El papel de los directivos en la transformación de las administraciones públicas

Transcripción

1 El papel de los directivos en la transformación de las administraciones públicas Francisco Ramos Fernández-Torrecilla Director del Instituto Nacional de Administración Pública Ministerio de Administraciones Públicas España Las Administraciones Públicas registran transformaciones derivadas de la crisis del Estado resultante de los procesos de globalización y transición a la sociedad del conocimiento en curso. Asistimos a una complejidad, diversidad, interdependencia y dinamismo sin precedentes en nuestras sociedades, que alteran las tareas tradicionales de la Administración y exigen un esfuerzo de adaptación por parte de esta, de sus directivos y de las propias estrategias de formación de los mismos. A los directivos corresponde asumir el reto de practicar el liderazgo de transformación hacia las nuevas formas del ejercicio de lo público que requiere la gobernanza. Por su parte, corresponde a las actuales estrategias de formación asumir la responsabilidad de preparar a los directivos para el adecuado ejercicio de este nuevo liderazgo. En primer lugar, nos referiremos a la transformación de las AAPP: Frente a la burocracia como paradigma de la racionalidad administrativa y a diferencia de la Nueva Gestión Pública, la gobernanza se presenta como el modo de gobernación característico en la sociedad actual. En ella, las Administraciones actúan con una racionalidad limitada, el conocimiento se halla fragmentado entre diversos actores y la realización de los intereses generales depende de la calidad de la interacción entre todos ellos. La complejidad y dinamismo del entorno en el que las organizaciones públicas y privadas actuales se desenvuelven, sitúan en un lugar central a los recursos humanos que las conforman. Actualizar y desarrollar sus competencias es esencial en el desarrollo de una cultura del conocimiento y la calidad si lo que pretendemos es afrontar con éxito los desafíos de este entorno cambiante y crecientemente complejo. Como es sabido, a partir de mediados de los 90, todo un conjunto de actores entre los que se incluían la clase política, los directivos, los gestores y empleados públicos, la ciudadanía y la sociedad civil fueron haciendo escuchar sus voces a favor de una superación de la visión economicista y privatista de la Nueva Gestión Pública para abordar los objetivos de servicio al ciudadano o la calidad del servicio público. Se planteaba, en síntesis, la necesidad de encontrar un nuevo contrato social con la ciudadanía. La principal crítica a la Nueva Gestión Pública se centró en destacar el reduccionismo en que había incurrido su perspectiva mercado-céntrica al considerar al ciudadano como una figura asimilable al cliente del sector privado. Richards lo expresó con claridad al destacar que pensar el sujeto perceptor como ciudadano es sustancialmente diferente de su consideración como cliente, puesto que en el primero se reconoce la existencia de un interés colectivo no equiparable a la suma de los intereses individuales, tal y como se expresa en las relaciones de mercado. O que la preocupación por una administración ágil, participativa y descentralizada debería combinarse con la promoción de una ciudadanía activa, más acorde con una perspectiva socio-céntrica que mercado-céntrica si los objetivos de reforma también propugnan un mayor fortalecimiento de la sociedad civil. Por ello, es particularmente necesario que las transformaciones se orienten al ciudadano al que sirve la Administración, relegitimando así sus vínculos con la sociedad. Como señala Joan Subirats, la legitimidad de la acción de los 1

