II. COMPOSICIÓN, FUNCIONES Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS

Transcripción

1 17/1 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve EL GOBIERNO El Gobierno. Composición, funciones y estatuto de sus miembros. La función de dirección política. El control político del Gobierno. Gobierno y Administración. I. El GOBIERNO El Gobierno es un término equívoco, pues se utiliza para significar Consejo de Ministros, Poder Ejecutivo en sentido amplio, o como equivalente al Estado, o incluso al régimen político (formas de gobierno) (A. Torres del Moral). En la configuración constitucional del Gobierno como Poder Ejecutivo en nuestra Constitución (Título IV CE Del Gobierno y de la Administración, artículos ) podemos apreciar la existencia de diversos modelos: el modelo británico de Gabinete y el modelo continental de inspiración francesa (Álvarez Conde). En cualquier caso, el sistema parlamentario implica la necesidad de la confianza del Parlamento como puerta de entrada y acción legitimadora del Gobierno. Ahora bien, como apunta la doctrina dado que con la Revolución liberal la división de poderes separó y reguló el poder legislativo con ciertas garantías, así como el poder judicial; el poder ejecutivo es lo que le quedó al Monarca: un poder residual, con un contenido plural y con cierta discrecionalidad. No obstante, el Gobierno adquirió importancia de una forma progresiva en la evolución del sistema hacia el Parlamentarismo, y asume una regulación constitucional propia y diferenciada del Monarca tanto en la Constitución española de 1931 (respecto al Presidente de la República) como en la actual de 1978 (respecto a la Corona). Efectivamente, España se configura como una Monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE), en la que el Rey asume la Jefatura del Estado y es símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones (art. 56 CE), pero no ejerce ya las funciones propias del Poder Ejecutivo que quedan en manos del Gobierno (art. 97 CE). II. COMPOSICIÓN, FUNCIONES Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS 1. Composición A) Estructura y funcionamiento El Gobierno es un órgano colegiado que se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley

2 El Gobierno 17/2 (art CE). De tal forma que está constitucionalizada la presencia preceptiva de dos miembros, el Presidente y los Ministros, estableciéndose como una posibilidad la existencia de Vicepresidentes y otros miembros. La Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) recientemente reformada en algunos aspectos por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), con efectos de 2 de octubre de 2016, diferencia entre el Gobierno en sentido estricto (Capítulo 1, Título I), y los órganos de colaboración y apoyo del Gobierno (Capítulo 2, Título I). Conforme a dicha ley, dentro del Gobierno, se enmarcan como órganos colegiados el Consejo de Ministros (art. 5), y las Comisiones Delegadas (art. 6) que es como se reúnen los miembros del Gobierno (art. 1.3), y por tanto están vinculados al funcionamiento del mismo. En relación a los órganos de colaboración y apoyo, cabe destacar a los Secretarios de Estado (art. 7), la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8), el Secretario del Gobierno (art. 9), y los Gabinetes (art. 10). B) Nombramiento El nombramiento del Gobierno, así como su cese está unido al nombramiento y cese del Presidente, puesto que la formación del Gobierno depende de la voluntad de éste (arts. 100 y 101 CE). a) Presidente del Gobierno El nombramiento es siempre por el Rey, pero se puede diferenciar entre nombramiento ordinario y extraordinario (Álvarez Conde). Nombramiento ordinario (art. 99). El nombramiento ordinario del Presidente es el contemplado en el art. 99 CE, y los supuestos que dan lugar al mismo son la celebración de elecciones generales, la dimisión o por fallecimiento del anterior Presidente, así como también la pérdida de una cuestión de confianza prevista en el art CE. Art. 99 CE: 1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. 2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. 3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse

3 17/3 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple. 4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. 5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. Nombramiento extraordinario (art. 114 CE). Se debe al caso de triunfo de una moción de censura. Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno (art CE) b) De los demás miembros del Gobierno (art. 100 CE). Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. C) Cese del Gobierno (arts. 100 y 101 CE) El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 101 CE). Además, el resto de miembros del Gobierno, a excepción de su Presidente, serán separados por el Rey, a propuesta precisamente de su Presidente (art. 100 CE). 2. Funciones El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE y art Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Así, además de la dirección política le corresponde ejercer funciones o potestades ejecutivas, y normativas. Potestades ejecutivas Le corresponden las potestades propias que conlleva el Poder Ejecutivo, es decir, todas aquellas no atribuidas a los otros Poderes (Legislativo, Judicial), y que por tanto, son funciones de carácter ejecutivo. No obstante, su potestad ejecutiva en política exterior en la celebración de tratados internacionales queda sometida a la supervisión y control parlamentario. Así, las Cortes Generales intervienen en la celebración de tratados internacionales, en fun-

4 El Gobierno 17/4 ción de su tipología: Autorización por Ley Orgánica de los Tratados internacionales que impliquen cesión de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones o instituciones internacionales (art. 93 CE); Autorización previa para Tratados de carácter político, tratados o convenios de carácter militar, tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Tít. I, Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y Tratados o convenios que supongan modificaciones o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (art CE); y recibir información inmediata de la conclusión de los restantes tratados o convenios por parte del Gobierno(art CE). Potestades normativas. El Gobierno tiene atribuida la Potestad reglamentaria (art. 97 CE), así como la potestad de dictar disposiciones normativas con rango de ley a través de la legislación de urgencia (Decretos Leyes, art. 86 CE) y la legislación delegada (Decretos Legislativos, arts CE). Funciones del Presidente del Gobierno. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión (art CE). Así, le corresponde entre otras funciones, representar al Gobierno (art. 2 a) Ley 50/97); establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento (art. 2 b) Ley 50/97); dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar (art. 2 f) Ley 50/97); convoca el Consejo de Ministros, fija su orden del día y preside sus sesiones (art. 2 g) Ley 50/97) a excepción de cuando lo presida el Rey a petición del Presidente (art. 62 g) CE); crear, modificar y suprimir por RD los Departamentos Ministeriales así como las Secretarías de Estado (art. 2 J) Ley 50/97); resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios (art. 2 l) Ley 50/97). Así como también le corresponde proponer la convocatoria de referéndum al Rey, previa autorización del Congreso (art CE); proponer al Rey el nombramiento y separación de los demás miembros del Gobierno (art. 100 CE); plantear la cuestión de confianza al Congreso (art. 112); proponer la disolución de las cámaras previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, tanto del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey, el decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones (art. 115 CE); e interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley (art a). Estatuto e incompatibilidades de sus miembros. La CE establece sobre las incompatibilidades que los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profe-

5 17/5 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve sional o mercantil alguna (art CE) y regula un fuero especial para la exigencia de responsabilidad penal de los mismos (art. 102 CE). Ciertamente la exigencia de responsabilidad penal fue el mecanismo a través del cual se introdujo la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, y su existencia tiene como objetivo garantizar el equilibrio de poderes y el establecimiento de garantías reales contra procesos penales que estuvieran infundados. Para ello tradicionalmente se han utilizado dos sistemas: atribuir la legitimación para enjuiciar la responsabilidad penal al Parlamento, o bien a los tribunales de justicia, presentando ésta última a su vez dos opciones, la de los tribunales ordinarios o la de un tribunal especial. Nuestro sistema constitucional ha optado por los tribunales ordinarios, aunque con una cierta participación del Congreso para tomar la iniciativa en ciertos supuestos. Además, nuestro sistema establece un fuero especial ante el Tribunal Supremo, que debemos entender correctamente como una garantía y no un privilegio. (Álvarez Conde). Art. 102 CE: 1. La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 2. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. 3. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo. Asimismo contempla con una remisión en el art que la ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno. III. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA El Gobierno es el órgano encargado de procurar el bien público, dirigiendo la política del Estado (Sánchez Agesta). Y en cuanto que implica orientación e impulso, la dirección política es en gran parte una actividad de relación del Gobierno con órganos constitucionales (López Guerra). La Dirección Política, que es sin duda la función más propia y genuina del Gobierno, conlleva una serie de competencias en distintos planos, conforme al art. 97 CE: la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Aunque para poder ejercer esta función, complementariamente es esencial que por un lado, el Estado disponga de los medios económicos necesarios, y por ello corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales; y por otro lado, la necesidad como indica Torres del Moral, de que el Parlamento legisle en la línea que

