EL PAPEL DE LA FISCALIDAD EN LA POLÍTICA ENERGÉTICA

Transcripción

1 EL PAPEL DE LA FISCALIDAD EN LA POLÍTICA ENERGÉTICA (EL CASO DE LA ENERGÍA EÓLICA) Miguel F Calleja, Responsable de Regulación en CCAA de Iberdrola Club español de la energía Martes, 30 de septiembre de 2012 Madrid

2 El nivel impositivo alcanzado en España ha reducido el margen de maniobra del gobierno para seguir aumentando recaudación a través de las figuras tradicionales. España es el cuarto país de Europa con impuestos convencionales más altos Sólo Bélgica, Dinamarca y Suecia tienen, tras las últimas medidas, impuestos nominales más elevados que los españoles. 52% IRPF máximo 43,1% Impuesto de Sociedades IVA 30% 21% 20,0% 0% 26,1% España Eurozona España Eurozona España Eurozona Sin embargo, estamos a la cola en el ámbito de la fiscalidad ambiental explicita Peso de los ingresos por fiscalidad ambiental en el PIB (%) ,2% 2,3% 2,4% 1,6% 1,8% 2,6% 2,6% Fuente: Taxation trends in the European Union. Edition Eurostat. Una reforma fiscal medoambiental permitiría reducir otros impuestos, al tiempo que se dotaría de señales para mitigar daños medioambientales. 2

3 En materia de fiscalidad ambiental destacan dos elementos: 1) fiscalidad pseudoambiental en CCAA y 2) sector eléctrico como financiador de políticas ambientales. Fiscalidad pseudoambiental autonómica Tasas y cánones heterogéneos, con carácter recaudatorio, aplicados a instalaciones de generación y distribución eléctrica Objetivos ambientales a nivel nacional aplicados al sector eléctrico ~ 40% de Energías Renovables en Reducción de emisiones bajo el sistema de comercio de derechos de emisión. Las figuras pseudoambientales autonómicas son, en muchos casos, contradictorias con los objetivos ambientales a nivel nacional (por ej. se gravan tecnologías de generación con menor impacto ambiental). 3

4 Los impuestos medioambientales tienen como objetivo internalizar una externalidad. El objetivo de los impuestos ambientales es corregir la distorsión que supone que los agentes no afronten el coste sobre el medioambiente ocasionado por sus decisiones. Los impuestos ambientales son socialmente deseables en la medida que hagan que los agentes económicos sean conscientes de los costes que implican sus decisiones (internalización de la externalidad) cumpliendo con ciertos criterios 1 : Basarse en información ió robusta sobre costes ambientales causados Tratar de forma simétrica a todas las fuentes contaminantes con un independencia de la tecnología, el uso, la ubicación Incluir medición y seguimiento del impacto ambiental. En definitiva, su objetivo debe ser reducir el daño ambiental provocado por la actividad. En el sector energético surgen muchas preguntas relacionadas con esta cuestión:. Cómo se produce la energía? renovables? petróleo? Cómo es la demanda? electricidad? productos petrolíferos? Qué impacto ambiental tiene el consumo de energía? Los impuestos ambientales no solamente no distorsionan sino que corrigen las señales de precios y no reducen la eficiencia sino que la incrementan P. Joskow, Externalities: Let s do it right. Electricity Journal (1992) 2.- Ver The problem of social cost, Journal of Law and Economics,

5 Impuestos pseudoambientales a nivel autonómico: La necesidad de recursos ha potenciado su proliferación CÁNONES EÓLICOS: HIDROELÉCTRICAS: NUCLEARES: Galicia, Castilla La Mancha y Castilla y León Galicia, Extremadura, Castilla y León Extremadura, Castilla la Mancha, Andalucía Finalidad recaudatoria, no de protección del medio ambiente ni de limitación del consumo Ninguno grava la emisión de CO2 No contemplan ventajas fiscales por inversiones en tecnologías menos contaminantes No memoria económica para cuantificación de daño ambiental No imposición homogénea en España (unidad de mercado) No coherentes con el orden del daño medioambiental Gravan fundamentalmente a renovables o no emisoras EFECTOS Rompen la unidad d de mercado, Pi Primas netas o remuneración diferente en función de la CA Implican transferencia de Rentas entre consumidores de diferentes CCAA Anulan la capacidad del Estado del establecimiento de políticas energéticas (captura de los incentivos económicos por parte de las CA). RIESGO REGULATORIO Favorecen la contaminación al encarecer las tecnologías renovables y no emisoras 5

