Impacto del Crecimiento sobre la Pobreza y Retos de la Política Social
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- Carmen Aranda Botella
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1 Impacto del Crecimiento sobre la Pobreza y Retos de la Política Social Por Carolina Camacho Junio 2012 La pobreza disminuyó en 2011 gracias al incremento en el ingreso de los hogares, derivado del crecimiento de la actividad económica. Sin embargo, de acuerdo con los indicadores de bienestar, un elevado número de hogares carece de ahorro para la vejez y de acceso a educación de alta calidad y a servicios de salud. A pesar de los avances, Colombia se ubica entre los países de América Latina con mayor incidencia de la pobreza y mayor desigualdad en el ingreso. Esta nota presenta un recuento de los principales indicadores de pobreza, apunta los desafíos que enfrenta el país en la lucha contra la pobreza y la desigualdad y analiza las principales iniciativas que impulsará el Gobierno en lo que resta de su administración. 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Gráfico 1. Pobreza e Indigencia Monetaria en Colombia (%) Pobreza Indigencia No se realizó el cálculo de las variables para los años 2006 y 2007 Fuentes: DANE - CEPAL Continuando con la tendencia descendente observada desde 2002, la pobreza monetaria disminuyó de 37,2% en 2010 a 34,1% en 2011 (Gráfico 1). Esto implica que 1,218 millones de personas superaron el umbral de ingreso mensual de USD 99. De igual manera, la indigencia descendió a 10,6% en 2011, lo que Gráfico 2. Comparativo Pobreza Monetaria (%) Colombia Perú Brasil Chile 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fuentes: DANE y fuentes oficiales 1
2 representa una caída de 1,7 p.p. frente a 2010, es decir que 674 mil personas superaron el umbral de ingreso mensual de USD 47,5. A pesar del avance, los niveles de pobreza siguen siendo altos en comparación con otros países de ingreso medio en América Latina (Gráfico 2). La reducción en la pobreza monetaria se explica en buena medida por la caída en el desempleo, que disminuyó en mayor proporción entre los más pobres. Por ejemplo, la caída en la tasa de desempleo del quintil 1 de ingreso (el más pobre) fue 8,7%, mientras que en el quintil 5 (el de mayor ingreso) fue de 5,6%. El avance en términos de acceso de los hogares a servicios públicos y otros indicadores de bienestar ha sido más moderado. El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) 1 fue equivalente a 29,4% en 2011, inferior en sólo 1 p.p. (319 mil familias) frente al año anterior. Esto corresponde al porcentaje de familias sin acceso a por lo menos una tercera parte de los indicadores de bienestar, que incluye variables como calidad de la educación, trabajo, salud, vivienda y atención a la niñez. Por otra parte, existen brechas regionales importantes. En las áreas rurales, la pobreza multidimensional no registró ninguna mejoría, manteniéndose en 53,1%, lo que muestra las limitaciones para fortalecer la prestación de servicios públicos en el campo. En las ciudades, la pobreza multidimensional pasó de 23,5% en 2010 a 22,2% en 2011, lo que corresponde a una caída de 1,3 p.p. (339 mil personas). Las regiones del país que requieren mayor atención se ubican en la periferia. La zona atlántica presenta la mayor pobreza multidimensional (41,8%), aunque fue a la vez la que registró el mayor avance en 2011, con una caída de 3,7 p.p. frente al año anterior. Le siguen las regiones Orinoco-Amazonía y Gráfico 3. Índice de Pobreza Multidimensional IPM (%) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fuente: DANE Nacional Cabecera Resto El IPM mide el acceso de los hogares a educación, salud, vivienda y trabajo y a las condiciones de la niñez. 2
3 Pacífico con un IPM de 35,6% y 32,0% en 2011, respectivamente. El IPM revela, a su vez, un elevado porcentaje de hogares con trabajadores sin afiliación a pensiones 80,4% 2, bajo logro educativo (54,6%), rezago escolar (34,1%) y sin aseguramiento en salud (19,0%) 3. Cabe mencionar que el porcentaje de hogares sin afiliación a pensiones (80,4%) es bastante alto porque mide el número de hogares con por lo menos un trabajador sin afiliación a pensiones. Por lo tanto, consideramos que el indicador de número de ocupados sin seguridad social (pensiones y salud) refleja mejor la situación del mercado laboral (55,7% en 2011). A pesar de la diferencia entre los dos indicadores, la falta de ahorro para la vejez es elevada entre la población económicamente activa, lo que significa un problema para la estabilidad del ingreso de los hogares, particularmente cuando sus miembros que hoy son ocupados, llegue a edad de retiro. La desigualdad en el ingreso, por su parte, disminuyó en 2011, completando así cuatro años de mejoras. El GINI, fue 54,8 en 2011, inferior en 1,2 puntos frente a Sin embargo, la desigualdad sigue siendo bastante elevada en comparación con países de desarrollo similar. Esta mejora en la distribución se encuentra relacionada con las mejores condiciones laborales, que a su vez se resultaron en un incremento generalizado del ingreso real entre la población, pero más pronunciado entre los más pobres (Gráfico 4). 