01 de junio de 2007 ISSN REFERENCIA : Establece un seguro especial de riesgos de accidentes aplicable al Sistema de Transporte Transantiago

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1 BOLETÍN de junio de 2007 ISSN I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA : Establece un seguro especial de riesgos de accidentes aplicable al Sistema de Transporte Transantiago INICIATIVA : Moción del senador Sr. Navarro COMISIÓN : De Transportes y Telecomunicaciones ORIGEN : Senado INGRESO : 28 de marzo de 2007 CALIFICACIÓN : Sin urgencia ARTICULADO : 7 artículos OBJETO DE LA INICIATIVA 1.- Establecer un seguro por accidentes del tránsito similar al que existe, pero con eventuales aumentos de la cobertura (en caso de incapacidad permanente seguida de muerte, por ejemplo). 2.- Duplicar los montos de las indemnizaciones que corresponde pagar a los pasajeros de vehículos de la locomoción colectiva en virtud del seguro obligatorio de accidentes del tránsito. 3.- Regular este seguro por las mismas normas del seguro de accidentes del tránsito ya existente (ley N ). CONTENIDO ESPECÍFICO Artículo 1º.- Todos los vehículos motorizados, sean troncales o alimentadores, del sistema de transportes Transantiago de la Región Metropolitana, deberán contar con un seguro especial de riesgo de accidentes a que se refiere esta ley. En lo que

2 esta ley no disponga, se regirá por el seguro obligatorio contemplado en la Ley Nº Artículo 2º.- Este seguro cubrirá también al propietario de un vehículo no asegurado. Artículo 3º.- El seguro de accidentes personales garantizará las siguientes indemnizaciones: 1. Una cantidad equivalente a 600 unidades de fomento en caso de muerte 2 ; 2. Una cantidad equivalente a 600 unidades de fomento en caso de incapacidad permanente total; 3. Una cantidad equivalente de hasta 400 unidades de fomento 3 en caso de incapacidad permanente parcial, debiendo el monto definitivo ser una proporción de dicha indemnización máxima, según la clasificación que al efecto se haga en la póliza, y 4. Una cantidad equivalente de hasta 600 unidades de fomento por concepto de gastos de hospitalización o de atención médica, quirúrgica, dental, prótesis, implantes, farmacéutica y cualquiera otra que se requiera para su rehabilitación. Estas 600 unidades de fomento se destinarán sólo al pago o copago de los gastos señalados precedentemente 4. Artículo 4º.- Si liquidada una incapacidad permanente, la víctima o asegurado falleciera a consecuencia del mismo accidente, el asegurador liquidará la indemnización por muerte, sin deducir del monto ya pagado por la incapacidad permanente total o parcial. No se deducirán de la indemnización que deba pagarse en caso de incapacidad total las sumas pagadas por el asegurador por concepto de gastos de hospitalización o de atención médica, quirúrgica o farmacéutica. En caso de incapacidad permanente parcial, no se podrán deducir los referidos gastos aunque su monto sumado a la indemnización que corresponda percibir por dicha incapacidad, exceda de la suma asegurada. Artículo 5º.- El derecho del asegurador a examinar a la persona lesionada por intermedio del facultativo que al efecto designe, pudiendo adoptar todas las medidas tendientes a la mejor y más completa investigación de aquellos puntos que estime necesarios para establecer el origen, naturaleza y gravedad de las lesiones, siempre deberá respetar la dignidad, intimidad, respeto, y el derecho al consentimiento informado del paciente. En caso de negativa no razonable e injustificada de la persona lesionada a 1 La ley N fue publicada en el Diario Oficial de 4 de enero de 1986 (su última modificación la introdujo la ley , Diario Oficial de 18 de agosto de 2003). Su artículo 4º obliga a contratar el seguro al propietario del vehículo motorizado terrestre; el precio de la prima queda regulada por el mercado UF al 1º de junio de 2007 son $ IF al 1º de junio de 2007 son $ Este artículo se ciñe estrictamente al artículo 25 de la ley , con la diferencia de que se propone duplicar el monto de las indemnizaciones que dicha ley establece para cada tipo de accidente

