MARGARITA MARÍA MELO ARIZA MARÍA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ

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1 INCENTIVOS TRIBUTARIOS COMO HERRAMIENTAS PARA ENFRENTAR LAS CONSECUENCIAS DE DESASTRES NATURALES EN COLOMBIA Acercamiento a la legislación expedida para enfrentar el terremoto del Eje Cafetero de 1999, a la luz del análisis retrospectivo de los casos: Popayán (1983), Armero (1985) y Zona Páez (1994) MARGARITA MARÍA MELO ARIZA MARÍA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO ÁREA DE DERECHO TRIBUTARIO

2 INCENTIVOS TRIBUTARIOS COMO HERRAMIENTAS PARA ENFRENTAR LAS CONSECUENCIAS DE DESASTRES NATURALES EN COLOMBIA Acercamiento a la legislación expedida para enfrentar el terremoto del Eje Cafetero de 1999, a la luz del análisis retrospectivo de los casos: Popayán (1983), Armero (1985) y Zona Páez (1994) MARGARITA MARÍA MELO ARIZA MARIA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ Tesis de Grado para optar al título de Abogadas Directores JUAN CARLOS JARAMILLO DÍAZ Abogado Especializado en Derecho Tributario ANDRÉS MUTIS VANEGAS Abogado Especializado en Derecho Administrativo PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO ÁREA DE DERECHO TRIBUTARIO

3 REPÚBLICA DE COLOMBIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO 2000 R.P. GERARDO REMOLINA VARGAS, S.J. RECTOR R.P. LUIS FERNANDO ÁLVAREZ LONDOÑO, S.J. DECANO DEL MEDIO UNIVERSITARIO Dr. GUSTAVO ZAFRA ROLDÁN DECANO ACADÉMICO Dra. MARÍA AMALIA SERNA FORERO SECRETARIA ACADÉMICA Dr. HERNANDO BERMÚDEZ GÓMEZ DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO Dra. ÁNGELA ECHEVERRI DE GAITÁN COORDINADORA DEL DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO 3

4 A nuestros padres, quienes han sido apoyo incondicional en cada nueva etapa de nuestras vidas, A nuestros hermanos. 4

5 AGRADECIMIENTOS Queremos expresar nuestra inmensa gratitud: A Juan Carlos, por su paciencia y dedicación para analizar al detalle, una y otra vez, nuestros borradores, mostrándonos la bondad del Derecho que tanto anhelamos. A Andrés, cómplice y amigo de largas noches de estudio y preparación, quien con su mente abierta nos permitió encontrar el camino adecuado para entender cómo iniciarnos en el mundo del Derecho. 5

6 TABLA DE CONTENIDO PREÁMBULO Pág. INTRODUCCIÓN 1 CAPÍTULO PRIMERO UBICACIÓN TEORICA 1.1 EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO HERRAMIENTA DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL Consideración general Principales objetivos del sistema tributario Naturaleza y sentido del tributo que busca fines extrafiscales Las conductas que generan los incentivos tributarios Principios Fundamentales del Sistema Tributario Clasificación de los tributos LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y EN PARTICULAR EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL 28 6

7 1.3 LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS Presentación Definición Diferenciación entre incentivos tributarios y minoraciones estructurales Clasificación de los incentivos tributarios Marco legal y constitucional de los incentivos Tributarios 50 CAPITULO SEGUNDO TERREMOTO EN EL EJE CAFETERO 2.1 DESASTRE EN UNA TIERRA PRÓSPERA MEDIDAS TRIBUTARIAS ADOPTADAS COMO RESPUESTA A LA SITUACIÓN DE HECHO Presentación Incentivos tributarios adoptados en ejercicio de las facultades derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el eje cafetero Incentivos de carácter sustancial Incentivos de carácter formal Referencia a la Ley 508 de julio 29 de 1999, 7

