Guia metodológico. Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis

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1 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Primeira edição 2012

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3 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Primeira edição Junho de 2012 Banco Interamericano de Desenvolvimento

4 Banco Interamericano de Desenvolvimento, primeira edição, Todos os direitos reservados. Este documento foi preparado pela Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis (ICES) sob a coordenação e supervisão de Patricia Torres (IFD/FMM) e contou com a contribuição de Ellis Juan, Carolina Barco, Horacio Terraza, Luis López-Torres, Nancy Moreno, Rebecca Sabo, Federico Scodelaro e Martin Soulier. Equipe de coordenação da Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis: Ellis J. Juan Coordenador Geral Patricia Torres Coordenadora Horacio Terraza Coordenador Carolina Barco Assessora Sênior Mariana Amat y León Assistente do Coordenador Ricardo De Vecchi Consultor Luis M. Espinoza Consultor Luis E. López-Torres Consultor Nancy Moreno Consultora Federico A. Scodelaro Consultor Rebecca T. Sabo Consultora Ramón Zamora Consultor

5 SUMÁRIO Como usar este guia...vii 1. Introdução... 1 A. Antecedentes e contexto... 1 B. Enfoque... 2 C. Organização para a execução da ICES Visão geral e fases do processo Fase 0 Preparação: coleta de informação básica e identificação dos interessados A. Identificação dos interessados e das autoridades competentes do país e da cidade...19 B. Fontes secundárias de pesquisa C. Uso de variáveis proxy Fase 1 Análise e diagnóstico: identificação de problemas A. Diagnóstico preliminar...26 B. Identificação dos desafios da sustentabilidade Fase 2 Priorização: seleção dos temas em que a cidade deve se concentrar A. Filtros...34 B. Seleção dos temas com pontuação mais alta iii

6 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis 6. Fase 3 Atividades: desenvolvimento de estratégias, soluções e ações específicas A. Aprofundamento da análise dos temas prioritários...53 B. Identificação de estratégias...54 C. Validação junto às autoridades e priorização Fase 4 Plano de ação: visar a implantação A. Planejar rigorosamente as finanças...62 B. Programação para a implantação...65 C. Pensar cuidadosamente no caminho para a sustentabilidade de mais longo prazo Fase 5 Sistema de acompanhamento e monitoramento A. Componentes e acionamento do sistema Conclusões Anexo 1: Dimensões da sustentabilidade (em espanhol)...79 Anexo 2: Indicadores da Iniciativa CES (em espanhol)...85 Anexo 3: Fase 1 Exemplos de fichas de Santa Ana (em espanhol) Anexo 4: Fase 1 Exemplos de análises de indicadores (em espanhol) Anexo 5: Fase 2 Exemplos de aplicação de filtros (em espanhol) Anexo 6: Fase 4 Diretrizes gerais para a formulação do plano de ação (em espanhol) Anexo 7: Proposta de implantação dos sistemas de monitoramento (em espanhol) iv

7 Siglas e acrônimos ALC CCS FMM GCI GCIF GEE ICES IFD INE NBI OCDE ONU-Habitat PIB PNUD PRODEV SECCI América Latina e Caribe Divisão de Mudança Climática e Sustentabilidade Divisão de Gestão Fiscal e Municipal Grupo Coordenador da Iniciativa Global City Indicators Facility (Programa de Indicadores Urbanos Globais) Gases de efeito estufa Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Setor de Instituições para o Desenvolvimento Setor de Infraestrutura e Meio Ambiente Necessidades básicas insatisfeitas Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômicos Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos Produto interno bruto Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Programa para a Implementação do Pilar Externo do Plano de Ação no Médio Prazo para a Eficácia do Desenvolvimento Iniciativa de Energia Sustentável e Mudança Climática v

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9 Como usar este guia Este guia foi concebido para ser usado pelas equipes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que estejam aplicando a metodologia de Cidades Emergentes e Sustentáveis (CES) em uma das cidades selecionadas. É o produto de um processo ainda em fase de desenvolvimento. À medida que a Iniciativa for sendo alimentada por um número maior de experiências, o guia metodológico irá se enriquecendo e adaptando às realidades de nossas cidades. Espera- -se que, além de ser usado pelo pessoal do Banco, o guia também seja útil às equipes de contrapartida local. Nele se descreve o processo de aplicação da metodologia CES ao longo de várias fases, desde a formação das equipes e a compilação de dados básicos (fase 0) até o planejamento da implantação de estratégias (fase 4) e a ativação do sistema de monitoramento para a sustentabilidade (fase 5). Cada capítulo inclui atividades, resultados e múltiplos exemplos, bem como definições e conselhos úteis. Os detalhes adicionais que abarcam certos elementos (por exemplo, fontes de dados, maneira de priorizar os temas, entre outros) estão disponíveis em alguns dos capítulos ou nos anexos. O guia estabelece alguns parâmetros de trabalho que podem ser usados como referência pelos especialistas do BID sobre o progresso da aplicação da metodologia ou para obter assessoria sobre questões específicas das distintas fases ou etapas. Por outro lado, o trabalho que cada um dos grupos realize servirá de base para alimentar vários aspectos deste guia. Por isso, é fundamental que cada equipe compartilhe suas ideias e as lições aprendidas com o objetivo de aperfeiçoar o instrumento. A versão atualizada do guia estará disponível em: -cities.6656.html vii

