El rol de las políticas públicas en la relación entre tramas locales y cadenas globales: el caso de la industria automotriz en Argentina

Transcripción

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2 El rol de las políticas públicas en la relación entre tramas locales y cadenas globales: el caso de la industria automotriz en Argentina Marta Novick 1, Sebastián Rotondo 2 y Gabriel Yoguel 3 (*) Introducción Después de haber sufrido una de las crisis más dramáticas de su historia con una caída del 18% del producto en el cuatrienio , el nuevo patrón de políticas públicas y de desarrollo implementado en Argentina dio lugar a un crecimiento cercano al 9% anual durante el quinquenio Esto lleva a preguntarse acerca del papel que estas políticas juegan en relación a la vinculación entre las redes de producción locales y las cadenas de producción global. La nueva etapa, presenta algunos indicios que invitan a discutir en que medida se ha generado un proceso de cierto cambio estructural en la economía. En particular se destaca el caso del complejo automotor local, donde el aprovechamiento de un conjunto de políticas públicas lo transformó en uno de los complejos industriales con mayor proyección en términos de capacidad productiva, generación de empleo, exportaciones y percepción de inversiones. El objetivo de este trabajo es identificar y discutir algunos indicios que revelen la influencia de las políticas implementadas en esta etapa ( ) en el desarrollo de una trama local inserta en una cadena de governance global como la automotriz. Al mismo tiempo se plantea analizar cuál fue la dinámica de este mismo complejo en un marco de políticas macroeconómicas diferentes, como fue la etapa del neoliberalismo en la década de los noventa. En la primera sección se presenta brevemente una conceptualización de la idea de tramas (redes) productivas y una caracterización de los períodos en análisis. En la segunda sección se detalla la dinámica del sector automotor durante la etapa de los 90 y en la fase actual. En la tercera sección se presentan algunos indicios sobre el 1 Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, mnovick@trabajo.gov.ar 2 Profesional técnico Dirección de Estudios y estadísticas Laborales, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social juanrotondo@trabajo.gov.ar 3 Investigador docente Instituto de Industria Universidad Nacional de General Sarmiento/consultor SSPTYEL gyoguel@ungs.edu.ar (*) Un especial agradecimiento a Diego Amorin por sus aportes, trabajo y comentarios al presente documento. 1

3 transito del sector automotor hacia una nueva estrategia con mejor inserción en la cadena global de producción. Finalmente, se presentan las conclusiones del estudio. 1. Tramas productivas y políticas públicas Durante los últimos años, el concepto de trama productiva (redes, cadenas de valor, etc.), en tanto categoría de análisis relevante, ha ganado espacio en la literatura sobre economía industrial. Por trama productiva se entiende una forma particular de articulación de firmas conformada por una o varias empresas organizadoras y el conjunto de relaciones estables y de largo plazo que se establecen con sus proveedores y clientes, con otras empresas y con el sistema institucional. La dimensión clave en la conceptualización de trama es la realización de intercambios económicos continuos entre estos agentes a lo largo del tiempo que den lugar a un aumento de las competencias de los agentes que la integran (Novick et al, 2001, Yoguel, 2007). Numerosos estudios se han focalizado en el rol que este tipo de configuración organizacional juega en la generación de ventajas competitivas dinámicas a partir de los procesos de aprendizaje e innovación (Novick et al, 2001, Novick, Yoguel y Milesi, 2002; Albornoz y Yoguel, 2004, Roitter et al, 2007, Robert y Silva, 2007; Yoguel, Milesi y Novick, 2003, Yoguel, Novick y Marín, 2001). Otra línea de estudios se ha centrado en el análisis de la relación existente entre las tramas productivas y la generación de empleo (MTEySS, 2007). Sin embargo han sido escasos los estudios centrados en el análisis del efecto de las políticas públicas sobre esos encadenamientos, ya sea en términos de empleo, de dinámica de inversiones o de productividad. Por eso, resulta interesante discutir acerca de los espacios de las políticas públicas en el desarrollo de tramas locales y/o regionales insertas en cadenas globales de producción (Gereffi 2005). El caso en análisis es el complejo de fabricación de automóviles radicado en Argentina 4. La trascendencia del análisis de tramas productivas por sobre la visión tradicional de sectores es que reconoce la existencia de múltiples interrelaciones, no sólo hacia el interior de la trama sino también con las distintas redes productivas con las que mantiene interacciones. En el caso de las actividades globalizadas, tal como es el 4 Es importante considerar que la vulnerabilidad de la trama local tiene una relación con el tipo de estrategia adoptada por la firma multinacional, es decir, cuanto más global es la estrategia de la firma multinacional más vulnerable tiende a ser la trama local (Castillo et al, 2007) hay menos autonomía de las terminales locales para decidir donde se producen las distintas partes del proceso productivo. Es decir, las casas matrices decidirían en que lugar se produce cada parte del automóvil en el marco de su estrategia global. 2