8 declarada inexequible por la Corte Constitucional, lo que determinó dictar el decreto 955 del 26 de mayo de 2000, para dar vigencia al Plan Nacional de Inversiones públicas para los años 1998 a CAPITULO TERCERO ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE SITUACIONES SIMILARES EN EL PASADO COLOMBIANO RECIENTE 3.1 POPAYÁN Medidas de Carácter tributario en Concreto 3.2 ARMERO Medidas de carácter tributario en concreto 3.3 ZONA PÁEZ Medidas de carácter tributario en concreto 3.4 COMPARACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICO SOCIALES DERIVADAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA CADA CASO (efectividad de medidas) Marco general Marco Específico 115 8

9 CAPITULO CUARTO RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN 4.1 CONSIDERACIÓN PRELIMINAR Condiciones básicas externas e internas de las que dependerían la eficiencia y la efectividad de los incentivos tributarios Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema permanente para el manejo de los incentivos tributarios o por el contrario qué problemas traería plantearlo, estableciendo pros y contras de tal opción Momento oportuno en el que deben tomarse las medidas conducentes a establecer los incentivos tributarios Observaciones a las posibles mejoras que podían implementarse en los incentivos tributarios concretos, de acuerdo con lo observado en las experiencias estudiadas 148 CONCLUSIONES 150 BIBLIOGRAFÍA 156 ANEXOS 160 9

10 PREFACIO El presente trabajo de grado nació de la inquietud de sus autores por la implementación de medidas tributarias dentro del marco de la declaratoria de los Estados de Emergencia Económica Ecológica y Social con relación a los desastres naturales ocurridos en Colombia más concretamente en las zonas de Popayán (1983), Nevado del Ruíz Armero (1985), Zona Páez(1994) y el Eje Cafetero (1999). Al iniciar el trabajo y reconocer el vasto mundo de lo que implicaba el estudio de las medidas tributarias, nos encontramos ante la imperativa necesidad de delimitar el estudio a los incentivos tributarios con el fin de lograr una mayor precisión en el análisis. Para llegar a establecer el contexto en que debía ser considerado este tema, decidimos exponer un marco general del sistema tributario visto como herramienta de la política fiscal. De acuerdo a la forma como tradicionalmente se presenta la doctrina jurídica, es necesario aclarar que la referencia a los temas básicos del sistema tributario tales como los principios constitucionales del derecho tributario, por citar solamente un ejemplo, se hace en la medida que, con su incorporación a la presente investigación, se pretende lograr una reseña general del tema macro, sin que nuestro interés sea el de considerar agotado el tema teórico; por el contrario lo pretendido, es presentar un panorama general en el cual se consideren los incentivos tributarios a la luz de casos concretos colombianos. De acuerdo con lo anterior, la estructura de la ubicación teórica se centró: Primero, en el sistema tributario como una de las herramientas de la política fiscal; segundo, en el marco general de los estados de excepción, institución constitucional que ha servido de base para la implementación de incentivos tributarios en la mayoría de los casos estudiados, para llegar en tercer lugar al tema de los incentivos tributarios en concreto. 10

11 La consideración de los incentivos tributarios como norte para la elaboración del estudio tuvo varias motivaciones: De una parte, el uso continuo de los mismos en distintos casos de desastre, y de otra, el hecho de que los incentivos constituyen, por su naturaleza, una excepción a los principios generales del sistema tributario. Pero también fue la ocasión para atender inquietudes cultivadas durante nuestros estudios universitarios de pregrado, como por ejemplo la posibilidad de ver en la realidad concreta las manifestaciones de la dicotomía existente entre el poder fáctico de lo normativo y el poder normativo de lo fáctico, sin pretender buscar una solución a tan antigua pregunta, pero sí con la idea de ver su sentido e importancia cuando se toman medidas en las que se busca determinar la realidad o actuar frente a un hecho de la misma. Cualquiera que sea la posición que se pretenda asumir, iniciamos así el camino de este trabajo. Para enfrentarnos al estudio determinamos las fuentes a consultar, dependiendo de lo que se buscaba. Con relación a la ubicación teórica general para estructurar el análisis, consideramos prioritario mostrar en qué punto se encuentra la doctrina sobre los incentivos tributarios, tema que, por lo demás, resulta muy discutido, partiendo del planteamiento de las diversas opiniones sobre su consideración dentro del ámbito tributario. Nuestro análisis tomó en cuenta estas divergencias, pero sin desarrollarlas, ya que la finalidad no es en ningún caso presentar una teoría general de los incentivos tributarios, sino establecer una doctrina con la que podamos rescatar elementos que nos permitan estudiar, de manera particular, los incentivos tributarios implementados en cada uno de los desastres escogidos para el estudio. Teniendo en cuenta lo anterior, asumimos la posición de una de los doctrinantes consultados: MAURICIO PIÑEROS PERDOMO, quien partiendo del supuesto de la consideración de los incentivos tributarios como objeto del estudio del derecho tributario, realiza una presentación esquemática (dentro de los límites 11

