SAN LUIS POTOSI: LOS RETOS DE UNA GESTION INTERMUNICIPAL ANTE UN PROBLEMA DE SOBRE-EXPLOTACION.

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1 SAN LUIS POTOSI: LOS RETOS DE UNA GESTION INTERMUNICIPAL ANTE UN PROBLEMA DE SOBRE-EXPLOTACION. Ma. de Lourdes Amaya Ventura Capítulo publicado en Jaime Peña (coord.), El agua, espejo de los pueblos, Plaza y Valdés, FES Acatlán, México, La problemática del agua en México resulta engañosa. El territorio mexicano se encuentra rodeado por el Golfo de México y el Océano Pacífico, además de contar con numerosos ríos a su interior. Por todo ello, podría parecer exagerado el decir que el agua es un problema latente, que podría provocar conflictos internos e incluso internacionales 1, lo que la convierte en un tema de seguridad nacional. Sin embargo, observando los contrastes en el territorio mexicano, puede llegarse a la conclusión de que el problema del agua es un problema de distribución: el recurso es abundante en algunas zonas (principalmente, el sur del país) mientras que en otras se presenta un escenario de escasez y sequía. La región noreste del país se encuentra en el segundo caso, comprende los estados de Aguascalientes, Zacatecas, San Luis Potosí y el sur de Tamaulipas, es una zona particularmente seca y calurosa, frecuentemente afectada además por fuertes fenómenos meteorológicos. Respecto a esta región, el Programa Hidráulico señala: Debido a la escasez de agua superficial, se han sobre-explotado 20 acuíferos, de los 52 detectados en la región, principalmente por actividades agrícolas, por lo tanto, no se cuenta con disponibilidad de agua para reserva y se tienen riesgos de contaminación por descargas de aguas residuales 2. A fin de tener una idea más concreta de la problemática y los retos que la situación del agua plantea en esta región, en este ensayo revisaremos el caso de San Luis Potosí. Haremos referencia igualmente a la gestión intermunicipal que a partir de 1996 se implementó como respuesta a dicha problemática, a través de la creación del organismo operador intermunicipal denominado Interapas, que se encarga de la gestión del servicio del agua en los municipios de San Luis Potosí (SLP), Soledad de Graciano Sánchez (SGS) y Cerro de San Pedro (CSP). El panorama de la problemática del agua que comparten estos tres municipios se construyó a través de entrevistas con varios funcionarios de diversas instancias que participan en la gestión del agua tanto a nivel estatal como municipal, así como de documentos facilitados por la delegación de la CNA en San Luis Potosí. Las entrevistas incluyeron, evidentemente, a funcionarios del organismo operador. Las características de la problemática del agua en el Valle de San Luis. La investigación en la que se basa este ensayo fue realizada en el marco del proyecto ECOS-Anuies, que enmarca la elaboración de nuestra tesis doctoral, actualmente en redacción. 1 Baste recordar el conflicto con Estados Unidos por las aguas del río Colorado, que ha conocido momentos de reactivación durante los últimos años. 2 Programa Hidráulico , p

2 Al encontrarse rodeado de montañas, las nubes no circulan libremente sobre el territorio del estado de San Luis Potosí. Como consecuencia, las lluvias más bien escasas se concentran en un período que va del mes de mayo al mes de octubre de cada año. El terreno es semi-árido, y las aguas superficiales son escasas, por lo que el estado depende fuertemente de la utilización de aguas subterráneas. Varias disposiciones legales emitidas desde los años sesenta y hasta 1985 han buscado regular la explotación de dichas aguas subterráneas, para explotar nuevas fuentes o modificar la utilización de las actuales se requiere de la autorización previa de las autoridades. Existen cuatro presas en el Valle de San Luis Potosí, siendo la más importante la presa de El Peaje, con una capacidad de 6.7Mm³. Alrededor de 1993 se detecta en el Valle de San Luis un problema de saneamiento, desde tiempos muy añejos las aguas residuales de la ciudad capital se descargaban en el municipio de SGS en donde los agricultores la utilizaban para sus riegos; sin embargo, la creación de la CNA permitió detectar que esas aguas residuales no estaban siendo debidamente tratadas para poder ser utilizadas en dichos riegos. Al elaborarse un diagnóstico