MÉXICO AÚN CARECE de una

Transcripción

1

2 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA E INICIATIVAS DE ACCIÓN SOCIAL JUAN BEZAURY CREEL Y CARLOS ENRÍQUEZ GUADARRAMA MÉXICO AÚN CARECE de una política pública (y sus instrumentos correspondientes) que facilite el manejo integrado de sus cuencas hídricas. Es por esto que los esfuerzos para lograr el manejo de los recursos naturales en sus cuencas generalmente se enfrentan tanto a políticas sectorizadas incompatibles, como a ámbitos jurisdiccionales diferentes, y en muchas ocasiones en franco conflicto. Esta situación tiene como resultado la aplicación de programas, proyectos y acciones que aparentemente cubren los requerimientos individuales de algunos nichos administrativos de una gestión gubernamental sectorizada y dispersa, aunque definitivamente no satisfacen los criterios para una gestión integrada de los recursos naturales de una cuenca en beneficio de la sociedad. No obstante esta carencia estructural, dos conjuntos de instrumentos de la política ambiental, y sus iniciativas equivalentes en el ámbito de la acción social, ofrecerían elementos, que a falta de una política pública integrada y sus instrumentos, podrían apoyar un mejor manejo de las cuencas. El primero abarca aquellos relativos tanto al ordenamiento del territorio como a los aprovechamientos de recursos naturales, y el segundo a aquellos relacionados con los espacios dedicados a la conservación y uso sustentable de la biodiversidad. Estos instrumentos e iniciativas, al evitar la disminución de la cobertura forestal, contribuyen a un buen manejo de las cuencas hídricas, ya que favorecen la retención del agua dentro del territorio de la cuenca, extendiendo su disponibilidad a lo largo del año, reduciendo el volumen de los flujos catastróficos durante eventos meteorológicos extremos, favoreciendo la recarga de los acuíferos, evitando la erosión y degradación de los suelos y disminuyendo los costos del tratamiento del agua para consumo humano. INSTRUMENTOS E INICIATIVAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES (CUADRO 1) El ordenamiento ecológico del territorio (OET) en sus modalidades regional y local (véase en DVD adjunto) constituye un instrumento de política ambiental que puede facilitar el ordenamiento de las cuencas o subcuencas hídricas en México. No obstante, a la fecha sólo en un muy limitado número de casos este instrumento ha sido utilizado con este enfoque, resaltando los OET de los ríos Coapa y Zanatenco en Chiapas, la laguna de Cuyutlán en Colima, Valle de Bravo-Amanalco en el estado de México, el río Tepalcatepec en Michoacán y el río Bobos en Veracruz. Su modalidad social, el Ordenamiento CUADRO 1. COBERTURA DE INSTRUMENTOS E INICIATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA Y ACCIÓN SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES EN MÉXICO Superficie % Superficie Fuente Base INSTRUMENTO terrestre terrestre de de Datos SIG (Ha) México Ordenamiento Ecológico del Territorio Regional 30,316, SEMARNAT-DGPAIR 2008a (con cobertura estatal) Ordenamiento Ecológico del Territorio Regional 6,117, SEMARNAT-DGPAIR 2008a (con cobertura sub estatal) Ordenamiento Ecológico del Territorio Local 3,558, SEMARNAT-DGPAIR 2008b Ordenamiento Comunitario del Territorio (OCT) 3,021, González et al., 2008 (superficie mínima total) Unidades de Manejo para la Conservación de 33,150, SEMARNAT-DGVS la Vida Silvestre (UMAS, intensivas y extensivas) 2008 y 2010 Predios con Áreas Forestales Permanentes Aprovechamientos Forestales Sustentables Certificados 3,070, Bezaury et al. 2008a y 2008b por el Forest Stewardship Council (FSC) (Superficie total del predio incluyendo aquella no forestal) Programa de Pagos por Servicios 2,244, CONAFOR 2009a y 2009b Ambientales (Proarbol-CONAFOR) Nota: Se presenta sobreposición de diferentes instrumentos sobre algunas unidades territoriales. Instrumentos de política pública e iniciativas de acción social > LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS DE MÉXICO 157