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11 Introdução 1 A. Antecedentes e contexto 1.1 Cerca de 75 % da população da América Latina e do Caribe (ALC) moram em cidades. O rápido crescimento urbano criou oportunidades para milhões de pessoas, mas também representa grandes desafios para os governos quanto a fornecer serviços básicos, garantir níveis adequados de qualidade de vida, promover a geração de empregos, proteger o meio ambiente e enfrentar os desafios relacionados com a mudança climática. 1.2 Além das grandes metrópoles, existem aproximadamente 140 cidades com menos de dois milhões de habitantes cujas economias e populações estão em fase de crescimento acelerado, razão pela qual são chamadas de cidades emergentes. Elas ainda têm a oportunidade de crescer de modo sustentável, mas para fazê-lo com êxito precisam adotar um enfoque planejado e abrangente que lhes permita oferecer serviços públicos de qualidade, garantir a segurança, proteger o meio ambiente, utilizar de modo eficiente os recursos naturais e adaptar-se às consequências da mudança climática. Com o objetivo de financiar esse esforço no decorrer do tempo, essas cidades precisam desenvolver um bom governo e estratégias de gestão fiscal. Para apoiá-las nessa tarefa difícil o Banco lançou a Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis (ICES). O BID procura desempenhar um papel importante nessas cidades mediante seu apoio à busca de um crescimento equilibrado antes que os desafios de sustentabilidade se tornem um fator limitante ao seu desenvolvimento. Isso compreende ajudar as cidades a lidar com sua vulnerabilidade à mudança climática e suas necessidades de mitigar os efeitos que ela produz, e que muitas vezes não fazem parte das prioridades locais. 1

12 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis B. Enfoque Introdução 1.3 A ICES representa uma nova maneira de abordar os desafios mais urgentes de sustentabilidade da cidade, mediante um enfoque abrangente e interdisciplinar, necessário para identificar o caminho para a sustentabilidade de longo prazo. Conceptualmente, está demarcada por três dimensões da sustentabilidade: ambiental e de mudança climática; urbana, compreendendo o desenvolvimento urbano integral, a mobilidade/o transporte, o desenvolvimento econômico e social, a competitividade e a segurança; e fiscal e de governabilidade (ver o anexo 1). 1.4 O processo parte da identificação dos desafios mais prementes de sustentabilidade da cidade por meio de uma avaliação rápida baseada em: i) uma análise quantitativa fundamentada em um conjunto de aproximadamente 150 indicadores, obtidos em sua maioria mediante informação secundária; e ii) uma análise técnica qualitativa, assentada no conhecimento profundo e na experiência de especialistas nos temas setoriais abordados pela ICES. Essa avaliação permite contar com um diagnóstico e uma lista de prioridades de setores e áreas que exigem maior atenção. A informação obtida, juntamente com os critérios de priorização de atuações explicados mais adiante, permite a rápida identificação de estratégias, áreas de ação e/ou soluções, culminando na preparação de um plano de ação. Uma parte crítica dessa abordagem é a incorporação das preocupações e ambições de um grupo importante de cidadãos e organizações interessadas (por exemplo, o BID, a cidade, o governo nacional, o setor privado, entidades sem fins lucrativos e a comunidade). Prevê-se que esse processo de aplicação da metodologia pode ser realizado num período entre quatro e seis meses. Mais tarde serão desenvolvidos os estudos preparatórios das soluções como parte da implantação inicial do plano de ação (no caso das cidades que estejam formalmente vinculadas à ICES). 1.5 À medida que apliquem a metodologia da ICES, mais cidades da América Latina e do Caribe (ALC) passarão a fazer parte de uma rede de cidades sustentáveis. A participação na rede permitirá partilhar experiências, pontos de referência, melhores práticas e lições aprendidas. A coleta e partilha desses dados e informações aumenta o 2

13 Introdução Quadro 1. A Iniciativa CES pretende estabelecer uma rede de cidades que possa comparar as melhores práticas de desempenho e compartilhá-las Avaliação rápida Avaliar a cidade na base de indicadores das três dimensões Identificar as áreas chave para desenvolver e priorizar soluções Introdução Avaliação comparativa Estabelecer relações com cidades semelhantes na ALC Comparar com cidades que são referência Cidades meta-objetivo Compartilhar as melhores práticas Partilhar conhecimentos e melhores práticas em todas as dimensões da sustentabilidade Partilhar ações eficazes e enfoques financeiros Fonte: Análise da equipe. conhecimento das cidades e permite realizar uma avaliação rápida e o acompanhamento eficaz dos avanços (ver o quadro 1). 1.6 A avaliação rápida baseada em indicadores usa os dados e a informação existentes, evitando a exaustiva pesquisa primária, e utiliza variáveis proxy e/ou estimativas quando necessário. Em alguns casos, os municípios podem não dispor de indicadores desagregados no nível de cidade. Nesses casos, as pessoas que participam da aplicação da metodologia da ICES (tanto do BID como do âmbito local) devem usar o melhor critério para obter dos especialistas da cidade a informação relevante e compará-la com a de outras cidades ou com os indicadores nacionais, a fim de desenvolver as estimativas do caso. É importante ter em conta, porém, que, para obter comparabilidade regional, é necessário conseguir que pelo menos os indicadores principais das dimensões se mantenham padronizados e parametrizados. Para conhecer os indicadores da metodologia da ICES, ver o anexo 2. 3

14 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Introdução 1.7 Devido à velocidade e complexidade da análise que se requer (a aplicação da metodologia deve estar completa num prazo entre quatro e seis meses), as pessoas que estiverem à frente dessa aplicação terão que avaliar e tomar decisões rapidamente. Na falta de informação perfeita, as equipes deverão procurar especialistas com profundo conhecimento dos problemas urbanos, bem como profissionais locais e nacionais com experiência nas diferentes áreas, além de líderes que considerem o tema como prioridade. De maneira geral, a metodologia da ICES prevê a realização de um diagnóstico, a priorização dos temas identificados como críticos e a construção de um plano de ação para a sustentabilidade da cidade. Todo esse exercício inclui múltiplos atores dentro da cidade (por exemplo, o governo local, a sociedade civil, a academia e o setor privado). 1.8 O principal produto final dessa primeira etapa é um plano de ação no qual se identifiquem estratégias e/ou ações, prazos, responsáveis e fontes de financiamento. Além disso, espera-se que as ações sejam monitoradas por um sistema independente de acompanhamento por parte dos cidadãos, cujo acionamento será apoiado pelo Banco. Este também dará assistência à cidade para a mobilização de fundos e a preparação de projetos que acompanhem as intervenções chave incluídas no plano de ação. Este guia proporciona informações detalhadas e exemplos quanto à metodologia que será usada pelas equipes técnicas do BID e da contrapartida local. 1.9 Caso seja necessário, o Grupo Coordenador da Iniciativa (GCI) estará à disposição para responder a dúvidas e consultas. C. Organização para a execução da ICES 1.10 Para que a implementação da ICES seja bem sucedida, é preciso que as equipes contem com uma combinação adequada de liderança e especializações, já que se trata essencialmente de um trabalho interdisciplinar Para a execução da ICES, o Banco estabeleceu um grupo coordenador. O GCI é integrado por um coordenador geral, sob a jurisdição do Vice-Presidente de Setores (VPS), e dois coordenadores gerenciais: um deles em representação da gerência de Infraestrutura 4

