ASIGNACIÓN DE RECURSOS A LA EDUCACIÓN UTILIZANDO FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN DE LAS ESCUELAS

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1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS A LA EDUCACIÓN UTILIZANDO FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN DE LAS ESCUELAS Editado por Kenneth N. Ross Rosalind Levacic

2 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas

3 Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. El IIPE es financiado por la UNESCO y las contribuciones voluntarias de los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados que han brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. Edición original: Needs-Based Resource Allocation in Education Via Formula Finding, UNESCO Publishing/International Institute for Educational Planning, Paris, Publicado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 7 place de Fontenoy, F París 07 SP, Francia Traductor : Alfonso Lizarzaburu Diseño de cubierta: Corinne Hayworth Foto: FPG/Stephen Simpson/PIX Composición: by Linéale Production Printed in France Impreso en Francia por la Imprimerie STEDI, París ISBN X UNESCO 2002

4 Índice Acerca de los autores x Capítulo 1 Parte I Capítulo 2 Capítulo 3 Introducción, por K.N. Ross y J. Hallak El programa de investigación y formación en financiación de la educación del IIPE La necesidad de este libro La preparación del libro 7 Referencias 8 Contexto de política y principios básicos El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas en diferentes contextos de política educacional, por B.J. Caldwell, R. Levacić y K.N. Ross Introducción a los temas principales La estructura del libro Un marco de referencia para el análisis de política asociado con la financiación basada en necesidades Igualdad y fraternidad Libertad y elección Eficiencia Crecimiento económico y productividad La influencia de los cinco valores Fases en la evolución de la financiación mediante fórmulas 25 Referencias 29 Principios para diseñar fórmulas de financiación de las escuelas basada en necesidades, por R. Levacić y K.N. Ross Introducción La financiación mediante fórmulas como parte integral de la política educacional 33 ^ ^ v

5 Índice 3.3 Las tres principales funciones de política de la financiación mediante fórmulas La fórmula de financiación como un contrato Criterios para evaluar una fórmula de financiación El diseño de una fórmula de financiación Qué nivel de recursos se debe asignar a las escuelas mediante una fórmula de financiación? Qué componentes separados debe tener en cuenta una fórmula de financiación? Los cuatro componentes principales de una fórmula de financiación Relacionar los componentes con las funciones Dimensiones de los componentes Indicadores de las dimensiones Coeficientes vinculados a los indicadores Ejemplos hipotéticos de fórmulas de financiación aplicadas a escuelas consideradas individualmente Conclusión Apéndice sobre los términos utilizados 65 Referencias 68 Parte II Capítulo 4 Los cuatro componentes principales de la financiación mediante fórmulas Componente 1: Asignación básica por estudiante, por I. Abu-Duhou; P. Downes y R. Levacić Introducción Definición de la financiación orientada por la actividad Desarrollo histórico de la financiación orientada por la actividad Dos estudios de caso: Victoria (Australia) y Cambridgeshire (Reino Unido) Estudio de caso 1: Análisis de la financiación orientada por la actividad basado sobre una práctica real en las escuelas de Victoria (Australia) El ejemplo de Victoria Estudio de caso 2: Análisis de la financiación orientada por la actividad basado en una práctica deseada en las escuelas de Cambridgeshire (Reino Unido) El proyecto de asignación de personal orientada por la actividad 94 ^ vi

6 Índice 4.9 Producir el modelo y los parámetros Convertir las necesidades de tiempo en profesores Convertir las necesidades de profesores en recursos monetarios Metas y parámetros de ajuste óptimo Trabajo ulterior Conclusión 108 Referencias 111 Capítulo 5 Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes, por P.W. Hill y K.N. Ross Introducción La justificación de la financiación de necesidades suplementarias de educación Algunos antecedentes históricos de las fórmulas de financiación Clasificar y evaluar métodos para la asignación de recursos Dimensiones de las fórmulas de financiación de las necesidades suplementarias de educación Cuestiones que hay que tener en cuenta antes de construir un indicador La construcción de indicadores de necesidad suplementaria de educación del estudiante Conclusión 138 Referencias 143 Capítulo 6 Componente 2: Mejora del currículo y Componente 4: Necesidades del sitio escolar, por P. Downes y S. Forster Introducción Componente 2: Mejora del currículo Componente 4: Necesidades del sitio escolar Conclusión 166 Referencias 167 Parte III Capítulo 7 Estudios de caso en la aplicación de la financiación mediante fórmulas Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia, por B.J. Caldwell y P.W. Hill Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 171 vii

7 Índice 7.2 Gastos en educación Asignación de recursos a las escuelas Emergencia de una variedad de mecanismos de financiación basados en necesidades La financiación de las escuelas mediante fórmulas como pieza clave de la reforma de la gestión en las escuelas públicas del estado de Victoria El diseño de la fórmula de financiación Situación actual de la financiación mediante fórmulas basada en necesidades en Victoria Un breve comentario evaluativo de las Escuelas del futuro Evaluación de la financiación mediante fórmulas en Victoria (Australia) Conclusión 195 Referencias 196 Capítulo 8 Capítulo 9 Estudio de caso 2: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Inglaterra y Gales, por R. Levacić Los orígenes de la financiación mediante fórmulas El contexto de política para la financiación mediante fórmulas Criterios: objetivos del gobierno para la financiación mediante fórmulas Presupuesto escolar: las partes centralizadas y las partes delegadas Regulaciones financieras con respecto a los presupuestos escolares El diseño de la fórmula de financiación Ajustes transitorios a las fórmulas de financiación Una visión panorámica de los componentes Una breve evaluación de las fórmulas aplicadas en Inglaterra contrastadas con los criterios de evaluación La división entre las retenciones a nivel central y los presupuestos delegados a las escuelas La participación de las escuelas en el presupuesto Conclusión 237 Referencias 239 Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas en los Estados Unidos y Canadá, por A. Odden Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 244 ^ viii

