REAJUSTE DE PRECIOS A FAVOR DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

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1 REAJUSTE DE PRECIOS A FAVOR DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Robert Harbottle Quirós 1 INTRODUCCIÓN El equilibrio financiero en los contratos administrativos, conocido popularmente como reajuste de precios, hasta ahora ha sido analizado en la doctrina, jurisprudencia y legislación, quizás por el mismo comportamiento del mercado, más como un derecho adquirido del contratista de exigirle a la Administración una adecuación de los precios por los aumentos experimentados, que como un deber u obligación de ésta de reajustarle al primero los precios cuando han sufrido una disminución por causas no imputables a las partes. Se describe un contrato de suministro de carne de res y cerdo entre un hospital y una empresa, en donde el contratista solicitó a la Administración, para un período determinado, un reajuste de precios sólo para ciertos cortes de carne que presentaron un aumento de precios, pero excluyó aquellos otros que presentaron una disminución en su precio. Lo anterior plantea la duda de si debe la Administración de oficio, realizar un reajuste de precios al contratista para los cortes de carne que presentaron una disminución en su precio. Se intenta analizar para el caso descrito anteriormente, el fundamento jurídico existente (principios constitucionales, normativa legal, jurisprudencia judicial y administrativa y doctrina) que obliga a la Administración a aplicar a un contratista ese reajuste de precios. Finalmente se describe, para el caso concreto, la fecha en la que nace el deber de la Administración para aplicar a un contratista ese reajuste de precios, así como el procedimiento y plazo de prescripción aplicables para el reclamo respectivo. I- SUPUESTOS DE HECHO EN UN CONTRATO DE SUMINISTRO DE CARNE DE RES Y DE CERDO ENTRE LA C.C.S.S. Y LA EMPRESA I.B.A. El Hospital N.N. contrató a la empresa I.B.A. para que le suministrara 8 tipos de cortes diferentes de carne de res y de cerdo (alipego, cacho de paleta en trozos, vuelta de lomo, cacho de paleta requeb., mano de piedra, carne molida, posta de cerdo y chuleta de cerdo). 1 Abogado de la Dirección Jurídica Corporativa de la Caja Costarricense de Seguro Social. Revista Jurídica de Seguridad Social 25

2 El contratista I.B.A. solicitó a la Administración, para un período determinado, un reajuste de precios sólo para los primeros 6 cortes de carne que presentaron un aumento, según los índices de precios al consumidor que al efecto lleva el Ministerio de Economía Industria y Comercio (M.E.I.C.). De esa manera I.B.A., en su solicitud para reajustar los precios, omitió incluir los dos últimos cortes de carne (posta de cerdo y chuleta de cerdo), lo que provocó una sospecha de la Administración en cuanto al comportamiento del precio de esos dos cortes de carne de cerdo en el mercado. Al realizar la investigación, la Administración determinó que esos dos cortes de carne presentaron una disminución en su precio, la cual se reflejó en los índices descendentes de precios al consumidor, utilizados en la fórmula matemática de reajuste de precios. Lo anterior puede obedecer a distintas causas, dentro de las cuales se puede mencionar que, en determinadas épocas del año, como por ejemplo en Navidad, el incremento en la demanda produce un aumento en el precio del producto, el cual uno o dos meses después disminuye o se ajusta a su nivel normal. La pregunta que surge en relación con esos dos cortes de carne que presentaron una disminución en su precio es debe la Administración realizar un reajuste de precios disminuyéndoselos al contratista, aún cuando éste, en su solicitud de aumento de precios, excluyó los cortes de carne contratados que presentaron disminución en su precio? II- FUNDAMENTO JURÍDICO QUE OBLIGA A LA ADMINISTRACIÓN A APLICAR AL CONTRATISTA LOS REAJUSTES DE PRECIO, DISMINUYÉNDOLOS 1- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE OBLIGAN A LA ADMINISTRACIÓN A APLICAR AL CONTRATISTA ESE REAJUSTE DE PRECIOS El artículo 182 de la Constitución Política prevé el Principio de Licitación, del cual derivan todos los principios y parámetros constitucionales que rigen la actividad contractual del Estado. Dentro de esos principios que orientan y regulan la licitación, se encuentran dos que tienen que ver con la posibilidad de reajustar los precios en los contratos administrativos, a saber: [...] 7.- equilibrio de intereses, en tanto es necesario que en estos procedimientos exista una equivalencia entre los derechos y obligaciones que se derivan para el contratante y la administración, de manera que se tenga al contratista como colaborador del Estado en la realización de los fines públicos de éste [...] 9.- de intangibilidad patrimonial, en virtud del cual la administración está siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato, sea indemnizando al cocontratante de todos los efectos negativos que se originen en sus propias decisiones, sea como efecto del principio de mutabilidad, sea por razones de 26 Revista Jurídica de Seguridad Social