con miras a elaborar un Plan Integral de Saneamiento que permitiera corregir esta situación, se llega a la conclusión de que lo más conveniente era atacar el problema del saneamiento desde una perspectiva integral. De esta manera, y dentro del marco de la reforma descentralizadora que impulsaba la creación de organismos operadores municipales, se decidió crear el Interapas. Esta decisión no se basó únicamente en un problema compartido, sino también en un aspecto más técnico: por una circunstancia geográfica, el municipio de SLP compartía el mismo acuífero con SGS y CSP. Al ser adoptada a nivel federal la organización por cuencas, resultaba lógico y hasta natural pensar en una gestión conjunta. Por otra parte, el acuífero subterráneo de San Luis se encontraba en veda, por lo que la CNA no otorgaría más concesiones para su explotación. Esto significaba que, si no se lograba una utilización más eficiente del recurso, en un corto plazo las autoridades se verían obligadas a traer el agua desde otros estados 3. La cuestión demográfica ha puesto más presión sobre las autoridades de San Luis Potosí para atacar los problemas del abastecimiento de agua. Si bien el crecimiento de la población en la ciudad capital se ha estabilizado en los últimos años, el municipio de SGS presenta todavía un crecimiento muy acelerado, que podría complicar el escenario para el organismo operador. El desarrollo de los servicios urbanos en general está ligado al fuerte proceso de industrialización que experimentó la ciudad de SLP, sobre todo a partir de los años noventa, cuando esta capital fue incluida en el proyecto de Cien Ciudades que estimuló la industrialización en varios puntos del territorio nacional. Respecto a la actividad económica de los otros dos municipios, el 55% de la población económicamente activa de CSP se dedica a la actividad comercial; mientras que en SGS el 61% trabaja en los sectores comercial y de servicios. Otro problema ligado a la distribución de la población es la planificación, o mejor dicho, la falta de planificación que presentó durante largo tiempo el servicio. De acuerdo con nuestros entrevistados, la ciudad creció de manera casi espontánea, y los pozos que se encuentran funcionando actualmente fueron construidos siguiendo el esquema de asentamiento de los pobladores, ahí donde se construyeran 3 En el momento de nuestra investigación, se encontraba bajo consideración la posibilidad de recurrir a una fuente hidrográfica al sur de San Luis Potosí, compartida con el estado de Guanajuato.

3 fraccionamientos. Así, no hubo una lógica técnica, una estrategia racional para distribuir los pozos de manera a no sobre-explotar el recurso, al mismo tiempo que se ofreciera un buen servicio. Como consecuencia de esta planificación deficiente, en algunas zonas el acuífero se encuentra abatido y el agua que de ahí se obtiene presenta un alto contenido de flúor. Esta sobre-explotación se refleja en la profundidad de los pozos de la ciudad capital, que alcanza entre 80 y 1,135m; según un estudio realizado por un ingeniero de CNA-SLP, sobre una muestra de 176 pozos, 50.6% se encontraba entre m., mientras que un porcentaje significativo (casi el 20%) tenía una profundidad mayor a los 300m (Ver Gráfica 1). De mantenerse estas tendencias, se preveía que en un plazo de 10 años los pozos que se construyeron entre se agotarían, por lo cual sería necesario excavar otros aún más profundos. Gráfica 1 Profundidad de los pozos Ciudad de SLP % Profundidad en metros Fuente: Urrutia, R. Disponibilidad de aguas subterráneas en el municipio de SLP, Primer Foro del Agua en el Valle de San Luis Potosí, CD-Rom, La situación es aún más crítica si consideramos que se han instalado fraccionamientos irregulares, que oficialmente no forman de la red de distribución de agua puesto que son propiedades no reconocidas por el ayuntamiento y cuyos habitantes instalan tomas de agua clandestinas. Cabe señalar que la existencia de estos usuarios irregulares, que evaden el pago del servicio, hace que el peso de los costos del mismo recaiga en los usuarios que sí pagan de manera cumplida. Cabe mencionar que en el Valle de San Luis el uso urbano es el más importante, seguido por el uso agrícola y en tercer lugar el uso industrial. Estos datos se muestran en la Gráfica 2.