8 Índice 9.2 El contexto de la política local para la financiación mediante fórmulas El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las partes delegadas El diseño de la fórmula de financiación Evaluación y análisis Conclusión 276 Referencias 277 Capítulo 10 Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Nueva Zelandia, por N. Pole Los orígenes de la financiación mediante fórmulas El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las partes delegadas El diseño de la fórmula de financiación Evaluación Conclusión 302 Referencias 303 Capítulo 11 Conclusión, por K.N. Ross y R. Levacić Hacia la implementación de la financiación mediante fórmulas: una lista de verificación para los sistemas escolares Comentario final 314 ^ ix

9 Acerca de los autores Kenneth N. Ross estudió matemática y educación en la University of Melbourne y es Especialista Principal de Programa en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE). Es miembro de la International Academy of Education. Sus intereses en materia de investigación incluyen la utilización de métodos cuantitativos en la investigación de política educacional, así como el diseño y la implementación de encuestas en gran escala sobre la calidad de la educación. Ha desempeñado funciones académicas y de investigación de alto nivel en el Australian Council for Educational Research y en la Deakin University. Actualmente coordina el programa de cooperación del IIPE con 12 ministerios de educación involucrados en una investigación comparada en educación realizada con el patrocinio del Southern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio del África Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educación). Rosalind Levaïiç se graduó en economía en la London University y actualmente es profesora de Política y Gestión de la Educación en el Centre for Educational Policy and Management de la School of Education de la Open University. Ha trabajado como consultora en diferentes países en proyectos relacionados con la financiación y la gestión de las escuelas. Ha publicado profusamente en materia de financiación de los sistemas educacionales y gestión de recursos en educación. Su reciente libro sobre Local Management of Schools (Gestión local de las escuelas) ha sido ampliamente aclamado como un texto clave para comprender las cuestiones esenciales de la financiación de las escuelas relacionadas con modelos descentralizados de gestión escolar. Jacques Hallak estudió matemática y estadística en la Universidad de París, y luego completó estudios avanzados en educación en la Universidad de Caen. Es miembro de la International Academy of Education y Presidente del International Working Group on Education (Grupo Internacional de Trabajo sobre Educación). Se incorporó al Ministerio de Finanzas de Francia en 1962 en calidad de economista y en 1965 fue transferido a la UNESCO para trabajar en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) y posteriormente con la Oficina de Programación y la División de Financiación de la Educación de la UNESCO. En 1987 se incorporó al Banco Mundial como economista principal para la región de América Latina y el Caribe. Fue designado director del IIPE en 1988 y promovido al cargo de Subdirector General de la UNESCO en Actualmente también es director de la Oficina Internacional de Educación en Ginebra. Ha publicado profusamente en muchas áreas relacionadas con la economía de la educación y la planificación de la educación. Brain Caldwell se graduó inicialmente en ciencias en la University of Melbourne y luego prosiguió estudios en administración de la educación en la University of Alberta. Recientemente fue designado Decano de Educación en la University of Melbourne. Es miembro del Australian College of Education y del Australian Council for Educational Administration (ACEA). Fue presidente del ACEA de 1990 a 1993 y recibió la Medalla de Oro de esta institución en Su trabajo internacional incluye proyectos y otras responsabilidades profesionales asumidas en muchos países del mundo para organismos tales como la OCDE, la UNESCO, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. Es coautor de varios libros que han contribuido a guiar la reforma de la educación en diversos países. Allan Odden completó estudios avanzados en el campo de la administración de la educación en la Columbia University. Desde 1993 ha sido profesor de Administración de la Educación en la University of Wisconsin-Madison y codirector del Consortium for Policy Research in Education. Fue profesor de Política y Administración de la Educación en la x