15 Introdução (INE) e outro da gerência de Instituições para o Desenvolvimento (IFD). Por parte da Vice-Presidência de Países (VPP), o coordenador da ICES no nível local é o Representante do Banco no país. Existe também um grupo de apoio técnico-administrativo representado por dois especialistas com ampla experiência em desenvolvimento urbano e em mudança climática e dois profissionais com experiência operacional e administrativa, todos sob a dependência orgânico-funcional das gerências de INE e IFD. Introdução 1.12 Para os trabalhos individuais em cada cidade, o Banco formará uma equipe técnica que será integrada por: i) um especialista que cumprirá o papel de chefe de equipe (CDE), que idealmente terá sua base nas representações do Banco; e ii) especialistas com conhecimento e experiência em cada um dos temas das dimensões da ICES. Em média, a equipe técnica deveria ter entre sete e nove especialistas do Banco Caso o CDE não seja residente no país no qual se trabalhará, deve-se designar um especialista da Representação com conhecimento de aspectos institucionais e da realidade local em matéria de cidades. A função principal do especialista local é servir de ligação entre a equipe técnica e a equipe de contrapartida local. Caso se conte com recursos, seria ideal ter um profissional de apoio temporário para colaborar na coleta de informação e de levantamento dos indicadores Por sua vez, a cidade deverá também constituir uma equipe de contrapartida local integrada pelo menos por um coordenador responsável para interagir com as diversas áreas das instituições locais e com as equipes do Banco, organizar visitas e pautas de trabalho, e coordenar e conciliar ações e missões, entre outras coisas. É recomendável que quem atue como coordenador seja uma pessoa do nível executivo da administração local, com acesso ao prefeito ou intendente, assim como também às áreas chave (Fazenda/Finanças, Planejamento e Infraestrutura). Cada um dos setores da prefeitura ou intendência que participam do processo deve também designar um técnico responsável pelo tema correspondente a esse setor. 5

16 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Introdução 6

17 Introdução Introdução 7

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19 Visão geral e fases do processo A metodologia da ICES emprega um método de avaliação rápida e se baseia principalmente em dados e informação secundária, guiados por um conjunto de aproximadamente 150 indicadores, dos quais 60 são básicos e o resto de apoio. A metodologia aproveita os dados existentes, complementa-os e consegue alcançar a profundidade necessária com a participação qualitativa de um seleto grupo de especialistas e pessoal envolvido com o tema, o que permite a rápida identificação dos problemas, sua priorização e o estabelecimento de estratégias e ações, assim como também o planejamento das soluções que serão postas em prática. Dessa maneira, substitui-se a aproximação tradicional de compilação de estudos e informação detalhada, e o uso do tempo investido em sua análise. Uma parte importante da riqueza da transferência do conhecimento surge do processo que ocorre durante o diálogo entre a equipe técnica do Banco e a equipe de contrapartida local. Nesse diálogo surgem detalhes de possíveis soluções técnicas, apresentam-se as experiências do Banco em outros países, etc. 2.2 O processo de aplicação da metodologia da ICES foi concebido para ser desenvolvido num período de quatro a seis meses, empregando um enfoque multidisciplinar que ajude as equipes a encontrar métodos criativos para resolver os problemas identificados. Isso pode ser feito pelo pessoal do BID, especialistas externos ou uma combinação de ambos, atendendo aos altos padrões técnicos e de experiência requeridos nos diversos campos, de modo a formar uma equipe multidisciplinar de alta qualidade e rendimento. 2.3 Como requisito prévio para iniciar o trabalho, a Iniciativa deverá contar com a ajuda, o compromisso e a aprovação das contrapartidas do país em questão, tanto no nível local como nacional, tendo como comprovante uma carta de compromisso da cidade. Dessa forma, fica garantido que se está iniciando um processo a pedido dos interessados. 9

20 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis 2.4 A seguir descrevem-se as fases de ordenação do processo: Visão geral a. Fase 0 Preparação. Compreende: i) a formação das equipes de trabalho; ii) a compilação da informação sobre os indicadores por meio de fontes secundárias de pesquisa; e iii) a identificação dos principais atores da cidade que estarão envolvidos no processo e, junto com eles, a definição da visão geral da cidade. Por outro lado, nessa fase se iniciam também os processos de contratação para gerar os principais insumos técnicos do processo: os estudos básicos de mudança climática, 1 o estudo de impacto do crescimento urbano 2 e a pesquisa de opinião pública. Esses processos de contratação serão realizados pelo Banco por meio do GCI. b. Fase 1 Análise e diagnóstico. Esta fase começa com o encontro I entre a cidade e o Banco, por intermédio da missão de lançamento e a oficina inicial. As reuniões devem incluir os funcionários locais e os órgãos nacionais e estaduais que afetam o desenvolvimento da cidade, assim como também outros agentes locais que possam estar envolvidos no processo e que representem diferentes setores (autoridades locais, organizações não governamentais [ONG], universidades, etc.); essas reuniões deverão também permitir a identificação da problemática geral da cidade. Nessa etapa, os dados obtidos na fase 0 são completados com informações recolhidas em campo durante as entrevistas mencionadas na fase referida, e como resultado de pedidos de dados específicos às autoridades correspondentes. Ao final da fase 1, as equipes devem ter completado o conjunto de indicadores e a comparação 1 Nesse campo incluem-se os estudos técnicos básicos e os instrumentos de medição necessários para adotar medidas de mitigação e adaptação à mudança climática. Disso fazem parte as seguintes atividades: i) inventários de gases de efeito estufa (GEE), que permitirão às cidades estabelecer sua linha de base para poder determinar as metas de redução, o que lhes permitirá ter acesso a recursos de fundos internacionais; ii) estudos de vulnerabilidade frente aos impactos observados e esperados da mudança climática, como inundações, secas, aumento do nível do mar, aumento da temperatura, diminuição das chuvas e das fontes de fornecimento de água; e iii) análise de viabilidade econômica, técnica e financeira das medidas de mitigação e adaptação. 2 Este proporciona a informação quantitativa e qualitativa básica para determinar as tendências de crescimento passadas e atuais e para gerar projeções de longo prazo sobre a forma urbana e regional. 10

