LA SEGURIDAD NACIONAL EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Transcripción

1 LA SEGURIDAD NACIONAL EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA Gracias por la invitación, estoy muy honrado en participar en este evento académico convocado por la Secretaría de la Defensa Nacional, una de las instituciones más sólidas de nuestro país y plenamente comprometida con la preservación de nuestra Seguridad Nacional. En esta ocasión y en mi calidad de Presidente del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) compartiré con ustedes algunas ideas sobre la importancia de vincular conceptualmente a la Seguridad Nacional con la práctica de la Administración Pública. En principio revisemos los fines del Estado: la Seguridad y Paz Social, la Estabilidad Política y Económica, el Bienestar General y el Desarrollo Sustentable. Entre ellos, la Seguridad y la Paz Social constituyen los elementos primordiales, ya que su consecución posibilita el equilibrio entre posiciones e intereses de los diversos sectores de la sociedad; a partir de esta conciliación es posible construir ambientes propicios para el bienestar general y, más aún, para prever escenarios favorables y establecer las condiciones para su alcance en plazos diversos con una visión de sustentabilidad. Pero cómo se han de conseguir estos fines? A través de la acción coordinada del gobierno, entendida como el conjunto de acciones estratégicas que se realizan para establecer la armonía entre las competencias, actividades y recursos de las instituciones, grupos e individuos participantes, a fin de facilitar su funcionamiento para la consecución de objetivos y metas comunes, asegurando así el cumplimiento de sus responsabilidades.

2 2 En este escenario la Administración Pública, como el conjunto de órganos del Estado que intervienen en el ejercicio del Poder Público, es el instrumento facilitador de la coordinación. Desde el enfoque de la Administración Pública, un propósito de esta conversación será subrayar la importancia de la coordinación, colaboración y corresponsabilidad de las distintas dependencias vinculadas con la Seguridad Nacional en México. Este no es un aspecto menor, puesto que la dimensión de los retos y amenazas que enfrenta nuestro país requiere de la concurrencia de distintas agencias con áreas de especialización diferenciadas y con la imperiosa necesidad de entenderse mutuamente. Así, en este espacio coinciden militares, marinos, policías, ministerios públicos, jueces, contadores y otros perfiles que coadyuvan a procurar la Seguridad Nacional desde su respectivo ámbito de acción y con responsabilidades que si bien están señaladas en la ley, en muchas ocasiones se traslapan y confunden entre ellas. Para ello, haré una breve revisión de las principales bases jurídicas que sustentan estas ideas, para después continuar con los avances y retos de la presente Administración en temas de coordinación y seguridad, y concluir con algunas reflexiones que nos permitan avanzar en el entendimiento entre instituciones estatales y sociedad. Acerca del concepto y la normativa de Seguridad Nacional Más allá de revisar el concepto de Seguridad Nacional plasmado en el Artículo 3º de la Ley de Seguridad Nacional 1, me gustaría resaltar la importancia de la 1 Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, y estabilidad y permanencia del Estado

3 3 concurrencia de las distintas agencias encargadas con esta misión, hecho que se expone en el Artículo 1º de la misma Ley donde se menciona que: Las disposiciones de la presente Ley son de orden público y de observancia general en todo el territorio nacional. La misma tiene por objeto establecer las bases de integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de preservar la Seguridad Nacional, en sus respectivos ámbitos de competencia; así como, la forma y los términos en que las autoridades de las entidades federativas y los municipios colaborarán con la Federación en dicha tarea; regular los instrumentos legítimos para fortalecer los controles aplicables a la materia. 2 De esta manera queda muy clara la importancia que la legislación otorga a la integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades asignadas con la responsabilidad de procurar la Seguridad Nacional, aspecto en el que se observa un paulatino avance con los recientes éxitos del Estado mexicano en contra de la delincuencia organizada en Michoacán, a través de las instituciones, tanto de seguridad como sociales, que lo componen. Mexicano que conlleven a: I) La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrenta nuestro país; II) La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III) El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV) El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V) La defensa legitima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y; VI) La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes., Cámara de Diputados, Ley de Seguridad Nacional, Ibid, Artículo 3o,