10 Acerca de los autores University of Southern California y director del Policy Analysis for Californian Schools (el proyecto PACE). Desde 1975 hasta 1984 fue subdirector ejecutivo de la Education Commission of the States, presidiendo su División de Análisis e Investigación de Política. Es autor de muchos libros y artículos sobre financiación de las escuelas, compensación del personal docente, liderazgo en educación y análisis de política educacional. Peter Hill se graduó en las universidades de Londres y Murdoch, prosiguiendo luego su carrera en investigación y administración de la educación en Australia Occidental y en Victoria. Actualmente es director del Centre for Applied Policy Research y Vicedecano en la Facultad de Educación de la University of Melbourne. Fue Gerente General del Victorian Department of Education y presidente del Victorian Curriculum and Assessment Board. Sus intereses en materia de investigación incluyen estudios sobre la eficacia de la educación, enfoques modernos de evaluación de la educación y planificación estratégica en educación. Su investigación reciente ha ilustrado enfoques innovadores del uso de procedimientos de modelización a partir de datos de diferentes niveles para identificar los factores asociados con las escuelas eficaces. Ibtisam Abu-Duhou estudió inicialmente ingeniería en la University of New South Wales y luego se trasladó a la University of Pittsburgh para cursar estudios superiores en planificación y administración de la educación. Ha trabajado como consultora en educación en numerosos proyectos del Banco Mundial, la UNESCO y el UNICEF. Recientemente desempeñó un destacado papel en la creación de una oficina de planificación de la educación en el Ministerio de Educación palestino. Sus intereses en el campo de la investigación incluyen estudios sobre el costo de la educación y métodos para asignar recursos a las escuelas. Sus detalladas evaluaciones del gasto en educación utilizando análisis de la financiación orientada por actividades (activity-led funding) han influido mucho en el desarrollo de nuevos enfoques sobre las fórmulas de financiación de las escuelas. Peter Downes se graduó en lenguas en el Christ s College de Cambridge y fue profesor de francés y alemán en escuelas privadas y en el sistema escolar secundario no selectivo del Reino Unido. En 1982 fue director de la Hinchingbrooke School en Cambridge, cuando esta escuela participó en una serie de reformas educacionales experimentales relacionadas con la gestión local de las escuelas. De 1994 a 1995 fue presidente de la United Kingdom Secondary Heads Association y durante este período dio muchos cursos sobre la problemática de la gestión basada en la escuela. Actualmente trabaja como consultor en educación, especializado en gestión financiera, mejora de la escuela y lenguas modernas. Nicholas Pole se graduó en educación y sociología en la University of Waikato y en administración en la Massey University. Trabajó durante varios años en investigación y análisis de política de la educación. Actualmente es Gerente Principal en el Ministerio de Educación de Nueva Zelandia, responsable del desarrollo de las estrategias de financiación de los sectores constituidos por las escuelas y la primera infancia. Stephen Forster se graduó en ciencias en el Emmanuel College de Cambridge. Fue profesor de matemática y física en el sistema escolar secundario no selectivo del Reino Unido hasta que fue designado subdirector del Impington College en Cambridgeshire. Posteriormente se desempeñó como director de proyectos de la Cambridgeshire Local Education Authority y después como especialista principal de educación involucrado en el desarrollo del currículo de las escuelas secundarias. Actualmente es director del Stanground Community College. xi

11 Capítulo 1 Introducción Kenneth N. Ross y Jacques Hallak 1.1 El programa de investigación y formación en financiación de la educación del IIPE Desde su creación en 1963, el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha estado trabajando activamente en actividades de investigación y formación relacionadas con estrategias en materia de costos, financiación y presupuesto de los sistemas de educación. El foco de atención de este trabajo ha sido la identificación de los cambios en el contexto de la investigación de estas tres áreas, y también el mejoramiento del conocimiento conceptual y las metodologías de recolección de datos de los planificadores de la educación con ellas relacionadas, particularmente de los países en desarrollo. En la década de los sesenta, los principales esfuerzos del IIPE en el área general de la financiación de la educación concentraron su atención en la recolección de datos destinada a producir estimaciones de costos que se pudieran utilizar posteriormente para generar planes prospectivos realistas para la financiación de sistemas de educación en evolución. Estos datos fueron inicialmente reunidos a partir de los presupuestos de educación, en lugar de haber sido generados a partir de los gastos efectivos. La investigación ulterior del IIPE amplió las fuentes de información sobre los costos y exploró la utilización de proyecciones financieras como un instrumento importante para los planificadores de la educación, quienes eran responsables de cartografiar el desarrollo global de los sistemas de educación considerados en su integridad. En 1968, el primer director del IIPE, Phillip Coombs, publicó un libro titulado The World Educational Crisis (La crisis mundial de la educación), que documentó las dificultades enfrentadas por los países en desarrollo que trataban de utilizar sus limitadas fuentes financieras para afrontar las demandas de educación de poblaciones pujantes, demandas que crecían cada vez más rápidamente. Coombs aplicó métodos de 1

12 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas análisis y diagnóstico para identificar los desafíos globales emergentes que se planteaban a la educación y sugirió prioridades para afrontarlos. En una publicación posterior de 1972, Coombs trabajó con Jacques Hallak, actual director del IIPE, para capitalizar juntos las lecciones de los estudios de costos y financiación que habían sido realizados por los miembros del personal del IIPE en 27 sistemas de educación. El informe de este trabajo, Managing Educational Costs, sintetizó el conocimiento disponible sobre financiación de la educación y luego lo aplicó para analizar las tendencias en los costos de la educación y sus relaciones con los factores del desarrollo de la educación. Los autores dieron buenas razones para que los planificadores de la educación aplicaran enfoques más innovadores en la elaboración de los presupuestos de educación que incluyeran análisis costo-eficacia y costo-beneficio. A lo largo de las décadas de los sesenta y los setenta, los planificadores de la educación en todo el mundo tuvieron su atención firmemente concentrada en la expansión de la oferta de educación. Su trabajo en el campo de la financiación de la educación estaba fundamentalmente interesado en comprobar la factibilidad financiera de los tipos de proyectos, planes y programas que pudieran ayudarlos a manejar dicha expansión. Durante la década de los setenta, bajo el liderazgo de Raymond Poignant, entonces director del IIPE, se produjo una serie de estudios de caso y monografías nacionales que cubrían un amplio espectro de experiencias en el campo de la financiación de la educación. Estos estudios examinaron los desafíos financieros que afrontaban los sistemas de educación en los países en desarrollo y también incluyeron análisis de la diversificación de las fuentes de financiación, modelos de recuperación de costos, incentivos financieros y sistemas de préstamo para los estudiantes. El objetivo principal de este trabajo fue explorar estrategias que pudieran ser utilizadas por los gobiernos para lograr un desarrollo a largo plazo más equilibrado de sus sistemas de educación. Cuando comenzaba la década de los ochenta, el foco de atención de los esfuerzos de la planificación de la educación cambió espectacularmente. En muchos países en desarrollo, especialmente en el África subsahariana, la situación económica alcanzó un punto crítico, mientras que los gobiernos luchaban por reducir los niveles de la deuda nacional introduciendo severas políticas que incluyeron significativos recortes en el gasto público y el consumo nacional. Estas condiciones de austeridad frecuentemente desembocaron en una importante limitación de los recursos disponibles para la educación. 2