3 Figura 1. Número de cuencas hidrográficas en las que se presentan iniciativas de ordenamiento territorial e instrumentos para el aprovechamiento sustentable de recursos naturales. Comunitario del Territorio (OCT, véase en DVD adjunto) iniciativa que aún no está reconocida dentro de los esquemas oficiales de ordenamiento territorial ha sido adoptada exitosamente por comunidades tradicionales en los estados de Oaxaca, Guerrero y Michoacán. Los OCT y los programas de pagos por servicios ambientales hidrológicos (véase en DVD adjunto), constituyen iniciativas que se desarrollan independientemente, a nivel predial, y que contribuyen a estabilizar la frontera agrícola de algunas porciones de las cuencas. Los espacios donde se realizan aprovechamientos sustentables de recursos naturales también contribuyen al mantenimiento de la cobertura forestal, como sucede con las Unidades de Manejo para el Aprovechamiento de la vida silvestre1 (UMA, véase en DVD adjunto), las que presentan su mayor cobertura numérica y territorial en ecosistemas del semidesierto del norte del país, las zonas forestales permanentes de los ejidos productores forestales de Quintana Roo y Campeche, y los predios certificados por el Forest Stewardship Council (véase en DVD), en los cuales el aprovechamiento forestal es certificado por un tercero independiente, y se presentan principalmente en los estados de Chihuahua, Durango, Oaxaca y Quintana Roo. CUADRO 2. COBERTURA TERRITORIAL DE LOS INSTRUMENTOS E INICIATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA Y ACCIÓN SOCIAL PARA LA CONSERVACIÓN Y USO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES EN MÉXICO Superficie % Superficie Fuente Base INSTRUMENTO terrestre terrestre de de Datos SIG (Ha) México ANP Federales (Menos ADVC*) 16,357, Bezaury et al., 2009a ANP Estatales y del D.F. 3,175, Bezaury et al., 2009b (Excluye sobreposición con ANP Federales) ANP Municipales (Excluye sobreposición 167, Bezaury et al. 2009b con ANP Estatales y del DF) Humedales Inscritos a la Convención Ramsar 5,756, CONANP, 2009 Áreas Dedicadas Voluntariamente a la Conservación 243, Bezaury et al., 2008c (ADVC, las cuales se consideran ANP Federales certificadas) Reservas privadas, sociales o gubernamentales 841, Bezaury et al., 2008d con apoyo privado (superficie mínima total) Nota: Se presenta sobreposición de diferentes instrumentos sobre algunas unidades territoriales. Figura 2. Iniciativas de ordenamiento territorial y número de instrumentos para el aprovechamiento sustentable de recursos naturales por cuenca hídrica. INSTRUMENTOS E INICIATIVAS DE CONSERVACIÓN Y USO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES (CUADRO 2) La presencia de instrumentos e iniciativas de conservación ha demostrado ser un elemento relativamente eficiente para la disminución de la tasa de cambio de uso del suelo en algunas regiones de México (Figueroa y Sánchez Cordero, 2008; Durán et al., 2007). Estos instrumentos incluyen las áreas naturales protegidas (ANP) gubernamentales de los tres niveles de gobierno: federal, de las entidades federativas (estatal y del Distrito Federal) y municipal (véanse las tres en DVD adjunto), así como a los humedales designados por nuestro país en la Lista de Humedales de Importancia Internacional de Ramsar (véase en DVD). En muy contados casos, las ANP mexicanas han sido diseñadas bajo un enfoque de cuenca; entre ellas destacan varias ANP federales creadas durante la década de los 30 s del siglo XX, algunas de las cuales actualmente están siendo recategorizadas para recobrar su vigencia legal. Entre éstas se pueden mencionar a las áreas de protección de recursos naturales Cuencas de los Ríos Valle de Bravo, Malacatepec, Tilostoc y Temascaltepec