0,61 0,59 0,57 0,55 0,53 0,51 0,49 0,47 0,45 Gráfico 4. Desigualdad en el ingreso (Coeficiente de Gini) Colombia Perú Brasil Chile Fuentes: DANE, SEDLAC (Banco Mundial) y fuentes oficiales 2 Este indicador hace referencia al porcentaje de hogares que tienen entre sus miembros económicamente activos personas desocupadas por menos de 18 meses u ocupados sin afiliación a pensiones. 3 Este indicador hace referencia al porcentaje de hogares con miembros que no se encuentran afiliados al Sistema de seguridad Social en Salud. Dado que en el indicador de Acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia se observa si los niños entre 0 y 5 años se encuentran afiliados al SGSSS, este indicador se mide solo para la población mayor a 5 años. 3
4 En síntesis, la mejora de los indicadores de pobreza y distribución del ingreso se explica fundamentalmente por mejoras en el mercado laboral derivados de la mejor coyuntura económica. Cuáles son las principales acciones de política para la reducción de la pobreza? De acuerdo con el diagnóstico anterior, una estrategia integral de reducción de la pobreza en Colombia debe dar prioridad a iniciativas que resuelvan los problemas del mercado laboral para reducir el desempleo que, a pesar del reciente avance, continúa siendo elevado (10,8% promedio en 2011), y para disminuir la informalidad laboral que asciende a 60,0%. De acuerdo con algunos estudios, el desempleo es el principal determinante de la pobreza por ingreso en el país 4. Además, las deficiencias en la generación de empleo formal afectan el bienestar de la población no sólo porque limitan el ingreso de los hogares, sino también porque afectan la sostenibilidad del sistema de seguridad social (pensiones y salud), que se financia en sus componentes contributivo y subsidiado con impuestos al empleo formal. A inicios de la administración Santos, el Gobierno lanzó la Política de Formalización y Primer Empleo (FPE), que introdujo incentivos tributarios para la formalización de las pequeñas y micro empresas, así como descuentos tributarios para la vinculación laboral de jóvenes. Sin embargo, los estudios muestran que los beneficios otorgados no alcanzan a compensar los costos que implica para una empresa la contratación de mano de obra sin experiencia y no calificada, que es el segmento más afectado por la informalidad y el más pobre 5. Además, la FPE, no intervino sobre los principales cuellos de botella del mercado laboral. De acuerdo con los estudios, la creación de empleo formal se encuentra limitada por el alto salario mínimo (50,9% del PIB per cápita) y por los elevados impuestos al trabajo o 4 Núñez, J. et. Al. (2006) Determinantes de la Pobreza en Colombia Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. 5 Sánchez, Fabio y O. Álvarez (2011) La informalidad laboral y los costos laborales en Colombia. Documento CEDE, Septiembre de
5 parafiscales, no asociados a la seguridad social (9,0% del salario). Estos últimos encarecen excesivamente el empleo formal y además son un factor de inequidad porque los parafiscales se destinan a programas de gasto que han sido identificados entre los más regresivos, junto con el gasto en pensiones y en educación superior 6. A pesar de la importancia de actuar sobre los limitantes a la generación de empleo formal ya mencionados, el Gobierno ha optado por dar prioridad a otras reformas e introducir medidas alternativas para aliviar la informalidad, seguramente considerando las limitaciones políticas de efectuar una reforma laboral que, como se sugiere en este documento, intervenga sobre las inflexibilidades del salario mínimo y sobre los costos no salariales que encarecen el empleo en Colombia. De esta manera, las Reformas Tributaria y Pensional que serían presentadas ante el Congreso, incluyen iniciativas que buscan promover la formalización empresarial y laboral. Entre ellas sobresale la creación de la Red para la Inclusión a la Economía Formal (RIE), que busca atraer de manera gradual a los trabajadores y empresarios hacia la formalidad. La iniciativa se centrará inicialmente en los pequeños empresarios del sector de comercio, hoteles y restaurantes, teniendo en cuenta que este sector concentra el 42,0% de los empleados informales urbanos y que las pequeñas empresas son en su mayoría informales y de baja productividad. El objetivo del RIE es incidir en las características de la informalidad, lo que incluye factores laborales, como falta de cobertura en salud y pensiones; y factores empresariales como bajos niveles de productividad y bajo crecimiento de las pequeñas actividad económicas, entre otros. La RIE busca adaptar las reglas de juego en el sector formal al ciclo de vida de las pequeñas actividades económicas, teniendo en cuenta que los costos de permanecer en la formalidad son superiores a la capacidad de pago de los pequeños comerciantes. Esto incluye un régimen de contribución a salud y ahorro para la vejez con cuotas ajustadas a las posibilidades de pago del cotizante; así como un régimen tributario de inclusión que 6 Núñez, Jairo. Incidencia del gasto público social en la distribución del ingreso, la pobreza y la indigencia. 5