13 Introducción Mientras que los planificadores de las décadas de los sesenta y setenta planificaban para el crecimiento, muchos de sus homólogos en la década de los ochenta estaban planificando para la reducción del gasto y el inevitable impacto que esto tendría sobre la provisión de los recursos necesarios para mejorar la calidad de la educación. A fines de la década de los ochenta había comenzado en muchos países una era de severo ajuste estructural y el discurso económico dominante relativo a la provisión de educación estaba centrado fundamentalmente en cuestiones relacionadas con la crisis financiera. En el IIPE, estos años vieron la emergencia de nuevas áreas de interés en el campo de la financiación de la educación que estaban interesadas en la reducción de costos, recortes presupuestarios, así como en la movilización de recursos locales y privados para financiar la educación. La celebración de su 25º aniversario en 1988 brindó al IIPE la ocasión para revisar los logros del Instituto en el campo de la financiación de la educación, pero también para introducir una nueva agenda de áreas de interés en materia de investigación y formación para la década de los noventa. Así surgió un enfoque más amplio de las cuestiones relacionadas con la financiación de la educación, estudiándoselas a lo largo de un espectro de áreas de la planificación de la educación, en vez de ser abordadas como áreas de interés discretas y separadas. La investigación del IIPE en financiación, costos y elaboración del presupuesto durante la década de los noventa fue realizada bajo el liderazgo de Serge Péano y se dirigió hacia el desarrollo y la modernización de los sistemas de financiación de la educación en los países en desarrollo, haciendo hincapié en la utilización de sistemas de información que contienen una combinación exhaustiva de información presupuestaria, contable y estadística. Este trabajo se expandió y fortaleció mediante productivos acuerdos con dos consorcios de ministerios de educación localizados en el África Meridional anglófona y en el África Occidental francófona. A medida que se acercaba el año 2000, los programas de investigación y formación del IIPE se concentraron en cuatro áreas principales: el mejoramiento de la calidad de la educación básica, políticas y estrategias para la educación secundaria, educación para grupos desfavorecidos, y financiación y gestión de la educación. Las cuestiones relativas a la financiación, costos y elaboración del presupuesto se inscribieron en cada una de estas áreas y se integraron frecuentemente en los diseños de investigación de proyectos específicos 3

14 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas con vistas a generar concepciones más globales del campo de la planificación de la educación. Este libro ilustra la visión ampliada de la planificación del IIPE. Comienza con un análisis de las cuestiones centrales en la financiación de la escuela mediante la exploración de los sistemas de valores fundamentales que sustentan a las sociedades modernas y sus sistemas educacionales, para luego seguir con un análisis pragmático del concepto de «fórmulas de financiación basada en necesidades» que refina y unifica la terminología utilizada para describir esta iniciativa en diferentes sistemas escolares. Finalmente, el libro retoma una discusión de los temas técnicos más importantes relacionados con la construcción de fórmulas y luego ilustra esta discusión mediante una serie de estudios de caso detallados provenientes de cinco países La necesidad de este libro El uso de fórmulas de financiación para determinar la asignación de recursos en los sistemas escolares no constituye una nueva idea. Muchos ministerios de educación en todo el mundo cuentan con, por lo menos, un sistema simple de fórmulas de financiación en especie que utiliza la relación alumnos/maestro para guiar las decisiones relativas al personal. Algunos sistemas escolares proveen recursos suplementarios a algunas escuelas cuando se considera que prestan servicios a comunidades pobres o desfavorecidas según ciertos indicadores de pobreza o desventaja socioeconómica. Otros sistemas escolares toman en consideración la ubicación física de las escuelas y entonces ofrecen personal suplementario o subsidios a las escuelas más aisladas. Otros sistemas escolares toman provisiones para las escuelas que tienen bajo su responsabilidad la oferta de programas especiales (tales como programas de música o vocacionales) o de materias especiales (tales como lenguas minoritarias o ciencias experimentales avanzadas). En alguno casos, las fórmulas desarrolladas para estos mecanismos de asignación de recursos son muy complejas. Se pueden encontrar ejemplos de esto en las diversas medidas de la pobreza y la desventaja socioeconómica que han sido utilizadas para el programa Title I (Título I) en los Estados Unidos, para el programa Educational Priority Areas (Áreas Prioritarias de Educación) en el Reino Unido y el Disadvantaged Schools Project (Proyecto de Escuelas Desfavorecidas) en Australia. Estas fórmulas han empleado indicadores sociales detallados sobre ingreso, educación, situación ocupacional, lengua hablada en el hogar y etnia. 4