en los estados de México y Michoacán, y la Cuenca Hidrográfica del Río Necaxa en Puebla e Hidalgo. Ejemplos más recientes del uso de un enfoque de cuenca en ANP de carácter estatal, incluyen a los Santuarios de agua establecidos en el estado de México o algunas áreas del estado de Guanajuato que incluyen: la Reserva de Conservación Cuenca de la Esperanza, las áreas de uso sustentable Cuenca Alta del Río Temascatío, y Presa La Purísima y su Zona de Influencia, así como las zonas de restauración ecológica Laguna de Yuriria y su Zona de Influencia, y Presa Neutla y su Zona de Influencia. Por otro lado, las iniciativas de acción social, por su propia naturaleza, se desarrollan a nivel predial, e incluyen tanto a las áreas dedicadas voluntariamente a la conservación (véase en DVD) las cuales son consideradas como ANP de interés de la Federación a través de su certificación por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas como aquellas reservas comunitarias y privadas (véase en DVD) cuyos propietarios han decidido no incorporarlas dentro de esquemas de reconocimiento oficial. En la Figura 3 se indica el número de cuencas en las que se presentan instrumentos e iniciativas de conservación y uso sustentable, pudiéndose presentar más de un instrumento por cuenca; esta situación se refleja en la Figura 4 que indica el número de instrumentos presentes en cada cuenca. De un total de 393 cuencas, el 71% presenta cuando menos un instrumento. En este ejercicio se aglutinan una variedad de instrumentos e iniciativas, que presentan grandes diferencias en cuanto a su nivel de efectividad para regular el uso del suelo y/o las actividades productivas, así como una gran variabilidad en cuanto a su vigencia temporal o la magnitud de su cobertura territorial. A manera de ejemplo, podemos afirmar que las ANP federales son actualmente el instrumento de política ambiental más sólido y con mayor capacidad administrativa sobre el territorio en México, situación aún no alcanzada 158 LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS DE MÉXICO > Instrumentos de política pública e iniciativas de acción social

4 por las ANP de las entidades federativas y de los municipios o por los humedales adscritos a la Convención Ramsar. Dentro de un mismo instrumento también se puede presentar una amplia gama de variabilidad en cuanto a su robustez legal, como es el caso de los OET. En ellos se pueden encontrar aquellos que presentan una baja capacidad regulatoria, tales como los OET regionales con cobertura estatal (con muy bajo grado de definición), o aquellos OET que solamente definen las políticas ecológicas y las unidades de gestión ambiental, obviando la especificación de los criterios ecológicos aplicables en ellas. En el otro extremo se encuentran algunos OET regionales con cobertura sub-estatal, o aquellos OET locales que presentan una mayor definición regulatoria. En cuanto a la vigencia temporal, existe diversidad; podemos resaltar a las ANP que presentan una mayor longevidad regulatoria; en tanto el programa de pagos por servicios ambientales presenta un horizonte de cinco años de vigencia para los incentivos otorgados; por último, las iniciativas sociales suelen tener un plazo indefinido. Hay que señalar además que existen diferencias de varios órdenes de magnitud en cuanto a la superficie abarcada por las diferentes cuencas hidrográficas, situación que complica su comparación. No obstante estas limitaciones, resulta interesante analizar la sobreposición de los instrumentos e iniciativas sobre el territorio de las cuencas. Se observa que el 92% de ellas presenta cuando menos alguno de estos instrumentos (Figura 5), y sólo 32 cuencas no presentan ninguno. Las cuencas con mayor variedad de instrumentos e iniciativas son: río Balsas y península de Yucatán con 12, Grijalva-Usumacinta y río Santiago con 11 y Lerma-Chapala, río