12 de su doctrina) para su estudio; es importante aclarar que al momento de tomar esta doctrina no pretendimos negar que existen muchas otras posiciones, incluso de connotación extranjera sobre el tema, lo que buscamos fue tener una herramienta teórica que partiera de los supuestos que fundamentaban nuestro estudio con el propósito de generar un análisis de los incentivos tributarios en concreto, o por el contrario, concluir que las medidas consideradas como tales no podían recibir ese calificativo. Otra de las fuentes a las que acudimos fue el archivo periodístico del cubrimiento de las noticias, con el ánimo de ubicarnos espacio-temporalmente, dentro de lo posible, en la situación fáctica en general de cada uno de los desastres naturales escogidos. Reconociendo las limitantes de la prensa escrita de nuestro país, tratamos de buscar distintas fuentes periodísticas y a la vez investigativas de corte sociológico, ya que al nivel jurídico no existen este tipo de recopilaciones y las autoridades e instituciones (DIAN, ICDT, Cámaras de Comercio, Sistema Nacional de Riesgos) no llevan seguimientos sobre estos temas históricos, pues su función está claramente determinada por la ley o los estatutos según sea el caso, y tienen un carácter delimitado a su función y objeto. Con este primer encuentro con la realidad empezamos a notar el vacío existente en la recopilación histórico jurídica que existe sobre estos hechos concretos del pasado reciente. La posibilidad de encontrar cifras oficiales sobre necesidades y daños consecuencia de los desastres elegidos para el estudio se hizo muy compleja, lo que nos demostró una vez más que las decisiones en esta clase de situaciones ha tenido un fundamento más intuitivo que científico o de análisis. Es claro que la fuente periodística se ha convertido en la escritora de la historia reciente, pero este no es el tema de nuestro estudio, lo que nos llevó a reconocer esta limitación y tener muy claro que la base del estudio tenía que ser fundamentalmente la norma y las sentencias relativas a las mismas. Por lo 12

13 tanto lo que buscamos fue establecer una ambientación histórica sobre cada desastre en particular para luego, partiendo de la doctrina del doctor MAURICIO PIÑEROS PERDOMO y en especial de su clasificación de los incentivos tributarios, pasar al análisis concreto de cada uno de los incentivos tributarios implementados para cada uno de los casos. Con este propósito, y teniendo constantemente como fuente principal la norma (Ley o Decreto según el caso), pasamos entonces a comparar los cambios positivos o negativos realizados en cada uno de los casos concretos escogidos, con respecto a la implementación de los incentivos tributarios. Nuestro objetivo no fue el de hacer una tabla comparativa de corte técnico, sino más bien emitir una valoración general de su aplicación para estos casos, iniciando un análisis sobre las finalidades de la implementación de los incentivos tributarios como herramientas para enfrentar las consecuencias de los desastres naturales, partiendo de la observación global de los casos escogidos para estudiar. Nuestra finalidad con este estudio es iniciar el acercamiento al análisis retrospectivo y retroalimentativo de las decisiones tomadas para los llamados casos de emergencia o desastres, así como empezar a plantear la necesidad del análisis del uso de herramientas de carácter extraordinario para resolver asuntos que a la postre resultan más ordinarios de lo que se cree. Con esta aclaración previa presentamos nuestro trabajo de grado, que no tiene más pretensiones que iniciarnos en el camino deseado pero no por ello menos difícil de la investigación y evaluación de las decisiones jurídicas con incidencias políticas. 13