6 El Gobierno 17/6 marque el Gobierno, por lo que éste asume la iniciativa legislativa a través de los Proyectos de Ley. 1. Política Interior La Dirección de la Política interior implica el ejercicio de actos discrecionales presididos por el principio de oportunidad, así como también algunas potestades en relación con otros poderes y órganos. A) En su relación con las Cortes Generales 1) Proyectos de Ley (art. 88 CE). Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. 2) Legislación de Urgencia (art. 86 CE). En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general (art CE). Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario (art CE). Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia (art CE). 3) Legislación delegada (art. 82 CE). La legislación delegada se realiza a iniciativa de las Cortes, que pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar disposiciones normativas con rango de ley (Decretos Legislativos) en materias determinadas excluidas las materias reservadas a ley orgánica, art. 81 CE; éste último dispone que son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. Se debe entiende que tampoco pueden ser objeto de delegación los supuestos en que la Constitución ha previsto que la norma se adopta por un procedimiento determinado a tal efecto como la aprobación de los Presupuestos Generales o la autorización para ratificar los tratados internacionales. El art. 82 CE dispone: 1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.

7 17/7 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve 2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. 4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. 4) Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE). Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 5) Estados de alarma, excepción y de sitio (art. 116 CE). El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.

8 El Gobierno 17/8 B) En relación con otros poderes y órganos 6) Tribunal Constitucional (art CE). El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 7) Fiscal General del Estado (art CE). El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial. 8) Comunidades Autónomas. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para la ejecución de estas medidas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas (art. 155 CE). Además, el Gobierno está legitimado para suscitar conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 60 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional). 9) Jefatura del Estado. Aunque el Gobierno no interviene en la configuración de la Corona sí lo hace en la actividad constitucional del Monarca, respecto al refrendo. Así, los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden (art. 64 CE). 2. Política Exterior Corresponde al Gobierno dirigir la Política Exterior lo que implica actuaciones políticas puras (reconocimiento de otros países, participación en operaciones y organizaciones internacionales), actuaciones administrativas (dirección de la Administración en el Exterior, representaciones diplomáticas, protección de españoles en el extranjero), actuaciones de defensa del Estado (alianzas y acuerdos internacionales), y actuaciones normativas en la negociación y conclusión de tratados internacionales con fuerza normativa.

9 17/9 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve 3. Administración Civil y Militar, y Defensa del Estado El Gobierno dirige la Administración Civil y Militar, ejerciendo funciones por tanto no sólo políticas, sino también actuaciones administrativas. Como indica la doctrina el ejercicio de esta competencia debe ser puesto en relación con la posición constitucional atribuida a las Fuerzas Armadas por el artículo 8 de la Constitución y la señalada en el artículo 104 a las Fuerzas y Cuerpos de seguridad. Y es que ambos colectivos se encuentran sometidos a la autoridad del gobierno, que es quien tiene el poder de mando efectivo, no correspondiéndole al Monarca, en virtud del artículo 61.1 más que funciones meramente honoríficas y simbólicas (Álvarez Conde) Y ello es así aunque el Rey tenga el mando supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62 h) CE). En este sentido, como hemos dicho antes, el Presidente del Gobierno dirige la política de defensa y ejerce respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar (art. 2 f) Ley 50/97). IV. EL CONTROL POLÍTICO DEL GOBIERNO Función esencial dentro la configuración de nuestro sistema parlamentario es el control político del Gobierno, del Poder Ejecutivo, por parte del Parlamento; diferenciándose del control jurídico que sobre el mismo puede ejercer la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. LA LRJSP en su disposición final 3.13 modifica la LG con efectos de 2 de octubre de 2016, ubicando la regulación del control del Gobierno que antes estaba en el art. 26 en un nuevo artículo, el art. 29, como artículo único del nuevo título VI Del control del Gobierno, y que establece: 1. El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación. 2. Todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales. 3. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. 4. La actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo. En realidad, el análisis de la función de control político del Parlamento no puede reducirse a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto a la totalidad de la actuación parlamentaria (Rubio Llorente). De hecho, la investidura parlamentaria del Presidente del Gobierno es la puerta de entrada al control político por parte del Parlamento.