15 Introducción La mayoría de los primeros intentos de asignación de recursos basada en las necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas se destinó a programas específicos, generalmente focalizados en subgrupos especiales de escuelas y casi siempre relacionados con una proporción relativamente pequeña del presupuesto total disponible para las escuelas. Generalmente se utilizaron diferentes fórmulas para distintos programas, lo que algunas veces condujo a una combinación de confusas actividades de asignación de recursos que funcionaban paralelamente, sin coordinación en su distribución o impacto. Importantes avances en los aspectos conceptuales y metodológicos de las fórmulas de la financiación de la educación basada en necesidades surgieron en la década de los noventa, cuando los sistemas escolares en países tales como Australia, Canadá, Nueva Zelandia, el Reino Unidos y los Estados Unidos empezaron a implementar enfoques de administración de la educación radicalmente descentralizados. Estos sistemas educacionales empezaron a utilizar modelos de gestión basados en la escuela en los que la mayoría, algunas veces más del 80%, de los recursos educacionales disponibles de un sistema escolar eran colocados bajo el control directo de las escuelas. La llegada de estos modelos generó una muy fuerte demanda de fórmulas de financiación, porque se consideró que esta era la única manera de establecer métodos válidos y defendibles para la toma de decisiones acerca de cuánto exactamente recibiría cada escuela del presupuesto total de un sistema escolar. Los enfoques de fórmulas de la financiación basada en necesidades que surgieron a fines de la década de los noventa no representan mejoras menores en el campo de la financiación de la educación. Por el contrario, representan un salto cuántico en los esfuerzos para crear modelos de financiación de las escuelas aplicables al conjunto del sistema, modelos que se integran con valores y políticas de educación reconocidos, basados en la investigación disponible y accesible a todos los interesados. Hay tres razones importantes por las que todos los planificadores de la educación deberían empezar a comprender más acerca de esta extraordinariamente importante tendencia. Cobertura, impacto y foco de atención: A diferencia de las primeras aplicaciones de las fórmulas de financiación descritas supra, las nuevas aplicaciones de las fórmulas de la financiación basada en necesidades representan una ruptura sin precedentes con las pautas tradicionales de asignación de recursos en educación. En particular, estos enfoques a) cubren a todas las escuelas de un sistema escolar (en lugar de tratar de identificar subgrupos que reciban un tratamiento 5

16 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas diferencial), b) se utilizan para asignar la mayoría de los recursos de un sistema escolar (en lugar de hacerlo con sólo algunos fragmentos de recursos vinculados a programas particulares) y c) concentran su atención en un esfuerzo genuino por satisfacer necesidades educacionales reconocidas (en lugar de ignorar aquellas características de los estudiantes, programas escolares y sitios escolares que generan costos diferenciales genuinos). Este cambio considerable en la cobertura, el impacto y el foco de atención de las estrategias de financiación de la educación han comenzado a sacudir los cimientos de las oficinas de planificación de la educación en el mundo entero. Fundamentos de la investigación: Los principales impactos de orden financiero que pueden resultar de la adopción de los enfoques de fórmulas de la financiación basada en necesidades han generado enormes presiones para construir y aplicar fórmulas de financiación de una manera imparcial, que se sustentan en una evaluación de las necesidades educacionales basada en la investigación. Esto ha hecho posible que los sistemas escolares eliminen tres influencias indeseables, pero a menudo ampliamente difundidas, sobre la asignación de recursos: los precedentes históricos (pero frecuentemente ilógicos) en los niveles de los recursos destinados a escuelas específicas, las pujas y negociaciones efectuadas por los directores de escuela más emprendedores en nombre de sus propias escuelas, y las opiniones y preferencias personales de los administradores del sistema escolar. Además, la posición central del conocimiento producto de la investigación para guiar la construcción de las fórmulas de financiación ha tenido el resultado beneficioso de destacar la importancia de una sólida política de investigación de la educación como base para la toma de decisiones informada en materia de financiación de las escuelas. Efecto catalítico sobre el debate en educación: Las diferencias en los resultados de las fórmulas de la financiación basada en necesidades para diferentes escuelas siempre deben justificarse en todos los niveles de un sistema de educación. Este requisito implica que la aplicación de las fórmulas de financiación debe ser un proceso transparente e inteligible que permita a todos los interesados en el proceso de educación incorporarse al debate sobre la financiación de la escuela, tener acceso y utilizar información relevante, y sentirse conforme con la equidad resultante de las asignaciones de recursos. Todos estos resultados son sumamente deseables en cualquier sociedad, porque crean el tipo de entorno en el que las decisiones sobre la financiación de las escuelas se pueden basar en un debate informado, continuado y amplio. 6

