SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) DEL GASTO FEDERALIZADO

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1 SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) DEL GASTO FEDERALIZADO Auditoría Especial del Gasto Federalizado Octubre 2016

2 CONTENIDO 1. Importancia estratégica y financiera del Gasto Federalizado (GF) 2. El SED en la estrategia del PbR y de la GpR 3. Marco Jurídico del SED, Gasto Federalizado. 4. Principales resultados de la revisión al SED del Gasto Federalizado 5. Conclusiones y Recomendaciones ASF 2

3 1. IMPORTANCIA ESTRATÉGICA Y FINANCIERA DEL GASTO FEDERALIZADO ASF 3

4 Gasto Federalizado CP 2015 Gasto Federalizado 1,715 miles de millones de pesos (35% del Gasto Neto Total Federal, 4,917 mmdp) 63% Transferencias condicionadas (28% del Gasto Federal Programable) 37% Participaciones federales ASF 4

5 Gasto Federalizado Gasto Federalizado (en sus dos componentes): porcentaje de los ingresos totales de los gobiernos locales (EF y municipios) 89% en las entidades federativas (sin Ciudad de México). 67% en los municipios; en los de mayor rezago 90% o más ASF 5

6 GASTO FEDERALIZADO PROGRAMABLE El gasto federalizado financia, entre otros: 75% del gasto educativo federal. 74% de la matrícula de educación básica. 74% del gasto federal en salud. 94% del gasto federal en el SNSP. Entre 80 y 100 mil obras y acciones anuales para la población en pobreza extrema. Otorgamiento de 5.1 millones de desayunos escolares diarios. ASF 6

7 2. EL SED EN LA ESTRATEGIA DEL GpR y PbR ASF 7

8 EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ESTRATEGIA DE LA GESTIÓN PARA RESULTADOS Y EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS GpR PbR SED ASF 8

9 GESTIÓN PARA RESULTADOS Modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Aunque interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población; es decir, la creación de valor público. ASF 9

10 PRESUPUESTO CON BASE EN RESULTADOS Presupuestar con base en resultados promueve la eficiencia, eficacia y economía en la asignación de los recursos. La fusión del SED con la orientación de los recursos a la obtención de resultados, se conoce como modelo PbR-SED, principal pilar de la GpR. ASF 10

11 Presupuesto Basado en Resultados Modelo mediante el cual el proceso presupuestario incorpora sistemáticamente consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos federales, a efecto de lograr una mejor calidad del gasto público federal y favorecer la rendición de cuentas. ASF 11

12 SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión, que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. ASF 12

13 3. MARCO JURÍDICO DEL SED DEL GASTO FEDERALIZADO PRINCIPALES DISPOSICIONES ASF 13

14 MARCO JURÍDICO PARA EL SED: PRINCIPALES DISPOSICIONES. GASTO FEDERALIZADO Artículo 134 de la CPEUM LFPRH, Art. 1, 2, 85, 86 y 110 LCF, Art. 49, fracción V LGCG, Título Quinto, Capítulo V Ley General de Desarrollo Social (Capítulo III) PEF ASF 14

15 MARCO JURÍDICO PARA EL SED: PRINCIPALES DISPOSICIONES. GASTO FEDERALIZADO Norma para Establecer el Formato para la Difusión de los Resultados de las Evaluaciones de los Recursos Federales Ministrados a las Entidades Federativas (CONAC) [DOF, 4 de abril de 2013]. Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal [DOF, 30 de marzo de 2007]. ASF 15

16 MARCO JURÍDICO PARA EL SED: PRINCIPALES DISPOSICIONES. GASTO FEDERALIZADO Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño [DOF, 31 de marzo de 2008]. Mecanismo para el seguimiento a los ASM derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la APF [8 de marzo de 2011]. ASF 16

17 MARCO JURÍDICO PARA EL SED: PRINCIPALES DISPOSICIONES. GASTO FEDERALIZADO Programa para un Gobierno Cercano y Moderno [DOF, 30 de agosto de 2013]. Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social [DOF, 14 de febrero de 2014]. ASF 17

18 MARCO JURÍDICO PARA EL SED: PRINCIPALES DISPOSICIONES. GASTO FEDERALIZADO Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, publicado el 14 de febrero de 2014 [DOF, 13 de mayo de 2014]. Normativa local. ASF 18