4 Gráfica 2 Distribución del agua extraída por uso (%) Valle de SLP Urbano Agrícola Industrial Servicios Otros Fuente : Urrutia, R. «Disponibilidad de aguas subterráneas en el municipio de SLP», Primer Foro del Agua en el Valle de San Luis Potosí, CD-Rom, En el aspecto técnico, un problema adicional lo representa la deficiente infraestructura con que se cuenta, tanto las presas, como los pozos y la planta potabilizadora tienen al menos 40 años de haber sido construidos. Este equipo ya no resulta apropiado para las necesidades de aprovechamiento de las aguas superficiales. En ocasiones, por ejemplo, no es posible potabilizar el agua al mismo ritmo que se llenan las presas, por lo que el agua contenida en éstas comienza a derramarse. Si bien esta agua derramada permanece en el acuífero porque el Valle de San Luis es un valle cerrado, al infiltrarse resultará más costoso extraerla por medio de un bombeo. De manera similar, el 80% de la red de distribución tiene entre 60 y 70 años en funcionamiento, por lo que las tuberías presentan fugas frecuentes, con una pérdida de alrededor de 45% del líquido originalmente recolectado. Estas deficiencias, combinadas con períodos de sequía particularmente fuertes, obligaron en el verano de 1998 y 2000 a la aplicación de medidas de tandeo, es decir, el agua se distribuía a diferentes colonias cada semana, ya que no era posible abastecerlas a todas a la vez. Finalmente, a la sobre-explotación del acuífero se agregan problemas de contaminación producidos por las descargas residuales de las zonas metropolitanas de SLP y SGS. En entrevista con el Consejero Municipal encargado del tema del agua en SLP, este manifestó que la inversión en infraestructura para el sistema de agua no ha sido nunca una prioridad ni para los presidentes municipales ni para los gobernadores, quienes enfocan sus recursos a obras más visibles y que puedan concretarse en el corto plazo. En términos financieros, el sistema de agua de SLP presenta los mismos problemas que en los otros estados de la República: falta de presupuesto y endeudamiento. La Ley de Aguas Nacionales establece la obligación de los organismos operadores de realizar un pago de derechos por la utilización del agua, lo cual ha originado una fuerte deuda de

5 los organismos a nivel nacional. Los funcionarios de Interapas manifestaron su desacuerdo con esta medida, ya que consideran que estando el agua en territorio potosino y cubriendo el organismo los gastos de extracción no existe una razón válida para exigir un pago de derechos, dinero que además no regresa al estado bajo la forma de inversión en el sector del agua. Según ellos, no se cumple entonces con uno de los principios básicos de la nueva política del agua que es el autofinanciamiento del sistema. Alcanzar el autofinanciamiento a través de un fuerte incremento de tarifas tampoco parece una opción viable. La Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de San Luis Potosí publicada en 1996 establece que son los organismos operadores municipales quienes definen la tarifa a aplicar, y que ya no requieren para ello de la aprobación del Congreso del Estado, como sucedía anteriormente. No obstante, los directivos de Interapas han evitado lo más posible aplicar esta medida y algunos inclusive siguen argumentando que cualquier modificación de la tarifa requiere de dicha aprobación. Lo que sucede, según nos manifestó el Diputado presidente de la Comisión de Agua del Congreso del Estado, es que no desean asumir la responsabilidad que implica el tomar una decisión de este tipo, que muy probablemente sería mal vista por la población. Cuestionado acerca de las perspectivas del servicio de agua, un funcionario de la delegación de CNA-SLP se mostró pesimista respecto a la posibilidad de superar los problemas, y consideró que la situación general del agua en el estado es una de las más críticas a nivel nacional. Sin embargo, más allá de la complejidad de la problemática técnica y financiera del agua en SLP, deben considerarse otras dimensiones que influyen también de manera importante en el funcionamiento del sistema. Nos referimos a la problemática administrativa del Interapas, así como a la intervención de factores propiamente políticos. La problemática propia del organismo operador intermunicipal. Desde el punto de vista