TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA

Transcripción

1 TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA 1

2 POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL 2

3 Ley N 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Responsabilidad Administrativa Funcional antes de la Ley N Responsabilidad Administrativa Funcional en el marco de la Ley N La Entidad adopta las acciones para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional identificada en el Informe de Control. La Contraloría General adopta las acciones para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional identificada en los Informes de Control por infracciones graves o muy graves ocurridas a partir del 6 de abril de El Titular de la entidad impone la sanción correspondiente, conforme al régimen laboral o contractual al que pertenece el funcionario o servidor público infractor. La Contraloría General impone la sanción correspondiente por infracciones graves o muy graves previo procedimiento administrativo sancionador. 3

4 Ley N 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Responsabilidad Administrativa Funcional antes de la Ley N Responsabilidad Administrativa Funcional en el marco de la Ley N La Contraloría realiza la supervisión del cumplimiento de las observaciones, recomendaciones y sanciones contenidas en éstos. Además de su función de supervisión, ejerce la potestad para sancionar a los funcionarios o servidores públicos por responsabilidad administrativa funcional por infracciones graves o muy graves identificadas en los Informes de Control. Coexistencia de procedimientos disciplinarios disímiles para sancionar que tienen como consecuencia la ausencia de proporcionalidad y equidad en la imposición de sanciones por responsabilidad administrativa funcional, debido al uso de criterios de graduación diferenciados en función a la persona o la entidad. En los casos de responsabilidad administrativa funcional por infracciones graves o muy graves identificadas en los Informes de Control, se establece un único procedimiento administrativo sancionador para determinar y sancionar a los funcionarios y servidores públicos independientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza con alguna de las entidades bajo el ámbito de control. 4

5 COMPETENCIA DE LA CGR REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL (INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES) * La entidad investiga y sanciona como primera instancia. * El Tribunal del Servicio Civil conoce los recursos de apelación como segunda instancia. * La CGR investiga y sanciona como primera instancia. * El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas conoce los recursos de apelación como segunda instancia. ANTES DEL PAS (Regímenes 276, 728, CAS, Código de Ética) A PARTIR DEL PAS (Régimen Único, sin considerar el vínculo) 5

6 ÁMBITO DE LA POTESTAD SANCIONADORA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL Derivadas de Informes de Control Cometidas a partir del 6 de abril de 2011 Infracciones Graves y Muy Graves definidas en la Ley y el Reglamento Funcionarios y servidores públicos 6

7 LEY N 27785, LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MODIFICADA POR LEY N Potestad sancionadora a la CGR La CGR determina la responsabilidad administrativa funcional identificada en los Informes de Control emitidos por los Órganos del Sistema Nacional de Control e impone una sanción. Establece las conductas infractoras graves y muy graves por responsabilidad administrativa funcional y los tipos de sanción determinados en la Ley. Establece las instancias que conforman el procedimiento: Regula el Procedimiento Administrativo Sancionador Primera Instancia: A cargo de la CGR Órgano Instructor Órgano Sancionador Segunda Instancia: A cargo del Órgano Colegiado Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas 7

8 DECRETO SUPREMO N PCM DECRETO SUPREMO N PCM, REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y SANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL Desarrolla las infracciones por responsabilidad administrativa funcional y las clasifica entre graves y muy graves Desarrolla as normas que rigen el pas a cargo de la CGR Incorpora normas que regulan: El perjuicio al Estado como elemento necesario en las infracciones. La prevalencia de la competencia de la CGR. Los supuestos que eximen y atenúan la responsabilidad. Las figuras jurídicas de la reincidencia y reiterancia 8

9 DIRECTIVA N CG/GDES DIRECTIVA N CG/GDES PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL Detalla las atribuciones, funciones y normas que rigen la actuación de los órganos del PAS. Desarrolla los principios y derechos que rigen el procedimiento sancionador. Establece los supuestos de conclusión del procedimiento Establece normas comunes del procedimiento: - Requisitos para la presentación de los escritos. - Contenido mínimo de las resoluciones. - Acumulación del procedimiento. - Registro y comunicación de sanciones. - Ejecución de resoluciones. 9