19 4. PRINCIPALES RESULTADOS DE LA REVISIÓN AL SED DEL GASTO FEDERALIZADO ASF 19

20 ALCANCE DE LAS REVISIONES SHCP, CONEVAL y Dependencias Federales Coordinadoras (6) Entidades Federativas (32) Al mes de septiembre de 2016 se han realizado 18 revisiones a los Gobiernos Estatales en relación con el SED. Sobre este universo se presentan los resultados. ASF 7 ASF 20

21 PRINCIPALES RESULTADOS: MARCO NORMATIVO DEL SED ASF 21

22 MARCO JURÍDICO LOCAL PARA EL SED En 8 entidades federativas (EF) la Constitución local está alineada con la CPEUM, respecto de la disposición siguiente: Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas ASF 22

23 MARCO JURÍDICO LOCAL PARA EL SED En 17 EF sus leyes secundarias disponen de elementos básicos para la implantación y desarrollo del SED 9 EF disponen de elementos metodológicos locales para orientar el SED, tales como lineamientos y manuales, entre otros. ASF 23

24 PRINCIPALES RESULTADOS: MARCO INSTITUCIONAL OPERATIVO ASF 24

25 MARCO INSTITUCIONAL OPERATIVO En 17 E F e s t á l a disposición normativa de que exista una dependencia responsable de la coordinación del SED Sólo opera en 9 ASF 25

26 MARCO INSTITUCIONAL OPERATIVO Existencia de una Dependencia Coordinadora del SED Secretaría de Finanzas u Homóloga Oficina del Gobernador Total: Contraloría Estatal u Homóloga Otras 3 ASF 26 ASF 26

27 MARCO INSTITUCIONAL OPERATIVO En las 18 EF, el 28% de las dependencias y entidades reportadas tiene un área responsable de la evaluación. No todas operan. En 13 EF no se dispone de un programa o estrategia para coordinar y orientar el desarrollo del SED. En 9 no se tienen mecanismos o instancias de coordinación para la operación del SED. En 8 entidades federativas no se capacitó a los servidores públicos responsables de la operación del SED. ASF 27

28 PRINCIPALES RESULTADOS: FORMULACIÓN DEL PAE Y REALIZACIÓN DE LAS EVALUACIONES ASF 28

29 PROGRAMA ANUAL DE EVALUACIONES entidades federativas elaboraron un PAE lo publicaron en sus páginas de internet 213 fondos y programas por evaluar (federales y estatales); 133 en tres EF 123 son de gasto federalizado (58%) 79% Ramo General 33 14% Convenios 7% Subsidios ASF 29

30 EVALUACIONES REALIZADAS DEL GASTO FEDERALIZADO 154 Evaluaciones realizadas (40% en 2 EF) En 15 entidades federativas El número de fondos y programas del GF es en promedio 78 por EF. El total en las 15 EF es de 1,184, y en las 18 revisadas de 1,442. ASF 30

31 EVALUACIONES REALIZADAS DEL GASTO FEDERALIZADO Tipos de las evaluaciones realizadas a fondos y programas del Gasto Federalizado: Consistencia y Resultados 87 Específica 45 Procesos Otras Total: ASF 31

32 11 EF (de las 15 que realizaron evaluaciones) elaboraron sus Términos de Referencia (TdR) de acuerdo al tipo de evaluación TÉRMINOS DE REFERENCIA En 10 estaban alineados con los TdR federales ASF 32

33 PRINCIPALES RESULTADOS: PUBLICACIÓN DE LAS EVALUACIONES ASF 33

34 DIFUSIÓN DE LAS EVALUACIONES 115 publicadas en el SFU 154 evaluaciones realizadas del GF 123 con base en el Anexo 1 del formato del CONAC 141 publicadas en la página de internet de la entidad ASF 34

35 PRINCIPALES RESULTADOS: DEFINICIÓN Y GESTIÓN DE LOS ASPECTOS SUSCEPTIBLES DE MEJORA ASF 35

36 ASPECTOS SUSCEPTIBLES DE MEJORA 5 EF tienen un mecanismo de atención a los ASM Sólo en 3 EF opera adecuadamente; están alineados con la metodología federal ASF 36

37 ASPECTOS SUSCEPTIBLES DE MEJORA En 5 EF las dependencias y entidades clasificaron y entregaron los ASM, derivados de las evaluaciones, a la dependencia coordinadora del SED. Únicamente en 5 EF las dependencias y entidades dieron seguimiento a los ASM (tres adecuadamente y 2 en forma parcial e insuficiente). En 3 entidades federativas se difundió el seguimiento realizado a los ASM. ASF 37