6 A nivel nacional, el sector eléctrico asume la mayor parte del esfuerzo ambiental del conjunto del sector energético. Objetivos de renovables para el sector eléctrico vs. conjunto del sector energético Objetivos o esfuerzo por emisiones de CO2 40% Objetivo nacional: 20% 10% Sector eléctrico sí Transporte (gasolinas y gasóleos) y gas natural no. Sector eléctrico Transporte Al sector eléctrico se le asigna mayor desarrollo de renovables por mayor eficiencia económica y desarrollo tecnológico Al sector de hidrocarburos no se le asignan objetivos de reducción de emisiones propios. Esta situación es eficiente en costes pero implica una distorsión de precios, ya que supone una subvención del consumidor eléctrico al de hidrocarburos líquidos y gaseosos 6

7 Políticas Ambientales + Otras políticas Señales ambientales Impacto en precios El hecho de que los hidrocarburos no soporten costes de CO2, y tengan reducidos objetivos de energías renovables genera una discriminación en la imposición sector eléctrico, que soporta costes de renovables y el CO2. Comparativa de cargas sector eléctrico frente cargas productos petrolíferos (por ej. en transporte)* REFORMA CCAA Coste por CO2 Apoyos a renovables *Insuficiente para coste de la red carreteras y Redes Redes / carreteras (peajes financian líneas) (IEspeciales)* autopistas. Energía Energía Sector eléctrico Sector transporte (prod. petrolíferos) Esta discriminación incentiva el consumo de petróleo, la dependencia energética y las emisiones 7

8 Los precios de la electricidad ya están por encima de la media de la UE, al contrario de lo que ocurre con los hidrocarburos (antes de la reforma propuesta). DK DE CY IT IE España BE EA SE PT MT EU 27 LU NL UK NO SK HU SI FR CZ FI LV PL EL LT TR HR EE RO BG BA Electricidad ( /kwh) Gas ( /GJ) Gasolina ( /l) Gasóleo ( /l) 12% 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 SE FR NL IT EA DE DK SK PT EU 27 BE CZ SI LU IE LT LV España UK HU EE PL BA BG HR TR RO 27% IT NL EL UK DK FI IE SE PT DE BE EU 27 FR SK MT CZ SI HU LT España LV LU EE PL CY RO BG 13% 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 UK IT IE SE EL FI EU 27 DE DK HU CZ PT SK BE NL MT FR LV España EE CY LT RO SI PL LU BG 9% 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 Esta estructura de precios es propia de un país petrolero. * Excluyendo IVA. Datos a cierre del 2S de 2011 para electricidad y gas natural, y a 21/05/2012 para gasolina y gasóleo. Electricidad: KWh < consumo < kwh. Gas natural: consumo < 20 GJ. Fuentes: Eurostat (precios electricidad y gas natural) y Comisión Europea (precios gasolina y gasóleo). 8

9 España en la actualidad, una vez aplicada la reforma propuesta por el gobierno. Po orcentaje e de ingr resos Ac ctuales 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% Tiene sentido gravar tecnologías primadas? Validez Vlid de la prima?? Es España se grava más a tecnologías no emisoras que a las emisoras Cuál es la señal medioambiental de las cargas actuales? Reforma CCAA CO2 + Otros 0% Eólica FV Hidro Nuclear Termo Ciclo Carbón N Carbón I Gasolinas Emisiones de CO 2 9