3 conveniencia o de interés público o por cualesquiera otras razones generales o especiales que lleguen a afectar el nivel económico inicial, reajustando siempre las variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del contrato para mantener incólume el nivel económico originalmente pactado (reajustes de precio que pueden originarse en las teorías jurídicas de la imprevisión, rebus sic stantibus, hecho del príncipe y sobre todo, en la llamada equilibrio de la ecuación financiera del contrato)[...] 2. De lo transcrito se desprende que debe existir una equivalencia entre los derechos y obligaciones que se derivan para el contratante y la Administración. Que la Administración está siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato, por cualesquiera razones de conveniencia, interés público u otras que lleguen a afectar el nivel económico inicial, reajustando siempre las variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del contrato, para mantener incólume el nivel económico originalmente pactado. Asimismo, la Administración debe reajustar los precios a un contratista cuando estos han disminuido, aunque no exista un convenio previo entre las partes o una norma jurídica expresa que así lo disponga, pues su aplicación deriva de principios constitucionales y de la naturaleza misma de la relación contractual administrativa. 2- EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA En principio, no existe obstáculo legal para que la Administración aplique a un contratista un reajuste de precio, disminuyéndolo, según sea el caso. El artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa expresamente lo permite cuando dispone: [...] Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio [...] Los reajustes se calcularán sobre estimaciones mensuales, con base en los precios de la oferta y los índices correspondientes al mes de la apertura de las ofertas [...] Asimismo, en el cartel de licitación debe establecerse la forma de revisar precios y determinar reajustes, así como la referencia al reglamento, en cuanto al mecanismo de aplicación [...] 3 (el subrayado no es del original). 2 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No , de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, pp Rey Méndez Renato. Ley de contratación Administrativa y su Reglamento: Concordada, con Comentarios y pronunciamientos de la Dirección General de la República. 3 a edición. Costa Rica, IJSA, 2000, pp Revista Jurídica de Seguridad Social 27

4 3- JURISPRUDENCIA SOBRE EL TEMA A- JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL Hasta ahora la Sala Constitucional ha analizado la procedencia de los reajustes de precio, más como un derecho adquirido del contratista que como una posibilidad de la Administración de aplicar una reducción del precio para ajustarlo. [...] el derecho a la actualización económica debe correr la misma suerte de aquél, y considerarse también, como un derecho adquirido. Si no fuera así, se estaría infringiendo el derecho que tiene todo contratista a recibir el pago íntegro de la obra realizada [...] 4 No obstante lo dicho anteriormente, se puede decir que en términos generales la Sala Constitucional también ha dejado abierta la posibilidad de admitir que la Administración reajuste los precios a un contratista disminuyéndolos, al mencionar que ésta, más que una potestad del Estado, es una obligación. [...] La más calificada doctrina sobre contratación administrativa, es conteste en afirmar que el reconocimiento de las variaciones de precios no es una potestad del Estado sino una obligación, puesto que la incidencia de los mayores costos es de orden público, como lo es todo lo atinente al reconocimiento de las consecuencias derivadas de la teoría de la imprevisión [...] En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien, un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio financiero del contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el pago integral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado[...] 5 La Sala Constitucional también ha mencionado que, tanto las alteraciones imputables a cualquiera de las partes como las que no sean atribuibles a ninguna de ellas, pero que desequilibren financieramente el contrato, deben siempre restituirse para mantener el nivel financiero del contrato. [...] b) debe distinguirse entre las alteraciones contractuales imputables a las partes de las que no lo son, de manera que la parte imputable tendrá siempre la obligación de asumir y absorber los desequilibrios sobrevinientes, responsabilidad que será siempre integral y plena, como lo afirma la más calificada doctrina; y c) las alteraciones imprevistas o no imputables a ninguna de las partes, pero que desequilibran las contraprestaciones, alterando la ecuación financiera, exigen siempre la restitución del nivel financiero del contrato [...] 6 Sin embargo, la Sala Constitucional no mencionó quién asume el costo en este último supuesto, lo que conlleva a decir que habría que analizar cada caso concreto. 4 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No de las doce horas veintisiete minutos del veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho, p Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No de las ocho horas treinta minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, pp Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No de las diez horas treinta minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, p Revista Jurídica de Seguridad Social