4 caso de la producción de automóviles, son muy relevantes las interacciones entre la red local y la cadena global. El presente documento pretende discutir el espacio de las políticas públicas sobre el desarrollo de una trama productiva en este caso, el complejo automotor argentinoen etapas económicas caracterizadas por regímenes macroeconómicos de características muy disímiles: el modelo neoliberal de los noventa ( ) y la actual fase con un nuevo patrón de crecimiento y tipo de cambio real competitivo que comienza a partir de la devaluación del 2002 (Novick y Kostzer, 2005; Novick y Tomada, 2007) A continuación, se presenta una breve caracterización de la economía argentina para las dos etapas en las que se analizará la influencia de las políticas públicas sobre la dinámica del complejo automotor. 1.1 La economía argentina en las fases de neoliberalismo y post devaluación La dinámica económica argentina durante las últimas dos décadas transitó por esquemas de política macroeconómica distintos, basados en regimenes de crecimiento y cambiarios muy diferenciados, tanto en términos de concepción política y estrategia de desarrollo como de resultados en materia económica y social Durante la década del 90 la economía argentina atravesó un proceso de profundas transformaciones (liberalización financiera, privatización de empresas públicas, lanzamiento del programa de estabilización y cambios en la regulación del trabajo 5 ) que, en conjunto, tuvieron efectos en la estructura productiva y en el empleo industrial. Uno de los principales ejes de las transformaciones de los 90 fue el denominado plan de convertibilidad, que fijaba una paridad cambiaria 1 a 1 con el dólar y tenía como principal objetivo estabilizar la situación hiperinflacionaria de fines de los 80 y principios de los 90, a partir de una estrategia de shock 6. 5 Estas políticas neoliberales, que se aplicaron en Argentina, tuvieron su origen y fundamento en el denominado Consenso de Washington hacia finales de los años 80, y sus principales resultados fueron, a grandes rasgos, el debilitamiento de la estructura productiva y del mercado de trabajo, y una menor participación del Estado en la economía nacional. 6 Este plan fue implementado a través de la Ley de Convertibilidad en marzo de Estipulaba una paridad fija peso-dólar asumiendo el Banco Central el respaldo del 100 por ciento de la base monetaria en sus reservas. Otra característica de este modelo era la posibilidad de validar contratos locales en moneda extranjera. 3

5 El programa de estabilización y reformas mostró en su inicio, diferentes efectos. Por un lado, mientras una mayor actividad implicó más demanda de trabajo, y el descenso de la inflación tuvo un efecto favorable en el poder adquisitivo de los salarios, aunque con un limitado impacto en el empleo. Por el otro, las privatizaciones y el ajuste fiscal produjeron efectos negativos sobre la cantidad y calidad del empleo (Novick y Tomada, 2007). Pero el impacto más desfavorable se produjo como consecuencia de los procesos de apertura y apreciación cambiaria que, sostenidos por la entrada de capitales y el endeudamiento externo, provocaron importantes reducciones de empleo en el sector transable de la economía 7. Por otra parte, el nuevo esquema monetario de paridad fija respecto del dólar generó una fuerte exposición externa y vulnerabilidad del ciclo económico doméstico en la medida que los mercados internacionales se tornaron más volátiles. La apertura con apreciación cambiaria sometió a los sectores productores de bienes transables, y en particular al sector manufacturero, a la doble tenaza de precios de venta en baja, debido a una mayor exposición a la competencia, y costos de producción en dólares en alza. Aún cuando en ese período se implementaron importantes cambios en las regulaciones orientadas a reducir el costo laboral no salarial y a flexibilizar el tiempo de trabajo, el aumento en el costo laboral unitario en dólares constituyó un fuerte incentivo a sustituir trabajo por capital. Simultáneamente, se redujeron y privatizaron los aportes patronales a la seguridad social a partir de la constitución de empresas administradoras de los fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP) 8. También se privatizó el sistema de indemnizaciones por accidentes de trabajo (ART), se redujeron los costos por despidos, a la vez que surgieron nuevas formas de contrato que permitían extender el periodo de prueba y se descentralizó la negociación colectiva (Altimir y Beccaria, 1999; Novick y Trajtemberg, 1999). A partir de estas reformas, se consolidan tres características que distinguen el mercado de trabajo argentino de los noventa: los altos niveles de desempleo, el fenómeno del subempleo horario y el alto grado de precariedad laboral favorecido por 7 Como resultado de estos procesos, el empleo industrial perdió participación. Mientras en 1995 representaba aproximadamente el 27% del empleo total, en el año 2001 y el 2002 esa participación se redujo al 22%. Entre los años 1995 y 2001, la industria registró una pérdida de aproximadamente 105 mil puestos de trabajo. Comparado con el año 2002, la destrucción fue aún mayor, 164 mil ocupados menos. 8 En el marco de estas políticas de ajuste estructural se llevó a cabo una profunda reforma del sistema previsional, que se basó en la conformación de un sistema basado en dos pilares: 1) un sistema de capitalización individual con administración privada (administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones) y 2) un sistema público de reparto. La reforma incluyó también modificaciones endógenas del sistema en cuanto a las edades jubilatorias y mayores niveles de exigencia en cuanto a años de aporte para adquirir el derecho (Roca, 2005). Por otra parte, con la privatización del sistema de seguridad social, el Estado resigna una de sus principales fuentes de recaudación, lo cual genera serias implicancias en términos de déficit fiscal, que es compensado con la toma de financiamiento externo. 4

6 los nuevos modos flexibles de contratación y despido. Dichos factores tuvieron una fuerte implicancia en la evolución negativa de los salarios con consecuencias sobre los niveles de pobreza, indigencia y en la distribución regresiva del ingreso (Altimir y Beccaria, 1999; Beccaria, Esquivel y Maurizio, 2001). Esto llevó a una crisis de carácter político, económico y social, la más importante de la historia argentina, que produjo un cambio de los precios relativos en relación a la década anterior 9. Desde mediados del 2003, comienza una nueva fase de crecimiento económico, en la cual se observa un claro cambio de tendencia en las principales variables económicas, entre ellas, el empleo. En este sentido, luego de la devaluación, a partir de 2003, se instrumentaron una serie de acciones de política que resultaron claves en la posterior recuperación económica. Por un lado, la estrategia de sostener un tipo de cambio en un nivel competitivo a partir de la acción del Banco Central, permitió estabilizar los niveles de precios domésticos y frenar la caída de los salarios reales a causa de la devaluación. La existencia de un tipo de cambio competitivo junto con el inicio de una fase con términos de intercambio favorables impulsó un aumento de las ventas externas, al mismo tiempo que generó procesos de sustitución de importaciones por producción local. Por otra parte, la pesificación (asimétrica) de las deudas en dólares (créditos bancarios, alquileres, etc.) posibilitó licuar los pasivos en moneda extranjera de empresas e individuos, neutralizando los efectos del cambio en los precios relativos sobre dichos deudores. También en esa dirección, el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, especialmente la provisión de gas y electricidad, constituyó un incentivo muy importante para el sector manufacturero, que se vio beneficiado por una fuerte caída en el costo energético. 9 En Frenkel et al (2006), se identifican tres etapas en la fase de recuperación iniciada con el cambio de régimen macroeconómico. En primer lugar, la inmediata post devaluación (II y III trimestre de 2002) se distingue por la dinámica de las exportaciones y por la sustitución de importaciones por producción local, ambos factores favorecidos por el cambio de los precios relativos. En la segunda etapa ( ), se dinamiza la demanda interna a partir de la recuperación del consumo privado y la inversión. En esta etapa comienza a cobrar mucha relevancia la fuerte recuperación del empleo asalariado y revitalizando el circuito de consumo y alentando, después de mucho tiempo, una suba en los salarios reales de los trabajadores. La tercera etapa de la recuperación muestra como principal agente dinamizador al sector externo: a partir de 2004 se consolida la expansión de las exportaciones a una tasa anual promedio del 11% acompañando la evolución de la demanda interna. 5