3 someterse a dicho examen, el asegurador quedará liberado de pagar la correspondiente indemnización. Artículo 6º.- Las indemnizaciones y prestaciones previstas por este seguro obligatorio se pagarán con preferencia a cualquiera otra que favorezca a la víctima o a sus beneficiarios en virtud de coberturas propias del sistema de seguridad social, incluyendo otros seguros obligatorios generales, la que provenga de la legislación sobre accidentes del trabajo, las que se pagarán en la parte no cubierta por el seguro de la presente ley. Artículo 7º.- El Sistema de Información y Atención al Usuario de Transantiago, Transantiago Informa, deberá difundir la existencia y características de este seguro, en las tarjetas de prepago de los servicios que rinde, y en los paraderos, mediante afiches, volantes, propagandas, y otros medios. FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA Crisis del Transantiago. La implantación de un nuevo sistema de transporte público en Santiago mantiene la más grave crisis social desde que la Concertación asumió el poder en El cambio radical de una malla de recorridos que cubrían casi toda la ciudad con rutas que la cruzaban de extremo a extremo, por un sistema de buses troncales y alimentadores que obligan a realizar numerosos trasbordos, provocó un fuerte malestar social. Es la emergencia social más exigente que hemos tenido como gobierno de la Concertación de Partidos Por la Democracia, dijo el senador socialista Jaime Gazmuri, y recordó que la crisis provocada por el sistema Transantiago afecta al 40 por ciento de los chilenos. Desde su implantación el 10 de febrero pasado, luego de varias postergaciones, el plan trazado durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos ( ) ha sufrido numerosas transformaciones para tratar de corregir las falencias que presenta. Largas filas de usuarios en distintos puntos de la ciudad y buses repletos por su escasa frecuencia, y un metro (ferrocarril subterráneo) que de orgullo de la ciudad devino en un servicio colapsado, son algunas de las consecuencias del Transantiago. Según cifras oficiales, el pasado año el Metro de Santiago transportó hasta 1.3 millones de pasajeros por día, pero la cifra subió este año -a raíz del Transantiago- a 2.3 millones de usuarios, lo que ha obligado a cerrar estaciones por exceso de público. 5 El fundamento de la iniciativa es relativamente extenso. Se transcriben solo las partes más directamente relacionadas con el Transantiago

4 2.- Algunos casos. Preocupa saber que existen cifras invisibles para la opinión pública respecto de los accidentes de los buses del Transantiago, que han ocasionado graves consecuencias tanto para peatones como para pasajeros. Un caso grave es el de Sebastián Jiménez, de 53 años, que fue atropellada en cuando realizaba labores de recolección de cartón en Maipú, que vio afectada una pierna y una de sus manos, debió ser intervenida cuatro veces para colocarle un injerto en su pierna y con serios problemas de recuperación, lo que no le permite cumplir en plenitud su rol de madre jefa de hogar. Otro caso -agregó- es el que se produjo en junio del año pasado, en que se vio involucrado un bus de Transantiago, y que terminó con más de 30 heridos, cuatro graves, entre ellos una pasajera con riesgo de amputación de una pierna, luego de ser chocado por una micro amarilla, a la altura del paradero 19 de la Gran Avenida. O, peor aún, casos como el de Claudia Mora Morales, de 43 años, una transeúnte que sufrió diversas lesiones al ser arrollada por un bus troncal del Transantiago, en La Cisterna. O el trágico accidente ocurrido en febrero pasado, cuando en Alameda con San Ignacio una micro del recorrido 311 golpeó a la ciclista Carmen Isla Jara, de 24 años, quien falleció al ser atropellada por la máquina luego de arrastrarla por más de 10 metros. De acuerdo a la Asociación de Víctimas de Accidentes del Tránsito, AVAT, durante el tiempo que ha operado el Transantiago (desde el 10 de febrero), tenemos ya 50 personas accidentadas, lo que revela un aumento del 10% respecto a la misma fecha el año pasado. En cuanto a los fallecidos, van 10, de 8 fallecidos el año pasado a la misma fecha, lo que arroja un aumento del 20%. 3.- Primas y costos. La prima directa del seguro obligatorio de accidentes personales alcanza M$ al cierre del 2005, la segunda cifra más alta del período de estudio. La evolución de la participación del ramo en el primaje total de mercado presenta una disminución de 0,8 puntos porcentuales respecto del año 2004, sin embargo, con un 4,4%, es la tercera participación de mercado más alta del período de estudio. Durante el año 2005, el costo directo presenta un aumento de 15,7% respecto del año Dado ello, la diferencia entre la prima directa y el costo directo disminuye en 35 puntos porcentuales en relación con el año anterior, llegando a $ millones. El porcentaje de retención presenta una mínima variación respecto del año 2004, pasa de un 99,0% a un 99,1%, registrándose el porcentaje retenido más bajo del período de estudio, de 0,9%. La siniestralidad retenida y directa, que históricamente han mostrado un comportamiento similar y una trayectoria relativamente estable, no varían significativamente respecto del año 2004, ubicándose en 63% y 62,9% respectivamente. Por otro lado la siniestralidad cedida muestra una fuerte disminución de 27,1 puntos porcentuales comparado con el año