5 No obstante, con fundamento en los principios de equilibrio de intereses e intangibilidad patrimonial, así como lo dispuesto expresamente por el artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa, si en un período determinado los precios aumentan en perjuicio del contratista, el mayor costo lo debe asumir la Administración. En sentido contrario, si en un lapso específico los precios más bien disminuyen, esa diferencia en los costos la debe asumir el contratista con el propósito de satisfacer el interés público. En ambos casos se debe evitar un enriquecimiento ilícito de cualquiera de las partes. B- JURISPRUDENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En la resolución No. DI-AC-348 de la División de Desarrollo Institucional de la Contraloría General de la República del 26 de abril de 2000, se reconoció en forma expresa que el reajuste de precios puede ser asumido por el contratista o por la Administración y que ésta última también puede reclamar al contratante las diferencias de precio que se produzcan en su favor, a partir del momento en que se haya presentado esa variación en los elementos que componen el precio. [...] los reajustes de precio no son imputables a ninguna de las partes, pero que al alterar la ecuación financiera del mismo, debe asumirse por la Administración o por el contratista, en el tanto en que esta ecuación haya sido alterada y de la manera positiva o negativa en que proceda. Creemos importante indicar, que la Administración también puede reclamar al contratista las diferencias de precio en su favor que se produzcan, en virtud de la aplicación de la ecuación económica del contrato y éstas procederán a partir del momento en que se haya presentado esa variación en los elementos que componen el precio [...] 7 4- DOCTRINA NACIONAL Y EXTRANJERA A nivel nacional no se conoce doctrina que describa y regule el deber de la Administración de reclamar al contratista un reajuste de precios disminuyéndolos. En la doctrina extranjera, el reajuste de precios, ecuación o equilibrio financiero en los contratos administrativos, también es definido preponderantemente como un derecho del contratista y no como un deber de la Administración. Agustín A.Gordillo, en relación con este tema, en lo que interesa, señala: [...] el contratista tiene derecho a indemnización por el mayor costo operado [...] 8 7 Contraloría General de la República. División de Desarrollo Institucional. Oficio No. DI-AC-348 del 26 de abril de 2000, p Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Contratos Administrativos. Regímenes de Pago y Actualización, Indexacción, Intereses Moratorios, Imprevisión, Mayores Costos. Editorial Astrea, Argentina p Revista Jurídica de Seguridad Social 29

6 Miguel S. Marienhoff la define como: [...] el medio por el que ante circunstancias extraordinarias anormales e imprevisibles, posteriores, sobrevinientes a la celebración de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, alteran la ecuación económica-financiera en perjuicio del cocontratante que determina la obligación del Estado de asistirlo para que pueda así cumplir o seguir cumpliendo el contrato [...] 9 Sin embargo, José Roberto Dromi admite que cualquiera de las partes puede solicitar un reajuste de precios: [...] 8. Quiénes pueden invocar la teoría de la imprevisión? [...] parece obvio que cualquiera de las partes contratantes puede hacerlo. Ahora bien, en tal sentido, parece que también podría invocarla el Estado. No obstante, la doctrina en derecho público, entiende que sólo puede hacerlo el cocontratante del Estado pero no el Estado[...] FECHA EN QUE NACE EL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN DE APLICAR AL CONTRATISTA UN REAJUSTE DE PRECIOS DISMINUYÉNDOLOS En el voto No de la Sala Constitucional se indicó que: [...] el derecho a que se reajusten los precios contractuales, nace desde el mismo momento en que se somete la oferta a consideración de la Administración y los cálculos respectivos deben de hacerse desde entonces, porque las variaciones en los costos son situaciones imprevistas, que de no reconocerse implicarían serias lesiones en el equilibrio económico de los contratos [...] 11 La Contraloría General de la República ha mencionado que el reajuste de precios procede a partir del momento en que se produjo el incremento en los costos o desajuste económico. [...] el reajuste de precios debe ser retroactivo al momento en que se presentó el desajuste económico. Criterio que no ha sido variado por esta Contraloría General. Es más, ha sido reafirmado por la Sala Constitucional en reiteradas oportunidades [...] 12 [...] a partir de qué momento se debe reconocer el reajuste de precios, sea a partir del momento en que se demuestre que se dio el incremento, o a partir de la presentación del reclamo? [...] podemos concluir que los reajustes de precios en los contratos administrativos proceden desde el momento en que se da el incremento en los costos, el cual debe quedar debidamente justificado y probado en el reclamo. Asimismo el reconocimiento del reajuste debe ser de la diferencia real del incremento en los costos, en consecuencia, no se pueden aceptar porcentajes que queden al descubierto, salvo que sean por disposición legal [...] 13 9 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, tomo III-B. Argentina: Editorial Abeledo Perrot, 1970, p Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Ibidem, pp Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No de las diez horas treinta minutos del cuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, p Contraloría General de la República, División de Desarrollo Institucional, oficio No. DI-AC-348 del 26 de abril de 2000, p Contraloría General de la República. División de Asesoría y Gestión Jurídica. Oficio No. DAGJ , del 16 de junio de 2000, pp Revista Jurídica de Seguridad Social