7 En el plano fiscal, la reestructuración y reducción de la deuda externa, permitió equilibrar las finanzas públicas, apuntalando un esquema de superávits gemelos, es decir, superávit fiscal y externo. Por su parte, la estabilización de las cuentas fiscales permitió implementar una serie de políticas salariales y de ingresos que tuvieron consecuencias en la reducción de la pobreza y mejoras en la distribución del ingreso, dos indicadores que se habían disparado a valores inéditos durante la crisis. En este marco, Argentina comenzó a transitar una etapa de fuerte crecimiento económico sostenido, caracterizada por incrementos anuales del PIB que oscilaron entre el 8% y 9%. El mayor nivel de actividad se reflejó en una creciente demanda de empleo. Frente a la expansión de la demanda interna y a la utilización de la capacidad instalada ociosa, como consecuencia de tantos años de recesión, la demanda de empleo aumentó. Si bien, en buena medida la dinámica del empleo en la etapa actual se basa en el aumento del nivel de actividad, a diferencia de la período de políticas neoliberales, una parte del incremento de la ocupación podría explicarse a partir de la implementación de una serie de medidas de política económica y social (Novick, Tomada, 2007) y en el rol que tuvo la recuperación de algunas instituciones laborales Un primer eje de medidas se centró en las políticas de ingresos basadas en aumentos salariales a través de la promoción de la negociación colectiva, institución laboral que se había dejado de lado prácticamente en la etapa neoliberal. Otra de las instituciones del trabajo recuperadas en la etapa actual es el nivel de salario mínimo, cuyo monto fue incrementado en varias oportunidades entre 2003 y 2007 en el marco del Consejo Tripartito del Empleo, la productividad y el salario mínimo. En la misma línea se ubican las políticas de aumentos de los haberes jubilatorios y las pensiones, especialmente de los niveles mínimos. El segundo eje guarda relación con políticas activas de empleo y formación. Aquí se puede señalar la creación de una red nacional de oficinas de empleo, planes de finalización de estudios programas de formación profesional continua. El tercer eje de acciones laborales fue apuntar a mejorar la calidad de la ocupación a partir de un mayor énfasis en los procesos de fiscalización del empleo, básicamente para reducir los niveles de empleo informal ( empleo en negro ). Este tipo de medidas abonan el proceso de recuperación y revitalización de la institucionalidad laboral. Todas estas acciones de política se implementaron en el marco del concepto de 6

8 trabajo decente 10 (OIT, 1999) como un objetivo de política concreto, instituido incluso por Ley en el El impacto de estas medidas, se evidenció en la dinámica del empleo: entre el inicio de la recuperación (III trimestre de 2002) y el IV trimestre de 2007 el empleo creció significativamente (3,4 millones de ocupados más, de los cuales 2,3 millones son empleos registrados) y en particular, el sector industrial creó 420 mil nuevos puestos de trabajo registrados. En este sentido, la industria automotriz, eje del análisis que se realiza a continuación, resultó ser uno de las actividades más dinámicas en términos de producción, empleo y comercio exterior, liderando la recuperación industrial en la actual fase de crecimiento. 2. Desempeño del complejo automotor en entornos con políticas públicas diferenciadas: la convertibilidad y la post devaluación La presente sección tiene como objetivo caracterizar el desempeño del complejo automotor durante los dos regimenes macroeconómicos descriptos previamente. En primer lugar se aborda la etapa del neoliberalismo y de la política monetaria basada en un tipo de cambio fijo con paridad 1 a 1 respecto del dólar de EE.UU. ( ). La segunda etapa comprende la fase de recuperación y expansión económica, basada en un conjunto de políticas macroeconómicas que favorecen una fuerte inserción externa, acompañadas de una recuperación y fortalecimiento de las instituciones del trabajo descriptas en la sección anterior. 2.1 El complejo automotor durante la etapa neoliberal El inicio de la década de los 90 encuentra un complejo automotor en plena reestructuración basada en nueva estrategia de inversión extranjera en la región por parte de las casas matrices. Dicho comportamiento de la IED, se debió a la fuerte presión competitiva en el mercado mundial. Esta estrategia favoreció la modernización de las terminales existentes y la entrada al país (retorno en algunos casos) de otras firmas ensambladoras (CEPAL, 1998). En términos de regulación, se destaca el surgimiento del denominado régimen automotriz, que constituye el marco normativo más importante del sector a lo largo del 10 Una definición de trabajo decente debería tener en cuenta los siguientes aspectos: trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el cual los derechos son protegidos y que 7