2 poderes públicos se basa hoy más en su capacidad de dar respuesta que en su teórica legitimidad ideológica o constitucional. Esto significa que la base para la legitimación del Estado tiene hoy mayor relación con su capacidad para resolver los problemas sociales y por tanto con la buena gestión y que en estrecha relación con la capacidad de gestión de las organizaciones se encuentra la capacidad de aprendizaje, la apertura al cambio, la actitud preactiva y la visión estratégica de los directivos. Cuál es o cuál ha de ser el papel de los directivos dentro de esta transformación? Este papel puede resumirse en una frase: liderar el cambio. En efecto, el perfil del directivo público en un entorno como el actual, debe basarse, como veremos, en competencias de liderazgo y gestión del cambio, en la capacidad para dirigir personas y para innovar. La necesidad de contar con directivos con un nivel adecuado de conocimientos, con capacidad de análisis de la realidad cambiante, con aptitudes para conducir y motivar equipos humanos y para tomar decisiones en situaciones complejas es una característica común de las organizaciones en la actualidad. Tanto las organizaciones públicas como las privadas dedican una particular atención a la formación de sus directivos por considerarla como un factor estratégico de la actual Sociedad del Conocimiento, además de ocupar un lugar muy destacado la promoción de los derechos de todas las personas que integran la organización. Hoy, el directivo público trabaja sobre una nueva realidad. La actividad directiva se enfrenta a cambios rápidos, a incertidumbres y limitaciones en el conocimiento experto y a demandas contradictorias y múltiples que provienen de una pluralidad diversa de actores. Necesita una formación que le permita desenvolverse en ese entorno y a la vez esté orientada a la consecución de resultados. Como ya destacaron G.ROBINSON y JAMES C. ROBINSON para desarrollar de manera pertinente programas de capacitación es necesario identificar en las organizaciones tres tipos de necesidades: las necesidades de la organización, es decir aquellos objetivos estratégicos que la misma se propone alcanzar, las necesidades de desempeño, o aquello que la organización necesita que las personas hagan para cubrir las necesidades de la organización, y finalmente las necesidades de aprendizaje, es decir aquello que las personas deben aprender para cubrir las necesidades de desempeño. De esta manera, la formación pasa a convertirse en una oportunidad para mejorar el servicio brindado al ciudadano. A este mismo propósito responde la aplicación de las tecnologías de la formación y la comunicación a la formación, el autoaprendizaje mediante la tecnología e learning, la formación ligada al desarrollo profesional, la adquisición de habilidades a través del aprendizaje, el sistema de gestión por competencias o el coaching. El reto es lograr la adecuación del perfil del directivo al desempeño de las nuevas competencias que exige la gobernanza. En la actual Sociedad del Conocimiento, el conocimiento es el activo más importante en una organización, su recurso más preciado. En este sentido, la formación es un elemento básico para la organización y las herramientas de la gestión del conocimiento permiten su rápida y efectiva difusión. En el INAP hemos venido reflexionando mucho acerca del papel del directivo público en el proceso de transformación de la Administración Pública, en el que se encuentra plenamente comprometido. Especialmente porque uno de los principales ámbitos de reforma de la gestión pública en España se centra en los empleados públicos. Somos conscientes de que a pesar de los avances realizados en la modernización de nuestra función pública, aún se mantienen importantes disfunciones en los métodos y procesos de gestión que impiden 2

3 prestar servicios a los ciudadanos en condiciones de excelencia. Es fundamental en esta línea trabajar en la planificación de recursos humanos y alinear dicha planificación con los objetivos estratégicos de la organización y con un sistema de rendición de cuentas mediante indicadores que forme parte de los objetivos de la organización. En este ámbito, el Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo Proyecto de Ley aprobó el Gobierno el pasado 7 de julio, sienta las bases para una Administración más profesional e independiente en la medida en que establece la evaluación objetiva del desempeño de los empleados públicos, introduce mejoras en el desarrollo de la carrera profesional y en las retribuciones, moderniza los procesos de selección, y crea, y esto nos interesa particularmente, la figura del personal directivo. Entre otras cosas, el Estatuto apuesta por modernizar las normas de acceso y los procesos de selección, y por la profesionalización de los órganos de selección anteponiendo, en su elección, los criterios técnicos a la adscripción política o sindical. La formación (derecho y deber de los empleados públicos) se adaptará permanentemente, según el Estatuto, a los cambios del entorno económico, social y tecnológico. Asimismo, regula los derechos y deberes de los empleados públicos a través de un Código de Conducta, que será de obligada aplicación, independientemente de la Administración para la que se trabaje. El INAP es el órgano de la Administración del Estado español a través del cual, se ejercen las competencias de formación de directivos en la Administración Pública. En concreto, es la Escuela Superior de la Función Pública, la que desarrolla las funciones de formación y perfeccionamiento de los funcionarios de los Cuerpos y Escalas Superiores de la Administración General del Estado así como la formación para el ejercicio de la función directiva profesional en la Administración General del Estado. La formación de directivos que se imparte en el INAP pretende dar respuesta a distintos objetivos y planteamientos que están en el núcleo central de las políticas europeas de reforma y modernización de las Administraciones públicas así como en la especificidad de la orientación española para el logro de una Administración moderna, dinámica y al servicio de los ciudadanos. La formación impartida en el INAP comienza en el mismo momento del acceso a la Función Pública del futuro directivo, con la realización del curso inicial de formación que es parte del proceso selectivo para el acceso a ciertos Cuerpos y Escalas de funcionarios de la Administración del Estado. Estos cursos tienen como objetivo esencial proporcionar una formación y capacitación suficiente para desarrollar las funciones de más alto nivel en el ámbito administrativo del sector público y tienen un carácter eminentemente práctico. Actualmente el INAP tiene atribuida la competencia plena para el desarrollo de estos cursos para los cuerpos generales de la Administración del Estado adscritos al Ministerio de Administraciones Públicas que son el Cuerpo Superior se Administradores Civiles del Estado y el Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Información. La oferta formativa de formación de directivos se articula en el INAP a través de una multiplicidad de actuaciones, entre las cuales, por su importancia, destacaremos las siguientes: - Programa de Alta Dirección (PAD). Tiene como fin último ofrecer la formación necesaria para adecuar el perfil del directivo actual al perfil que habrán de tener los directivos excelentes de la Administración General del Estado en un futuro. Los contenidos pretenden consolidar una función directiva cuyas características son: 3