38 PRINCIPALES RESULTADOS: CONSIDERACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EN EL MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN ASF 38

39 UTILIZACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES Sólo en 2 EF existen mecanismos para considerar los resultados de las evaluaciones en la mejora de la gestión de los fondos y programas evaluados. ASF 39

40 PRINCIPALES RESULTADOS: CALIDAD DE LA INFORMACIÓN DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO ASF 40

41 INDICADORES DE DESEMPEÑO REVISADOS Fondo FONE Indicador Porcentaje de Eficiencia terminal en educación primaria y secundaria (escuelas apoyadas por el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo [FONE]) FASSA Razón de Mortalidad Materna de mujeres sin seguridad social Porcentaje de nacidos vivos de madres sin seguridad social atendidas por personal médico ASF 41

42 INDICADORES DE DESEMPEÑO REVISADOS Fondo Indicador Porcentaje de elementos con evaluaciones vigentes en control de confianza, respecto al estado de fuerza de la entidad federativa FASP Porcentaje de elementos policiales que reciben capacitación con recurso del FASP, en los rubros de Formación inicial, Formación continua y Especialización, con respecto a los convenidos en el ejercicio fiscal. ASF 42

43 INDICADORES DE DESEMPEÑO REVISADOS De los 90 indicadores de desempeño revisados (5 por las 18 EF), la calidad de la información* que sustenta los valores reportados es adecuada en 25 casos; es decir, en el 28%. *Generación de la información: bitácora o memoria de cálculo, sustento estadístico, documentación soporte, etc.). ASF 43

44 PRINCIPALES RESULTADOS: ENTREGA DE INFORMES TRIMESTRALES SOBRE EL EJERCICIO, DESTINO Y RESULTADOS DE LOS RECURSOS FEDERALES TRANSFERIDOS 2015 ASF 44

45 ENTREGA DE LOS FORMATOS DEL SFU Para impulsar la transparencia en la gestión y resultados de los recursos públicos federales en entidades federativas y municipios: A partir de 2007 la LFPRH y la LCF, y en 2012 la LGCG establecen que: Los ejecutores de recursos públicos deben informar trimestralmente a la SHCP sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales que les fueron transferidos. ASF 45

46 ENTREGA DE LOS FORMATOS DEL SFU Gestión Proyectos Nivel Financiero Sistema de Formato Único (SFU) Indicadores de Desempeño Evaluaciones ASF 46

47 ENTREGA DE LOS FORMATOS DEL SFU La entrega de los informes trimestrales sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos ha sido irregular, ya que no se envía su totalidad y en la mayoría de los casos son presentados con insuficiente calidad; esta problemática se acentúa en el caso de los municipios. ASF 47

48 PORCENTAJE DE ENTREGA DE LOS FORMATOS DEL SFU Fondo o Programa Formato Gestión de Proyectos / Trimestre FONE * * * * FASSA * * * * FISE FAM Asistencia Social * * * * Infraestructura Educativa Básica Infraestructura Educativa Media Superior y Superior FAETA Educación para Adultos * * * * Educación Tecnológica FASP FAFEF SEGURO POPULAR * * * * FUENTE: Portal Aplicativo de la SHCP del Sistema del Formato Único, * Para estos fondos no es obligatorio el reporte de este formato, ya que depende del ejercicio del recurso. El gasto corriente no debe ser reportado en este formato. ASF 48

49 PORCENTAJE DE ENTREGA DE LOS FORMATOS DEL SFU Fondo o Programa Formato Nivel Financiero / Trimestre FONE Fondo de Compensación** Gasto de Operación Otros de Gasto Corriente*** Servicios Personales FASSA FISE FAM Asistencia Social Infraestructura Educativa Básica Infraestructura Educativa Media Superior y Superior FAETA Educación para Adultos Educación Tecnológica FASP FAFEF SEGURO POPULAR FUENTE: Portal Aplicativo de la SHCP del Sistema del Formato Único, ** El Fondo de Compensación sólo se distribuyó a siete estados y en base a ellos se realizó la medición. *** Otros de Gasto corriente sólo se distribuyó a veintitrés estados y en base a ellos se realizó la medición. ASF 49

50 PORCENTAJE DE ENTREGA DE LOS FORMATOS DEL SFU Fondo o Programa Indicadores de Desempeño / Trimestre FONE 71.0 NA NA 38.7 FASSA NA NA FISE FAM Asistencia Social Infraestructura Educativa Básica 59.4 NA NA 40.6 Infraestructura Educativa Media Superior y Superior NA NA NA NA FAETA Educación para Adultos NA NA NA NA Educación Tecnológica FASP 96.9 NA NA 90.6 FAFEF SEGURO POPULAR NA NA NA NA FUENTE: Portal Aplicativo de la SHCP del Sistema del Formato Único, ASF 50

