Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 29 de junio de 2012 (BOE, 18 de septiembre de íd).

Transcripción

1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Silencio administrativo A efectos de inscripción de un acto administrativo, singularmente de naturaleza urbanística, es requisito sine qua non la certificación del Secretario municipal respecto de su aprobación y firmeza. Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 29 de junio de 2012 (BOE, 18 de septiembre de íd). Antecedente normativo Cita: -Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. -Decreto 67/2006, de 12 de mayo, que aprueba el Reglamento de Ordenación y gestión territorial y urbanística. -Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística valenciana. 1. Planteamiento Por un agente urbanizador se presenta, para su inscripción en el Registro de la Propiedad, un proyecto de reparcelación. El Registrador emite nota de suspensión en base a que la documentación no va acompañada de la pertinente certificación del Secretario municipal acreditativa de la aprobación definitiva del proyecto y de su firmeza, tal y como establece el Reglamento de Ordenación y gestión territorial y urbanística (Decreto 67/2006, de 12 de mayo) en concordancia con el artículo 180 de la Ley Urbanística de Valencia (Ley 16/2005, de 30 de diciembre). El interesado, el agente urbanizador, como subsanación aporta una sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo de Alicante, en la que resuelve que el proyecto de reparcelación está aprobado definitivamente por silencio administrativo y en la que se afirma la innecesariedad de aportar certificación acreditativa del silencio administrativo. El Registrador reitera su nota de calificación, contra la que el interesado interpone recurso gubernativo en el que alega, en primer lugar, el funcionamiento ope legis del silencio administrativo y, en segundo lugar, y como consecuencia, la innecesariedad de aportar certificación del secretario municipal respecto la aprobación por silencio administrativo del proyecto de reparcelación. Según el interesado el proyecto de reparcelación está aprobado por silencio de forma definitiva y es eficaz a tenor de lo establecido en el artículo 43 de la LRJPAC, en concordancia con la Ley urbanística valenciana; el certificado del Secretario municipal es un medio de prueba encaminado a probar la existencia del acto administrativo producido por silencio. La no expedición del certificado no impide proseguir el procedimiento. 2. Consideraciones de la Dirección General 1

2 La Dirección General, en la resolución de este recurso, tras analizar los hechos relevantes planteados y centrada la cuestión en lo que afecta directa e inmediatamente con la calificación del registrador, es decir, el silencio administrativo y sus efectos, recuerda, en primer lugar, su doctrina en materia de silencio administrativo (a) y, en segundo lugar, ya en sede registral, la aplicación de esta doctrina en actos de naturaleza urbanística, en concreto, la forma de acreditar la producción del silencio (b) y el requisito de legalidad del acto (c). a) Doctrina del silencio administrativo La Dirección General se remite a la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo, sala tercera (STS de 28 de enero de 2009), que mantiene el límite del silencio en la conformidad de lo solicitado con el ordenamiento. Así afirma, según esta sentencia, que aunque la regla general contenida en el artículo 43 de la LRJPAC es la del silencio positivo, la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con carácter de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario... y añade esto es lo que es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (declarado vigente en la disposición derogatoria única de la Ley 1/1998, de 13 de abril, y no derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2007) y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo de Por ello, considera el Alto Tribunal que ha de sustentarse la doctrina jurisprudencial anterior a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la citada Ley 30/1992, entendiendo que, de este modo, se mantiene una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística. El Tribunal Supremo en la referida sentencia aplica la regla general del silencio administrativo en el ámbito urbanístico y declara como doctrina legal, que el artículo del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1.b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial urbanística. Dado que esta doctrina legal vincula a jueces y tribunales, no puede ser desconocida por la Dirección General, ni por los Notarios ni Registradores que deberán tenerla bien presente a la hora de examinar si el acto que se pretende documentar públicamente, y en su caso inscribir, goza de la cobertura que proporciona la licencia que venga legalmente exigida, la cual, en los supuestos que indica el Tribunal Supremo, no puede en ningún caso entenderse concedida por silencio administrativo positivo. La Dirección General recuerda que mediante Real Decreto-ley 8/2011,de 1 de julio, el efecto del silencio es diferente para determinados actos urbanísticos y, aunque afirma que no es aplicable al caso planteado, tiene un indudable valor 2