21 Visão geral e fases do processo deles com os padrões estabelecidos pelo Banco para a região e/ou o país (pontos de referência e exercício de semáforos), o que leva a que cada tema seja considerado verde, vermelho ou amarelo. c. Fase 2 Estabelecimento de prioridades. Nesta fase, trata-se de estabelecer a prioridade das áreas críticas para a sustentabilidade da cidade identificadas na fase anterior. Cada área ou setor caracterizado pelas cores vermelha ou amarela (exercício de semáforos) recebe prioridade com base na aplicação de quatro filtros: opinião pública (importância do tema para os cidadãos), custo econômico (qual o custo para a sociedade; isso torna efetivo o custo da inação ), ambiental/mudança climática (vulnerabilidade à mudança climática e níveis de emissão de gases de efeito estufa [GEE]) e valoração dos especialistas. Segundo esses filtros, designam-se pontos individuais para cada área identificada, obtendo-se a lista de áreas de intervenção prioritárias da cidade, a partir da qual são selecionadas aquelas com o maior número de pontos (idealmente devem ser selecionadas entre três e cinco prioridades por cidade). Finalmente, a lista recebe o aval da cidade. Depois disso, realiza-se o encontro II entre a cidade e o Banco, com o objetivo de validar o exercício de priorização realizado. Visão geral É importante mencionar também que nessa fase são usados os insumos técnicos contratados e obtidos nas fases 0 e 1 (estudos básicos de mudança climática, impacto do crescimento urbano e pesquisa de opinião pública) para estabelecer a prioridade dos temas identificados como críticos. d. Fase 3 Definição de estratégias. Esta fase inclui a identificação, o desenvolvimento e a seleção de estratégias e/ou ações para cada uma das áreas prioritárias. A equipe técnica do Banco trabalha em colaboração estreita com a equipe de contrapartida da cidade; dessa forma, ganha-se profundidade técnica e um forte sentido de compromisso de cada parte. Esta é a fase para realizar uma análise mais detalhada das áreas prioritárias, reconhecendo-se as oportunidades e os riscos para a melhoria da situação atual de cada uma delas, bem como identificar os atores principais e os responsáveis que tornarão possível a implementação do processo e das ações possíveis. 11

22 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Visão geral e. Fase 4 Plano de ação e sua implementação. As equipes da cidade e do BID criam um plano para a execução de cada estratégia identificada. Definem-se as ações, os prazos e os custos para seu desenvolvimento e os responsáveis de cada atividade. O plano deve considerar uma etapa de curto e de médio prazos na qual a administração tenha os recursos e a liderança para iniciar ações específicas e levá-las a cabo durante seu período de governo, considerando as variáveis políticas, de geração de resultados e de monitoramento. Essas ações, porém, devem estar orientadas para o alcance de metas de longo prazo que as administrações subsequentes da cidade deverão cumprir. Este plano constitui a carta náutica da cidade em seu caminho para a sustentabilidade. Ao final dessa fase está prevista a realização do encontro III entre o Banco e a cidade, a fim de encerrar o plano de ação e validá-lo junto às instâncias correspondentes. Da mesma maneira, com esta fase começa a etapa de implantação inicial do plano de ação naquelas cidades que formalmente sejam parte da ICES, caso em que o Banco dará assistência ao governo da cidade para mobilizar recursos financeiros e preparar projetos para algumas das soluções priorizadas no plano. f. Fase 5 Monitoramento. Será posto em funcionamento um mecanismo para monitorar o progresso da cidade em termos de sustentabilidade mediante um sistema de monitoramento administrado por uma organização independente da sociedade civil. A definição do esquema a ser implantado dependerá dos temas que tenham sido identificados como críticos durante as fases de desenvolvimento da metodologia da ICES. O monitoramento será feito em relação ao grupo de indicadores das áreas que junto com a cidade foram consideradas prioritárias e incluídas no plano de ação, além de áreas adicionais nas quais a cidade tenha manifestado um interesse particular para efetuar um acompanhamento, e em relação à percepção do cidadão. 2.5 Cada encontro de toda a equipe que está aplicando a metodologia na cidade será realizado em dois tempos: inicialmente reúnem-se as instâncias técnicas (equipe de contrapartida, BID e/ou consultores) e posteriormente serão organizados os encontros com a 12

23 Visão geral e fases do processo Quadro 2. Fases do processo Fase 0 Fase 1 Fase 2 Obter dados, identificar atores interessados (1 2 semanas) Formar a equipe. Identificar interessados essenciais. Fazer pesquisa de escritório. Lista de atores interessados. Visão inicial de áreas fortes e problemáticas. I Determinar Estabelecer II Identificar Formular um III prioridades prioridades estratégias plano de ação e/ou ações (2 semanas) Reunir-se com atores interessados. Completar a coleta de dados e a análise de indicadores. Entender a direção da Iniciativa (incluindo alcance, prazos, políticas). Conjunto de indicadores com análise de semáforos e comparadores com outras cidades. (2 semanas) Priorizar áreas com base em: Opinião pública. Custo econômico. Vulnerabilidade/mudança climática. Valoração de especialistas. Lista de áreas/setores priorizados. Atividades Resultados Fase 3 Fase 4 (2 semanas) Definir estratégias com o BID, especialistas externos e atores interessados. Filtro de ações baseado em: Viabilidade Impacto Conjunto de ações definidas, com descrições básicas. (2 semanas) Formular planos de ação para estratégias identificadas. Identificar as possíveis fontes de financiamento. Identificar ações específicas para o aprofundamento. Plano de ação de alto nível por cidade. Ações aprofundadas. Fase 5 Elaborar e acionar um sistema de monitoramento Elaborar e programar a implantação de um sistema de monitoramento. Criar um painel de monitoramento. Sistema de monitoramento acionado e operacional. Visão geral Momentos dos encontros (missões) cidade, BID e/ou consultores. sociedade civil. Como observado anteriormente, estão previstos três encontros entre o Banco e a cidade: i) lançamento e oficina inicial; ii) validação das prioridades; e iii) encerramento e validação do plano de ação. 13