9 período analizado. Este marco implicaba el compromiso de los actores sociales y de los distintos componentes del complejo (terminales, autopartistas, concesionarios, etc.) con una importante participación del Estado nacional 11. El proceso de integración regional permite delimitar tres períodos (Novick y Yoguel, 1998; Motta et al, 1998) en la dinámica del complejo automotriz en los 90 s: (i) el primero de ellos comprendido entre 1991 y 1994, (ii) otro desde 1995 hasta la devaluación brasilera de 1999 y que concluye con el profundo proceso de crisis económica, política y social que desemboca en la devaluación del 2002 que da comienzo a un cambio de tendencia y (iii) a una tercera a una nueva fase de crecimiento entre 2003 y A estas tres etapas descritas anteriormente, podría agregarse (iv) una cuarta fase con mayor desarrollo del complejo automotor a partir de 2008 y que tendría como principal característica una mayor inserción global de la industria automotriz argentina (por que en 2008?, podría ser por el tema de la inversión porque se va a convertir en el el decreto?). Los primeros dos períodos corresponden a desiguales rasgos del marco regulatorio sectorial y a distintas estrategias de las terminales y del firmas predominantes. En el primero de ellos juegan un rol central las regulaciones sectoriales que producen profundas modificaciones en las estrategias de las terminales automotrices. Aumenta el contenido importado de los vehículos y se concentra la demanda hacia conjuntos y subensambles. El primer subperíodo ( ) puede ser caracterizado por el predominio de estrategias locales con plataforma regional (local-regional). Comienzan a perfilarse ritmos de crecimiento significativamente diferentes entre las terminales y las autopartistas Por otro lado, comienzan a instalarse proveedores globales y retoman el control de sus licencias firmas que existían previamente en el mercado. El segundo subperíodo ( ) fue caracterizado por el predominio de estrategias regionales desde una perspectiva global. Comienza con la consolidación del plan de estabilización en Argentina, con la aceleración de los plazos de constitución del MERCOSUR, con el inicio de la estabilidad en Brasil y en especial cuenta con remuneración adecuada y protección social. 11 El régimen automotriz, que constituye el marco regulatorio más importante del sector a lo largo de todo el período analizado (tanto la fase de convertibilidad como en la post devaluación), surge a partir de los primeros atisbos de integración regional a principios de los 90. El régimen intentaba constituirse en un medio para lograr una mejor complementación entre países y favorecer las economías de escala y variedad, estableciendo una mayor fluidez en el comercio de vehículos y autopartes entre los países socios. 8

10 con las nuevas regulaciones del sector que surgen del acuerdo bilateral de Ouro Preto entre Argentina y Brasil en 1994 (que acepta como nacionales las piezas producidas en cualquiera de esos dos países). A principios de 1999, con la devaluación del real en Brasil y la agudización del proceso de reestructuración del complejo automotor en ese país comienza una nueva etapa, en especial en la articulación entre terminales y proveedores. En esa dirección, el cambio producido en los precios relativos de automóviles, partes, conjuntos y subconjuntos en el nivel regional, profundizó la sustitución de proveedores nacionales por proveedores brasileños (donde a su vez, hubo un proceso similar, Posthuma, 2006) En esta fase se profundiza el proceso de desintegración de la trama local, es decir, se incrementó el contenido importado, la participación de los proveedores globales 12 y las exigencias de las terminales. Cabe aclarar que el proceso de reconversión, cambio tecnológico y organizativo del sector automotriz, hizo posible que los niveles de producción pudieran crecer con reducciones netas de empleo, lo que provocó un salto de productividad. Sin embargo, dicho aumento fue más notorio en las terminales que en la fabricación de autopartes. (Ver anexo, grafico nº 6) 13. La dinámica sectorial durante los 90 y la configuración productiva alentada por la constitución del MERCOSUR propiciaron una pérdida en los grados de libertad de las filiales locales de las terminales automotrices, tanto frente a sus pares brasileñas, como con respecto a la casa matriz. La pérdida de autonomía fue debido a la jerarquización de las relaciones interfirmas. En ese sentido, decisiones de abastecimiento que pueden parecer irracionales desde la lógica local adquieren un perfil óptimo desde una perspectiva global y particular a la transnacional. En el caso argentino, las firmas proveedoras no sólo fueron afectadas por la importación, sino por la protección efectiva que fue inferior a la de las terminales (Sierra y Katz, 2002; Novick y Yoguel, 1998). Diversos estudios efectuados en la segunda mitad de los noventa muestran que el 64% del valor exportado de automotores corresponde a 12 Los nuevos autopartistas globales que se instalaron en el país tendieron a reproducir la lógica de ensamble con un elevado contenido de importación, que facilitaran las posibilidades de traslado (en este caso, regional) ante cambios macroeconómicos y regulatorios (Castillo et al, 2006). 9

11 autopartes importadas. Adicionalmente, la protección efectiva al valor agregado de las terminales locales es bastante superior a la nominal mientras que, para el subsector de autopiezas primarias la protección efectiva es similar a la nominal para extrazona y nula al interior del MERCOSUR (Solodkowsky, 1997). 2.2 La etapa de crecimiento económico : hacia una nueva plataforma global En el marco de la dinámica expansiva descrita en la introducción, debe destacarse que el sector industrial recupera parte del protagonismo que resignó durante la etapa anterior, donde la apertura comercial generalizada (salvo en el sector automotor, que gozó de un régimen especial de protección) alentó fuertes procesos de reestructuración y concentración sectorial, que implicaron una pérdida en el stock de empresas industriales y una consecuente caída del empleo (solo en el período se destruyó el 18% de las firmas industriales existentes y el 24% del empleo del sector). De esta manera, acompañando la recuperación de la economía y de la producción manufacturera, el empleo asalariado industrial creció el 49% entre 2002 y 2007, en parte por un fuerte proceso de reconstitución del tramado empresarial con altos niveles de creación de nuevas firmas industriales a partir del año (Castillo et al, 2006). En este proceso de recuperación de la industria argentina, que se expresa también en el empleo aprovechando primero capacidad instalada ociosa y desde 2005 con nuevas inversiones, el sector automotor se ha posicionado como uno de las actividades más dinámicas de la economía. Si bien constituyó uno de los sectores más castigados durante el colapso de la convertibilidad, exhibe en el período actual cierta capacidad de aprovechamiento del contexto favorable que brinda la actual coyuntura macro, complementada con una serie de políticas sectoriales específicas. En términos de unidades producidas, el incremento de la producción significó pasar de 160 mil unidades en el año 2002 a 545 mil en el 2007, lo que además significa un incremento del 19% respecto al máximo histórico de 1998 (Anexo gráfico 1). 13 A pesar del incremento en la productividad, la trama automotriz-como muchos otros sectores de la economía argentina- sufrió una fuerte desintegración en sus eslabonamientos productivos respecto a décadas previas. 10