14 INTRODUCCIÓN Cuando se habla de tributos, en la mayoría de los casos viene a la mente la idea de la imposición de los mismos, de la carga económica que cada ciudadano tiene dentro determinados periodos establecidos legalmente, casi siempre encontramos personas diciendo que no ven reflejada en la estructura local el pago de los mismos, y en principio pareciera que es muy difícil recuperar los bienes que se deben adquirir a través del pago de los impuestos, sin embargo ello no significa que los recursos no sean invertidos en obras públicas, sino que los resultados no se ven de forma tan inmediata como sería deseable para todos los miembros de la comunidad. La finalidad última de los tributos es la redistribución de la riqueza para dar bienestar a la comunidad de manera general, sin distingos de ninguna clase, partiendo de la idea de que quien más tiene más deberá aportar; sin embargo la facultad impositiva no se reduce solamente a ello también dispone de otro tipo de herramientas para cumplir con su fin último, entre éstas encontramos los incentivos tributarios, que mediante un trato preferencial de las personas, en situaciones menos ventajosas, buscan de una manera más directa y eficiente 14

15 cumplir con las necesidades básicas para poder proporcionar condiciones mínimas de bienestar. Colombia tiene grandes riquezas naturales, tal condición genera una mayor tendencia a experimentar la ocurrencia de desastres naturales, ante esta característica innegable, las condiciones socioeconómicas de vastos sectores de la población se han visto afectadas como consecuencia de la ocurrencia de todo tipo de desastres; los incentivos tributarios han sido una herramienta utilizada de manera recurrente con el fin de impulsar la recuperación en cada caso. El último desastre natural el terremoto del eje cafetero, afectó el mayor centro urbano, dejando miles de familias en situaciones de total desamparo; las medidas de choque para enfrentar la crisis socioeconómica fueron rápidas y convocaron la colaboración de todo el mundo; en este caso se implementaron nuevamente los incentivos tributarios. La idea de que quien no conoce la historia tiende a repetirla, nos movió a estudiar cómo había sido el comportamiento de los distintos gobiernos, a través de la historia reciente; partiendo del análisis de cuatro de las más notorias catástrofes de los últimos 20 años, ubicándonos desde la experiencia vivida del Eje Cafetero bajo el supuesto de que al ser la última experiencia podía ser el horizonte para estudiar el pasado reciente, es así que para el estudio dividimos la presentación del mismo en cuatro capítulos de la siguiente manera: En el primer capítulo en el que se busca hacer una ubicación teórica del contexto en 15

16 el que se va a estudiar el funcionamiento de los incentivos tributarios, haciendo una delimitación teórica de los mismos; en el segundo capitulo nos centramos en el análisis de Eje Cafetero, tomado como referencia para entender el pasado reciente a través de las experiencias ya pensadas y pulidas por el tiempo del terremoto de Popayán, la avalancha de Armero y el terremoto de la zona Páez, que se constituyen en el tercer capítulo, y para terminar, con un análisis general como resultado de las observaciones derivadas del estudio. Aspiramos con este trabajo aportar algo al análisis de la implementación de los incentivos tributarios entendidos como herramienta para enfrentar consecuencias derivadas de desastres naturales, en la medida en que se usan de manera frecuente y consideramos deben ser evaluadas constantemente para optimizar cada vez más su función. 16

17 1. UBICACIÓN TEÓRICA 1.1 EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO HERRAMIENTA DE POLITICA ECONÓMICA Y SOCIAL Consideración general. El Estado 1 tiene como principal función la satisfacción de bienes y servicios de carácter público, cuyo fin primario es generar bienestar y desarrollo desde el área económica, incidiendo en la social. Desde antiguo el Estado se constituyó en gendarme siendo regulador, interventor y dirigente en las actividades, especialmente en la economía, buscando determinar su funcionamiento en aras a un mayor bienestar social dentro de un marco de equidad y justicia; sin embargo con el paso de los años la posibilidad de comenzar a participar dentro del juego de la economía, no sólo como ente controlador sino como un competidor mas, empezó a mostrar un ámbito nuevo que ampliaría la esfera de la actuación estatal, ya que gozando de una capacidad económica mayor que los demás agentes económicos, y con una regulación particular de acuerdo con su naturaleza, podría aportar desde la prestación directa de bienes y servicios una efectiva satisfacción de necesidades públicas, enmarcado dentro de la finalidad última de construir y otorgar bienestar a la comunidad. 1 Para esta sección se toma como organización general del poder público. Cuando sea necesario se determinará de manera específica a qué órgano en particular le corresponde una u otra facultad. 17