17 Introducción Estas tres razones de la importancia de las fórmulas de la financiación basada en necesidades han sido asumidas en este libro de tal manera que se integran con las cuestiones de política, técnicas y de implementación. Esta estructura fue adoptada por los autores con el propósito de ofrecer suficiente información para posibilitar que los responsables de la toma de decisiones de alto nivel de los ministerios de educación exploren los contextos de la política y los principios básicos relacionados con esta tendencia emergente (véase la Parte I de este libro) y, al mismo tiempo, brindar a los planificadores de la educación suficientes antecedentes técnicos y ejemplos de implementación para estar en condiciones de iniciar el proceso de diseño y aplicación de las fórmulas de la financiación basada en necesidades. 1.3 La preparación del libro La idea global de este libro se desarrolló tras muchas discusiones entre los miembros del personal del IIPE en relación con las tendencias emergentes en la planificación de la educación y sus implicaciones para los futuros programas de investigación y formación conducidos por el IIPE. Basándose en estas discusiones, se decidió que el IIPE debía preparar un libro sobre el tema Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas. Como primer paso se preparó un capítulo inicial como marco de referencia, que se remitió a varios miembros del Colegio de Consultores del IIPE para que lo revisaran. Este documento fue concluido después de su revisión ulterior por expertos seleccionados de los campos de la gestión de la educación, la financiación de las escuelas y la metodología de la estadística. Para cada capítulo del libro se identificó uno o más autores especializados. Estas personas fueron seleccionadas en función de dos criterios: su liderazgo en el campo de las fórmulas de la financiación basada en necesidades y su experiencia de primera mano en la producción y aplicación de fórmulas de financiación. Los autores prepararon sus contribuciones en concordancia con el marco de referencia del capítulo y luego se reunieron en la sede del IIPE, en París, a fines de 1997, para examinar lo que habían escrito, debatir aspectos conceptuales y lograr consenso sobre una estructura y estilo unificados para el libro. Durante 1998 se prosiguió la revisión de los capítulos mediante la Internet, hasta que se concluyó el libro a comienzos de El director y los miembros del personal del IIPE desean felicitar a todos 7

18 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas los autores por sus excelentes contribuciones al libro y también por la manera en que trabajaron en equipo sobre sus propios capítulos y la refinación del trabajo preparado por los otros autores. La publicación de este libro constituye un hito en el que la aplicación de diversas fórmulas de la financiación basada en necesidades ha desencadenado grandes cambios en el campo de la financiación de las escuelas. Estos cambios tienen consecuencias para todos los planificadores de la educación, porque representan un giro fundamental en las bases conceptuales y empíricas para financiar sistemas escolares enteros. Elaborar el mapa de la futura evolución de las fórmulas de la financiación basada en necesidades será una tarea estimulante y exigente, y requerirá que se prolongue durante por lo menos una década más antes de que se pueda conocer y evaluar su pleno impacto. Por consiguiente, este libro se ofrece a los profesionales de la planificación de la educación como un planteamiento inicial sobre las fórmulas de la financiación basada en necesidades, con la esperanza de que informe y suscite ulteriores investigaciones y debates. Referencias Coombs, P The world educational crisis: a systems analysis. New York, Oxford University Press. Existe versión española: Coombs, Philip H La crisis mundial de la educación, Barcelona, Península. Coombs, P.; Hallak, J Managing educational costs. London, Oxford University Press. 8

19 Parte I Contexto de política y principios básicos

20 Capítulo 2 El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas en diferentes contextos de política educacional Brian J. Caldwell, Rosalind Levaïiç y Kenneth N. Ross 2.1 Introducción a los temas principales Las fórmulas de financiación de las escuelas han sido una característica de la administración de la educación desde la formación de los sistemas de educación pública. Por fórmula de financiación queremos decir un conjunto reconocido de criterios para asignar recursos a las escuelas que es aplicado imparcialmente a cada escuela. En el nivel más elemental, los profesores han sido asignados a las escuelas según una decisión del nivel central, que se basa en el número de estudiantes y en supuestos acerca del tamaño de las clases que se considera necesario o factible. Fórmulas semejantes se han utilizado en relación con los suministros y el equipamiento. Con el transcurso del tiempo se crearon diversas fórmulas para diferentes tipos de escuelas y distintas clases de programas educacionales. Cuando en la década de los sesenta se reconoció la relación entre desventaja económica y pobre rendimiento escolar se introdujeron políticas para ofrecer recursos adicionales a las escuelas con una gran concentración de estudiantes desfavorecidos, por ejemplo en los Estados Unidos, Australia, Gran Bretaña y Francia. Se desarrollaron fórmulas de financiación que utilizaban diversos índices de desventaja económica y social a fin de asignar recursos adicionales a las escuelas que atendían a comunidades desfavorecidas. Por consiguiente, se agregó una mayor complejidad a los enfoques para asignar recursos. En general, los recursos adicionales eran suministrados en especie (es decir, un número adicional de profesores o personal auxiliar, equipamiento y materiales). Si se suministraba dinero adicional, se trataba de una asignación para fines específicos, de modo que la transferencia entre diferentes categorías de recursos generalmente 11