5 Las cifras obtenidas del costo de intermediación directo como porcentaje de la prima directa presentan un leve aumento de 0,7 puntos porcentuales respecto del año anterior llegando a un 13,7%, manteniéndose dentro del rango de los últimos diez años. El número de pólizas emitidas sigue su tendencia creciente durante el 2005, año en el cual presentó un crecimiento de 5,4% respecto del año anterior, llegando a la cantidad de Un crecimiento levemente superior muestran las pólizas vigentes que aumentan un 6,2% durante el año 2005 llegando a Por su parte, el parque automotor presenta un alza de 9,5% anual llegando a vehículos. Se observa que la cobertura de las pólizas llega a un 96,5%, tres puntos porcentuales por debajo de las cifras del año 2004 y nos muestra que el crecimiento del mercado del SOAP tiene directa relación con el crecimiento que presenta el parque automotriz. La frecuencia siniestral continúa mostrando la tendencia decreciente que mantiene desde el año De hecho en el año 2005 llega a su punto más bajo con un 1,2% de siniestros sobre número de pólizas vigentes. Ello representa una disminución de 5,7% respecto del año anterior 6. Cabe destacar que la tasa de siniestralidad muestra profundas diferencias entre cada tipo de vehículo, siendo menor la siniestralidad de las camionetas y la más alta la de los buses con un 1,4% y un 18,6% respectivamente. II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES 1.- Materia de ley. El artículo 19, Nº 21, de la Constitución Política señala que el desarrollo de una actividad económica solo podrá ser regulado por ley (lo que no significa que necesariamente deba ser regulado). El proyecto que se viene comentando regula un aspecto de la actividad aseguradora y constituye, por tanto, materia de ley, según lo que dispone el precepto constitucional citado. Sin embargo, y en la medida que el seguro que se propone obliga expresamente a los vehículos alimentadores y troncales del sistema de transporte público de Santiago, lo que se está imponiendo es una regulación para desarrollar esa actividad económica específica. Ahora bien, el transporte de personas puede ejercerse de diversas maneras: en vehículos motorizados, sobre animales, embarcaciones, aeronaves, vehículos de tracción humana o simplemente a pie. En el caso de que la forma 6 Este subrayado viene en la moción