10 Reforma Fiscal Medioambiental: Estudios Europeos Impacto Ambiental + camino tomado por otros países Europeos País Reino Unido Irlanda Finlandia Dinamarca Tasa impositiva 15 /tonco 2 20 /tonco 2 20 /tonco 2 12 /tonco 2 Daño ambiental ( /MWh) Hidráulica 2.05 Nuclear 0.08 Carbón 7.19 Ciclo combinado 1.45 Fuel/gas 1.53 Eólica 0.41 Solar Solar térmica 0.20 Fuente: Proyecto CASES y ExternE Existe una desarrollo fiscal ambiental coherente con los objetivos de la UE un impuesto general sobre las emisiones de CO2 de 20 /Ton Los países de nuestro entorno han implanto imposición medioambiental adelantándose a las obligaciones europeas futuras Estas medidas permiten internalizar en el precio el daño medioambiental prioritario it i (CO 2 ): Haciendo más competitivas a las tecnologías renovables y no emisoras Evitando incentivos distorsionadores i d a las mismas Se envían las señales adecuadas para el medioambiente y el cambio de comportamiento 10

11 Orientación Europea: 20 /TCO2 + Otras Afecciones 50% Po orcentaje e de ingr resos Ac ctuales 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% Eólica FV Hidro Nuclear Termo Ciclo Carbón I RFM Otros RFM CO2 CO2 + Otros RFM Otros RFM CO2 CO2 + Otros 5% 0% Eólica FV Hidro Nuclear Termo Ciclo Carbón I Gasolinas Emisiones de CO 2 11

12 España (con propuesta) + Orientación Europa 70% 60% Señal medioambiental? Po orcentaje e de ingr resos Ac ctuales 50% 40% RFM Otros RFM CO2 Rf Reforma 30% CCAA CO2 + Otros 20% 10% 0% Eólica FV Hidro Nuclear Termo Ciclo Carbón N Carbón I Gasolinas Emisiones de CO 2 12

13 Reflexiones finales Reforma Impositiva actual + Imposición actual (CCAA) Oportunidad perdida- No medioambientales sino recaudatorios Extracción de fondos de centrales eficientes para mantener determinadas subvenciones Dificultad reinversiones en centrales eficientes No estudio económico de determinación de tasas/impuestos en la memoria económica de proyecto ley. Basados en falsos prejuicios sobre la rentabilidad que afectan a la eficiencia y al funcionamiento del propio mercado. Necesaria aplicación de suplemento territorial. Unidad de Mercado. Si se lleva a cabo una reforma fiscal medioambiental podría ser una solución siempre y cuando sean impuestos sustitutivos de los actuales, ya que si no tendríamos una de las fiscalidades más altas e incoherentes de toda Europa Es éste el camino hacia la electrificación? 13

14 Anexo: Daños y contaminantes observados ExternE Tipo de Impacto Contaminante Efectos PM 10, PM 25, SO 2,O 3 Reducción de la esperanza de vida por exposiciones de corta y larga duración Salud humana mortalidad Benceno, Benzo (a) pireno 13 Butadieno 1,3 Butadieno, partículasdediesel diesel, Radionucleidos, metales pesados (HM) Ruido Riesgo de accidente laboral y de tráfico Reducción de la esperanza de vida por exposiciones de corta y larga duración Riesgo de accidente Reducción de la esperanza de vida por exposiciones de larga duración Salud humana morbilidad PM 10, PM 25, SO 2, O 3 Ingresoshospitalarios por problemas respiratorios PM 10, PM 25, O 3 PM 10, PM 25, CO Benceno, Benzo (a) pireno 1,3 Butadieno, partículas de diesel, Radionucleidos, metales pesados (HM) Días de actividad restringida Paro cardíaco congestivo Riesgo de cáncer (no mortal), Osteoporosis, ataxia, disfunción renal PM 10, PM 25 Ingresos hospitalarios por problemas cardiovasculares. Casos de bronquitis crónica. Casos de tos crónica infantil. Problemas de tos en personas asmáticas. Pérdida de capacidad respiratoria Mercurio O 3 Ruido Riesgo de accidente Pérdida de coeficiente intelectual en niños Ataques de asma, días con síntomas Infarto de miocardio, angina de pecho, hipertensión, trastornos del sueño Riesgo de accidente laboral y de tráfico Materiales de construcción Acidificación, SO 2 Envejecimiento del acero galvanizado, la piedra caliza, el mortero, la piedra, el yeso, la pintura y el zinc utilizados en la construcción Partículas de combustión Suciedad de edificios Cultivos NO X,SO 2 Cambios en los cultivos de trigo, cebada, centeno, avena patata y remolacha O 3 Cambios en los cultivos de trigo, cebada, centeno, avena patata, arroz, tabaco y semillas de girasol Acidificación Necesidad de tratar con cal para corregir la acidez excesiva Acumulación de nitrógeno y azufre Efectos sobre la fertilidad del suelo Calentamiento Global CO 2,CH 4, N 2 O Pérdida de bienestar Ruido Pérdida de bienestar Ecosistemas Acumulación de ácido y nitrógeno, NO X,SO 2, NH 3 Acidificación y eutrofización, desaparición de especies Cambios en utilización de tierras Desaparición de especies 14