51 SHCP: ÍNDICE GENERAL DE AVANCE EN PBR-SED ENTIDADES FEDERATIVAS Promedio Baja California Guanajuato México Jalisco Puebla Hidalgo Yucatán Chihuahua Morelos Oaxaca Durango Aguascalientes Nayarit Chiapas Sinaloa Tabasco Coahuila Tamaulipas Promedio Nacional Veracruz Quintana Roo Tlaxcala Ciudad de México San Luis Potosí Campeche Zacatecas Querétaro Colima Nuevo León Michoacán Sonora Guerrero Baja California Sur Fuente: Diagnóstico relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 80 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. SHCP, pág. 18. ASF 51

52 CONEVAL: ÍNDICE DEL AVANCE DEL MONITOREO Y EVALUACIÓN SEGÚN ENTIDAD FEDERATIVA, Promedio Jalisco Distrito Federal Estado de México Guanajuato Oaxaca Hidalgo Chihuahua Veracruz Querétaro Puebla San Luis Potosí Nuevo León Tabasco Morelos Yucatán Tlaxcala Campeche Colima Durango Michoacán Guerrero Nayarit Aguascalientes Zacatecas Sonora Quintana Roo Baja California Tamaulipas Sinaloa Chiapas Coahuila Baja California Sur Fuente: Diagnóstico del Avance en Monitoreo y Evaluación en las Entidades Federativas 2015, CONEVAL, pág. 16. ASF 52

53 ÍNDICE DEL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DEL GASTO FEDERALIZADO, CP Durango Puebla Yucatán Tamaulipas Nuevo León Campeche Querétaro San Luis Potosí Nayarit Sinaloa Quintana Roo Chiapas Baja California Aguascalientes Tabasco Zacatecas Tlaxcala Colima Chihuahua Hidalgo Coahuila Distrito Federal Sonora Guanajuato México Morelos Guerrero Oaxaca Jalisco Baja California Sur Michoacán Veracruz ASF 53

54 CONCLUSIONES Reducido avance en el desarrollo del SED en el gasto federalizado, no obstante que constituye el 27% del gasto federal programable. No existe, en general, con excepciones, una cultura fortalecida de evaluación en las administraciones estatales, ni el reconocimiento de su papel para mejorar la gestión del GF. ASF 54

55 CONCLUSIONES Las evaluaciones se realizan para cumplir con un requisito normativo administrativo, más que para apoyar la mejora de la gestión de los fondos y programas. ASF 55

56 Destacan tres debilidades en el reducido avance del SED: 1. Se carece de instancias o mecanismos colegiados, de coordinación y operación, para el desarrollo del SED. 2. No se dispone de un programa o estrategia para conducir, establecer metas y medir el avance del SED. 3. No hay seguimiento sobre los aspectos susceptibles de mejora determinados en las evaluaciones practicadas, salvo muy pocas EF (3). ASF 56

57 Insuficiente capacitación, asistencia y apoyos a las entidades federativas por las instancias federales coordinadoras. Reducida cobertura de las evaluaciones, respecto del número de fondos y programas del GF. Falta de orientación, por las coordinadoras federales, sobre los tipos de evaluaciones más adecuados a los requerimientos locales. ASF 57

58 No hay una utilización efectiva de los resultados de las evaluaciones para apoyar la mejora de la gestión (Sólo en dos EF se evidenciaron mecanismos al respecto). Insuficiencias en la disponibilidad, en general, de personal con las capacidades necesarias en materia de evaluación. ASF 58

59 No se cumple cabalmente con la entrega de los informes sobre el ejercicio y resultados de los recursos federales transferidos e Indicadores de Desempeño. Áreas de mejora en la calidad de la información. En diversas entidades federativas, los resultados de los indicadores de desempeño no están soportados con la documentación que acredite su veracidad. ASF 59

60 Causas del reducido avance del SED en los gobiernos estatales son, entre otras, las siguientes: a) No hay incentivos para una mejor gestión del gasto federalizado. Asignación con un carácter inercial. b) No existe todavía una efectiva rendición de cuentas en el GF, que destaque la necesidad y el rol de la evaluación en la mejora de su gestión. ASF 60