21 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas no fue un problema. Aunque el foco de atención de estas primeras fórmulas recayó sobre el estudiante, la clase o la escuela, estos cambios ocurrieron generalmente en los sistemas de educación pública que eran centralizados en relación con el locus de la toma de decisiones sobre la mayoría de las materias importantes. Los enfoques más sofisticados de fórmulas de financiación hasta hoy han sido asociados con los esfuerzos recientes destinados a reformar la educación pública en diversos países, especialmente ahí donde la reforma implica un significativo nivel de descentralización de la autoridad, la responsabilidad y la rendición de cuentas a las escuelas dentro de un marco de referencia centralmente determinado de políticas, prioridades y estándares. Si los recursos se asignan directamente a las escuelas como si se tratara de presupuestos de una sola línea o a suma alzada para que sean objeto de la toma de decisiones a nivel local, entonces los gobiernos y sus organismos se ven confrontados con preguntas tales como: Qué monto se debe asignar a cada escuela? y qué factores se deben tener en cuenta para determinar el nivel de recursos que se debe asignar a una escuela específica? Estas preguntas suscitan otras, especialmente cuando se pone en evidencia que los enfoques existentes para asignar recursos son inciertos o incoherentes, o, en algunos casos, pueden ser objeto de manipulación mediante argumentos especiosos o la interferencia política. Se requería enfoques justos y transparentes, por lo que se elaboraron consecuentemente fórmulas de la financiación basada en necesidades (es decir, fórmulas derivadas de un análisis explícito de lo que las escuelas necesitan gastar a fin de ofrecer una calidad especificada de educación a todos sus estudiantes). Dado que los temas relacionados con la calidad de la escolarización para todos los estudiantes estaban en el centro de la atención, las fórmulas fueron más complejas que nunca, porque debían ser sensibles a los requerimientos de recursos para cubrir la totalidad, o tanto como fuese posible, del espectro de necesidades de aprendizaje. Sin embargo, no todas las fórmulas de financiación de las escuelas que se elaboraron en estos sistemas reformados se basaron totalmente en las necesidades. En Inglaterra, por ejemplo, se elaboraron nuevas fórmulas de financiación que frecuentemente tendieron a reflejar las prácticas precedentes de asignación de recursos en lugar de los costos para impartir el nuevo currículo nacional. El hecho de que simplemente hayan aparecido enfoques contemporáneos y relativamente sofisticados de financiación basados en necesidades bajo condiciones de descentralización no significa que esto 12

22 El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas en diferentes contextos de política educacional tiene que ser siempre así o que los sistemas que son relativamente centralizados no deberían interesarse en este tema. Si bien estos avances ocurrieron debido a las necesidades que surgieron como producto de la decisión de descentralizar, las mismas razones y las mismas preguntas tendrían que dar lugar a enfoques de asignación de recursos en cualquier sistema de educación pública, incluso en el más centralizado. Este libro se basa en la premisa de que en las fórmulas de financiación hay ventajas comparativas que se pueden explotar dentro de una amplia gama de contextos diferenciados de política de la educación. Este argumento se desarrolla más adelante en este capítulo para demostrar el papel de las fórmulas de financiación en diferentes contextos de política de la educación que se caracterizan por los distintos énfasis dados a valores clave en la política de educación. Este análisis subtiende el resto del libro, que se divide en tres partes. La primera aborda los principios que rigen la concepción y la construcción de fórmulas de la financiación basada en necesidades; la segunda ofrece un detallado análisis de cuestiones técnicas y la tercera presenta estudios de caso de fórmulas de financiación de las escuelas que están en uso. 2.2 La estructura del libro Un marco de referencia constituido por principios se presenta en el Capítulo 3, que hace hincapié en que las fórmulas de la financiación basada en necesidades son instrumentos de la política de educación y, por tanto, deberían concebirse de tal manera que sean coherentes con los objetivos de política establecidos para el sistema escolar. En el Capítulo 3, se distinguen cuatro componentes de las fórmulas de financiación. Estos son: a. asignación básica por estudiante; b. mejora del currículo; c. necesidades suplementarias de educación del estudiante; d. necesidades del sitio escolar. Posteriormente, los Capítulos 4 a 6 se explayan sobre cada componente de la fórmula: el Capítulo 4 aborda la financiación orientada por actividades para derivar la asignación básica por estudiante. El Capítulo 5 examina fórmulas para asignar recursos suplementarios a fin de apoyar a los alumnos que tienen una amplia gama de necesidades especiales de educación generadas por factores tales como minusvalía, dificultades de aprendizaje, falta de dominio de 13

23 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas la lengua de instrucción y desventajas económicas. Este capítulo muestra cómo las primeras fórmulas para asignar recursos adicionales en función de las necesidades suplementarias de educación fueron injertadas en las fórmulas más sofisticadas resultantes de las políticas de descentralización. El Capítulo 6 discute métodos para asignar recursos que tienen en cuenta los costos diferenciales por alumno debido a la mejora del currículo y a características específicas del sitio escolar. Desde el comienzo se hizo notar que la descentralización de la gestión de las escuelas ha sido el contexto de política de los recientes cambios en las fórmulas más sofisticadas de la financiación basada en necesidades. Esta es la razón por la cual se ha seleccionado estudios de caso sobre América del Norte, Australia, Nueva Zelandia y el Reino Unido. Una característica particular de estas reformas es que incluyen la introducción de un mayor grado de capacidad de elección de la escuela por parte de los padres de familia, porque la financiación sigue al estudiante a la escuela escogida. También han incluido (en diversos grados) la descentralización de la gestión de las decisiones sobre la distribución de los recursos a nivel de la escuela. Estos aspectos de la descentralización frecuentemente han sido acompañados de esquemas centralizados en los que el gobierno o la autoridad educacional establece un marco de referencia de prioridades y estándares dentro de los cuales se espera que las escuelas funcionen y en relación con los cuales rendirán cuentas. En particular, las fórmulas de la financiación basada en necesidades, la gestión de los recursos a nivel de la escuela y un marco de referencia explícito de estándares de resultados de las escuelas han conducido, en conjunto, a aumentar el énfasis en las maneras en que las escuelas pueden distribuir sus recursos disponibles a fin de maximizar los resultados del aprendizaje de sus estudiantes. Por consiguiente, es pertinente examinar el movimiento de reforma de la educación que involucra la descentralización de la gestión de la escuela y las fórmulas de la financiación basada en necesidades, que emerge como un componente esencial de estas reformas. Los estudios de caso de los Capítulos 7 a 10 exploran una gama de cuestiones que incluyen los valores subyacentes y las fuerzas que impulsan al movimiento de reforma de la escuela, especialmente los que propugnan la gestión basada en la escuela o autogestión, como también se la conoce. A partir de los estudios de caso sobre los cambios recientes en las fórmulas de la financiación basada en las necesidades de las escuelas, el Capítulo 11 (Conclusión) extrae las lecciones clave que hay que aprender y a continuación propone una agenda de seis factores que 14

