Asignación n entre niveles de gobierno de ingresos provenientes de recursos naturales

Transcripción

1 Asignación n entre niveles de gobierno de ingresos provenientes de recursos naturales Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico Comisión Económica para América Latina y el Caribe XXIII Seminario de Política Fiscal Santiago de Chile, de enero de 2011

2 Contenido Antecedentes y contexto Objetivo y motivaciones Importancia del tema en la región Los RRNNRR: una peculiar base imponible Propiedad versus imposición Asignación y distribución de la renta entre niveles de gobierno Su impacto Algunas reflexiones finales y desafíos pendientes

3 Antecedentes y contexto Política fiscal en países especializados en RRNN Documento del Período de Sesiones La Hora de la Igualdad Proyecto Descentralización y gobernanza CEPAL-GTZ

4 Proyecto Descentralización n y Gobernanza Alrededor del eje descentralización, desarrollo económico y gobernanza se están desarrollando los siguientes tópicos: Desafíos macroeconómicos de la descentralización Descentralización y cohesión social Asignación del gasto social Inversión Pública y relaciones intergubernamentales Financiamiento de los gobiernos subnacionales Impuesto sobre la propiedad inmueble Sistemas de transferencias intergubernamentales Asignación de los recursos provenientes de productos básicos El proceso de descentralización en AL y el rol de los OOII

5 Objetivo y motivaciones del trabajo Objetivo: analizar la asignación de los ingresos proveniente de recursos no renovables entre niveles de gobierno en AL y evaluar impacto de estos arreglos Motivaciones: teniendo en cuenta la alta especialización en recursos no renovables de AL y la alta disparidad en la organización institucional de nuestros países Este es un tema crucial para Entender una de las fuentes de las altas disparidades regionales dentro de los países Definir un instrumento central de un Pacto Fiscal sostenible, que permita una mejor gobernanza del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales Evitar conflictos políticos y mejorar la cohesión nacional y social.

6 Cuestiones a tratar Cuales son los riesgos y potencialidades de distribuir las rentas de recursos naturales entre gobiernos subnacionales? Que nos dice la teoría al respecto? Cuales son las particularidades de los sistemas de apropiación, asignación y distribución en AL? Cuales son los impactos de estos sistemas? Recomendaciones?

7 AL ha sido tradicionalmente una fuente clave de recursos naturales Porcentaje sobre el total de exportaciones (2007) [ 50 más [ [ ] [ ] Energía Petroleo y derivados Venezuela Barbados Argentina Ecuador Colombia Bahamas Santa Lucia Belize Trinidad y Tobago Mexico Jamaica Gas Natural Bolivia Trinidad y Tobago Minerales Carbón Colombia Cobre Chile Peru Oro Peru* Zinc Bolivia Fuente: Elaboración propia basado en Tromben y Jiménez (2006), Comtrade (Naciones Unidas) y Banco Central de Reserva de Perú.

8 Características que dificultan la apropiación y asignación n de las rentas de RRNNRR Características intrínsecas de los productos no renovables: agotabilidad y alta volatilidad de los precios Gran concentración geográfica de los yacimientos/base imponible Frecuentemente son zonas escasamente pobladas lo que amplifica los desequilibrios horizontales Las zonas escasamente pobladas tienen habitualmente un peso político menor.

9 Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales ; (*)FMI En muchos países, la explotación n de RRNNRR ha sido una base imponible muy muy significativa Hidrocarburos Ingresos fiscales provenientes de Hidrocarburos y Minerales En porcentaje del PIB En porcentaje del ingreso total Africa* 16,0 52,4 Asia Pacifico* 14,3 45,8 Europa* 7,9 17,1 Oriente Medio* 20,0 57,2 América Latina 8,3 34,1 Ecuador 7,4 29,1 Mexico 6,8 32,3 Trinidad and Tobago 9,4 33,5 Venezuela 10,9 50,4 Bolivia 6,8 25,4 Minerales América Latina 1,4 6,15 Chile 1,9 8,3 Peru 0,9 4

10 Opciones: propiedad o imposición Propiedad se define : El derecho a recibir la renta; la competencia para administrar, controlar y monitorear el uso de recursos; fundamentalmente a través de otorgamiento de concesiones para explotación. El poder de imposición permite a los gobiernos sin la propiedad, extraer parte o toda la renta a través de impuestos: Directamente relacionados con las rentas de los RRNNRR; No relacionados directamente con los recursos naturales, ej. Impuesto de la renta de las sociedades.