10 REGLAMENTO DEL TSRA REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS -TSRA (R.C.N CG) Establece la conformación del TSRA: Presidente del TSRA Vocales miembros de las Salas Secretaría Técnica. Desarrolla la independencia técnica y funcional del TSRA así como la autonomía en sus decisiones Desarrolla las funciones del Presidente, Vocales del TSRA y de la Secretaría Técnica del Tribunal Superior. Desarrolla los procedimientos de competencia del TSRA: - Recursos de apelación - Procedimientos especiales. 10

11 RÉGIMEN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 11

12 CONDUCTAS INFRACTORAS Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcionario público. DÓNDE ESTÁN? Art. 46 de la Ley N Arts. 6, 7, 8 y 9 del Reg. de la Ley N Incurrir en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los principios, deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad de la función pública. Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por ley o reglamento. Incurrir en cualquier acción u omisión que importe negligencia en el desempeño de las funciones o el uso de éstas con fines distintos al interés público. 12

13 SANCIONES Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de 1 a 5 años. Suspensión temporal para el ejercicio de las funciones de 30 a 360 días calendario. SEGÚN TABLA DE INFRACCIONES (ANEXO DEL REGLAMENTO) 13

14 PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA RECURSOS DE APELACIÓN Resoluciones de Sanción Plazo de Interposición: 15 días. Plazo de Resolución: 10 días desde que está Listo para Resolver. Medida Preventiva Interposición: En forma conjunta con la apelación de sanción. Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación. Solicitudes de Conclusión Plazo de Interposición: 5 días. Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación. 14

15 PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA PROCEDIMIENTOS ESPECIALES Recurso de Queja por No Concesión Plazo de Interposición: 5 días. Plazo de Resolución: 15 días después de después de Decreto de Asignación. Queja por Defecto de Tramitación Interposición: En cualquier etapa o fase del procedimiento Plazo de Resolución: 3 días después de Decreto de Asignación Levantamiento de Medida Preventiva Interposición: En cualquier etapa o fase del procedimiento Plazo de Resolución: 15 días después de Decreto de Asignación. 15

16 SENTIDOS RESOLUTIVOS DEL TSRA PRONUNCIAMIENTO Declarar Infundado Confirmar Resolución SUPUESTO Cuando se considere que el acto impugnado se ajusta a los hechos considerados probados y el ordenamiento jurídico. Declarar Fundado en Todo o en Parte Revocar o Modificar Resolución Declarar Nulidad Retrotraer Procedimiento Declarar Nulidad Resolver sobre el Fondo Cuando los fundamentos de hecho y de derecho sean insuficientes, no correspondan al material probatorio que obra en el expediente, exista una indebida tipificación de la infracción imputada o interpretación errónea de las normas o de los precedentes administrativos o jurisdiccionales de observancia obligatoria. Cuando existan actos dictados por órgano incompetente o que contravengan el ordenamiento jurídico, contengan un imposible jurídico, prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normativa aplicable o no tenga fundamentación razonable. Cuando, habiéndose verificado cualesquiera de las situaciones del supuesto anterior, se cuente con los elementos suficientes para emitir pronunciamiento sobre el fondo. 16

17 ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA 17

18 CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA OBJETIVO Principio Non Bis In Idem Evitar que una persona sea sancionada o procesada dos veces por los mismos hechos. Competencia de CGR para sancionar infracciones graves y muy graves Evitar la absolución de irregularidades flagrantes o la imposición de sanciones benignas. 18

19 CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA Responsabilidad Administrativa Funcional (Art. 45 de la Ley N 27785) Responsabilidad Disciplinaria (Art. 25 del Decreto Legislativo N 276) CONCURRENCIA: Hechos Fundamento Sujeto PROBLEMA 19

