CRISIS ECONÓMICA Y REFORMA DE LA HACIENDA LOCAL

Transcripción

1 III JORNADA DE ADMINISTRACIÓN LOCAL La financiación y las competencias municipales a debate Teatro de Lloseta, 4 de marzo de 2011 CRISIS ECONÓMICA Y REFORMA DE LA HACIENDA LOCAL Javier Suárez Pandiello Universidad de Oviedo jspandi@uniovi.es

2 Contenido Generalidades Crisis en la financiación n local Es una novedad? La deuda como mal? instrumento financiero Y Y el futuro? Otro plan de saneamiento (rescate)? Para quién?

3 Un atomizado mapa municipal que condiciona todo municipios con menos de habs. 62 con más de habs. Municipio mediano: 582 habs. Municipio medio: habs. Illán de Vacas Provincia: Toledo Habitantes en 2010: 5

4 Un atomizado mapa municipal que condiciona todo ,5 83,5 70 % p o b l a c i ó n ,4 60,0 47, % municipios 13,2

5 Protagonismo de las Comunidades Autónomas Reparto del gasto público por niveles de gobierno (%) Administración Central 39,1 31,9 26,2 25,7 25,1 24,4 23,5 24,4 22,4 22,2 21,7 21,6 Seguridad Social 49,9 40,7 33,4 33,3 33,2 30,3 29,2 28,8 28,8 28,5 28,6 28,8 Comunidades Autónomas 0,0 14,4 23,9 28,3 28,9 32,3 34,0 34,2 35,7 35,9 36,0 36,3 Entidades Locales 11,0 13,0 16,5 12,7 12,8 13,0 13,3 12,6 13,1 13,4 13,7 13,3 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas e Intervención General de la Administración del Estado. Gasto local estancado en torno al 13% del gasto público total Autolimitación o insuficiencia de recursos?

6 En qué gastan las Administraciones Públicas? Clasificación funcional del gasto público en 2007 (%) Ad. Central Comunidades Entidades Autónomas Locales (Gasto local / (Gasto local / Seguridad Gasto total Gasto total) PIB) Social TOTAL % % PIB % % Servicios públicos generales 59,3 15,5 24,9 0,3 100,0 11,5 4,6 2,86 1,15 Defensa 100,0 0,0 0,0 0,0 100,0 2,6 1,0 0,00 0,00 Orden público y seguridad 56,2 20,0 23,7 0,0 100,0 4,9 1,9 1,16 0,45 Asuntos económicos 35,3 40,6 15,6 8,5 100,0 12,6 4,9 1,97 0,76 Protección medioambiental 6,7 23,7 69,6 0,0 100,0 2,4 0,9 1,67 0,63 Vivienda y servicios comunitarios 3,8 23,0 73,2 0,0 100,0 2,4 0,9 1,76 0,66 Sanidad 4,1 91,4 1,4 3,1 100,0 14,7 5,7 0,21 0,08 Ocio, cultura y religión 21,4 31,8 46,8 0,0 100,0 4,1 1,6 1,92 0,75 Educación 3,5 90,8 5,6 0,1 100,0 11,3 4,4 0,63 0,25 Protección social 8,9 6,2 4,4 80,5 100,0 33,6 13,0 1,48 0,57 Media ponderada 21,7 36,0 13,6 28,6 100,0 100,0 38,8 13,60 5,28 Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia. Crecimiento de los gastos impropios Nuevos servicios y demandas de ciudadanía: educación, inmigración, dependencia...