12 De esta manera, durante esta última etapa, el complejo automotor creció, no solo en mayor medida que durante la fase anterior sino que lo hizo por encima del promedio industrial, tanto en términos de producción como de productividad (Tabla 1) y empleo (Tabla 2). De todas formas, esta dinámica resultó heterogénea hacia el interior del complejo, donde claramente fueron las terminales el componente más dinámico (Anexo gráficos 2 y 3). En el caso de los autopartistas se debe señalar una pérdida de productividad en el período actual. Tabla 1: Producción y productividad por período para el complejo automotor (por subsector) y el total industrial. Incrementos porcentuales. Terminales Autopartistas Total industrial Producción (Índice de 59% 208% 6% 53% 3% 74% volumen físico) Productividad por obrero 113% 74% 90% -13% 57% 27% ocupado Fuente: Elaboración Propia en base a Centro de Estudios para la Producción (CEP) Así, la industria automotriz nacional ha logrado, en el marco de un nuevo patrón de crecimiento, incrementar en gran medida la producción. Si bien le permitió ganar participación en la producción mundial de automóviles, lo cual es importante, aún se encuentra muy lejos de la escala de producción de los países líderes. (Japón, EE.UU., China, Alemania y Corea del Sur) La ocupación registrada en el complejo automotor durante la década del 90 -con la excepción de la fase ha presentado una dinámica inferior al total de empleo industrial (Tabla 2). Entre 1995 y 2001, la variación del empleo en el complejo automotor fue negativa (-28% en autopartistas y -25% en terminales) con peor desempeño respecto de la industria (-10%). En esa dirección, la pérdida de empleos en el complejo automotor explicó el 16% de los puestos perdidos por toda la industria, constituyéndose uno de los sectores más relevantes desde ese punto de vista después del sector alimenticio. A partir del cambio en el régimen macroeconómico, esta tendencia se invierte. El complejo automotor presenta una evolución del empleo positiva: las terminales incrementan sus dotaciones casi un 60% en la fase actual ( ), mientras que los autopartistas se expanden el 86% en términos de empleo. Esta dinámica es claramente superior a la de la industria en su conjunto (51%). En consecuencia, el complejo automotor pasa a ser una de las actividades que más empleos aporta a la 11

13 creación neta de puestos industriales (explica 28 mil de los 385 mil puestos creados, esto es, poco más del 7% de los nuevos empleos industriales). Tabla 2: Empleo registrado en el complejo automotor por período y subsector. En miles y variaciones porcentuales. Terminales (%) Autopartistas (%) Total industrial (en miles) 1995* * * Empleo registrado Variación en miles Variación porcentual -6,5-28% 22,2 59% -8,8-25% 7,8 86% -95,4-10% 385,1 51% Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE), Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) en base a Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) *Primer dato disponible El importante ritmo de crecimiento del empleo del complejo automotor podría estar vinculado por una mejor capacidad de adaptación al nuevo contexto por parte de las firmas que lo integran. Sin embargo, otra explicación alternativa podría relacionar esta dinámica con la estrategia de política sectorial adoptada desde el En ese sentido los Decretos 778/04 y 774/05 fueron medidas destinadas a favorecer proyectos de inversión asociados a una mayor participación de componentes nacionales 14 la compra de autopartes locales, mediante una bonificación a las terminales en proporción directa al valor de las compras nacionales que realizaran 15. En la actualidad, se mantiene el esquema de subsidios a la utilización de insumos y autopartes locales, con el objetivo de promover la competitividad de los fabricantes de partes y piezas locales. Sin embargo, se está avanzando hacia una mayor institucionalización del instrumento, a partir de un proyecto que propone convertirlo en Ley Nacional, acción que otorga un mayor grado de certidumbre respecto de las regulaciones sectoriales y clarifica el horizonte de inversión de las terminales y autopartistas. 14 La medida favorece la compra de autopartes locales por parte de terminales u otros proveedores de equipo original, mediante un reintegro del 7% sobre el valor de las compras nacionales que dichas empresas realizaran. 15 La diferencia entre ambos decretos radica en la forma de pago de la bonificación y el alcance; en el decreto del 2004 la bonificación era un bono fiscal con un rendimiento del 6% y el alcance era cualquier autoparte local, en cambio el decreto de 2005 implicaba una bonificación en dinero, y la medida estaba dirigida a ciertos componentes y subensambles específicos como ejes y motores, y para la producción de nuevos modelos. Sin embargo, aún en 2007, los subensambles de motores y sus componentes tenían un déficit comercial de 704 millones de dólares que explican el 27% del déficit comercial argentino en autopartes. 12