administrativo, el organismo operador enfrenta dificultades financieras y de falta de recursos humanos capacitados para su dirección. Previo a la creación del Interapas, existía un organismo operador que se encargaba del agua en la ciudad de SLP, el SIAPAS (Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento); en cuanto a los otros dos municipios, SGS contaba con un organismo operador denominado COAPAS, mientras que en CSP la gestión del agua estaba directamente en manos del ayuntamiento. Una primera dificultad es la falta de datos confiables sobre el servicio, empezando por la inexistencia de un padrón confiable de los usuarios, así como la falta de medidores que proporcionen una idea más exacta de los niveles de consumo. Esta doble circunstancia es, por lo demás, muy común en los sistemas de agua en México, y los incentivos puestos en marcha para que los usuarios se regularicen voluntariamente y acepten la instalación de medidores han dado hasta ahora escasos resultados. Y es que la cultura del agua en los ciudadanos mexicanos sigue siendo prácticamente inexistente, el desperdicio sigue siendo una práctica frecuente. En el caso que nos ocupa, el delegado de CNA en el estado subrayó el hecho de que después de haber vivido durante dos generaciones sin conocer problemas de agua, resulta sumamente

6 difícil hacer que los potosinos comprendan la gravedad de la situación actual. Por lo mismo, es difícil superar la cultura de no-pago, posición justificada a través del argumento de que el acceso al agua es un derecho que no se puede negar a nadie 4. Existe también un problema de sub-utilización del recurso, ya que una gran proporción de agua se destina a actividades agrícolas poco lucrativas y productivas. Por otra parte, los industriales se muestran reticentes a la utilización de agua tratada en sus actividades productivas. Hay mucho por hacer respecto a la formación de una cultura del agua, tanto a nivel individual como colectivo. En cuanto a la actividad del organismo, al ser concebido como responsable de la gestión del servicio para la zona urbana de los tres municipios, en el órgano encargado de la toma de decisiones debían aparecer de manera equilibrada representantes de los mismos. Así, el decreto de creación del organismo, publicado en el Diario Oficial del Estado, establece que el consejo directivo del Interapas estaría integrado por veinte consejeros entre los cuales habría un representante por cada uno de los ayuntamientos, uno por parte del gobierno federal, enviado por la CEAPAS (Comisión Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento), y el resto serían representantes de distintos sectores de la sociedad civil. El consejo cuenta, por tanto, con ocho representantes del sector empresarial, uno de la Universidad del Estado, cinco por parte de los usuarios y un último consejero en representación de los ancianos. De acuerdo con la Ley de Agua del Estado, para todo organismo operador el nombramiento del Director del organismo se hace a partir de una terna propuesta por el presidente municipal correspondiente. A pesar de haber iniciado sus actividades en 1996, el reglamento de funcionamiento del Interapas fue publicado hasta 1998; los funcionarios del organismo manifestaron que, aún cuando no había sido aprobado dicho reglamento, el Interapas funcionaba ya bajo sus lineamientos. El consejo de administración del organismo fue cuestionado por nuestros entrevistados, ya que no hay requisitos establecidos para que los diferentes grupos sociales elijan a sus representantes, tampoco sus responsabilidades están claramente establecidas. Como resultado, muchos de los consejeros no tienen ni el interés ni la capacidad para entender la problemática sobre la cual debe actuar el organismo, se limitan a cumplir con la asistencia a las sesiones del consejo o aprovechan ese espacio para defender los intereses del grupo al que representan, sin adoptar una visión integral del problema. Desde nuestro punto de vista, más que un conocimiento técnico del problema, deficiencia puede cubrirse con la asesoría técnica que permanentemente ofrece la CNA a los distintos estados, los consejeros sí requieren una cierta capacidad de negociación que les permita llegar a soluciones donde se hagan compatibles los intereses de los diferentes grupos, así