4 - La capacidad de liderar y comunicar. - La capacidad de crear valor en los equipos que dirija. - La capacidad de llevar a cabo iniciativas, de integrar realidades jurídicas y sociales y de identificar las necesidades de los ciudadanos y gestionar estratégicamente la demanda social. Se dirige al personal que ocupa puestos del máximo nivel (Subdirectores Generales, Vocales Asesores, Asesores Ejecutivos) ejerciendo responsabilidades superiores al frente de unidades de la Administración del Estado o equivalentes en otras Administraciones Públicas. Su objetivo es promover el intercambio de experiencias y la generación de ideas para la mejora de las organizaciones públicas y el ejercicio de liderazgo en el sector público. Los contenidos de este curso abarcan materias como la dirección de recursos humanos, las nuevas formas de gestión pública, la reforma administrativa, la gestión de organizaciones complejas, la gestión del cambio, el liderazgo, la comunicación organizacional, etc. Estos contenidos se imparten a través de una fase presencial, con una duración de 70 horas lectivas, distribuidas en varios módulos y una fase a distancia, con una duración estimada de 50 horas lectivas, en soporte multimedia, que trata de desarrollar y aprovechar la potencialidad de las tecnologías de la información en la formación. El módulo III del curso se refiere específicamente a la materia relativa a la inspección, evaluación y calidad de los servicios. Es aquí donde se persigue proporcionar a los destinatarios una formación orientada al desarrollo de la Gestión de la Calidad en el ámbito público. - Programa de Desarrollo Directivo (PDD). Tiene como objetivo el desarrollo de actitudes de dirección, obteniendo técnicas y conocimientos adecuados para ejercer la función gerencial en las Administraciones Públicas. Sus destinatarios son el personal funcionario de nivel superior con funciones predirectivas (Jefes de Área, Consejeros Técnicos) y directivas (Subdirectores Generales Adjuntos, Coordinadores de Área) o niveles de responsabilidad equivalente, con previa formación y experiencia gerencial. Sus contenidos vienen referidos a materias como la creación de equipos de alto rendimiento, el márketing público, análisis y evaluación de políticas públicas, la planificación estratégica, el análisis de problemas y toma de decisiones, las técnicas de negociación, etc. Los contenidos se estructuran a través de una fase presencial, con una duración de 105 horas lectivas, distribuidas en varios módulos y una fase a distancia, estimada en 50 horas lectivas, con la misma metodología que hemos señalado al referirnos al Programa de Alta Dirección. Del mismo modo, y con idéntico planteamiento que en dicho Programa citado, señalaremos que el módulo IV del curso se refiere específicamente a la materia relativa a la inspección, evaluación y calidad de los servicios. 4