18 Esto ha permitido aceptar, aún por parte de la doctrina de corriente más librecambista, la necesidad de participación estatal en el mercado dando lugar a monopolios estatales de prestación de servicios que por sus costos y su demanda serían imposibles de garantizar de otra forma. A diferencia de los bienes y servicios particulares o de origen privado que se negocian y transan en el libre juego de la oferta y la demanda en virtud del precio, los bienes públicos, objetivo fundamental del Estado, no presentan rivalidad, pues el uso que determinadas personas hagan de los mismos no los hacen imposible de aprovechar por parte de los demás, de ello se deriva que la oferta de estos bienes se preste en bloque, lo que quiere decir que se ofrecen para uno o para varios sujetos, sin que haya incidencia en el costo que para ellos tenga; las carreteras, los puentes, el servicio de salud, son bloques de servicios y bienes de vital importancia para maximizar el bienestar general, cuya existencia y oferta no se determinan por la demanda particular, sino por la incidencia que para el conglomerado social en conjunto y de forma impersonal pueda tener. Para el estudio de la concepción del sistema tributario como herramienta de política económica y social, el enfoque del papel del Estado debe dirigirse a su función de director, regulador y supervisor de la economía, en una palabra, en cuanto interventor, siendo punto base para lograr estabilidad y garantizar bienestar general. Dos conceptos claves de la ciencia de la hacienda pública se hace necesario dilucidar para iniciar el estudio, por una lado el concepto de las finanzas públicas que Se ocupan de la forma como el Estado percibe o ha de percibir 18

19 sus ingresos y de la forma como los utiliza o debe utilizarlos 2, y por otro el concepto de política fiscal, referido de manera más practica, al manejo concreto de las herramientas de ingreso y gastos públicos para el logro de los distintos objetivos sociales 3. Para el presente análisis se entiende la política fiscal como el instrumento exclusivo, de intervención y regulación en la economía, por parte del Estado, con miras a mejorar el bienestar económico y social Principales objetivos del Sistema Tributario. El Estado tiene múltiples herramientas de política fiscal, dependiendo del factor económico que se requiere regular o dirigir, entre ellas cuenta con el Sistema Tributario, herramienta del Estado para lograr dos objetivos básicos: 1) Obtener ingresos, que se constituye en fin primordial, y 2) Modificar conductas de la economía orientándola hacia un rumbo específico de maximización de beneficios que cubra la totalidad del conglomerado, buscando el menor sacrificio de otros bienes. A continuación vamos a hacer referencia a los dos objetivos básicos del sistema tributario para posteriormente desembocar en el estudio teórico de los incentivos tributarios propiamente dichos. Con respecto al fin primordial, 1) obtener recursos, debe tenerse en cuenta que los ingresos del Estado tienen varias clasificaciones dependiendo de los distintos autores. Para nuestro estudio se ha tenido en cuenta la clasificación 2 BERNAL, Joaquín. Introducción a la macroeconomía colombiana, capitulo 3, Pág (De: Material de la especialización en Derecho Tributario de la Universidad de los Andes, 1991.) 3 Ibid., P

20 desarrollada por los doctores Oscar Alviar Ramírez y Fernando Rojas Hurtado4 quienes realizan la clasificación del ingreso público partiendo de tres criterios de diferenciación, a saber: a) El origen o la naturaleza del ingreso, b) La regularidad del ingreso, y c) La entidad pública titular del ingreso, o la entidad a la cual se destinan. A continuación se presentan las clasificaciones y sub-clasificaciones doctrinarias de los ingresos dependiendo de los criterios enunciados, haciendo mención a la adoptada por la ley del presupuesto nacional: 4 RAMÍREZ ALVIAR, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de las Finanzas Públicas en Colombia. Bogotá: Editorial Temis,