14 En el plano de las políticas de empleo y formación, se destaca la acción del Ministerio de Trabajo a partir de una serie de convenios orientados a la formación y especialización de trabajadores del sector automotor con el objetivo de fortalecer y reconstituir el tejido productivo brindando asistencia técnica y financiera directa a los actores representativos del mundo del trabajo (Box 1). Box 1: Políticas de formación y capacitación en el complejo automotor A partir del año 2004, comenzaron a desarrollarse una serie de políticas en materia de formación y capacitación orientadas especialmente a la industria automotriz y servicios relacionados con dicha actividad (reparación de vehículos). Estas intervenciones, llevadas a cabo por el Ministerio de Trabajo, se centran en dos dimensiones: a) Capacitación sectorial que busca mejorar las condiciones de empleabilidad de los trabajadores desocupados (para facilitar su inserción el mercado laboral) y ocupados (para recalificar sus saberes). Esta iniciativa convocó a más de 5 mil personas, de las cuales la mitad se encontraba ocupada en el sector automotor y la mitad restante eran desempleados. b) Programa de Formación y Certificación de Competencias, que tiene un apartado específico para la industria automotriz. Su objetivo es llegar a constituir un sistema de certificación con alcance sectorial que tienda a normalizar y validar la calidad de la formación y capacitación (interna y externa a las empresas) a partir del reconocimiento de las competencias desarrolladas por los trabajadores. También existen políticas de educación formal relacionadas con el complejo automotor. En la actualidad, existe un convenio entre una de las principales terminales automotrices con el Ministerio de Educación de la Nación y la Universidad Tecnológica Nacional para generar carreras de ingeniería con contenidos específicos para la industria automotriz. Este tipo de medidas evidencia, por un lado, cierta perspectiva de largo plazo en la evolución de la producción de la trama y, por el otro, la necesidad de profesionales con perfiles y competencias específicas para el sector. Los resultados alcanzados a partir de estas iniciativas, si bien revisten un carácter incipiente, permitirían conformar un sistema sectorial que acompañe a los trabajadores en un proceso de formación continua articulando esquemas de formación para y en el lugar del trabajo, con acciones vinculadas a garantizar la finalización de estudios formales, la certificación de competencias laborales, la creación de ámbitos calificantes dentro de las mismas empresas y espacios de formación específica según las necesidades del complejo. Respecto de la evolución de los salarios, finalmente, se destaca una fuerte recuperación del sector automotor, tanto en términos nominales como reales, ubicándose entre los 5 sectores industriales más dinámicos durante la etapa post devaluación. 13

15 En términos nominales, la remuneración promedio del sector automotor pasó de $1.436 en 2002 a $3.468 en 2007 (141%). En términos reales, el crecimiento fue del 53% en el mismo período ( ), superando el incremento del total de la industria (43%). (Tabla 3) En este sentido, se pone de manifiesto la influencia de una política salarial deliberada, producto de la negociación colectiva. Tabla 3: Evolución de los salarios según período. Incrementos porcentuales. Período Segmento (%) (%) Salarios Nominales Industria 2% 129% Complejo automotor -3% 141% Terminales 9% 145% Autopartistas -6% 139% Salarios Reales Industria 4% 45% Complejo automotor 1% 53% Fuente: OEDE, MTEySS en base a SIJyP. 3. Nueva estrategia del sector automotor en el actual contexto de políticas nacionales: indicios en el tipo de inserción externa y procesos de inversión El nuevo régimen macroeconómico, parecería estar favoreciendo no sólo un refuerzo de la estrategia regional del complejo automotor, sino también impulsando un mayor énfasis en la estrategia global, sostenido en una complejización de las plataformas locales, en la apertura de nuevos mercados, a partir de inversiones en las firmas terminales destinadas a la fabricación de modelos de mayor complejidad y de alta gama. En esta dirección, se presentan una serie de evidencias respecto de un cambio en el perfil del complejo automotor argentino impulsado por el nuevo rumbo de la política macroeconómica. Dichos indicios de cambio en la estrategia de las terminales del sector automotor local hacia una mejor inserción global se manifiestan en la evolución del comercio exterior (no sólo a partir de los montos y unidades vendidas, sino también en función de los destinos de exportación) y en la dinámica de las inversiones. 14

16 Un primer conjunto de factores se relaciona con la dinámica del comercio exterior. En esa dirección hay que destacar que la evolución de las exportaciones en el complejo automotor ha sido notable en el período actual, con un incremento del 255% frente a un 100% del total de la industria. Este aumento de las ventas externas fue más notorio en las terminales (335%) que en los autopartistas (120%). (Tabla 4 y Anexo gráficos 4 y 5). Si bien la variación de las exportaciones en la etapa neoliberal había sido superior que en la fase actual (294% entre 1993 y1994), debe considerarse que los niveles actuales son inéditos. Mientras que en el auge de la convertibilidad el complejo exportaba millones dólares al año, entre 2003 y 2007 este valor es de millones de dólares anuales (73% por encima del promedio ). La intensidad de las ventas externas en el período post devaluación, podría reflejar una consolidación de las trayectorias exportadoras tendientes a lograr una inserción global más compleja que en la etapa previa. En esta línea, si se divide el valor exportaciones por la cantidad de unidades exportadas, se observa que el precio promedio por vehículo exportado en 2007 es un 17% superior al mejor año de la fase neoliberal (1998). Si se considera este indicador como medida proxy de la complejidad de los autos exportados, estaríamos en presencia de otro indicio de cambio de estrategia de las terminales y de su rol en la cadena global. Tabla 4: Evolución de las Exportaciones, importaciones y balance comercial para el complejo automotor y el total industrial por período y subsector*. Millones de u$s e incrementos porcentuales Var % Exportaciones Complejo 818, ,9 294% 1.558, ,5 255% Terminales 399, ,1 573% 976, ,1 335% Autopartes 419,2 538,8 29% 581, ,4 120% Total Industria 9.711, ,9 92% , ,0 100% Importaciones Complejo 2.286, ,3 128% 1.596, ,6 354% Terminales 1.342, ,4 152% 952, ,6 389% Autopartes 943, ,9 94% 644, ,0 304% Total Industria , ,0 85% , ,6 227% Balance Comercial Complejo , ,4-38, ,1 Terminales -943,5-695,3 24,5-404,5 Autopartes -524, ,1-62, ,6 Total Industria , ,1 7568, ,6 Var % BC Complejo / BC Industria 23% 18% -1% 153% Fuente: OEDE, MTEySS en base a CEP MECON *se analizan los períodos de auge de cada etapa económica 15