4 4 La situación de Michoacán es un asunto de Seguridad Nacional por la afrenta que los grupos delincuenciales ejercían contra la soberanía del Estado mexicano, el cual veía amenazado el control territorial debido a la creciente presencia de estos actores nocivos en todos los ámbitos de la sociedad michoacana, como el cobro de derecho de piso o extorsiones y la impartición de justicia o el uso irrestricto de la violencia para el control de las poblaciones, por mencionar algunos ejemplos. Afortunadamente esta tendencia negativa empieza a revertirse por la acción conjunta de las instituciones de Seguridad Nacional y las autoridades de las áreas encargadas de la asistencia social que trabajan en conjunto para restablecer el orden y restaurar el tejido social en la entidad; aunque la reconstrucción de las instituciones estatales es un reto de mediano y largo plazo. Independientemente de estos avances, aún queda un importante espacio para que esta integración y acción coordinada sea la norma, en lugar de ser respuesta coyuntural o excepcional ante ciertas crisis. Para lograr este fin, cabe recuperar el Artículo 2º de la misma legislación, la cual dice a la letra que: Corresponde al Titular del Ejecutivo Federal la determinación de la política en la materia y dictar los lineamientos que permitan articular las acciones de las dependencias que integran el Consejo de Seguridad Nacional. 3 Es decir, que la normatividad vigente otorga al Presidente de la República la responsabilidad de ejercer el liderazgo político para conducir a las distintas dependencias hacia la integración y desarrollar los respectivos lineamientos que permitan articular las acciones en materia de Seguridad Nacional. 3 Ibid, Artículo 2º.

5 5 Función que refuerza el Artículo 89 Constitucional, que establece las facultades y obligaciones del Presidente de la República y que consigna en sus Fracciones VI y VII, Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación; Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76. Sin duda, el ejercicio de este liderazgo variará acorde con la personalidad y forma de gobernar del jefe del Ejecutivo, pero en materia de Seguridad Nacional se requiere de una personalidad que guíe las acciones de forma conjunta de diferentes dependencias con áreas de especialización propias hacia el fin común de mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano. La Ley otorga al Presidente un instrumento fundamental para este fin, el Consejo de Seguridad Nacional 4, instancia encargada de la deliberación en temas de seguridad y el espacio de convergencia de las cabezas de las dependencias federales competentes para avanzar en esta coordinación, por lo que es el foro donde se articula el sistema de Seguridad Nacional. 4 Artículo 12.- Para la coordinación de acciones orientadas a preservar la Seguridad Nacional se establece el Consejo de Seguridad Nacional, que estará integrado por: el Titular del Ejecutivo Federal, quien lo presidirá; el Secretario de Gobernación, quien fungirá como Secretario Ejecutivo; el Secretario de la Defensa Nacional; el Secretario de Marina; el Secretario de Seguridad Pu blica; el Secretario de Hacienda y Cre dito Pu blico; el Secretario de la Función Pu blica; el Secretario de Relaciones Exteriores; el Secretario de Comunicaciones y Transportes; el Procurador General de la Repu blica, y el Director General del Centro de Investigación y Seguridad Nacional.