10 El Gobierno 17/10 Su fundamento se ubica en el art. 108 CE: el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. En realidad, se suele hablar de diferentes modalidades de control político: el control fiscalizador o como examen, y el control como exigencia de responsabilidad, mientras la primera la pueden ejercer ambas cámaras, la segunda solamente va a ser ejercida por la primera cámara parlamentaria. 1. Control como examen A) Interpelaciones y preguntas El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal. Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición (art. 111 CE). B) Petición de información Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 109 CE). C) Las comparecencias de los miembros del Gobierno El art. 110 CE regula las comparecencias tanto por reclamación de las Cámaras y sus Comisiones, como a iniciativa del Gobierno, disponiendo que: 1. Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. 2. Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos. D) Remisión de las peticiones recibidas El art. 77 CE establece que las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas. Y pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban, estando obligado el Gobierno a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan. E) Las Comisiones de Investigación Son otro mecanismo de control político, y tanto el Congreso como el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público (art CE).

11 17/11 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve F) Supervisión e intervención en los estados de alarma, excepción y de sitio El Parlamento, y en particular el Congreso de los Diputados, como hemos dicho antes, interviene en los estados de alarma, excepción y de sitio, correspondiéndole recibir la cuenta del Gobierno la declaración del estado de alarma, así como autorizar su prórroga (art CE); autorizar al Gobierno la declaración del estado de excepción, que tendrá que determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual con idénticos requisitos (art CE); y declarar el de sitio por mayoría absoluta a propuesta exclusiva del Gobierno, determinando su ámbito territorial, duración y condiciones (art CE). G) Intervención en la celebración de tratados internacionales Las Cortes Generales intervienen en la celebración de tratados internacionales, en función de su tipología controlando al Gobierno: Autorización por Ley Orgánica de los Tratados internacionales que impliquen cesión de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones o instituciones internacionales (art. 93 CE); Autorización previa para Tratados de carácter político, tratados o convenios de carácter militar, tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Tít. I, Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y Tratados o convenios que supongan modificaciones o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (art CE); y recibir información inmediata de la conclusión de los restantes tratados o convenios (art CE). H) Otras autorizaciones Corresponde al Congreso de los Diputados la autorización para la celebración de referéndum consultivo a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 92 CE); y al Senado la autorización por mayoría absoluta para poder adoptar las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al complimiento forzoso de las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan o para la protección del interés general (art. 155 CE). 2. Control como exigencia de responsabilidad Esta modalidad de control político solamente lo ejerce el Congreso de los Diputados. Se trata de una modalidad de control que conlleva a la dimisión del Gobierno. En sentido estricto, la investidura del Presidente del Gobierno no es un mecanismo de control político del Gobierno, que aún no está constituido, sino un elemento necesario para ello, esencial como puerta de entrada y acción legitimadora, como apunta la doctrina, para que el Presidente del Gobierno, investido de la confianza del