24 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Visão geral 14

25 Visão geral e fases do processo Visão geral 15

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27 Fase 0 Preparação: coleta de informação básica e identificação dos interessados A cidade deverá formalizar sua participação no processo. Antes da primeira missão da equipe técnica do Banco, será necessário contar com o pedido da cidade para que ela seja incluída e com o respectivo acordo do governo nacional, com o qual se mantém um diálogo sobre as ações e a programação no país. Deve-se também verificar que a estratégia do Banco para o país contenha os temas de sustentabilidade nas cidades e desenvolvimento urbano integrado. 3.2 Será preciso coordenar os detalhes da data de início real e do cronograma do projeto com a contrapartida local, com vistas a que se leve a cabo a iniciativa em um período conveniente para a equipe técnica do Banco e para a contrapartida local. 3.3 A aceitação da cidade na ICES será confirmada pelo representante do Banco no país. A prefeitura/intendência deverá designar um contato central na cidade com o qual o chefe da equipe técnica do BID realizará o cronograma de atividades. Essa coordenação deveria ser registrada por escrito; deve também ser incluído o cronograma das reuniões de alto nível mais importantes que serão realizadas durante a primeira missão à cidade. 3.4 Depois do diálogo preliminar com as autoridades locais, dá-se início à fase 0, que tem quatro objetivos: i) constituir e pôr em funcionamento a equipe técnica do BID; ii) identificar um responsável/ coordenador do processo, designado pelo prefeito da cidade beneficiária; iii) obter uma ideia inicial dos desafios mais críticos da cidade em matéria de sustentabilidade, como antecedente do diagnóstico principal que será desenvolvido na fase 1; e iv) identificar os principais atores e interessados. 17

28 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 0 Preparação 3.5 A fase 0 tem uma duração aproximada de duas semanas e deve ocorrer antes que a equipe técnica do BID comece a trabalhar no país ou na cidade. Este é o momento de usar o conhecimento dos especialistas do BID sobre cada matéria e sua situação no país e na cidade específica, bem como compilar os dados e a informação existentes sobre a cidade e identificar as partes interessadas mais relevantes. Com isso, o tempo de trabalho da equipe técnica do BID e da contrapartida local será otimizado nas fases subsequentes do trabalho. 3.6 A seguir descrevem-se cinco passos básicos que o chefe da equipe e o contato principal do Banco no país (que podem ser o mesmo) deverão seguir: Determinar um cronograma de trabalho, uma data de início e os prazos de cada fase. Identificar os principais atores no país/na cidade. É preciso ter cuidados especiais em países centralizados, nos quais as autoridades nacionais podem ser mais ativas do que as municipais, caso em que se deve tratar de conseguir uma representação adequada e oportuna de ambos os níveis de governo. Compilar a informação disponível sobre dados básicos e indicadores da cidade. Identificar e usar dados/informação para criar uma proxy quando os dados exatos não estejam disponíveis. Administrar a carta de compromisso da cidade. 3.7 A compilação dos valores dos indicadores deve ser realizada pelos especialistas da cidade (prefeitura/intendência). Em alguns casos, porém, durante essa fase pode ser necessário contratar um profissional local júnior (economista ou urbanista) que iniciará a pesquisa de informação estatística para o quadro de indicadores. 1 Essa atividade é essencial para o desenvolvimento da fase seguinte. Em geral as cidades não contam com essa informação; por isso o tempo investido nessa atividade é considerável e ela deve ser iniciada o quanto antes possível. 1 Essa busca será complementada e verificada junto aos especialistas locais mais tarde na fase 1. 18

29 Fase 0 Preparação: coleta de informação básica e identificação dos interessados A. Identificação dos interessados e das autoridades competentes do país e da cidade 3.8 Na fase 0 (preparação), é essencial identificar as autoridades chave que poderiam participar do processo, tanto no nível local como estadual, e outras partes interessadas (sociedade civil) no processo, e organizar reuniões com elas. Esses atores podem ser as principais autoridades do governo, os encarregados da tomada de decisões, fontes importantes de informação e conhecimento, ou membros influentes da comunidade e da sociedade civil. A participação de cada um desses grupos é fundamental para o desenvolvimento posterior de estratégias e soluções. Algumas das partes interessadas podem desempenhar um papel importante no apoio à implantação do sistema de monitoramento. Fase 0 Preparação 3.9 Com o objetivo de identificar os principais interessados tanto para a avaliação rápida como para a proposta de ações, a equipe técnica do BID deve ter uma compreensão muito clara da realidade político-institucional da cidade, ou seja, da rede de responsabilidade do governo local, estadual e central, bem como da participação no orçamento local dos recursos provenientes tanto do nível central como da cidade. Esta última análise em particular pode servir para entender o papel do governo central na gestão dos desafios da cidade A equipe técnica do Banco pode aproveitar as páginas do governo na Internet que muitas vezes têm fontes úteis. Sempre que possível, a equipe deve fazer uma lista das entidades e organizações dos setores interessados (governo, setor privado, etc.) e das entidades e funcionários que trabalham nas dimensões e temáticas de sustentabilidade da ICES. Do mesmo modo, seria útil uma breve nota na qual se descreva a organização. O quadro 3 apresenta um exemplo. 19