5 - Master en Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Este Master, que en el año 2005 alcanzó su quinta edición se imparte en colaboración con la Universidad Carlos III de Madrid. Sus objetivos consisten en proporcionar una formación de alto nivel a directivos de la Administración General del Estado (funcionarios del grupo A con tres años de experiencia en puestos de nivel 30 o cinco años en puestos no inferiores a nivel 26) sobre los siguientes aspectos: - Las últimas tendencias en los enfoques y técnicas de análisis y gestión de políticas públicas. - Las estrategias, experiencias y modalidades más exitosas en la gestión pública contemporánea. - Los nuevos escenarios, exigencias y orientaciones de la gestión pública directiva. - Los problemas y desarrollos específicos de las políticas públicas con especial valor estratégico y de las políticas emergentes. - La particular importancia de las relaciones intergubernamentales y de las políticas públicas en un contexto de globalización. Para obtener el título del Master, los alumnos habrán de superar, a lo largo de dos cursos académicos, un total de quince módulos, de los cuales cinco son obligatorios y diez optativos. Una vez cursados todos los módulos los alumnos, bajo la dirección de un tutor, deberán presentar un trabajo fin de Master. En total, los contenidos del Master tienen un valor equivalente a 550 horas lectivas. La formación específica en relación con la Calidad se articulaba hasta ahora mediante la impartición de un módulo sobre gestión y evaluación de la calidad de los servicios públicos. En la última edición, sin perjuicio de inspirar la totalidad del contenido del Master, aparece singularmente expuesta en los módulos relativos al análisis estratégico y toma de decisiones y al rediseño de organizaciones públicas. - Curso Descentralizado de Desarrollo Directivo para los Servicios Periféricos de la Administración del Estado. El objetivo fundamental de este curso consiste en dar satisfacción a una demanda específica de formación de la Administración Periférica, haciendo accesible la formación directiva a un colectivo cada vez más necesitado de atención y al que la distancia geográfica dificulta su participación de forma continuada en procesos de reciclaje y perfeccionamiento. Se persigue, y esto supone la aplicación de una técnica específica propia de la Gestión de la Calidad, la creación de un núcleo de personas comprometidas con la organización, que actúe de masa crítica y genere un estado de opinión favorable a la innovación y a la introducción de cambios y mejoras en la gestión administrativa en los servicios periféricos. Sus destinatarios son el personal con responsabilidades superiores en los servicios periféricos y sus contenidos, estructurados en seis módulos con una duración total de 72 horas lectivas, vienen referidos a materias propias de la función directiva, entre las cuales el módulo IV resulta referido específicamente a la Gestión de la Calidad en la Administración Pública. 5

6 - Master en Dirección de Sistemas y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Dentro del ambicioso plan de formación que el INAP desarrolla en el área de Tecnologías de la Información se ubica este Master que se realiza en colaboración con la Facultad de Informática de la Universidad Politécnica de Madrid. El Master se realiza a distancia a través de Internet y su superación requiere la realización de un esfuerzo equivalente a 500 horas lectivas. Tiene una duración de tres años y entre sus contenidos destaca un módulo sobre organización y gestión para la calidad total. Señalaremos, igualmente, que se imparte también una versión de este Master con carácter específico para la Administración Local. - Curso de dirección pública local. Este curso de 300 horas lectivas dirigido al personal directivo de las Corporaciones Locales y que se realiza combinando formación presencial y a distancia contiene un importante módulo temático relativo a la calidad en los servicios públicos. Finalmente, qué estrategias de formación han de formularse para conseguir que el directivo juegue el rol deseado en el proceso de transformación de la administración pública? El contexto en el que las organizaciones públicas desarrollan sus actuaciones en el presente y el papel que deben desempeñar los directivos exigen actualizar y desarrollar las competencias de todo el personal, desarrollando una cultura del conocimiento y la calidad que permita afrontar con éxito los desafíos de un entorno altamente cambiante y con niveles de complejidad creciente. En primer lugar, deben aprovecharse las oportunidades que brindan las tecnologías de la información y la comunicación. RICHARDS HEEKS identifica la administración electrónica con la difusión de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TICS) en las AAPP y su impacto en la agenda de reforma de la gestión pública, dentro de la cual ha de incluirse la formación. Desde una perspectiva general, el E-Learning (Electronic Learning) es el conjunto de metodologías, estrategias de aprendizaje y actividades basadas en las tecnologías de información y comunicaciones, necesarias para crear, transmitir, distribuir y organizar contenidos a través de medios telemáticos y on line: Internet, Intranet, extranets, televisión interactiva o CD-ROM (fuente: Overlap). En el ámbito de la formación, puede concebirse el llamado e-learning como la utilización de conjunto de metodologías y estrategias de aprendizaje referidos que permiten facilitar el acceso a recursos y servicios así como los intercambios de experiencias y la colaboración a distancia. Esta nueva forma de aprendizaje virtual emerge como vía de facilitación de los procesos de aprendizaje de los funcionarios públicos y como mecanismo privilegiado para la articulación de sistemas de información, gestión y formación en las organizaciones públicas. Desde hace algunos años, muchas Administraciones Públicas hemos ido incorporando el e- learning a sus programas de formación. Se ha tratado de un campo donde hemos ido aplicando el famoso learning by doing, puesto que nadie tenía experiencia, los proveedores de plataformas de e-learning eran muchos y hablaban su propia jerga, los congresos sobre el tema eran novedosos. Por ello, por lo difícil que ha sido esta primera etapa de ensayo-error, creemos que la creación de redes de intercambio de experiencias en esta materia es de gran importancia, porque compartiendo prácticas entre las administraciones más avanzadas y aquellas otras administraciones que aún no han empezado con la formación virtual puede rentabilizarse ese capital de conocimiento acumulado hasta la fecha. Porque lo que si que 6