como negociar con las autoridades estatales o federales del sector. Quizá por esto, el Director provisional de Interapas, en el año 2001 comentaba el desorden que había predominado en el organismo, la falta de dirección que, según él, había caracterizado su gestión 5. Y es que luego del período de cuatro años de gestión del 4 Existe un debate permanente entre dos concepciones opuestas del agua, una que la concibe como un bien público, al que todos los seres humanos tienen derecho ; otra desde la perspectiva económica, que la concibe como un bien con los mismos atributos y características de los otros bienes en el mercado. Desde esta segunda perspectiva, el establecimiento de un mercado del agua sería un paso importante para lograr su uso eficiente. 5 Cabe mencionar que, antes de ocupar el cargo de Director provisional, el entrevistado había formado parte del Consejo Administrativo del Interapas.

7 primer director del organismo, siguió una etapa de pugna por la dirección del organismo, que se reflejó en la inestabilidad del cargo; recordemos que es el presidente municipal quien propone la terna para nombramiento del Director. Aparentemente, esta situación es un reflejo de las disputas electorales entre los dos partidos políticos principales (PRI y PAN) que no pierden la ocasión de utilizar el tema del agua para obtener ventaja sobre el otro. De hecho, la desaparición del SIAPAS, organismo predecesor del Interapas en la capital de San Luis Potosí, parece haber obedecido más que a cuestiones de ineficiencia a una revancha. El SIAPAS resultaba molesto para el gobierno del estado (de extracción priísta) puesto que a través de este el presidente municipal (de origen panista) tenía importantes poderes de decisión. Al entrevistar al primer Director del organismo cuando aún estaba en funciones, éste manifestó que el 50% de su tiempo lo dedicaba al cabildeo con los presidentes municipales, el gobernador del Estado, los representantes de asociaciones al interior del Consejo y el sindicato del organismo. Desde un principio, había manifestado su intención de dirigir al Interapas de manera autónoma, guiándose por criterios estrictamente técnicos. Esta estrategia resultó, durante su período, en una relación tensa con los delegados de la CNA, así como en una cerrazón del organismo. De hecho, una crítica hecha por un funcionario de la CEAPAS subrayaba esta especie de prepotencia en la que cayeron los Directores del organismo, en el sentido de exigir el pago por parte de los usuarios sin explicarles que la situación del servicio no permite que éste se refleje en mejoras inmediatas. No hay, por lo tanto, una labor de sensibilización en cuanto a la problemática ni a las necesidades del organismo que en un momento dado podrían justificar un aumento de tarifas. Una vez que hemos presentado las diferentes dimensiones de la problemática del agua a la cual debe enfrentarse el organismo intermunicipal, formularemos algunas reflexiones finales acerca del caso de Interapas. Observaciones finales. Hemos visto que la problemática del agua en la región donde se encuentra el Estado de San Luis Potosí es particularmente crítica, a las características geográficas naturales se añadieron las malas decisiones de política, el desorden y el escaso interés que durante mucho tiempo demostraron las autoridades de los tres niveles de gobierno hacia el tema del agua. Las condiciones geográficas constituyen el punto de partida en torno al agua, ya que las características del ciclo hidrológico determinarán la disponibilidad del recurso y, en gran medida, el tipo de decisiones que su manejo demande. Hemos visto que, debido a las condiciones de la región donde se encuentra el Estado de San Luis Potosí, las precipitaciones no se producen en la cantidad suficiente para cubrir las necesidades de la población. Si esta situación representaba ya una condición desfavorable, es probable que el deterioro del acuífero se habría retardado si se hubieran tomado medidas previsoras y se hubiera planificado la explotación del recurso. Lamentablemente, como sucede en el resto del país y como ha sucedido incluso a nivel internacional, la gestión del agua no es vista como una cuestión problemática mientras el recurso parezca abundante, sólo se toman medidas una vez que empiezan los problemas de escasez.