30 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 0 Preparação Quadro 3. Exemplo de lista de atores interessados para as entrevistas Atores interessados Tipo Dimensão(ões) Pilar(es) Direção Contato Comentários El Guardián Mídia Ambiental, fiscal, urbana Organização Mundial da Saúde (OMS) Organização internacional Ambiental Atlantic LNG Privado Ambiental, fiscal, urbana First Citizen s Bank North West Regional Health Authority (NWRHA) Ministério do Trabalho e Transporte Todos Contaminação do ar Transporte Escritório em Port of Spain: St Vincent Street (Apartado postal 122). Escritório em Port of Spain: Apartado postal 1337, Corner Keith and Pembroke Street. Privado Fiscal Todos Escritório em Port of Spain: 9 Queen s Park East. Público Urbana Saúde Escritório em Port of Spain: 39 Dundonald Street. Público Urbana Transporte Escritório em Port of Spain: Corner Richmond and London Streets. Tel: Gabriel Faria (diretor), Douglas Wilson (gerente) /9, , /3. Oscar Prieto, CEO. Tel: (868) Larry Howai, CEO Tel: (868) Sr. Jack Warner, Sra. Stacy Roopnarine El Guardián é um dos principais jornais de Trinidad e Tobago. Empresa produtora de gás natural liquefeito, propriedade de NGC, Trinidad e Tobago. Tem ativos de mais de TT $15 bilhões, 22 sucursais em Trinidad e Tobago. Responsável pela área mais popular de Trinidad e Tobago (incluindo Port of Spain). Responsável pela provisão de infraestrutura de serviços de transporte. 20

31 Fase 0 Preparação: coleta de informação básica e identificação dos interessados 3.11 Os grupos que formam o núcleo das partes interessadas costumam ser: Os governos municipais, regionais e nacionais. As instituições locais (serviços públicos, órgãos de planejamento, entidades público-privadas que fornecem serviços domiciliares, etc.). O setor privado (câmaras de comércio, grupos industriais, etc.). A sociedade civil (ONG locais ou internacionais). Grupos comunitários. Os centros educacionais e as universidades. Outros organismos multilaterais. Fase 0 Preparação B. Fontes secundárias de pesquisa 3.12 Uma maneira de compilar informação sobre a cidade com rapidez e eficiência é aproveitar a maior quantidade de dados e de informação existentes. A partir dos dados oficiais da cidade e daqueles proporcionados pelos especialistas locais do BID, pode-se contar com informação específica, enquanto que os jornais locais oferecem pontos de vista particulares e perspectivas sobre a dinâmica política e os eventos locais. Os sites do governo na Internet costumam oferecer informações sobre suas funções e iniciativas. Os relatórios estatísticos nacionais muitas vezes proporcionam informações valiosas sobre tendências históricas e projeções futuras Existem outras fontes que oferecem um acesso rápido a informações. Entre elas estão tanto os recursos do Banco (por exemplo, o sistema de busca na Intranet Zahori, notas setoriais, relatórios de avaliação de projetos) como fontes externas (ABI/ Proquest, Lexis/Nexis Acadêmico, Estadístico, a Unidad Económica Inteligente, Global Insight, CountryData.com, Standard & Poor s Rating Direct, o banco de dados do Banco Mundial, o World Factbook, GCIF, relatórios relevantes e estudos de outros agentes do desenvolvimento, etc.) A equipe técnica do Banco também deve recolher informação junto aos atores interessados (diferentes da administração local), informação que reflete uma visão valiosa de 21

32 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 0 Preparação como os diversos grupos interessados veem os indicadores e problemas que a cidade enfrenta. Sem essas informações, a equipe não poderá estabelecer de modo eficaz as prioridades dos temas nem executar com êxito os planos de ação. C. Uso de variáveis proxy 3.15 Quando a informação sobre os indicadores não estiver disponível, a equipe poderá completá-los com informações no nível regional ou nacional, ou com cálculos estimados É importante definir os limites funcionais da cidade sobre os quais serão realizadas as medições. Embora seja desejável que as medições tenham como referência a área político-administrativa da cidade, de acordo com cada medição e cada cidade, isso pode variar. É fundamental especificar os pressupostos usados e a área considerada, mantendo esses dados de modo coerente ao longo de todo o processo de análise Por exemplo, embora os limites administrativos oficiais de Port of Spain incluam aproximadamente pessoas, há pessoas na grande zona metropolitana, as quais são parte essencial da vida econômica e social da cidade. 22

33 Fase 0 Preparação: coleta de informação básica e identificação dos interessados Fase 0 Preparação 23

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35 Fase 1 Análise e diagnóstico: identificação de problemas A fase 1 é a fase principal do diagnóstico do exercício da ICES e tem como objetivo identificar os desafios de sustentabilidade mais prementes da cidade mediante uma avaliação rápida baseada em um conjunto de indicadores (cerca de 150). Esses indicadores abrangem as três dimensões de sustentabilidade da metodologia (urbana, ambiental e fiscal) e estão agrupados em temas e subtemas. 4.2 A análise dos indicadores temáticos é um exercício sistemático no qual se deve contar com a informação apropriada e tratar de simplificar ao máximo a metodologia utilizada. Ao completar a planilha de indicadores, e sempre que forem obtidos dados de fontes secundárias ou terciárias (por exemplo, entrevistas com especialistas setoriais do município), devem ser incluídos a fonte e o ano, a metodologia de obtenção de valores ou do cálculo, se for o caso, e qualquer observação adicional sobre as limitações ou debilidades do valor encontrado (por exemplo, se foi usada uma variável proxy, ou se foram usadas médias nacionais para a realidade local). (Ver o anexo 2.) 4.3 Uma vez pronta a planilha de indicadores, passa-se à comparação dos valores obtidos para a cidade com valores comparativos. Há dois tipos de pontos de referência: i) regional, com valores que resultam da consulta com especialistas setoriais e que representam uma visão do BID para a região; e ii) cidades comparadoras, cujos valores relativos correspondem à análise de indicadores para cidades semelhantes da região, geralmente aquelas que já participaram da Iniciativa em anos anteriores. Em certos casos particulares, como o dos indicadores fiscais, as comparações podem ser feitas com cidades do mesmo país, em que se adota o mesmo modelo fiscal ou de governança (por exemplo, a organização centralizada baseada em transferências do governo provincial ou nacional). 4.4 Os valores comparativos estão agrupados em três níveis aos quais se designa uma cor do semáforo, da seguinte forma: (i) verde, que significa que um indicador está dentro dos parâmetros esperados; ii) amarelo, cor que mostra que o indicador apresenta 25