6 6 La finalidad del Consejo es establecer y gestionar la política en la materia, además de encargarse de la integración y coordinación de los esfuerzos orientados a preservar la Seguridad Nacional, desarrollar los lineamientos que permitan el establecimiento de políticas generales, aprobar el Programa para la Seguridad Nacional, la definición anual y evaluación periódica de la Agenda Nacional de Riesgos, los programas de cooperación internacional, las medidas necesarias para la Seguridad Nacional, entre otros. En resumen, el Consejo de Seguridad Nacional es la instancia central para procurar el sistema de Seguridad Nacional, debido a que es el marco institucional donde coinciden todas las dependencias competentes a dialogar sobe las políticas y la instrumentación de la materia. Para nuestros fines, es importante destacar que la misma Ley subraya la importancia de la concurrencia de múltiples actores al dedicarle el Capítulo IV a la Coordinación para la Seguridad Nacional 5. No voy a entrar al detalle de desglosar los mecanismos de coordinación señalados en la Ley, simplemente me interesa subrayar que la Seguridad Nacional es fundamentalmente una tarea conjunta donde coinciden y coadyuvan las distintas instituciones del Estado mexicano. Aquí radica uno de los principales retos a la Seguridad Nacional del país, la organización para la eficaz coordinación en la materia, ya que si bien la Ley señala la conformación del Consejo de Seguridad Nacional con dependencias federales bajo el liderazgo presidencial, la realidad respecto a la magnitud de los riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional requiere de la activa participación de las autoridades en los ámbitos estatales y municipales. 5 Ibid, Artículos 23 al 28 de la Ley de Seguridad Nacional

7 7 En este sentido, que la Ley faculte al Secretario Técnico del Consejo para que realice convenios o establezcan bases de colaboración con las autoridades estatales y municipales u otras dependencias de la Administración Pública Federal, resulta insuficiente si no se tiene una visión compartida de los problemas a tratar, si no se establece una clara delimitación de las responsabilidades y si éstas no están acordes con las herramientas y capacidades de las instancias involucradas para este fin. Este reconocimiento entre los actores involucrados respecto a competencias, alcances, capacidades o debilidades es fundamental para avanzar en un lenguaje común; es decir, la construcción de una Cultura de Seguridad Nacional, entendida como conocimiento mutuo que permita avanzar en el entendimiento entre los actores y que estimule a las agencias involucradas desarrollar un sentido de pertenencia e intereses comunes y que se materialice en una ordenada aplicación de las acciones conjuntas. En breve, la conformación y consolidación de la Cultura de Seguridad Nacional en la que participen los actores involucrados y que se enriquezca con opiniones y espacios de la sociedad civil como Universidades, Academias o Centros de Investigación como el INAP, es un ámbito que coadyuvaría a la expansión de la Seguridad Nacional. Otro instrumento jurídico que se tiene que revisar es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la cual establece una serie de competencias propias de cada dependencia que, sin ser exhaustivo, se enumeran a continuación:

8 8 Secretaría de Gobernación: Le corresponde impulsar a través de su titular, en calidad de Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional, la efectiva coordinación de éste, así como la celebración de convenios y bases de colaboración que dicho Consejo acuerde. Establecer y operar un sistema de investigación e información, que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano así como contribuir en lo que corresponda al Ejecutivo de la Unión, a dar sustento a la unidad nacional, a preservar la cohesión social y a fortalecer las instituciones de gobierno. Para ello cuenta con el Centro de Investigación y Seguridad Nacional. Coordinar, operar e impulsar la mejora continua del sistema de información, reportes y registro de datos en materia criminal; desarrollar las políticas, normas y sistemas para el debido suministro permanente e intercambio de información en materia de seguridad pública entre las autoridades competentes; y establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar información para la prevención de delitos, mediante métodos que garanticen el estricto respeto a los derechos humanos. Misión que realiza a través de Policía Federal. Coordinar y establecer mecanismos para contar oportunamente con la información de seguridad pública y nacional, así como del ámbito criminal y preventivo que esta Secretaría requiera de dependencias y organismos competentes en dichas materias, para el adecuado cumplimiento de las atribuciones que las leyes le establecen.