8 En el Valle de San Luis Potosí, la cuestión de fondo en la situación actual es que el daño sufrido por las fuentes naturales de agua es irreversible, no hay medida administrativa ni jurídica que pueda restablecer los niveles de recarga del acuífero para que aumenten al mismo ritmo que lo hace la población y la demanda. La alternativa era modificar la estrategia de uso del agua, pero la decisión fue tomada tarde, hasta que las condiciones políticas fueron favorables. La renovación del marco jurídico demostró ser una medida necesaria mas no suficiente para atacar el problema; lo mismo puede decirse a propósito de los cambios en la estructura institucional. Las prácticas al interior de este nuevo marco jurídico y del nuevo organismo operador intermunicipal terminaron siendo muy parecidas a los esquemas clientelares que predominaban en el anterior esquema centralizado. El esquema de gestión a través de un organismo operador no ha conseguido despolitizar el tema del agua, el Interapas terminó atrapado entre las pugnas de los dos partidos más fuertes en SLP. Los objetivos de eficiencia y autosuficiencia financiera siguen estando muy lejos de la realidad del organismo, y la relativa autonomía que éste alcanzó durante el período del primer Director se ha perdido. Desde nuestro punto de vista, las personas que estuvieron al frente del organismo en este primer período no percibieron, y por tanto desaprovecharon, un recurso que pudo serles muy útil: la relación con los usuarios. Si éstos estuvieran más implicados con el organismo, si hubieran percibido su creación como algo benéfico para ellos, el Interapas se habría fortalecido y no habría caído en el caos al término del primer período. Aunado a esto, el establecimiento de un pago de derechos nos muestra que la autonomía financiera que el poder federal está dispuesto a conceder es limitada, y mientras esto sea así no podrá alcanzarse una verdadera autonomía de decisión y, por tanto, no habrá una real eficiencia. Es notable la falta de cooperación entre los responsables del servicio, aunque deberían compartir el mismo objetivo. De hecho, al abrirse espacios de decisión en torno al agua como servicio urbano, se inició una competencia entre los niveles estatal y municipal por asumir el control de éstos. Es por eso que, aún con la creación del organismo intermunicipal, solución que dadas las características del acuífero parecería ser la más adecuada, la problemática original no se ha visto modificada radicalmente. Mientras tanto, los niveles de profundidad de los pozos siguen aumentando, y si el deterioro del acuífero no se detiene las autoridades potosinas se verán obligadas a buscar fuentes de abastecimiento fuera del territorio del Estado. Esto podría representar un conflicto con otras entidades federativas, en el mediano plazo, por el uso del agua. BIBLIOGRAFÍA. Diario Oficial del Estado de San Luis Potosí, Decreto de creación del Interapas, Díaz, M. La disponibilidad y el uso del recurso hidráulico en el Valle de San Luis Potosí, Primer Foro del Agua en el Valle de San Luis Potosi, CD-Rom, Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de San Luis Potosí. Rosillo, G. La gestión del gobierno del municipio de SLP y su experiencia en la prestación descentralizada del servicio de agua. Tesis de Maestría, CIDE, 1996

9 Villalobos, Daniel. La administración del agua en San Luis Potosí, Primer Foro del Agua en el Valle de San Luis Potosí, CD-Rom, Diario local El Sol de San Luis, diversos números.