este aspecto, en lo relacionado con la oportunidad de los servicios que prestan las CCF, se hace necesario la generación de información e indicadores para su seguimiento; en lo cual deben incluirse indicadores adicionales y comparativos de los precios o tarifas de las CCF con relación al 26 Rodríguez, F; (2002) Instituciones parafiscales y desarrollo económico y social ; Bogotá; Ecosocial 27 Se pueden consultar los estudios de Giraldo, OIT, Clavijo, Lora, etc. 20