7 La Administración debe verificar, bajo su responsabilidad, que los índices se encuentran acordes con la realidad y que no implican un eventual enriquecimiento ilícito. 6- PROCEDIMIENTO A APLICAR POR LA ADMINISTRACIÓN A UN CONTRATISTA PARA REAJUSTARLE LOS PRECIOS DISMINUYÉNDOLOS En virtud de que la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento no prevén el procedimiento para llevar a cabo el reajuste de precios en el caso de su disminución, se considera que la Administración, cuando cuente con la anuencia expresa o implícita del contratista, puede de oficio proceder a rebajarlos, tal y como lo hace cuando los aumenta. De lo contrario, debe con ajuste a un proceso en estricta conformidad con las leyes ponerse en conocimiento del contratista, los índices oficiales de precios y costos elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, así como la investigación técnico-administrativa realizada, para que éste alegue lo pertinente y luego se proceda a resolver lo que corresponda. De esa manera se evita tener que aplicar supletoriamente el procedimiento ordinario previsto en la Ley General de la Administración Pública, en los artículos 308 y siguientes, el cual es más complejo. 7- PRESCRIPCIÓN PARA EL RECLAMO DE UN REAJUSTE DE PRECIOS La Contraloría General de la República en su resolución DAGJ del 22 de marzo de 2000, señaló que la prescripción para el reclamo de un reajuste de precios es de 5 años. De manera que para el presente caso hay que entender que ese es el plazo que aplica. Al respecto expresó: [...] En cuanto al tema de la prescripción para el reclamo de un reajuste de precios, es oportuno señalar que la propia Sala Constitucional en el reciente voto No , del 5 de noviembre de 1999, varió el criterio que había externado en el voto No , y avaló la posición de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que consideró que la prescripción que aplica en esta materia es la que se regula en el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa (5 años)[...] Contraloría General de la República. División de Asesoría y Gestión Jurídica. Resolución DAGJ , del 22 de marzo de 2000, p. 2. Revista Jurídica de Seguridad Social 31

8 CONCLUSIONES Existe un deber de la Administración de reajustar los precios disminuyéndolos al contratista, cuando en un contrato de suministro de carne entre la Caja Costarricense de Seguro Social y una empresa determinada, el contratante excluyó el reajuste de precios de ciertos cortes de carne que presentaron una disminución en su precio. En el caso anterior, existe fundamento jurídico (principios constitucionales, normativa legal, jurisprudencia judicial y administrativa y doctrina) que obliga a la Administración a aplicar al contratista un reajuste de precios disminuyéndolos. Asimismo, resulta claramente determinable la fecha en la que nace ese deber, así como el procedimiento y plazo de prescripción a aplicar. El ejemplo descrito es tan sólo una posibilidad que tiene la Administración de reclamar a un contratista un reajuste de precios. Sin embargo, existen muchos otros supuestos de contratos administrativos en los que es posible aplicar lo aquí esbozado. Otra situación en la que podría ser discutible el deber de la Administración de reclamar al contratista una disminución del precio, lo constituye el supuesto de un contrato de suministro de café entre un hospital y una empresa, cuando con posterioridad a la presentación de las ofertas en un concurso determinado, se produce una disminución en el precio internacional por saco de café, en virtud de una sobreproducción a nivel mundial o por otras causas similares. Si el precio del café le va a costar más barato al contratante por haber disminuido su precio internacionalmente, habría que concluir que también en ese caso debe la Administración aplicar un reajuste de precios a ese contratante, en razón de que los precios bajaron según los índices de precios al consumidor que mensualmente lleva el M.E.I.C. 32 Revista Jurídica de Seguridad Social

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