Pánuco, río Baluarte, río Papaloapan y río Presidio con 10. (La información individual de las cuencas puede ser consultada en el DVD anexo.) La ubicación de los instrumentos e iniciativas en las diferentes zonas funcionales de las cuencas repercute tanto en su capacidad y efectividad para mantener la cobertura vegetal y las condiciones del flujo del agua en las cuencas, como en la posibilidad de mitigar los efectos negativos de las alteraciones al sistema. Por ejemplo, la existencia de una ANP en la zona funcional alta favorece el mantenimiento de los flujos para el resto de la cuenca, Figura 4. Número de Instrumentos e Iniciativas de Conservación y Uso Sustentable de Recursos Naturales por Cuenca Hídrica. mientras que una ANP en la zona baja de la cuenca no asegura que estos ecosistemas puedan realmente mantenerse, ya que los flujos de agua estarán sujetos a consumo, contaminación y fragmentación temporal desde la zonas alta y media de la cuenca. Por otro lado, las iniciativas de ordenamiento territorial y de aprovechamiento sustentable de recursos naturales presentan una mayor cobertura territorial que aquellas destinadas a la conservación y uso sustentable de recursos naturales en las diferentes zonas funcionales de las cuencas hídricas (Cuadro 3 y Mapas 1 y 2). Agrupando a las cuencas en conjuntos con una definición menos fina y muy similar a las Regiones Hidrológicas que utiliza la Comisión Nacional del Agua, se observa que en la actualidad la cobertura de los diversos instrumentos e iniciativas en las diferentes zonas funcionales de las cuencas es prácticamente homogénea para aquellos relacionados con el ordenamiento territorial y los aprovechamientos (alta 26.8%, media 25.2%, baja 26.2%), mientras que para aquellos relacionados con la conservación y uso sustentable es ligeramente mayor en la zona alta que en la media Figura 3. Número de cuencas hídricas en las que se presentan instrumentos e iniciativas de conservación y uso sustentable de recursos naturales. CUADRO 3. CUENCAS CON COBERTURA TERRITORIAL DE LOS INSTRUMENTOS E INICIATIVAS DE CONSERVACIÓN Y ORDENAMIENTOS DE RECURSOS NATURALES Y PORCENTAJE QUE ESTAS REPRESENTAN POR ZONA FUNCIONAL. Superficie de instrumentos e iniciativas de ordenamiento territorial y de aprovechamiento por zona funcional Superficie de espacios destinados a la conservación y uso sustentable por zona funcional Zona Alta Zona Media Zona Baja Zona Alta Zona Media Zona Baja Superficie cubierta por # Cuencas % # Cuencas % # Cuencas % # Cuencas % # Cuencas % # Cuencas % algún instrumento (%) > Sup. de los instrumentos e iniciativas (ha) 18,193,197 22,476,038 9,587,928 7,881,696 8,478,217 5,849,224 Instrumentos de política pública e iniciativas de acción social > LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS DE MÉXICO 159

5

6 FOTO: CLAUDIO CONTRERAS KOOB y sustancialmente superior en la zona funcional baja (alta 11.6%, media 9.5%, baja 16.0%) (Cuadro 4). La superficie cubierta por instrumentos e iniciativas de ordenamiento territorial y de aprovechamiento alcanza un rango entre 50.1 y 100% en el 24% de las regiones hidrológicas; entre el 20.1 y 50% en el 35% de éstas; entre el 5.1 y 20% en el 27% de las mismas y entre 1.1 y 5% en el 14% de las regiones. En el caso de aquellos relacionados con la conservación y uso sustentable, la cobertura territorial alcanza un rango de entre el 50.1 y 100% de la superficie solamente en el 5% de las regiones hidrológicas; de entre el 20.1 y 50% en el 14% de éstas; entre el 5.1 y 20% en el 51% de las regiones; entre 1.1 y 5% en el 22 % de las mismas; y entre.01 y 1% en el 8% de estas regiones (Cuadro 4). En términos generales, resalta una mayor cobertura de instrumentos en las penínsulas de Baja California y Yucatán y una cobertura más escasa en las cuencas endorreicas del norte del país. (Ver Mapas 1 y 2). Podemos observar que en