11 Instrumentos impositivos Impuestos especificos: Impuestos sobre la producción (regalias) o en la parte exportable de la producción. Impuesto a la renta/utilidades; - Impuesto a los ingresos de las empresas / más alto que lo normal o alícuotas progresivas; - los impuestos sobre utilidades

12 Los mecanismos para gravar estos recursos han sido diferentes entre países Regalías Impuestos a las rentas (Alícuotas) Impuestos sobre las utilidades (Alícuotas) Otros Impuestos Argentina Provincial 12,5 15% Impuestos a las ganancias sobre sociedades Bolivia (Hidrocarburos) Chile (Cobre) Colombia (Petróleo) Ecuador (Petróleo) Mexico (Petróleo) Regalías departamentales: 11% Regalías compensatorias nacionales: 1% Regalías nacionales (Tesoro): 6% Impuesto de 25% a las utilidades de las empresas y 12.5% para las remesas al exterior. Adicional 25% a utilidades extraordinarias. Impuesto adicional a las utilidades (35%) y 4% para impuesto adicional sobre remesas de intereses. Para empresas públicas: impuesto específico de 40% sobre las utilidades. Retenciones a las exportaciones (25% 45% 100%) Canon (provincial) Impuesto específico a la renta operacional de la actividad minera. Patentes mineras. Transporte Oleoductos % 25% Utilidades distribuidas: 25% Impuesto sobre ingresos extraordinarios Utilidades reinvertidas en maquinaria y de las empresas que presentan contratos nuevo equipamiento: 15% con el Estado: 70%. Impuesto a las rentas: 28% Impuesto de tasa unica para las empresas: 17,5%. Ingresos propios de PEMEX: 30%. Peru Regalías Impuestos sobre las utilidades de las empresas (en la practica equivale a una regalía de 25% de la producción) Trinidad and Tobago (Petróleo) 10% para ventas en tierra y 12.5% para ventas en altamar. Impuesto adicional sobre las ventas de petróleo crudo (la tasa varía como respuesta a las variaciones del precio) Impuesto directo a hidrocarburos(idh): 32% sobre la producción. Impuesto a la renta de primera categoría: 17% 8 25% 33% 7% 7.70% Impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) Impuesto a las utilidades: 35 42% sobre la producción de petróleo Impuesto al desempleo: 5% de las utilidades sobre la producción de petróleo. Impuesto específico sobre la comercialización de hidrocarburos y derivados. Impuesto sobre la comercialización. Impuesto especial (margen fijo) Venezuela (R.B.) (Petróleo) 30% Impuesto sobre la renta petrolera (ISLR): 50% No

13 Formas de asignar y distribuir la renta entre niveles de gobierno Separacion de impuestos; Concurrencia de impuestos; Coparticipación de ingresos; Transferencias intergubernamentales.

14 Separación n de impuestos Distintas bases para diferentes niveles de gobiernos: Regalías gobiernos sub-nacionales Impuestos a la renta gobierno central Si bien este es un mecanismo transparente y explícito. no resuelve la competencia entre los distintos niveles de gobierno por la renta.

15 Concurrencia de impuestos Más de un nivel de gobierno comparte la misma base impositiva. Este es un sistema usado extensamente: Argentina: Regalías provinciales + impuesto federal sobre las exportaciones Bolivia: Regalías provinciales + regalía del gobierno central (IDH). Puede causar tributación excesiva. No aprovecha la posible existencia de ventajas comparativas en la administración de impuestos.