17 Otra cuestión relevante que reafirmaría la hipótesis de una fuerte influencia del entorno macro generado por las políticas nacionales del último quinquenio sobre la dinámica y estrategia del complejo automotor es un cambio en la composición de las exportaciones según destino. Mientras en la etapa de los 90 el porcentaje de las exportaciones de las terminales automotrices destinadas hacia el MERCOSUR, especialmente Brasil, constituía en promedio más del 80% del monto total exportado por las terminales, en el período este porcentaje cae por debajo del 48% y aparecen y se consolidan nuevos destinos de exportación (México, Chile y en menor medida, Venezuela). Con relación al origen de las importaciones del sector, se Brasil se consolida como el principal origen de las compras externas y, por otro lado, surgen otros orígenes de importación de extrazona como México y Alemania. Una estimación del impacto de las exportaciones sobre el empleo en el marco del MERCOSUR (Rivas et al, 2008) afirma que el complejo automotor generó el 39% del empleo total (4.300 puestos) asociado al comercio exterior con los países del MERCOSUR en el período y el 70% del total de empleo industrial 16. En contraposición con la dinámica exportadora, es importante señalar que el complejo evidencia ciertas limitaciones en ambos segmentos (terminales y autopartes) cuando las importaciones se incorporan en el análisis. Es importante destacar que el aumento en el monto de las importaciones se relaciona positivamente con el aumento de la producción (Cantarella y Katz, 2007), transformando el déficit comercial del sector en un problema recurrente. Un segundo grupo de indicios que estarían evidenciando un cambio de orientación en la estrategia del complejo automotor argentino respecto de la etapa neoliberal, guarda relación con algunas características del nuevo proceso de inversión. Una serie de datos relacionados a la dinámica de inversiones del sector automotor argentino contribuyen a reforzar la idea de una estrategia con mayor énfasis global por parte de las terminales locales durante la actual fase de expansión. En primer lugar, hay que destacar que durante el año 2007, el sector automotor amplió su capacidad instalada aproximadamente un 21% respecto del año anterior. Esto 16 A su vez, al interior del complejo automotriz, las terminales dan cuenta del 95% del empleo creado. En cambio los autopartistas perdieron empleo en el mercado regional. 16

18 implicó una expansión que prácticamente triplicó el incremento de la capacidad instalada de producción para el total de la industria (7%) para ese mismo lapso. Pero ya, desde mediados del 2005, se observa un fuerte proceso de inversión en el sector. En un primer momento, estaban destinadas a ampliar la capacidad productiva de las plantas existentes, luego se fue incrementando la participación de la inversión destinada a nuevas plataformas y modelos 17 (Bezchinsky et al, 2007). Por otro lado, cabe destacar que prácticamente todas las empresas terminales que operan en Argentina tienen fuertes inversiones previstas para los próximos años ( ). El monto estimado de dichas inversiones ronda los millones de dólares y estarían dirigidas a ampliar líneas de producción existentes, incorporar nuevas plataformas y también a generar la capacidad productiva en fábricas de motores y otros conjuntos 18. Otro aspecto que sugiere cierta influencia de las políticas en la dinámica de la trama automotriz es la evolución del empleo asociado a las empresas con inversión extranjera directa (IED). El peso de la ocupación vinculada a empresas IED en toda la trama ha disminuido del 43% en 1996 al 36% en En contraparte, este dato indicaría un mayor ritmo de crecimiento del empleo en las empresas de capital nacional. Por otra parte, algunos resultados de estudios recientes sobre la dinámica del complejo automotor (Erbes et al 2008) plantean que la asociación entre el nivel de competencias de las firmas y sus vinculaciones con otros agentes e instituciones se ha tornado relevante a partir de los últimos años de crecimiento del sector, diferenciándose de estudios similares que demostraban que la asociación entre ambas dimensiones era débil o inexistente durante la fase de convertibilidad (Novick et al, 2001). En especial, este tipo de asociación existente en el complejo automotor, no sólo es elevada cuando se considera el conjunto de la industria, sino también respecto de otras redes productivas sumamente dinámicas y con fuerte inserción externa, como la correspondiente al complejo siderúrgico. Esto marca la pauta de cómo la generación 17 Las empresas que más invirtieron en los últimos tres años fueron Volkswagen, Toyota y Peugeot. En un primer momento la inversión estaba destinada a ampliar la capacidad productiva de las plantas existentes, luego se fue incrementando la participación de la inversión destinada a nuevas plataformas y modelos. 18 Según un informe de la consultora Ecolatina, PSA (Peugeot-Citroen) destinará u$s500 millones en sus plantas de Argentina y Brasil en los próximos tres años para ampliar su cuota de mercado; Volkswagen invertiría u$s1.300 en su planta de cajas de velocidades y lanzar un nuevo modelo de Pick up; General Motors gastará u$s200 millones para el lanzamiento de nuevos modelos en el mercado local; Fiat orientará sus inversiones para reactivar por completo su planta de Córdoba. 17