7 Y las Entidades Locales? % Deuda Pública Clasificación funcional del gasto de los municipios españoles (2007) Servicios Generales Protección civil y seguridad ciudadana Seguridad, protección y promoción social Producción de bienes públicos de carácter social Producción de bienes públicos de carácter económico Regulación económica de carácter general Regulación económica de sectores productivos Transf. a otras Admón. Públicas TOTAL GASTOS <=5.000 habs. 3,2 20,7 1,6 8,3 49,3 12,9 1,0 1,6 1,4 100, a habs. 4,8 13,7 5,6 12,1 48,9 10,0 2,5 1,8 0,6 100, a habs. 5,8 13,0 7,3 12,3 47,3 8,5 3,6 1,5 0,7 100, a habs. 6,1 12,0 7,8 11,8 47,0 9,4 3,7 1,3 1,0 100, a habs. 6,3 10,9 9,3 11,6 48,4 8,0 3,9 1,0 0,6 100, a habs. 7,1 15,8 9,1 8,1 47,9 6,6 3,4 1,7 0,3 100,0 > habs. 6,9 6,3 13,6 7,8 41,4 17,6 5,0 0,3 1,2 100,0 TOTAL MUNICIPIOS 5,6 12,9 7,6 10,6 47,3 10,5 3,3 1,3 0,8 100,0 Muestra: todos los municipios españoles. Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda (2010). Vivienda y urbanismo: 32,7% Cultura: 25,4% Recogida de basuras y limpieza viaria: 13,7% Educación: 8,9% Resto bienestar comunitario: 7,0% Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas: 5,1% Otros servicios comunitarios y sociales: 4,4% Sanidad: 2,7%

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10 Un proceso (pseudo)federal inacabado Pacto Local: asignatura pendiente o mito irrealizable? Indefinición y mixtificación de competencias Doble descentralización: institucional e interna Coordinación escasa (gasto, tributos, endeudamiento) Crisis vieja y crisis nueva En ocasiones, determinadas Reformas Legislativas cuya necesidad es incuestionable y unánimemente admitida, se ven sucesiva y reiteradamente aplazadas debido a circunstancias imprevistas que van marcando inexorablemente el ritmo de la dinámica socio-política del Estado [...]. La evolución histórica de la Hacienda Local Española, [...], es la crónica de una institución afectada por una insuficiencia financiera endémica Exposición de Motivos Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales

11 Contenido Generalidades Crisis en la financiación n local Es una novedad?

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13 Impopularidad y visibilidad Estructura de los ingresos fiscales municipales (02 07) Miles de % Miles de % % Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) , ,53 59,58 Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (I VTNU) , ,09 34, , ,77 67,65 Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) , ,42-24,95 Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) , ,57 78,55 Tasas y Precios Públicos , ,61 48,59 Contribuciones especiales , ,88-5,90 Otros ingresos (*) , ,12 898,00 Ingresos Fiscales , ,00 49,51 Fuente: D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales (*) Incluye en 2007 la Participación Territorializada en Impuestos concretos

14 Papel preeminente del IBI Tributo típicamente local, directo, de naturaleza real Base imponible fijada administrativamente (valor catastral) competencia estatal, con influencia municipal Capacidad normativa municipal Tipos de gravamen (con restricciones) Bonificaciones potestativas: familias numerosas, inmuebles con eficiencia energética, inmuebles de organismos públicos de investigación y los de enseñanza universitaria) Recargos: inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente (viviendas vacías) Problemas de gestión Valoración catastral muy variable en el espacio y en el tiempo Revisión catastral politizada a instancia de parte Difícil comparación entre municipios: tipos impositivos, esfuerzo fiscal, cuota por habitante Desigual distribución en el territorio de los inmuebles exentos y de los bienes de características especiales

15 Comparativa del IBI entre capitales de provincia Impuesto sobre Bienes Inmuebles en las capitales de provincia (2008)

16 Esfuerzo Fiscal Relativo Medio para el Conjunto de Capitales de Provincia Tributo % Impuesto sobre Bienes Inmuebles Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Fuente: Ránking tributario de los municipios españoles. 74,72 80,30 7,47 67,17 75,54 12,46 40,69 43,86 7,79 88,14 88,94 0,91 89,42 91,38 2,19

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19 Financiación Local y Crisis Caída espectacular en los ingresos tributarios especialmente Los procedentes de los impuestos potestativos IIVTNU e ICIO Ciertas tasas, fundamentalmente las conectadas con el sector inmobiliario Los ingresos compartidos (IRPF, IVA e II.EE.) en los municipios de mayor dimensión A ello hay que añadir la caída general de la PIE, vinculada a los Ingresos Tributarios del Estado Los ayuntamientos deben devolver en agregado millones de correspondientes a 2008 y millones para Malos tiempos para la elevación de la presión fiscal local por medio de medidas discrecionales

20 Liquidación Agregada de Ingresos Locales Vinculados con la Construcción n en Municipios de más de habitantes (millones de ) Tributo Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras % ( ) 2009) 977,59 815,19 801,16-18,05 956,31 782,29 581,45-39,20 Otros Ingresos Urbanísticos (*) 424,05 345,46 186,3-56,07 (*) Incluye la suma de ingresos por Licencias Urbanísticas, Cuotas de Urbanización y Aprovechamientos Urbanísticos Fuente: MEH.