36 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 1 Análise e diagnóstico alguma dificuldade; e iii) vermelho, que significa que o indicador está em situação crítica. Dessa maneira, comparam-se os indicadores encontrados para a cidade com os pontos de referência regionais, obtendo-se uma cor de semáforo (verde, amarelo, vermelho) em função de quão perto está o valor encontrado do nível de sustentabilidade esperado para a região. Como ferramenta de análise, pode-se também designar a cada indicador uma cor de semáforo em função de cidades usadas como comparadoras. 4.5 É importante mencionar que um tema é composto por vários indicadores; por sua vez, o pilar é composto por vários temas e os pilares fazem parte das dimensões da Iniciativa. Com isso em mente, a classificação final de um tema surge da média dos semáforos finais para todos os indicadores incluídos nesse tema. A decisão final sobre a cor a ser adotada para o tema pode ficar difícil em certos casos (por exemplo, quando um tema contém alguns indicadores em vermelho, outros em amarelo e outros em verde). Nesses casos, recorrer-se-á à opinião dos especialistas setoriais. O debate com esses especialistas pode lançar luz sobre os desafios e oportunidades existentes no setor, o que ajudará a definir a cor do semáforo. A. Diagnóstico preliminar 4.6 Conhecimento geral da cidade (compilação de informações de funcionários e atores interessados). O processo se inicia com a primeira missão da equipe técnica do BID à cidade (encontro I). Começa com uma reunião plenária na qual a cidade apresenta suas equipes de trabalho e os planos gerais e setoriais. Com esse conhecimento geral da situação e da visão de futuro da cidade, programam-se reuniões individuais com os encarregados das temáticas de cada dimensão das quais participarão a equipe técnica do BID e a da contrapartida local. Serão apresentados e discutidos com mais detalhes os planos setoriais, os problemas principais e as atividades em andamento de cada setor e área. É importante também indicar que se realizem reuniões com um grupo amplo de atores relevantes da cidade (fundações, ONG, agremiações, etc.) para conhecer suas prioridades. 4.7 Como produto dessas sessões, cada especialista da equipe técnica do BID deve ter uma visão clara da situação de cada tema/setor. A missão termina com uma reunião de 26

37 Fase 1 Análise e diagnóstico: identificação de problemas síntese de toda a equipe técnica do Banco. Esses insumos, mais o conhecimento setorial dos especialistas do Banco, permitirão a formulação de hipóteses iniciais sobre problemas, linhas estratégicas de ação e medidas potenciais. É importante que esse processo seja documentado. No caso de Santa Ana foram feitas fichas específicas por temática e reunião (ver o anexo 3). B. Identificação dos desafios da sustentabilidade 4.8 Análise e interpretação da informação. Nesta etapa da fase 1 avaliam-se os indicadores obtidos (150), usando a informação recolhida durante as fases 0 e 1; também são comprovadas e fortalecidas as hipóteses preliminares, ajustando-as se for necessário (ver o quadro 4). 4.9 A equipe técnica do BID classificará o indicador comparando seus dados com os critérios de cor vermelha-amarela-verde derivados principalmente dos pontos de referência regional e internacional (ver o anexo 2 para mais detalhes). Fase 1 Análise e diagnóstico 4.10 No caso da dimensão fiscal, os dados de referência serão obtidos de cidades do mesmo país que sejam referência de boas práticas. Segundo a experiência de uma das cidades piloto, esse tipo de comparação local serviu também como estímulo para motivar as ações das autoridades da cidade (isso é especialmente útil quando as autoridades podem apreciar a situação de suas cidades em comparação com seus pares nacionais). Para as outras duas dimensões será mais proveitosa a comparação com cidades de características semelhantes em nível nacional ou regional É preciso estar seguro de que a equipe obtenha uma visão sólida das iniciativas atuais e futuras que a cidade está empreendendo. Isso é fundamental para o estabelecimento posterior de prioridades. A classificação da eficácia das iniciativas da cidade e o estado em que se encontram pode ser particularmente difícil; por isso, a informação obtida nesse ponto ajudará a elaborar prioridades mais precisas na fase 2. Para exemplos de uma análise de indicadores em cidades piloto, ver o anexo 4. 27

38 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 1 Análise e diagnóstico Quadro 4. Na fase 1, a equipe mede a eficiência da cidade e identifica problemas Passo 1: Comparar e quantificar os vazios em relação aos objetivos padrão Coletar dados para cada indicador. Comparar informação com os padrões, usando o critério de semáforo. Os padrões são determinados por especialistas (OMS, BID, outros) pela avaliação comparativa com cidades semelhantes (pontos de referência). Definição Indicador ilustrativo: qualidade do ar Abaixo do mínimo aceitável para a sustentabilidade. > 100 A brecha de sustentabilidade precisa melhorar É executada com sustentabilidade Passo 2: Determinar os pontos em comum entre as brechas Compreender as interdependências entre as áreas de preocupação. Identificar os atores chave e os obstáculos a superar. Passo 3: Sintetizar a problemática da cidade Resumir os resultados. Focalizar a atenção nas áreas de preocupação O anexo 2 contém a lista detalhada dos indicadores para as três dimensões, assim como os pontos de referência para a ALC, as fontes potenciais e a justificação da classificação vermelha-amarela-verde O resultado final dessa fase é a classificação de todos os temas com uma cor definitiva (exercício de semáforos), como mostra a figura 1. 28

39 Fase 1 Análise e diagnóstico: identificação de problemas Figura 1. Exercício de semáforos Diagnóstico Meio ambiente Desenvolvimento urbano Área fiscal e governabilidade Água Energia Energia renovável Qualidade do ar Contaminação acústica GEE Resíduos sólidos Águas residuais Vulnerabilidade a desastres naturais Preparação para desastres naturais Planos de gestão de risco e adaptação à mudança climática Gestão do crescimento urbano Pobreza Transporte público Transporte limpo, seguro e multimodal Base econômica diversificada e competitiva Emprego Conectividade Educação Segurança do cidadão Saúde Planejamento participativo Transparência Auditoria Gestão pública moderna Autonomia fiscal e administrativa Maximização da base impositiva Mobilização de fundos Gestão por resultados Qualidade do gasto público Gestão da dívida Passivos contingentes Fase 1 Análise e diagnóstico 29