19 de mayores niveles de escala y la complejización de las plataformas favorece las redes productivas locales, incluso en complejos locales que están insertos en cadenas de producción globales. 4. Conclusiones El presente estudio ha hecho referencia a una serie de elementos de política pública cuya influencia ha contribuido al desarrollo del complejo automotor argentino durante la fase de crecimiento económico posterior a la crisis del 2001/2002 Esta visión de un Estado activo en términos de la generación (aunque solo sean pequeños) de espacios de política pública, muestra fuertes diferencias respecto de la postura característica del neoliberalismo de los 90. No necesariamente está asociado con la cantidad de herramientas de política utilizadas en uno y en otro período, sino con la naturaleza de las acciones y sus resultados. La fase neoliberal se caracterizó por una serie de políticas de desregulación de mercados (flexibilización laboral, apertura comercial, privatizaciones, reforma previsional, etc) que buscaban la eliminación de toda falla de mercado con la premisa de que eso favorecería la libre competencia, orientando la economía y la estructura productiva hacia los sectores más eficientes. Sin embargo, el resultado de la implementación de estas políticas se tradujo en la consolidación del régimen de acumulación que se había comenzado a constituir a partir de la segunda mitad de los años 70, caracterizado por su naturaleza desindustrializadora, procesos de concentración económica, centralización del capital y el predominio de la valorización financiera. Se distinguió también por agudizar el proceso de deterioro de los salarios, el desempleo, la precarización del mercado de trabajo, la tendencia regresiva en la distribución del ingreso, alimentando un grave cuadro de fragmentación social (Schorr, 2002). Por el contrario, la experiencia de un Estado más activo en términos de política pública durante la etapa posterior a la devaluación, dio lugar a una dinámica de complejización de la trama acompañada de un significativo aumento del empleo tanto en términos de cantidad como de calidad. La acción pública se concentró en tres dimensiones de política. En el plano macroeconómico se destaca un tipo de cambio competitivo y una serie de medidas que favorecieron la demanda interna (aumentos salariales y de jubilaciones). En términos sectoriales, se destaca una serie de medidas que tratan de impulsar la sustitución de importaciones y el desarrollo de eslabonamientos locales en 18

20 segmentos específicos de la industria. Con respecto a las políticas laborales, la recuperación de la negociación colectiva como ámbito de discusión de cuestiones laborales y la rediscusión del nivel de salario mínimo, constituyen un fortalecimiento de instituciones laborales que habían sido desplazadas durante la etapa neoliberal. Por otro lado hay que señalar importantes avances en materia de promoción del empleo, formación continua de trabajadores y planes de finalización de estudios formales. Esto demuestra que instituciones del trabajo fortalecidas no obstaculizan el crecimiento del empleo en cantidad y calidad. Este conjunto de políticas no sólo ha generado una evolución favorable de todas las variables de la economía, revirtiendo las tendencias de la década previa, sino que también, estaría dejando cierto espacio para pensar en la existencia de cambios cualitativos en algunos sectores. Tal es el caso del complejo automotor argentino, que a pesar de ser parte de una de las cadenas de producción globalizada por excelencia con una fuerte injerencia del mando global por sobre las filiales locales, ha demostrado cierta permeabilidad y capacidad de adaptación a las políticas públicas locales del último período Por su parte, la existencia de de indicios de un cambio de perfil, si bien no van a posicionar a Argentina al nivel de los grandes productores de automóviles, permitirían, de sostenerse en el mediano y largo plazo, generar un impacto positivo en la estructura productiva local. Por otro lado, el cambio de perfil sectorial también podría inducir una mayor inserción dentro de la cadena global de producción de automóviles. El notable incremento del empleo registrado en la industria automotriz durante el actual período de crecimiento, junto con una dinámica muy positiva de los salarios (nominales y reales) en el sector, dan cuenta del impacto de las políticas públicas en el desarrollo de la red local. Debe sumarse a estos resultados la recuperación de la negociación colectiva como institución del trabajo, por ende, como espacio de discusión de las condiciones laborales. Todos estos factores, trabajo registrado, debidamente remunerado y en condiciones dignas, contribuyen al objetivo de política de colocar al empleo en el centro de las políticas públicas. En este sentido, Argentina no solamente ha conseguido en el período de crecimiento actual, apoyándose en la utilización de algunas herramientas de políticas públicas, incrementar su participación en la producción mundial de automóviles, que, es per se, un resultado muy importante. También ha podido reflejar dichos resultados en mejores niveles de empleo y salarios en la red local. En este punto, surge como principal desafío la necesidad de consolidar las tendencias de una nueva estrategia por parte 19

21 de las filiales locales hacia un complejo automotor, con outputs de mayor nivel de sofisticación, con mayores eslabonamientos en el sector de subensambles locales, con una significativa reducción del contenido importado y un mayor impacto en la generación y calidad del empleo. Si bien los resultados expuestos presentan un panorama alentador, no alteraron ciertas características de debilidad del complejo de fabricación de automóviles argentino. El persistente desbalance comercial que se genera a partir de cada ciclo expansivo del sector, afecta particularmente al sector autopartista. Esto plantea un duro desafío en términos de políticas públicas, ya que es de vital importancia generar una estrategia que permita desarrollar los eslabones más complejos en la fabricación de componentes (Motores y cajas de transmisión) 19 Finalmente, si bien existe una estrategia global que se ubica por sobre las decisiones locales, se comprueba cierto espacio para las estrategias locales y regionales de los agentes. En ese sentido, el nuevo desafío de la política pública es la coordinación de esfuerzos entre las empresas del complejo local y el propio sector público para incentivar la radicación de partes buscando diferenciales de costo y calidad (Maceira, 2003), Se requiere la coordinación, transferencia de tecnología y conocimiento entre las Terminales y los Proveedores locales. El Sector Publico puede jugar un rol importante, no solo aportando fondos, programas de fomento y subsidios, sino actuando como puente y traductor entre ellos. También puede ayudar en las negociaciones que inicien las terminales locales con sus casas matrices para que algunas producciones de partes, que se requieren cuando se lance un nuevo modelo, se radiquen en el país. En el fondo, el espacio de la política nacional, debería estar destinado a alentar cierta convergencia entre los beneficios globales de la empresa con los beneficios locales y sociales, y eso no puede ocurrir sin un incremento generalizado de las competencias de las empresas nacionales. Claramente, en el caso analizado, lograr esta articulación de intereses implica el desafío de avanzar hacia mayores niveles de complejidad en la red local de la industria automotriz, es decir, incentivar la fabricación local de partes y subensambles de alto valor agregado y propiciar la incorporación de nuevos modelos de automóviles o variantes. Ese desafío requiere hacer una política específica en la cadena de valor y 19 En este sentido debe mencionarse el Régimen de Consolidación de la Producción Nacional de motores y cajas de transmisión que incluye reintegros a la compra de componentes locales recientemente promulgado por Ley. A su vez el Banco Nación sacó una línea de créditos a tasas bajas para los autopartistas 20