21 Liquidación Agregada de Ingresos Locales Vinculados con la Construcción n en Grandes Ciudades (> H.) (millones de ) Tributo Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras % ( ,46 406,33 380,97-15,61 279,38 252,65 216,86-22,38 Otros Ingresos Urbanísticos (*) 129,16 71,29 46,21-64,22 (*) Incluye la suma de ingresos por Licencias Urbanísticas, Cuotas de Urbanización y Aprovechamientos Urbanísticos Fuente: MEH.

22 G O B I E R N O S L O C A L E S Y C R I S I S

23 T E O R Í A

24 Contenido Generalidades Crisis en la financiación n local Es una novedad? La deuda como mal? instrumento financiero

25 Deuda como Instrumento Financiero Cuál Es la Magnitud Real del Endeudamiento Local? Es el recurso al crédito continuado un indicador de mal gobierno? Están las entidades locales externalizando la deuda?

26 Las EELL no son (muy) culpables del déficit excesivo de España Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación (% PIB) Total A.Central CCAA EELL SS Media ,15-2,03-0,56-0,11 0,55 Total A.Central CCAA EELL SS

27 Objetivos de estabilidad presupuestaria A.Central -9,5-5,9-2,3-3,2-2,1 CCAA -2,0-3,1-3,3-1,3-1,1 EELL -0,5-0,6-0,8-0,3-0,2 SS +0,8 +0,2 +0,4 +0,4 +0,4 Total -11,2-9,3-6,0-4,4-3,0

28 Las EELL tampoco son (muy) culpables del reciente aumento de la deuda pública en España Deuda Pública según PDE (% PIB) Total A.Central CCAA EELL SS Media 53,5 43,7 6,3 3,2 0, dic-94 jun-95 dic-95 jun-96 dic-96 jun-97 dic-97 jun-98 dic-98 jun-99 dic-99 jun-00 dic-00 jun-01 dic-01 jun-02 dic-02 jun-03 dic-03 jun-04 dic-04 jun-05 dic-05 jun-06 dic-06 jun-07 dic-07 jun-08 dic-08 jun-09 dic-09 Total A.Central CCAA EELL

29 Hay algunos destacados en el ámbito local Dip. Rég.Fo ral 5,1% Co ns ejo s y Cabildo s 2,7% Barcelo na 2,2% Dip. Rég.Co m. 11,0% Madrid 19,7% Deuda Pública según PDE (jun.2010, % PIB) Total EELL: 3,46% PIB Fuente: Banco de España (8.060) (46) Málaga 2,0% Sevilla 1,4% Valencia 2,4% Zarago za 2,1% Res to no cap.pro v. 40,3% Res to cap.pro v. 11,0%

30 Más pruebas: deuda bancaria por habitante Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda per cápita Madrid Barcelona 488 Valencia Sevilla 743 Zaragoza Málaga habs habs habs habs. 403 <5.000 habs. 270 Total municipios 615

31 Descentralización interna: trampas al solitario? % en 2007 Entidades Gasto público, con carga instrumentales financiera y sin pensiones A. Central 9,3 46,1 CCAA 46,2 37,7 EELL 44,5 16,1 Total 100,0 100,0...y la crisis no la ha podido parar (de momento)

32 Deuda local fuera del perímetro de consolidación 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 Efecto crisis 0,3 0,2 Efecto NEP 0,1 0,0 dic-94 jun-95 dic-95 jun-96 dic-96 jun-97 dic-97 jun-98 dic-98 jun-99 dic-99 jun-00 dic-00 jun-01 dic-01 jun-02 dic-02 jun-03 dic-03 jun-04 dic-04 jun-05 dic-05 jun-06 dic-06 jun-07 dic-07 jun-08 dic-08 jun-09 dic-09 jun-10 Deuda empresas públicas / Deuda total (%) [eje izquierdo] Deuda empresas públicas (% PIB) [eje derecho]