24 El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas en diferentes contextos de política educacional facilitan la aplicación de las fórmulas de la financiación basada en necesidades. 2.3 Un marco de referencia para el análisis de política asociado con la financiación basada en necesidades El papel de las fórmulas de financiación de las escuelas en diversos contextos de política de la educación se puede demostrar utilizando el marco de referencia de valores para el análisis de la reforma de la educación de Swanson y King (1997). Cinco valores u objetos de política que han sido históricamente prominentes en el moldeamiento de las sociedades occidentales y que también son particularmente relevantes para adoptar decisiones acerca de la provisión y el consumo de servicios educacionales son la libertad, la igualdad, la fraternidad, la eficiencia y el crecimiento económico. Cada uno ha experimentado ascensos y descensos en prioridad en función de las cambiantes circunstancias sociales, pero ninguno perdió jamás su relevancia totalmente. El actual cambio de prioridades en relación con estos cinco valores subtiende en gran medida la controversia que rodea a la educación hoy en día. (Swanson y King, 1997, pp ). La libertad es un valor clásico, pero se manifiesta de diferentes maneras y en diversas lenguas. Dentro del sector estatal, la elección de escuela y la diversidad de tipos de escuela y programas de educación son manifestaciones del principio de libertad. Elección y diversidad se pueden defender por su valor intrínseco como promotores de la libertad del individuo cuando consume un servicio ofrecido por el Estado. También han sido defendidos como proveedores de incentivos para que los productores mejoren la calidad de su producto. La igualdad es también un valor clásico que, en su sentido fundamental, está destinado a transmitir la intención de que todas las personas sean tratadas igualmente. La equidad horizontal exige que los estudiantes de un sistema escolar reciban la misma asignación de recursos, si tienen similares necesidades de aprendizaje, independientemente de la escuela a la que asisten. Todavía hay muchos sistemas escolares, en los países en desarrollo y en los desarrollados, donde existen desigualdades locales y regionales en la financiación, que infringen el principio de equidad horizontal. Otro principio es el de equidad vertical. En la medida en que se ha reconocido las diferentes 15

25 Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas condiciones de vida de las personas, de la misma manera sucede con la idea de que el tratamiento debe ser diferente, si se quiere mantener este valor de equidad. Un ejemplo está dado por los diferentes programas educacionales y los distintos costos asociados con la oferta de educación a las personas minusválidas y con dificultades de uno u otro tipo. Asignar recursos a estos estudiantes sobre la misma base que a los estudiantes que no se encuentran en estas condiciones violaría abiertamente el valor de la igualdad o de la equidad, si la oportunidad de educación o incluso el resultado de la educación constituye una consideración primordial. La fraternidad es otro valor de larga data que subyace en la política de la escolarización pública. Relacionado de alguna manera con la igualdad, en el campo de la educación se manifiesta como una importante característica de la escuela pública. Ésta se considera una institución que debe satisfacer las necesidades de todos los jóvenes, independientemente de las condiciones socioeconómicas, de religión, clase, género, etc. Este valor ingresa en el dominio de los recursos porque se podría requerir diferentes niveles de recursos para asegurar que se pueda ofrecer una adecuada escolarización pública en caso de que existan combinaciones específicas de estas condiciones o circunstancias. Así, libertad, igualdad y fraternidad son un duradero conjunto de valores que tiene impacto no sólo sobre la política pública, sino sobre todo el tejido social y ético de algunas naciones. Los valores restantes en el esquema de Swanson y King, eficiencia y crecimiento económico, pueden parecer fuera de lugar cuando se los presenta junto con la libertad, la igualdad y la fraternidad, pero sólo se requiere un momento de reflexión para percatarse de su relevancia para el análisis de política sobre la asignación de recursos a las escuelas públicas. Generalmente se considera que la eficiencia es un valor que toma en cuenta los insumos y los productos. Por ejemplo, es deseable obtener el mayor producto posible con un insumo determinado u obtener un determinado producto con el menor insumo posible. Estos valores se manifiestan en la política pública cuando los gobiernos y sus organismos enfrentan la tarea de asignar recursos a una gama cada vez mayor de servicios complejos disponiendo de recursos limitados o incluso decrecientes. La eficacia está contenida en esta concepción de la eficiencia, si la primera se considera la medida en la que se ha logrado las intenciones explícitas (fines, propósitos, objetivos, metas). El crecimiento económico también ha sido evidente como un valor de la política pública, ya que produce más altos niveles de vida, 16

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