61 c) El desarrollo del marco jurídico, metodológico e institucional en materia del SED, se concentró en el ámbito federal. d) Insuficiente apoyo de las dependencias coordinadoras federales hacia los estados, en materia de evaluación. e) El CONEVAL tiene en proceso la formulación de su propuesta metodológica para la evaluación de los fondos del Ramo General 33. ASF 61

62 f) Las EF tienen restricciones financieras para financiar las evaluaciones. g) En diversos estados no se dispone del personal suficiente, especializado en el tema de la evaluación. h) En un escenario de restricciones presupuestales, las áreas de evaluación no se han considerado prioritarias, sino prescindibles. ASF 62

63 i) En varias EF, los avances alcanzados corresponden más a esfuerzos personales y de grupos interesados en el tema de la evaluación, que a un compromiso institucional. La evaluación es un tema pendiente en las agendas del gasto federalizado y de la rendición de cuentas. La evaluación no está cumpliendo su función, en la rendición de cuentas. ASF 63

64 RECOMENDACIONES Asumir por las autoridades estatales del más alto nivel, un compromiso efectivo con el mejoramiento de la gestión del gasto federalizado y con el desarrollo del SED. Impulsar una efectiva rendición de cuentas, ya que por esta vía se apoyará de manera importante a la evaluación. Establecer incentivos, en los mecanismos de distribución de los recursos del gasto federalizado, a los resultados favorables de su gestión. ASF 64

65 Fortalecer el marco jurídico local para impulsar el SED, particularmente en: a) Definir, en las EF respectivas, la dependencia coordinadora del SED y sus funciones específicas. b) Obligación de que en cada dependencia y entidad de la administración pública estatal exista un área responsable del SED. c) Prever la conformación y operación de instancias y mecanismos colegiados formales para operar el SED. ASF 65

66 d) Orientar el desarrollo del SED en cada entidad federativa, con base en la formulación de un programa o estrategia con objetivos y metas. e) Obligación de dar seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora y disponer de un mecanismo al efecto. En general, homologar el marco jurídico local en materia del SED, respecto del federal, considerando las particularidades locales. ASF 66

67 Modificar la LFPRH, LCF, LGCG y demás normativa aplicable, para prever mayores responsabilidades a las dependencias y entidades federales coordinadoras en relación con el SED en los gobiernos locales, las cuales actualmente son generales y ambiguas. Atender las disposiciones previstas en el artículo 86 de la LFPRH. ASF 67

68 Artículo 86.- Con el objeto de mejorar la transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio del gasto federalizado, la SHCP mediante firma de convenio con las entidades federativas y la ASF, así como con la participación que corresponda a las autoridades federales competentes, fortalecerá todas las acciones de coordinación para evaluar el correcto uso de los recursos públicos, para lo cual deberán: ASF 68

69 I. Establecer acciones para mejorar la evaluación, transparencia y eficiencia en el ejercicio del gasto federalizado en los tres órdenes de gobierno. II. Promover mecanismos de participación ciudadana en el seguimiento del gasto público, así como la publicación de información presupuestaria accesible y transparente para la ciudadanía. ASF 69

70 Que el CONEVAL concluya la formulación de su propuesta metodológica para la evaluación del Ramo General 33 y sus fondos. Definir por la SHCP y CONEVAL, y por las dependencias federales coordinadoras de los fondos y programas, la modalidad del proceso de evaluación por los gobiernos locales en aspectos como: tipos de evaluación a realizar; frecuencia de las evaluaciones y lineamientos para llevarlas a cabo o términos de referencia. ASF 70

71 Impulsar la formación de personal experto en el tema de evaluación, mediante programas de capacitación y asistencia técnica fortalecidos. Extrapolar las mejores prácticas de las EF en la materia, a las demás entidades. ASF 71

72 Fortalecer en la SHCP y el CONEVAL las áreas de apoyo a los gobiernos locales en materia del SED. Requerir a las EF la entrega del total de los informes trimestrales e indicadores de desempeño; así como garantizar la calidad de la información. ASF 72

73 GRACIAS ASF 73

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Acciones de inspección en materia de vida silvestre y aseguramiento de flora y fauna silvestres, por entidad federativa (Número) Aguascalientes 2009 42 152 0 2010 31 13 0 2011 23 104 0 2012 26 42 0 2013 16 16 0 2014 20 66 0 2015 22 300 12 Baja California 2009 54 5 0 2010 47 0 1 2011 82 14 76,260 2012 69 385 42,821 2013 40 6 63,587

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