33 Cuánta Deuda? Según últimos datos oficiales (a 31 de diciembre de 2009), millones de (3,3% del PIB) millones de es la deuda acumulada de los Ayuntamientos sólo Madrid (aprox. 24% del total) , las 6 mayores ciudades (aprox. 37% del total) 665 municipios acumulan el 90 % de la deuda total La mitad de los ayuntamientos deben menos de 100 por habitante municipios no deben NADA millones de es la deuda acumulada de las Diputaciones son de las Diputaciones Forales del País Vasco 737 millones son achacables a los Cabildos Insulares Canarios La deuda autonómica era de millones (8,2% del PIB) La deuda de la Administración Central millones (41,7% del PIB)

34 Cuánta Deuda? Problema, en general, localizado en un número relativamente bajo de ayuntamientos Mala política es la de restricción generalizada del endeudamiento Mejor reglas claras, transparentes y exigibles, vinculadas a la capacidad de generar ingresos y por tanto responder efectivamente a los compromisos adquiridos Vigilar problemas de externalización de la deuda Controlar la deuda en el cajón (problemas causados a proveedores)

35 Contenido Generalidades Crisis en la financiación n local Es una novedad? La deuda como mal? instrumento financiero Y Y el futuro? Otro plan de saneamiento (rescate)? Para quién?

36 Deuda y Saneamiento Financiero Deben los Gobiernos Central y/o Autonómico Sanear las Cuentas de los Gobiernos Locales? Es eficiente? Es equitativo?

37 Deuda y Saneamiento Financiero No es buena política la del saneamiento tipo café para todos Riesgo de premiar la ineficiencia o la osadía Riesgo de generar incentivos perversos por señales inadecuadas Es preciso distinguir entre crisis financieras según origen Las derivadas de escasas capacidades fiscales Las derivadas de escasos esfuerzos fiscales Las derivadas de gestiones ineficientes del gasto Es preciso matizar el problema de los gastos de suplencia

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39 Las restricciones duras al endeudamiento local Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público Los ahorros generados por la reducción de costes de personal en 2010 y 2011 se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades: Sanear el remanente de tesorería si fue negativo Disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo Financiación de inversiones Prohibición de acudir al crédito público o privado a largo plazo a partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011 La deuda a corto plazo para cubrir situaciones transitorias de financiación quedar canceladas antes del 31-dic. de cada año URGENCIA!!

40 Sostenibilidad a largo plazo de la deuda local Para asegurar la información y transparencia en materia de disciplina presupuestaria de las Entidades Locales, como elemento fundamental para la coordinación de las Haciendas Públicas en el pleno respeto a su autonomía, se habilita al Ministerio de Economía y Hacienda a que, bajo ciertas condiciones, retenga el importe de las entregas mensuales a cuenta de la participación en los tributos del Estado que le corresponda, cuando las Entidades Locales incumplan la obligación de remitir la liquidación de sus respectivos presupuestos de cada año Proyecto de Ley de Economía Sostenible

41 Sobre la Reforma necesaria Integración en un modelo general de financiación del Sector Público con base en los principios de suficiencia, autonomía, eficiencia, equidad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional. Delimitación de un espacio fiscal propio y de transferencias incondicionales complementarias. Establecimiento de un sistema dual financiación local de

42 Sobre la Reforma necesaria CONSENSOS IMPRESCINDIBLES Estructura deseable en términos de proporciones entre Tributación propia y Transferencias intergubernamentales. Configuración de los instrumentos tributarios. Límites a la nivelación al objeto de compatibilizar eficiencia y equidad.

43 B A S E S P A R A L A R E F O R M A Consensos políticos necesarios Estructura deseable en términos de proporciones entre Tributación propia y Transferencias intergubernamentales. Configuración de los instrumentos tributarios. Límites a la nivelación al objeto de compatibilizar eficiencia y equidad.

44 MUCHAS GRACIAS Tels: (34) Fax: (34)