9 9 Informar al Poder Legislativo Federal sobre los asuntos de su competencia en materia de seguridad nacional, a través de comparecencia de su titular cada seis meses ante la Comisión Bicameral prevista en el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional. Secretaría de la Defensa Nacional: Le compete organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea. Intervenir en la expedición de licencias para la portación de armas de fuego, con objeto de que no incluya las armas prohibidas expresamente por la ley y aquellas que la Nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional; Vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico; e intervenir en la importación y exportación este tipo de instrumentos y materiales; Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra; Formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil; Participar y llevar a cabo las acciones que le corresponden dentro del marco del sistema nacional de protección civil para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre. Secretaría de Marina: Es la responsable de ejercer acciones para llevar a cabo la defensa y seguridad nacionales en el ámbito de su responsabilidad, así como coordinar con las autoridades competentes nacionales el control del tráfico marítimo cuando las circunstancias así lo lleguen a requerir, de

10 10 acuerdo con los instrumentos jurídicos internacionales y la legislación nacional. Participar y llevar a cabo las acciones que le corresponden dentro del marco del sistema nacional de protección civil para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre. Secretaría de Hacienda: Organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección en distintos puntos, tales como aeropuertos, puertos marítimos y fronteras peatonales. Aunque no lo menciona la LOAPF, cabe destacar la importancia que a fechas recientes ha adquirido la Inteligencia Financiera a cargo de la Secretaría de Hacienda. Secretaría de Comunicaciones y Transportes: Regular y vigilar la administración de los aeropuertos nacionales; Conceder permisos para la construcción de aeropuertos particulares y vigilar su operación; Inspeccionar los servicios de la marina mercante; Coordinarse con la Secretaría de Marina en la aplicación de las medidas en materia de Protección Marítima y Portuaria. Secretaría de Relaciones Exteriores: Promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda. Conducir la política exterior, para lo cual intervendrá en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte. Con la aprobación del Senado.

11 11 Esta revisión es útil para reconocer las distintas atribuciones y áreas de competencia de las instancias federales en aspectos que pueden vincularse con la Seguridad Nacional, aunque al respecto la Ley de Seguridad Nacional es muy específica sobre los aspectos que identifica como amenazas a la Seguridad Nacional plasmados en el Artículo 5: I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional; II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano; III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; VI. Actos en contra de la seguridad de la aviación; VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático; VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva; IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima; X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; XI. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y

12 12 XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos. 6 La administración del Presidente Peña Nieto Así, se colige que la Seguridad Nacional es responsabilidad del Estado mexicano en su conjunto, lo cual abarca a los tres poderes de la Unión y la activa participación de los ámbitos estatales y municipales. En este reto, la administración del Presidente Peña Nieto, ha avanzado de forma importante. Esta acción se expone en el Plan Nacional de Desarrollo , el cual dispone que para procurar la Seguridad Nacional se requiere la concurrencia de los poderes legislativo y judicial por medio de la Gobernabilidad democrática, además de avanzar en un Federalismo articulado, que hace partícipes a los gobiernos estatales y municipales. Aquí cabe mencionar la importancia de la sociedad civil y específicamente su responsabilidad solidaria, que advierta a la autoridad sobre actos que puedan atentar contra la seguridad nacional. Como se destaca en el ejemplo michoacano, la mejor fuente de información para confrontar las amenazas proviene de la sociedad civil que las vive día a día. Por supuesto que esta responsabilidad de la sociedad civil debe acompañarse de la responsabilidad de las instituciones gubernamentales que atiendan las alertas ciudadanas. Este es el mejor mecanismo de generación de confianza y trabajo conjunto. En este orden de ideas, el documento menciona la importancia de la Fortaleza institucional para un México en Paz, donde reitera las prioridades básicas de 6 Artículo 5, Ley de Seguridad Nacional