21 a) El origen o la naturaleza del ingreso? Sobre la renta Directos Sobre el patrimonio Tributarios Sobre Herencias, sucesiones Ingresos Corrientes Indirectos Sobre Ventas y Consumos específicos Sobre Comercio Exterior Componentes tributarios de la cuenta especial de cambios Otros No Tributarios Tasas Contribuciones Rentas Contractuales Multas Componentes no tributarios de la cuenta especial de cambios Otros Ingresos de Capital Recursos del Crédito Recursos del balance del tesoro Interno Externo Esta clasificación es general para la doctrina, de allí se han derivado las distintas clasificaciones que se adoptan en los diferentes Estados modernos. En Colombia el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto 111 del 15 de enero de , consagra la clasificación de ingresos de la Nación en el Capitulo IV, en los artículos 27 a 35; de la siguiente manera:? RAMIREZ ALVIAR, Oscar. Op. Cit Cuadro 1. 5 En el que se compilaron la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de

22 Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios, los tributarios que se clasifican en directos e indirectos, y los no tributarios se clasifican en tasas y multas, quedando así: Directos Tributarios Indirectos Ingresos corrientes Tasas No Tributarios Multas El planteamiento de los ingresos ordinarios de acuerdo como se maneja el presupuesto nacional se puede ver de forma esquemática en el cuadro anterior, que como ya se dijo, es un desarrollo particular de la legislación colombiana partiendo de la clasificación doctrinal esbozada al inicio de la presente sección (cuadro 1). Sin perjuicio de lo anterior el Estado cuenta con otros recursos que es necesario tener presente para comprender la totalidad de las fuentes de los ingresos públicos de acuerdo a la legislación Colombiana. Por su parte Las rentas de destinación específica (articulo 28 Decreto111/96) autorizadas por el articulo 359 de la Constitución Nacional, que derivan de los ingresos corrientes después de descontar el situado fiscal y la participación de los municipios. Así mismo los fondos especiales en el orden nacional que son ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los ingresos que pertenecen a fondos sin personería jurídica creados por el legislador, determinados como tales en el articulo 30 del decreto 111 de

23 En tercer lugar se encuentran las contribuciones parafiscales (Decreto111/96, Art.29) que son gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficiar el mismo sector; estos recursos se administran y ejecutan en la forma exclusiva que determina la ley que los crea y sólo pueden destinarse al objeto previsto en ella, junto con los rendimientos y excedentes financieros. Las rentas de destinación específica Otros Ingresos Fondos especiales en el orden nacional Contribuciones parafiscales El articulo 31 del decreto 111 de 1996 establece la clasificación de los recursos de capital, denominados por parte de la doctrina tradicional como recursos extraordinarios, entre los cuales, se comprenden: Los recursos del balance, los recursos de crédito interno y crédito externo, los rendimientos financieros, las donaciones, el diferencial cambiario generado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones de moneda extranjera, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con ese régimen y las utilidades del Banco de la República (menos reservas). A pesar de la clasificación que hemos llamado doctrinal(cuadro 1), el articulo 31 en su parágrafo establece la diferencia marcada por la doctrina moderna que diluye el límite entre ingresos ordinarios y extraordinarios, en tanto en cuanto determina como rentas e ingresos ocasionales los que clasifiquen en los mismos grupos y subgrupos de manera no ordinaria, siendo más flexible en cuanto a su carácter de extraordinario, pues no se atiende a la naturaleza del ingreso para 23