el diseño de los instrumentos e iniciativas presentadas en este apartado, sólo en contadas ocasiones se ha utilizado explícitamente un enfoque que concibe las cuencas hidrográficas como una unidad geográfica coherente para su gestión integral. Mucho menos se ha planteado un modelo que procure la integración de las diversas medidas de ordenamiento, conservación y aprovechamiento de los recursos. Muy ocasionalmente, instrumentos gubernamentales tales como los programas de ordenamiento ecológico y las áreas naturales protegidas han utilizado el enfoque de cuenca. Por su parte, el carácter casuístico, individual y con cobertura geográfica a nivel predial de las iniciativas sociales complica la adopción de una visión a nivel de cuenca. No obstante esta realidad, es urgente la adopción de un enfoque común que permita la integración de los diferentes instrumentos, utilizando las cuencas hídricas como elemento de integración espacial funcional. Esta integración con la posible excepción de subcuencas muy pequeñas en donde una acción social colectiva podría conjuntar un número suficiente de iniciativas capaces de permitir su manejo integral requiere necesariamente del liderazgo del Estado Nacional y de los gobiernos locales. Esto permitiría planificar y crear sinergias positivas entre los diversos instrumentos e iniciativas, conforme a las características propias de cada región y las idiosincrasias locales. La construcción de una política pública explícita en México que promueva un verdadero manejo integrado de sus cuencas hidrográficas, debe partir de una interacción positiva entre los diferentes instrumentos e iniciativas de política pública y acción social ya existentes, para ser posteriormente complementada tanto con la creación de los instrumentos legales y reglamentarios que en su caso sean requeridos, como de la creación de incentivos que fomenten el desarrollo y consolidación de las iniciativas de acción social correspondientes. 1 No obstante que en SEMARNAT-DGVS 2010 se indica una superficie total de 33,150,000 ha que han sido incorporadas al SUMA, esta base de datos (que fue utilizada para realizar los análisis contenidos en esta publicación) incluye solamente a las 9,871,504 ha que han sido georeferenciadas. Figura 5. Número total de instrumentos de ordenamiento territorial e iniciativas de conservación y uso sustentable de recursos naturales por cuenca hidrográfica. CUADRO 4. PORCENTAJE DE COBERTURA TERRITORIAL DE LOS INSTRUMENTOS E INICIATIVAS EN LAS CUENCAS AGRUPADAS POR REGIÓN HIDROLÓGICA Instrumentos e Iniciativas de Ordenamiento Instrumentos e Iniciativas de Conservación Territorial y para el Aprovechamiento en las Cuencas y Uso Sustentable en las Cuencas Región Hidrológica que Zona Zona Zona Zona Zona Zona incluye a las Cuencas Funcional Funcional Funcional Total Funcional Funcional Funcional Total Alta Media Baja Cuenca Alta Media Baja Cuenca 1- B.C. Noroeste B.C. Noreste Costa de Jalisco Armería-Coahuayana Río Ameca Yucatán Norte B.C. Centro-Este Lerma-Santiago B.C. Sureste Yucatán Este Coatzacoalcos B.C. Centro-Oeste Río Colorado Río Huicicila Pánuco Costa de Oaxaca B.C. Suroeste Balsas Grijalva-Usumacinta Costa de Michoacán Tehuantepec Presidio-San Pedro Sonora Norte Norte de Veracruz Sonora Sur Costa Grande de Guerrero Costa Chica de Guerrero Bravo-Conchos Papaloapan Costa de Chiapas Yucatán Oeste Sinaloa San Fernando-Soto la Marina Cuencas Centrales del Norte Mapimi Nazas-Aguanaval El Salado % Total con instrumentos o iniciativas Sup. con instrumentos/ iniciativas (ha) 18,193,197 22,476,038 9,587,928 50,257,163 7,881,696 8,478,217 5,849,224 22,209,137 Superficie por zona funcional (ha) 67,966,980 89,258,991 36,567, ,793,842 67,966,980 89,258,991 36,567, ,793,842 Instrumentos de política pública e iniciativas de acción social > LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS DE MÉXICO 161