6 de ejercerla sea como propietario de un vehículo motorizado adscrito al Transantiago, es necesario cumplir conciertos requisitos o condiciones, uno de las cuales lo constituye la contratación de un seguro que cubra los daños que se puedan causar a personas a consecuencia de un accidente. Dado que el proyecto que se comenta, modifica las normas de dicho seguro obligatorio, y por tanto, el requisito para poder ejercer una forma específica de transporte de personas, cumple la hipótesis consagrada en la Carta Fundamental, constituyendo materia propia de ley. COMENTARIOS DE MÉRITO 2.- Seguro obligatorio vigente. La ley Nº , dispone que todo vehículo motorizado que para transitar por el territorio nacional requiere de un permiso de circulación, deberá estar asegurado contra riesgos de accidentes personales. Este seguro cubre los riesgos de muerte y lesiones corporales que sufran las personas con ocasión de un accidente de tránsito. Un seguro obligatorio atenta contra la libertad de las personas, pues si están bien definidas las responsabilidades en los accidentes de tránsito, las víctimas mantienen siempre la posibilidad de demandar las indemnizaciones que correspondan ante los tribunales de justicia, conforme a las reglas generales. Si las personas desean cubrir el riesgo con un seguro es una decisión voluntaria. Ahora bien, dado que los tribunales resuelven tardíamente los juicios, el seguro puede ser una alternativa para obtener una indemnización en menor plazo. No obstante, siembre cabe el comentario de que deben agilizarse los juicios y modernizarse la administración de justicia. Dado que la contratación de este seguro el que está vigente- constituye un requisito habilitante para trasladarse conduciendo un vehículo motorizado, ampliar su cobertura supone también aumentar los costos del sistema, que como se ha señalado repetidamente por la prensa, está necesitado de ingentes sumas de dinero para subsistir. Debe tenerse presente que la obligación para las empresas que operan el sistema del Transantiago, significará, eventualmente, aumentar los costos y aumentar la presión para traspasar esos costos al usuario por la vía de la tarifa. Con todo, en relación con el financiamiento, debe tenerse presente que el artículo 39 de la ley N , sustituyó el artículo 19 de la ley N (Diario Oficial de 4 de febrero de 1966) que fue el que creó el seguro obligatorio por accidentes personales en vehículos de locomoción colectiva y taxis colectivos. El precepto de esa época autorizaba al Presidente de la República para dictar el respectivo reglamento (que originariamente- fue el decreto N 1582 de 30 de junio de 1966). El citado artículo 33 de la ley N sustituyó el primitivo artículo 19 de la ley N por otro que, en lo que interesa, dispuso que el financiamiento 7 Diario Oficial de 4 de enero de

7 de este seguro de locomoción colectiva se financiaría con el 1% del valor del pasaje. 3.- Accidentes del trabajo. De acuerdo al artículo 5º de la Ley Nº , un accidente del trabajo es toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo y que le produzca incapacidad o muerte. La ley exige que el accidente sea a causa o con ocasión del trabajo. Al respecto, la Corte Suprema ha señalado que un accidente ocurre a causa del trabajo, cuando su causa inmediata y directa es el trabajo y, ocurre con ocasión del mismo, cuando ha sido causado por un hecho conexo con el trabajo o más o menos útil a su ejecución 8. Asimismo, el mismo tribunal, en sentencia de 20 de octubre de 1941 agregó que un accidente del trabajo se produce con ocasión del trabajo, cuando puede afirmarse y se ve la existencia de una relación entre el accidente y el trabajo que la víctima ejecutaba al momento de ocurrir. Quedan excluidos de la calidad de accidentes del trabajo aquellos debidos a fuerza mayor extraña que no tengan relación alguna con el trabajo y los producidos intencionalmente por la víctima. Dentro de los accidentes del trabajo, se encuentran una categoría especial: de los accidentes de trayecto. Éstos son los que ocurren en el camino que debe recorrer el trabajador para ir al lugar de su trabajo y volver de éste 9. Esta hipótesis de accidente está cubierta por el artículo 5º de la Ley Nº Por medio de esta figura se pretende cubrir las contingencias que puede sufrir un trabajador cuando se traslada desde su habitación al lugar de trabajo o viceversa, pero entendido que se dirige a desempeñar la labor para la cual fue contratado, o vuelve después de haber terminado su jornada 10. El efecto práctico de considerar a estos accidentes de trayecto como accidentes del trabajo es permitir al trabajador siniestrado el poder gozar de los beneficios establecidos por los mecanismos de la seguridad social contenidos en la Ley Nº No obstante, el enfoque el proyecto es amplio e intenta favorecer tanto a los pasajeros que son trabajadores y se encuentran en trayecto desde o hacia su lugar de trabajo, como a aquellos que no lo son. Pero es probable que un alto porcentaje de dichos pasajeros tenga la calidad de trabajador. 8 Corte Suprema, sentencia de 19 de mayo de Definición dada por la XIII Conferencia Internacional de la Organización Mundial del Trabajo (OIT) de Superintendencia de Seguridad Social, Oficio Nº de 27 de diciembre de