40 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 1 Análise e diagnóstico 30

41 Fase 1 Análise e diagnóstico: identificação de problemas Fase 1 Análise e diagnóstico 31

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43 Fase 2 Priorização: seleção dos temas em que a cidade deve se concentrar A fase 2 tem como objetivos identificar os temas prioritários que refletem os maiores desafios de sustentabilidade e apoiar a cidade em sua concentração de esforços na busca de soluções. O Banco também contribui para a incorporação de temas importantes para as cidades emergentes da ALC nos programas locais. Os temas a ser considerados ao se estabelecerem prioridades são aqueles indicados em vermelho (temas críticos) e amarelo na análise de semáforo da fase 1. No futuro, poderão ser considerados como prioridades os temas que saíram em verde no exercício de semáforos, desde que haja uma justificativa técnica por parte do CDE. O resultado da fase 1 geralmente identifica cerca de oito a dez temas significativos. É pouco provável que uma cidade consiga resultados no médio prazo nessa diversidade de temas; por esse motivo, a metodologia da ICES propõe estabelecer prioridades mediante a aplicação de quatro filtros de priorização. 5.2 A prioridade de cada tema caracterizado pela cor vermelha ou amarela é estabelecida mediante a aplicação de quatro filtros: i) opinião pública; ii) custo econômico (qual o custo para a sociedade; isso torna efetivo o custo da inação ); iii) ambiental/mudança climática (vulnerabilidade à mudança climática e níveis de emissão de GEE); e iv) valoração dos especialistas. São atribuídos pontos individuais de 1 a 5 para cada tema crítico segundo os critérios indicados, somam-se esses pontos e se obtém uma lista de áreas prioritárias para a cidade; depois, selecionam-se aquelas com mais pontos. Por fim, a lista é validada com a equipe de contrapartida e os principais atores interessados. 5.3 A pontuação total de cada tema crítico, depois da avaliação dos quatro filtros, permite identificar de três a cinco temas com a pontuação mais alta (leia-se pontuação mais crítica ). Dessa maneira, a cidade poderá usar seus recursos limitados para concentrar-se naquelas áreas que são mais relevantes para alcançar a sustentabilidade da cidade e que têm mais probabilidades de dar resultados concretos no médio prazo. 33

44 Guia metodológico Iniciativa Cidades Emergentes e Sustentáveis Fase 2 Priorização Figura 2. Fase 2 do processo: priorização de temas Todos os temas marcados em vermelho durante o diagnóstico, por exemplo: Água Energia Vulnerabilidade Segurança Transporte Autonomia Outros Pontuação por tema de 1 a 5 nos quatro filtros: Opinião pública Custo econômico Vulnerabilidade e impacto dos efeitos da mudança climática Valoração dos especialistas Comparação e análise dos pontos totais: A pontuação mais alta possível é 20 e a mais baixa é 4. Seleção dos 3 5 problemas com a pontuação mais alta para uma análise mais profunda: Limitar o número de assuntos selecionados para um esforço focalizado. Selecionar um ponto natural de quebra. 5.4 Apesar de que as equipes se concentrarão inicialmente nos temas prioritários com maior pontuação, as áreas adicionais identificadas com cor vermelha ou amarela devem ser colocadas em evidência para as autoridades locais e as principais partes interessadas a fim de que não fiquem desatendidas e possam ser abordadas pelos responsáveis setoriais ou temáticos. O sistema de monitoramento descrito mais adiante tem, de certa forma, essa virtude. A. Filtros 5.5 A partir do exercício de semáforos realizado na fase 1, quando foram identificados os temas críticos para a sustentabilidade, nesta fase se determina se um problema é de alta prioridade para a cidade mediante a aplicação de quatro filtros: Opinião pública: estuda-se a percepção da importância do problema por parte dos habitantes da cidade, o que é fundamental para conseguir o apoio ao processo e sua sustentabilidade ao longo do tempo. Ambiental/mudança climática: trata-se da valoração dos efeitos da mudança climática em relação a cada uma das áreas; neste caso, identificam-se as áreas que 34

45 Fase 2 Priorização: seleção dos temas em que a cidade deve se concentrar recebem/geram um maior impacto a partir da mudança climática, seja para estudar a possibilidade de mitigar esses efeitos, seja para adaptar-se a eles. Custo econômico: neste caso, examina-se o impacto econômico que um problema chave da cidade exerce sobre a sociedade. Neste caso, procura-se quantificar os benefícios socioeconômicos que seriam obtidos com a solução da problemática de cada tema e determinar o impacto socioeconômico da inação atual para a sociedade. Valoração dos especialistas: a análise realizada pelos especialistas e seu conhecimento dos diferentes temas permite estabelecer se dentro do grupo de temas prioritários existe algum de relevância crítica ou se deixou de incluir algum outro que seja prioritário. Este filtro estabelece ferramentas adicionais que podem ser levadas em conta para a priorização, tais como o impacto de cada tema no resto dos temas analisados. Fase 2 Priorização 5.6 A seguir se faz uma explicação mais detalhada de cada um dos filtros: a. Filtro opinião pública: Este filtro parte da pesquisa de opinião pública efetuada pela cidade ou pelo Banco no começo do processo. Proporciona informação sobre como a população percebe o nível de prioridade dos temas que estão sendo analisados. A fim de obter um apoio amplo dos habitantes, deve-se conhecer e incorporar ao processo o que a população pensa que é importante para o futuro da cidade. Parte dessa informação pode ser obtida com as pesquisas de opinião pública recentes ou passadas, embora também existam outras opções, como as pesquisas dirigidas, as entrevistas e os grupos focais. Os grupos focais e as entrevistas constituem um complemento adequado para as pesquisas. Não são perfeitos, mas podem agregar uma cobertura ampla e específica dos grupos de interesse. A equipe técnica do Banco pode obter uma grande quantidade de dados com entrevistas e grupos focais bem elaborados. A combinação das melhores pesquisas disponíveis com entrevistas e grupos focais proporciona uma imagem realista sobre o que preocupa e interessa os atores envolvidos em relação à cidade. 35