3 interpretativo a la vista de las explicaciones que sobre tal precepto ofrece el Preámbulo del citado Real Decreto-Ley, en el que se señala que se confirma la regla, ya contenida en la Ley estatal de Suelo, de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos. La sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la citada Ley de Suelo constituye una norma con rango de ley básica estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo. 1 b) Acreditación de la producción del silencio A juicio de la Dirección General, en el ámbito registral, no puede acogerse la tesis del interesado basada en la idea de entender aplicable de forma general e incondicionada la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común; esta aplicación, en esta sede, no es acorde con la naturaleza jurídica especial del procedimiento registral ni con el régimen legal a que queda sujeto. La regla general en la legislación hipotecaria es no admitir los consentimientos tácitos ni presuntos. Además rige el principio de la titulación auténtica, principios incompatibles con la admisión del silencio administrativo acreditado mediante cualquier medio de prueba en derecho como título material y formal inscribible. Esta regla sólo se excepciona en los supuestos en los que el derecho inscrito o anotado puede extinguirse por declaración de la ley o así resulte del mismo en cuya virtud se practicó la inscripción o anotación preventiva (artículo de la Ley Hipotecaria), supuestos en los que no se incluyen los actos administrativos presuntos. Por ello se exige la certificación de Secretario del Ayuntamiento sobre la aprobación y firmeza del acto administrativo. Este principio, en el caso planteado, se recoge en el Reglamento de 1 El Real Decreto-ley 8/2011, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, en su artículo 23, de forma sorpresiva modifica el efecto del silencio administrativo en determinados actos urbanísticos, los que a continuación se relacionan: a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje. e) La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas a que se refiere la letra c) anterior. 3

4 ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de Valencia (Decreto 67/2006, de 19 de mayo), que expresamente exige la certificación del Secretario o escritura pública para elevar a público el contenido íntegro del proyecto de reparcelación. El artículo 425 del citado Reglamento añade que, en los supuestos de elevación a público mediante escritura pública del contenido del proyecto de reparcelación será el Secretario quien, en todo caso, certifique la aprobación y firmeza del Proyecto de Reparcelación, como condición necesaria para su inscripción. Este artículo es acorde con lo establecido en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, cuando, en su artículo 3, respecto a la inscripción de proyectos de equidistribución, establece que será título idóneo para la inscripción de la reorganización de la propiedad, la certificación de la Administración actuante acreditativa de la aprobación definitiva del proyecto. c) Requisito de legalidad del acto La Dirección General afirma que en los supuestos no comprendidos en el artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2011 y en aquellos derechos adquiridos por silencio antes de la entrada en vigor de dicho Real Decreto-ley, debe quedar de modo indubitado, de la documentación presentada, que la operación no contradice el planeamiento. Así lo impone la doctrina legal del Tribunal Supremo antes aludida. En el supuesto planteado, La Ley urbanística valenciana, en su artículo 177,e), prevé el efecto positivo del silencio en los supuestos de aprobación de proyectos de reparcelación en los que no se plantean alegaciones. En caso contrario, si no se resolvieran en plazo, el silencio es negativo; el Ayuntamiento debe proceder, en el plazo legalmente establecido, a redactar el proyecto definitivo y a aprobarlo, en caso contrario, el proyecto en tramitación se entenderá aprobado definitivamente. No obstante ello, este precepto, a juicio de la Dirección general, debe ser interpretado en el contexto de la legislación básica estatal y en particular se ha de poner en relación con el artículo 8.1.b) del Texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, norma legal básica estatal conforme la cual En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. 3. Conclusiones de la Dirección General La Dirección general confirma la nota del Registrador y desestima el recurso interpuesto pues resulta necesario para la inscripción del proyecto de reparcelación el certificado del Secretario municipal relativo a su aprobación y firmeza. A esta conclusión llega pues, en el supuesto planteado, no queda acreditado de modo auténtico la aprobación por silencio del proyecto de reparcelación, dado que lo único que se ha acreditado es que este hecho es objeto de controversia entre el agente urbanizador, el Ayuntamiento y otros interesados; además, no puede acreditarse la conformidad del proyecto con el planeamiento pues el propio Ayuntamiento sostiene explícitamente lo contrario. Finalmente, el Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística de Valencia exige en cualquier caso, sin distinguir entre acto expreso o presunto, el certificado del Secretario municipal 4

5 relativo a la aprobación y firmeza del acto. 5