20 PRINCIPIO NON BIS IN IDEM DEFINICIÓN Principio general del Derecho que, en base a los principios de proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más sanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos, hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación de supremacía especial de la Administración (*). (*) NIETO, Alejandro (2012) Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid, Tecnos. p

21 PRINCIPIO NON BIS IN IDEM La identidad subjetiva o de persona La identidad de hecho u objetiva La identidad causal o de fundamento Ambas pretensiones punitivas son ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su participación o forma de culpabilidad imputable. El hecho o conducta incurridas por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho de las normas que las contengan Identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persigue resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que si son iguales, no procederá la doble punición 21

22 CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA REGULACIÓN JURÍDICA: La normatividad vigente carecía de respuestas concretas para el problema planteado, según es posible apreciar: La Autonomía de la Responsabilidad Administrativa Funcional, prevista en el Art de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el Art. 11 de la Ley N 27785, modificada por la Ley N 29622, y el Art. 12 de su Reglamento, no es aplicable puesto que se refiere a la autonomía de la responsabilidad administrativa con respecto a las responsabilidades civil y penal. La Prevalencia de la Competencia de la CGR, prevista en el Art. 5 del Reglamento de la Ley N 29622, no es aplicable para determinar la existencia de Bis In Idem en el caso planteado, dado que prevé que el impedimento establecido para las entidades se origina, salvo excepciones, con el inicio de un procedimiento administrativo sancionador y se prolonga en tanto este no haya culminado. RESPUESTA: El TSRA abordó el análisis de cada una de las identidades que en modo concurrente exige el Principio Non Bis In Idem para su aplicación. 22

23 NON BIS IN IDEM EN LAS RESOLUCIONES DEL TSRA Resolución N CG/TSRA Resolución N CG/TSRA Resolución N CG/TSRA Acuerdo Plenario N CG/TSRA Aplicación del Principio respecto a un caso de concurrencia de responsabilidad administrativa funcional y responsabilidad penal Aplicación del Principio respecto a un caso de concurrencia de responsabilidad administrativa funcional y responsabilidad administrativa disciplinaria Sobre el contenido desarrollado del Principio en la Resolución N CG/TSRA se emite el Acuerdo Plenario. 23

24 ACUERDO PLENARIO N CG/TSRA Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 1 de Diciembre de Establece como primer precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del fundamento jurídico 5.28 de la Resolución N CG/TSRA del 25 de noviembre de

25 PRECEDENTE - Resolución N CG/TSRA 5.28 ( ) se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su constitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o de archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio Non Bis in Idem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada ni procesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado de la Directiva N CG/GDES, lo que no constituye impedimento para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al Órgano Instructor y al Órgano Sancionador de la Contraloría General de la República, dentro del procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, ni afecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia de dicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios y servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional. 25

26 RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA EN EL DECRETO LEGISLATIVO N 276 La naturaleza disciplinaria de la responsabilidad prevista en el Art. 25 del Decreto Legislativo N 276 Se fundamenta en la relación de carácter laboral que se genera con el Estado Empleador. La especialidad del régimen de la carrera administrativa, no desvirtúa su característica laboral El Tribunal Constitucional reconoce dicha característica (Sentencia recaída en el Expediente N PI/TC, Fundamento Quincuagésimo Séptimo). La subordinación permite que el Estado asuma atribuciones como manifestación de su poder de dirección (Art. 1 de la Ley N 27815, Ley Marco del Empleo Público). 26

27 FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE Manifestación del poder de dirección del Estado empleador, como consecuencia de la subordinación. PODER DISCIPLINARIO DEL ESTADO EMPLEADOR Permite el cumplimiento de aquello que dispone el empleador y que está destinado a asegurar la finalidad misma de la entidad. Debe ser ejercido en el marco constitucional del régimen de trabajo. Dado que el Estado Empleador asume prerrogativas que ocasionan mayor afectación de los derechos e intereses del trabajador, está sujeto a los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa. 27