7 está claro, y ya no hay vuelta atrás es que una estrategia formativa moderna, una buena gestión del conocimiento pasa por la implantación del e-learning o e-formación. Podemos disponer de más o menos medios, pero si sabemos cuáles son los objetivos de aprendizaje y si la metodología está bien formulada podremos beneficiarnos de sus ventajas. Es cierto que es un método de aprendizaje costoso, porque en todo caso, se requieren recursos económicos para adquirir los ordenadores y el software adecuado, los materiales interactivos de autoformación, el hosting o pago por el uso de la plataforma de formación, y, en algunos casos hasta el coste de las tutorías virtuales, los asesores pedagógicos, etc. Tampoco es fácil formar al personal en los temas de e-learning, superar las barrearas culturales de la organización y asimilar un nuevo modelo de educación distinto del presencial, la falta de hábito de estudio de los empleados, etc. Sin embargo, las ventajas que ofrece el e-learning para el personal directivo son claras: en primer lugar, la dispersión física de este colectivo, con gran carga de trabajo y dificultad para trasladarse por falta de tiempo. El e-learning puede permitir que el participante acceda al curso sin costes de traslado accediendo desde su propio lugar de trabajo a través de intranet, Internet, CD-ROM. Además es un sistema de aprendizaje mucho más flexible y adaptable a las necesidades de cada alumno, en la medida en que permite acoplarse a los horarios de trabajo individual y a los distintos ritmos de aprendizaje, permitiendo al directivo aprovechar mejor su tiempo y decidir su ritmo persona, si prefiere sesiones de varias horas o módulos cortos y avanzar, o bien recuperar tiempo perdido por ausencias (viajes, reuniones) o por motivos de trabajo. En resumen, la potencialidad del e-learning en la formación de directivos es enorme, puesto que permite cubrir las necesidades de formación e información en cualquier momento (just in time), posibilita el aprendizaje de conocimientos concretos muy ligados al desempeño del puesto de trabajo y facilita el acceso a actividades formativas con un alto contenido informativo. Para las necesidades de entrenamiento en habilidades directivas, o la mejor metodología sigue siendo la presencial, o el asesoramiento individual (coaching). Probablemente la solución óptima pase por una combinación de las distintas modalidades de formación: formación presencial, formación virtual, videoconferencias, teleconferencias, chats, etc. (blended learning). Por último, es importante mencionar la formación por competencias, lo que los británicos denominan Professional Skills for Government. Se trata, en esencia, de una forma nueva de concebir la carrera de los empleados públicos de forma que independientemente de donde se trabaje se cuente con las habilidades y la experiencia necesaria que permita que la organización cumpla eficazmente sus objetivos. Los empleados públicos, tanto generalistas deberán demostrar sus habilidades en cuatro áreas en relación con su trabajo y con la trayectoria profesional que hayan elegido. A partir de la identificación de una serie de categorías profesionales para los administradores civiles se definen una serie de habilidades, como la capacidad de liderazgo, las habilidades generales básicas, las relacionadas con la experiencia en el puesto y con la experiencia profesional en general, etc. En cada una de las categorías profesionales definidas el empleado público habrá de demostrar las habilidades que se hayan determinado en cada caso y a partir de los resultados obtenidos se sugieren una serie de cursos que permitan adquirir las habilidades necesarias para el correcto desempeño de la carrera profesional de cada funcionario. Este tipo de formación a partir de las necesidades del puesto y de la carrera y especialización del funcionario supone una modalidad prometedora de definir la formación a partir de las necesidades de la organización y de definir las carreras en función de las habilidades del individuo. Abre un campo nuevo al diseño de cursos de formación para directivos en los que se está trabajando ya en algunos centros de formación de empleados públicos. 7

8 RESEÑA BIOGRÁFICA Francisco Ramos Fernández-Torrecilla, Director del Instituto Nacional de Administración Pública es Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración y en Derecho. Pertenece al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Ha sido Diputado y Senador, Secretario de Estado para la Administración Pública, Presidente del Consejo Escolar del Estado y Director General de Coordinación y de la Alta Inspección del Ministerio de Educación y Ciencia, así como miembro del Consejo Consultivo de Castilla- La Mancha. 8