24 denominarse de una u otra forma sino a su frecuencia, pudiendo ser ordinario alguna clasificación que anteriormente por su naturaleza se llamaba extraordinario. Los recursos de capital de acuerdo con la legislación colombiana vigente, se componen de la siguiente forma: Los recursos del balance, Los recursos de crédito interno y crédito externo, Los rendimientos financieros, Las Donaciones, Recursos de Capital articulo 32 Decreto 111/ Diferencial cambiario generado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones de moneda extranjera, Excedente financiero de los establecimientos públicos del orden 1996 nacional y de las sociedades de economía mixta con ese régimen, Las utilidades del Banco de la República (menos reservas) b) La regularidad del ingreso; clasificación que atiende básicamente a conceptos contables, se dividen en; a. Ingresos Corrientes: Son la plataforma estable que permite la elaboración del presupuesto nacional anual del Estado, con cierto grado de certidumbre. Son las disponibilidades normales con las que cuenta el Estado para cumplir con los gastos corrientes de un periodo determinado 6, por lo que deben ser suficientes para costear los gastos de funcionamiento del mismo. Son una muestra clara de 6 En Colombia los Periodos son de un año. 24

25 una buena capacidad de pago de la Nación o de la entidad territorial o de la entidad pública para responder con sus obligaciones ordinarias. Cuando el Estado atiende sus obligaciones con ingresos ordinarios se realiza una transferencia de recursos privados al sector público sin que se afecte oferta monetaria, contrario a lo que pasa con los ingresos extraordinarios que implican sacar o introducir al mercado monetario, oferta monetaria que determina de forma anormal el sistema económico. b. Ingresos de Capital 7 : Son recursos sujetos a fluctuación, no son ordinarios, y tienen justificación en la medida en que suplen vacíos de los ordinarios o corrientes, básicamente en áreas de inversión pública, por naturaleza y costo esporádicos y singulares. Estos a su vez se clasifican en: i. Derivados de Crédito interno ii. Derivados de Crédito externo iii. Recursos del balance del tesoro 8 Esta clasificación tiene muy poca aplicación práctica, ya que los Estados se han acostumbrado (especialmente amparados en las corrientes del concepto de Estado Benefactor) a tener un déficit tolerable de recursos ordinarios, por lo que los empréstitos y las medidas extraordinarias se han constituido en fuentes comunes, por no decir ordinarias, del ingreso 9. De modo tal que los doctrinantes 7 Nótese que el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, no asume esta clasificación doctrinal, pues el criterio de diferenciación que adopta la norma no es la naturaleza del ingreso sino su frecuencia. 8 ALVIAR RAMÍREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Op. Cit. p Esto se puede ver reflejado en el parágrafo del articulo 31 del Decreto 111 de 1996, en el que se clasifica como ocasional, lo no frecuente dentro de las mismas categorías, por lo que no es la naturaleza o el origen del ingreso lo que le da el carácter de ocasional o extraordinario sino la baja o alta frecuencia. 25

26 modernos consideran esta diferenciación como superada o por lo menos como poco práctica. c) La entidad pública titular del ingreso, o la entidad a la cual se destinan. Es el tercer criterio considerado por los doctores Alviar Ramírez y Rojas Hurtado, para clasificar los ingresos del Estado. De acuerdo con la organización política y administrativa del Estado se han establecido como ingresos de los diferentes órdenes territoriales y administrativos los recursos derivados de rentas o de impuestos de acuerdo con las leyes establecidas. La nación obtiene ingresos destinados para sus gastos y destinados para otras entidades, son ejemplo de estos los recursos originados en el impuesto de renta que van directamente al presupuesto nacional; por su parte los departamentos, los municipios y los distritos tienen sus propios ingresos; de modo tal que existen ingresos obtenidos por la nación y destinados a sufragar sus gastos directos y otros dispuestos para ser destinados como transferencias para los departamentos pero no por ello son departamentales sino que corresponden al ingreso y al gasto del orden nacional; así mismo, a manera de ejemplo se puede ver que los departamentos obtienen rentas de los monopolios sobre la destilación del aguardiente y del impuesto al consumo de licores, y estos son ingresos departamentales cuyo titular es el departamento respectivo y va ser destinado en sus gastos; de la misma forma ocurre con los municipios y distritos que tienen la facultad, por ejemplo, de recaudar para sus arcas el impuesto predial unificado, y destinarlo a sus propios gastos. 26

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