15 Anexo: Daños y contaminantes observados ExternE ExternE (External Cost of Energy) de la Comisión Europea tiene por objetivo definir las externalidades de la energía, y en particular de la producción de electricidad. id d Se tratat de unproyecto. Se trata de un proyecto iniciado a principios de los años90 que sigue el método de impact pathway ( recorrido de impactos ), que analiza cada una de las etapas de la producción de electricidad para calcular sus costes y usa métodos de valoración revelada y contingente para bienes que carecen de precio de mercado. 15

16 Anexo: Daños y contaminantes observados CASES CASES (Cost Assessment for Sustainable Energy Systems) es un proyecto europeo de estimación y difusión de los costes completos de la energía que examina de forma conjunta los costes privados y las externalidades. En este informe se analizan los datos referidos a la UE 27 utilizando como fuente los datos ExtenE.. Daños y contaminantes observados CASES Daños Daños a la Salud Humana Pérdidas de biodiversidad Daños a cultivos Daños materiales Otros contaminantes que afectan a la Salud Humana Radionucleidos Cambio Climático Contaminantes NH 3 NMVOC NO X Partículas SO 2 NH 3 NMVOC NO X Partículas SO 2 NH 3 NMVOC NO X Partículas SO 2 NH 3 NMVOC NO X Partículas SO Cadmio Arsénico Níquel Plomo Mercurio Cromo Cromo IV Formaldehido Aerosoles Carbono 14 Hidrógeno 3 Yodo 129 Yodo 131 Kriptón 85 Gases Nobles Radón 222 Torio 230 Uranio 234 CO 2 CH 4 N 2 O 16

17 Algunos ejemplos de impuestos pseudoambientales autonómicos distorsionantes y contradictorios con objetivos ambientales nacionales. Canon eólico aerogenerador/año para 1,5 MW y 12,000 para > 2MW. Castilla y León Canon hidroeléctrico Cargo fijo: promedio de 4,2 /MWh, pudiendo superarse los 6 /MWh en año seco. Fuente: Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras. Castilla La Mancha Galicia Canon eólico aerogenerador/año. Fuente: Ley 9/2011, de 21 de marzo, por la que se crean el Canon Eólico y el Fondo para el Desarrollo Tecnológico de las Energías Renovables y el Uso Racional de la Energía en Castilla-La Mancha. Canon eólico / aerogenerador. Impuesto sobre el daño medioambiental causado por determinados usos y aprovechamientos del agua embalsada 1,43 /MWh. Fuente: Ley 8/2009 y Ley 15/2008. El suplemento* territorial en la tarifa de acceso contribuirá a mitigar la proliferación y distorsiones de estas figuras impositivas. 17

18 Datos utilizados para la realización de las gráficas: Tecnología Precio CO2 + Otros CCAA Reforma RFM- CO2 RFM-Otros Eólica 86,6 /MWh 0 3 5,2 0 0,41 FV 450 /MWh ,92 Hidroeléctrica 52 /MWh ,3 0 2,05 Nuclear 52 /MWh 7,4 5 8,7 0 0,08 Termo 330 /MWh 0, ,63 0,2 Ciclo 62,9 /MWh 2,6 2,8 7,8 3,9 1,45 Carbón I 59,8 /MWh 8 0 9,9 12 7,19 Carbón N 92* /MWh 8 0 9,9 12 7,19 Gasolinas 1,11 /L 0, ,04 0,04 Fuente: Elaboración propia * Carbón Nacional: 72 /MWh de remuneración + 20 /MWh PGEE (523 Mill ) 18