28 FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE La necesidad de dotar al trabajador de los principios y garantías que rigen la potestad sancionadora de la Administración No implica Convertir la naturaleza de la sanción de disciplinaria a administrativa, toda vez que ésta no es mas que una expresión del poder de dirección del Estado empleador. Además El Art. 25 del Decreto Legislativo N 276 hace una distinción de la responsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria: sin perjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas quecometan. 28

29 FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE Emana de la potestad constitucional de supervisión de bienes jurídicos reconocidos en el Art. 82 de la Constitución. POTESTAD SANCIONADORA DE LA CGR El deber de supervisión se traduce en el ejercicio de las funciones y atribuciones previstas en su Ley Orgánica, entre ellas la facultad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcional. En el marco del control gubernamental, permite fiscalizar el deber de la Administración en cuanto a la correcta gestión y uso de los recursos públicos, en observancia a los parámetros que impone el Principio de la Buena Administración. 29

30 DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL - PAS PROCEDIMIENTO POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA - PAD SANCIÓN AUTORIDAD COMPETENTE SUJETO DEL PROCEDIMIENTO Por infracciones graves o muy graves por responsabilidad administrativa funcional identificada en los Informes de Control Contraloría General de la República Primera Instancia: Órgano Instructor; Órgano Sancionador Segunda Instancia: TSRA. Servidor o funcionario público que independientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza. Por infracciones leves y otras infracciones tipificadas en el Art. 26 del Decreto Legislativo N 276 que no se deriven de un Informe de Control Titular de cada Entidad Segunda Instancia: Tribunal de SERVIR. Servidor o funcionario público que mantiene una relación de subordinación con la Entidad en la cual ejerce sus funciones. 30

31 DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL - PAS PROCEDIMIENTO POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA - PAD TIPIFICACIÓN FINALIDAD DE LA SANCIÓN FINALIDAD DE LA POTESTAD Conducta infractora desarrollada de forma descriptiva, exhaustiva. Castigar hechos que configuren responsabilidad administrativa funcional, por la comisión de las conductas tipificadas como infracciones en la Ley N 27785, modificado por la Ley N 29622, y su Reglamento. Tutelar el interés público respecto a la correcta gestión y uso de los recursos públicos- en estricta observancia a los parámetros que impone el Principio de la Buena Administración - frente a conductas que privilegian intereses distintos de aquél. Faltas disciplinarias desarrolladas generalmente de manera abierta. Castigar el incumplimiento de funciones que respecto de una determinada actividad constituye falta en la prestación del servicio a favor del empleador. Asegurar que las actividades que desarrolla en el marco de sus funciones se ejerzan en cumplimiento de la normativa aplicable, sin perjuicio del poder público de tutela del interés general. 31

32 ESTADÍSTICAS (En Mar. 2014) I) Tipo de Resoluciones emitidas por el TSRA Resoluciones Aclaratorias 4% Resoluciones emitidas sobre Incidentes 42% Resoluciones emitidas sobre sanción 54% (*) Incidentes: forma de conclusión anticipada del procedimiento administrativo sancionador 32

33 ESTADÍSTICAS (En Mar. 2014) II) Tipo de Entidad en la cual se cometió la infracción Municipalidad Distrital 39% Gobierno Central 39% 11% Municipalidad Provincial 11% Gobierno Regional 33

34 ESTADÍSTICAS (En Mar. 2014) III) Tipo de sanciones impuestas Suspensión 30% 70% Inhabilitación 34

35 ESTADÍSTICAS (En Mar. 2014) IV) Sentido de Resoluciones de sanción Nulas 16% 15% Revocatorias en parte 69% Confirmatorias 35

36 ESTADÍSTICAS (En Mar. 2014) V) Sentido de Resoluciones incidentales Nulas 10% 90% Confirmatorias 36