12 El Gobierno 17/12 Parlamento, proceda a la formación del Gobierno, proponiendo al Rey el nombramiento de sus miembros (art. 100 CE). Así, conforme al art. 99 CE: 1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. 2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. 3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple. 4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. 5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. A) La cuestión de confianza (arts. 112 y CE) Se trata de un mecanismo de control extraordinario del Gobierno por parte del Parlamento, a iniciativa del Presidente del Gobierno. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros (preceptiva, que no vinculante), puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados (art. 112 CE). Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99. (art CE). La cuestión de confianza ha sido puesta en práctica dos veces en España, una en 1980 por parte del Presidente Adolfo Suárez tras superar la primera moción de censura; y otra en 1990 por parte del Presidente Felipe González, tras haberse tenido que repetir las elecciones en una circunscripción con el objetivo de revalidar la investidura; las dos superadas por el Gobierno. B) La moción de censura (art. 113 y CE) Es el mecanismo de exigencia de responsabilidad política más importante y con mayores consecuencias que tiene el Congreso de los Diputados, pues conlleva la dimi-

13 17/13 Derecho Constitucional Joaquín Sarrión Esteve sión del Gobierno si finalmente sale adoptada. Se trata, eso sí, de una moción de censura constructiva, es decir, necesariamente conllevará la investidura de un candidato alternativo como Presidente del Gobierno. Deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno (art ). Su adopción requiere mayoría absoluta (art CE). Además, la moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas (art ). Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno (art CE). Para evitar que pueda convertirse en un mecanismo que sirva a la inestabilidad, si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones (art CE). Solamente se ha puesto en práctica dos veces en España, la primera en 1980 a iniciativa del Grupo Parlamentario Socialista contra un Gobierno de UCD; y la segunda en 1987 por parte del Grupo de Alianza Popular contra el Gobierno del PSOE. Las dos con distintos objetivos políticos no fueron adoptadas. Aunque consecuente con la posición constitucional del Gobierno, parte de la doctrina echa en falta la previsión de una moción de censura individualizada contra uno o varios miembros del Gobierno. V. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN Conforme al art. 97 CE el Gobierno dirige la Administración civil y militar, mientras que el art CE dispone que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En parecidos términos se manifiesta el art. 3 de la LRJSP, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016, y ha derogado la antigua Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,(LOFAGE), que en su apartado tercero añade que Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico. Así pues, cabe diferenciar entre el Gobierno como órgano político-constitucional y la Administración. En el ejercicio de la función directiva de la Administración, el Go-

14 El Gobierno 17/14 bierno dirige al conjunto de órganos que la integran; y debe regirse por los principios de neutralidad política de la Administración (Garrido Falla). En palabras del TC El Gobierno de la Nación según el Título IV de la Constitución, aparece diferenciado de la Administración propiamente dicha a la que dirige (STC 16/1984, de 6 de febrero). Ahora bien, el Gobierno en el ejercicio de esta función directiva debe tomar decisiones administrativas y está sujeto plenamente al Derecho administrativo respecto a las mismas. En otras palabras, siguiendo a Sánchez Agesta, habría un desdoblamiento del órgano en el ejercicio de una doble función. Ciertamente en la práctica puede ser difícil la distinción entre Gobierno y Administración, entre decisiones y actuaciones políticas y administrativas, en la medida en que las primeras necesitan de las segundas para su efectividad; y órganos como los Ministros actúan con un doble carácter: como miembros del Gobierno con un carácter político, y como órganos administrativos. La Administración está dirigida por el Gobierno, lo que no implica que esté a su servicio, sino que está al servicio de los intereses generales, siendo por tanto esencial su neutralidad política para mantener la continuidad de la acción administrativa y de los servicios públicos y garantizar su eficacia. En todo caso, los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (art CE). El Gobierno está sometido al Derecho incluso cuando no ejerce actuaciones administrativas (art LG), lo que no implica que esté sujeto a las normas del Derecho Administrativo. De hecho, los llamados por la doctrina como actos de gobierno o actos políticos, que no tienen carácter administrativo, han sido considerados tradicionalmente fuera del control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que no del TC. No obstante, actualmente, el art. 2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa atribuye a la misma la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CAA cualquiera que sea la naturaleza de sus actos (Sánchez Morón).

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