13 13 la actuación y reconoce la importancia de la coordinación y colaboración conjunta, el documento dice a la letra: Impulsar la creación de instancias de coordinación interinstitucional para la generación de estudios, investigaciones y proyectos, que den sustento a la definición de la Política General de Seguridad Nacional que identifique las vocaciones y fortalezas nacionales, así como los intereses estratégicos de México en el entorno global. Impulsar mecanismos de concertación de acciones nacionales que permitan la construcción y desarrollo de las condiciones que mantengan vigente el proyecto nacional, a fin de generar una posición estratégica del país en el ámbito global. Promover esquemas de coordinación y cooperación nacional e internacional que permitan un cumplimiento eficiente y eficaz de las tareas de Seguridad Nacional, con pleno respeto a la soberanía nacional, al Pacto Federal, así como a los derechos humanos. 7 Es importante no perder de vista que actualmente se observa una atención especial en los temas de delincuencia organizada, los cuales escalaron a la agenda de Seguridad Nacional, debido a las capacidades y dimensiones de estos grupos y a la afrenta que representan contra las instituciones del Estado mexicano; que han demandado la adopción de medidas extremas con fundamento y mandato al Sistema Nacional de Seguridad Pública señalado en el Artículo 21 constitucional: 7 Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo , México, 2013

14 14 La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pu blica y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pu blica 8 Por ello, vale la pena destacar la iniciativa de la administración del Presidente Peña Nieto de articular el federalismo para atender este grave problema de seguridad pública pero es una medida que sirve para procurar la seguridad nacional, mediante la división regional del país publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2013 respecto a en cinco Instancias Regionales de Coordinación, con el objetivo de homologar e implementar políticas públicas en materia de seguridad pública. Estas instancias regionales buscan establecer un sistema de coordinación y cooperación que genere orden, confianza, jerarquías, mandos claros y corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno. 9 8 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 21 9 Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdos aprobados en la II Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación, 10 de enero Las cinco regiones son: Zona Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora; Zona Noreste: Coahuila, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas; Zona Occidente: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro y Zacatecas; Zona Centro: Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala; y la Zona Sureste: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.

15 15 Esta división ha resultado ser una buena iniciativa para atender las múltiples complejidades regionales de un territorio tan extenso como el mexicano, iniciativa que desde el comienzo ha contemplado la participación de los gobernadores de las entidades, ya que parte del supuesto de que para procurar la seguridad se requiere la mayor participación posible de las autoridades estatales. Otro importante elemento que caracteriza a la actual Administración es el liderazgo que el Presidente ejerce a través del Secretario de Gobernación, el cual absorbió las competencias de la extinta Secretaría de Seguridad Pública, además de concentrar las funciones del Consejo Nacional de Seguridad, el Secretariado Técnico del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la colaboración internacional en materia de inteligencia. Esta centralización sin duda ha consolidado un claro liderazgo que suma, de manera transversal la acción institucional de las dependencias avocadas a estos fines. Además, el Presidente no excluye la creación y uso de instancias excepcionales, como la figura del Comisionado para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán o la Coordinación Nacional Antisecuestro, la cual contempla la creación de un Comité Especial de Seguimiento y Evaluación de las acciones anti secuestro, en la cual participan la PGR, SEDENA, SEMAR, entre otras. Conclusiones En el presente documento se destaca la importancia de la coordinación y acción conjunta de las dependencias federales, estatales y municipales para la adecuada consecución de la Seguridad Nacional. Este reto debe ir acompañado de una adecuada implementación que si bien está explícita en la Ley de

16 16 Seguridad Nacional y otros reglamentos, es insuficiente ante las realidades de la dimensión de las amenazas a la Seguridad Nacional y las capacidades institucionales para atenderlas. Por último, se destaca que la coordinación todavía es una aspiración, enfrenta obstáculos como la desconfianza entre las dependencias, las autoridades y los ciudadanos; o razones técnicas como la incompatibilidad entre los sistemas y equipos que maneja cada dependencia; la ausencia de una Cultura de Seguridad Nacional que abra la participación a la sociedad civil. En este sentido, se observa que la actual administración ha implementado una serie de políticas públicas orientadas a conducir los esfuerzos de las dependencias de la Administración Pública Federal y conjuntarla con las acciones del orden estatal y municipal, bajo un liderazgo claro que ordene en la práctica las acciones de Seguridad Nacional, sin embargo, hay mucho que avanzar.