8 4.- Duplicidad. La duplicidad que se deduce de las normas recién expuestas, esto es, que coexisten el seguro por accidentes del trabajo con el obligatorio por accidentes del tránsito, cuando el accidente se produce en el trayecto de ida o de regreso al lugar de trabajo, ya ha sido regulada por la ley de seguro obligatorio por accidentes del tránsito (N ). El artículo 33 de esta última ley dispone que las indemnizaciones y prestaciones previstas por este seguro obligatorio se pagarán con preferencia a cualquiera otra que favorezca a la víctima o a sus beneficiarios en virtud de coberturas propias del sistema de seguridad social, incluyendo la que provenga de la legislación sobre accidentes del trabajo, las que se pagarán en la parte no cubierta por el seguro de esta ley. Por lo tanto, en el caso de que el accidentado en un vehículo del Transantiago sea un trabajador que se dirige a su lugar de trabajo o a su casa, se pagará primeramente la indemnización por el accidente del tránsito, aumentada al doble en la forma que previene este proyecto, y luego se aplicará, en lo que corresponda, el seguro por accidente del trabajo. Siendo ello así, en esta parte, el proyecto produce el efecto de reducir las indemnizaciones que pagarán las mutualidades de empleadores (si el trabajador está afiliado a alguna mutual) o una institución estatal, en su caso, por un accidente del trabajo ocurrido en el trayecto. Con todo, se trata de un efecto previsto por el proyecto de ley, cuyo artículo 6º señala que las indemnizaciones y prestaciones previstas por este seguro obligatorio se pagarán con preferencia a cualquiera otra que favorezca a la víctima o a sus beneficiarios en virtud de coberturas propias del sistema de seguridad social, incluyendo otros seguros obligatorios generales, la que provenga de la legislación sobre accidentes del trabajo, las que se pagarán en la parte no cubierta por el seguro de la presente ley. Es decir, reproduce el artículo 33 de la ley N , vigente. 5.- Situación coyuntural. Este proyecto de ley se presenta en un momento en que los problemas generados por la puesta en marcha del sistema de locomoción colectiva del Transantiago están haciendo crisis, no solo en los aspectos prácticos que padecen a diario los usuarios, sino también en el medio político, tanto de gobierno como de oposición. Este proyecto viene a ser una manifestación más del fuerte impacto social de un sistema mal concebido, y que está dando lugar a la creación por ley de un interventor, una autoridad metropolitana (el denominado Zar del Transantiago), una inversión de recursos públicos del orden de 290 millones de dólares y una autorización para que el Metro S.A. se haga cargo del transporte de superficie con microbuses. Como se observa, los problemas prácticos que se derivan de un sistema de

9 locomoción ineficiente pueden ser muchos, como por ejemplo, que los trabajadores lleguen atrasados a su lugar de trabajo por culpa de la locomoción colectiva; que las personas dispongan de menos horas de descanso o que, como preocupa al autor de esta moción, los pasajeros sufran un accidente en el Metro o en un microbús. Ello podría dar lugar a legislar para acudir en ayuda de las personas perjudicadas, de forma tal que el Transantiago puede convertirse en una fuente de iniciativas legales, adicionales a las que presentará el Ejecutivo. Ello aconseja mucha prudencia en el legislador, y revisar los antecedentes del sistema de locomoción colectiva con el objeto de corregir sus deficiencias con medidas adecuadas (en general, mediante una desregulación) antes que multiplicar la dictación de normas legales. 6.- Conclusión. El proyecto de ley duplica los montos de las indemnizaciones que corresponde pagar conforme al seguro automotriz obligatorio, dejando implícitamente- al mercado el monto de la prima, lo que va a generar presión por su traspaso al usuario. Un efecto práctico del proyecto (por lo demás, ya previsto en la ley) consiste en traspasar parte de las indemnizaciones por accidentes de trayecto desde y hacia el lugar de trabajo, desde las mutualidades de empleadores al seguro obligatorio, lo que en el caso de los trabajadores no constituye un cambio de fondo. En general, se trata de una iniciativa derivada del mal funcionamiento del Transantiago, cuyos problemas padecidos por la generalidad de las personas podría inspirar otras proposiciones legislativas Por ejemplo, véase el boletín en esta misma Reseña Legislativa