16 La imposición n subnacional y los mecanismos de compensación La imposición subnacional sobre los RRNNRR genera desigualdades que requieren transferencias de compensación. Existen diferentes sistemas de compensación: - el conjunto de recursos que se asignarán proviene sólo de las rentas de la explotación de los RRNNRR. - Sistema general de compensación: es el conjunto de recursos proveniente de todos los ingresos del gobierno central.

17 Coparticipación n de ingresos (revenue sharing) Las bases impositivas, las alícuotas y las participaciones de los diferentes niveles de gobierno son determinados a nivel nacional y los ingresos son asignados al gobierno federal y los GSN según el principio de origen. Está relacionado con el sistema anterior (tributación concurrente), pero con la toma de decisiones y administración centralizada.

18 Transferencias intergubernamentales Relacionado con el sistema anterior. La diferencia está en que el monto se distribuye de acuerdo con indicadores no relacionados al lugar de la producción. Mecanismo utilizado en paises en donde las rentas de RRNNRR son centralizados.

19 En AL los gobiernos han utilizado distintos instrumentos para distribuir los ingresos provenientes de estos recursos Sistemas de distribución de rentas entre los niveles de gobierno Disposiciones institucionales Propiedad de los recursos naturales Impuestos Nacionales Impuestos Subnacionales Sist. de dist. basado en el origen Sist. de dist. basado derivaciones Sistemas de ecualización Argentina Sistema Federal Provincial, artículo 124 de la constitución Impuestos a la exportación Impuesto a las utilidades de las empresas Regalías Ninguno Coparticipaciones Ninguno Bolivia Estado Unitario Cuidadanía Regalías + Impuesto Directo a la producción de Hidrocarburos (IDH) % de IDH es destinado a los Departamentos Productores % de IDH es destinado a los Departamentos No Productores Ninguno Brazil Sistema Federal Gobierno Federal Contribución social sobre las utilidades Regalías e impuestos especiales son distribuidos entre el estado federal, los estados productores y limitrofes, además de las municipalidades Impuestos directos y una porción pequeña de las regalías son distribuidas entre el gobierno federal, los estados y las municipalidades Colombia Estado Unitario con Regiones Estado Regalías e Impuestos a la Renta % sustancial de las regalías Específico: Fondo Nacional de regalias Ecuador Estado Unitario con Regiones Estado Impuesto sobre las utilidades extraordinarias Un dólar por barril de petróleo es destinado al Fondo de Desarrollo de la Amazonía Ninguno Ninguno Peru Estado Unitario con Regiones La nación Regalías e Impuestos a la Renta 50% de los impuestos sobre minerales y regalías del petróleo y gas; 25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es destinado a las regiones y municipalidades productoras 25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es distribuido entre las municipalidades en función de la población y el nivel de pobreza Ninguno Venezuela De facto Estado Unitario Estado Regalías e Impuestos Directos Pequeño % de las regalías es destinado a los estados Pequeña porción de las regalías son destinadas a los estados y municipalidades Ninguno

20 Las combinaciones entre la asignación n de la responsabilidad ambiental y la asignación n de la renta proveniente de RRNNRR Responsabilidad para la definición y el cumplimiento de los estándares Central Local Central Central Asignación de Rentas Central Local Local Local

21 Reflexiones finales y desafíos pendientes Tanto la experiencia internacional como la latinoamericana es muy diversificada en lo que se refiere a extracción de rentas y distribución entre niveles de gobierno. La alta concentración geográfica de los yacimientos explica en gran parte la alta disparidad regional La asignación y distribución de estas rentas puede amplificar o atenuar estas brechas. Necesidad de fortalecer los mecanismos de compensación o igualación La asignación y distribución de renta entre niveles de gobierno debiera estar relacionado con la asignación de responsabilidades y servicios efectivamente prestados. Un aumento en la recaudación de los impuestos SN tradicionales (no relacionados con RRNNRR) permite atenuar las desigualdades resultantes en términos de recursos fiscales.

22 Asignación n entre niveles de gobierno de ingresos provenientes de recursos naturales Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico Comisión Económica para América Latina y el Caribe XXIII Seminario de Política Fiscal Santiago de Chile, de enero de 2011