6 consiste en crear un tránsito más gradual entre el régimen tributario simplificado (menos oneroso) y el régimen común (muy oneroso para los pequeños comerciantes). La RIE también incluye apoyos como capacitación en administración de negocios y educación tributaria y financiera. Además de la RIE, ya se encuentra aprobada la creación del programa Beneficios Económicos Periódicos que busca crear incentivos para que la población más pobre que hoy no cuenta con acceso a pensiones, porque devengan menos de un salario mínimo y tiene flujos de caja inestables que impiden cotizar mensualmente, cuente con un mecanismo de ahorro para la vejez. Finalmente, se espera que la reforma pensional tenga un impacto importante en materia de equidad y cubrimiento a los sectores de menor ingreso. Actualmente, el régimen de prima media en Colombia genera un déficit que debe ser cubierto con impuestos, lo que resulta altamente regresivo. Este gasto beneficia únicamente a 1,1 millones de personas debido a la baja cobertura del sistema y además subsidia a los segmentos de ingreso más alto de la población (ver Nota de Coyuntura La Reforma Pensional que Requiere Colombia ). El Gobierno ha anunciado que su proyecto de reforma pensional busca ajustar los parámetros pensionales, fortalecer la equidad y ampliar la cobertura del sistema. Preocupa, sin embargo, que el desgaste político que implicará el debate de la reforma tributaria pueda poner en peligro el trámite de la reforma pensional. Las iniciativas descritas anteriormente tendrían efectos parciales y sólo en el largo plazo sobre el bienestar de la población. Mientras tanto, existe un amplio porcentaje de familias con acceso limitado a servicios de salud y a pensiones que debe ser cubierto por los sistemas solidarios de seguridad social, que actualmente no cubren a la población de menor ingreso debido en buena medida a limitaciones financieras. 6
7 Conclusiones A pesar del reciente avance en los indicadores de pobreza e inequidad, sus niveles son altos en comparación con el resto de los países de América Latina. Las mejoras en la incidencia de la pobreza por ingreso se encuentran relacionadas con el buen ritmo de crecimiento de la economía y la reducción del desempleo. En cuanto a los indicadores de pobreza multidimensional, se observa que su avance es bastante moderado y sugieren la necesidad de dar prioridad a políticas que aumenten el acceso y la calidad del sistema de seguridad social, es decir salud y ahorro para la vejez; y a la educación. Así como la importancia de apoyar a los gobiernos locales para evitar el deterioro en el acceso a servicios de alcantarillado y agua potable, que como se mencionó presentaron retrocesos significativos en el último año. El mercado laboral en Colombia sufre de fallas que afectan los ingresos de los hogares, aumentan la inequidad en la distribución del ingreso y atentan contra la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social, pero no se prevén reformas sobre los principales cuellos de botella del mercado laboral. En lugar de una reforma de fondo al mercado laboral, el Gobierno ha buscado incluir medidas alternativas para aliviar la informalidad. En primer lugar, el proyecto de reforma tributaria, incluye la creación de la Red para la Inclusión a la Economía Formal, que es una alternativa interesante porque alivia los costos y reduce las barreras que enfrentan los pequeños comerciantes, hoteles y restaurantes para formalizar su actividad, una de las que presenta los mayores índices de informalidad laboral. En segundo lugar, se pondrá en marcha un esquema de Beneficios Económicos Periódicos que permitirá que los segmentos de menor ingreso de la población puedan comenzar a ahorrar para la vejez, a pesar de no cumplir con las exigencias del régimen pensional tradicional. En tercer lugar, la reforma pensional podría ser de particular importancia para contribuir con la reducción de la inequidad, si se logra la eliminación de los beneficios especiales para ciertos sectores, una ampliación de la cobertura y un fortalecimiento del financiamiento del régimen de prima media. 7
8 Finalmente, es fundamental crear mecanismos para llegar a las zonas de la periferia del país que presentan los mayores índices de pobreza. La región Atlántica tiene un amplio potencial, que se refleja en la mejora reciente de sus indicadores de pobreza multidimensional, a pesar de continuar siendo la que registra la mayor incidencia de la pobreza. Preocupa en particular la Región Pacífica porque no presenta avances y se mantiene como la segunda con la mayor población en la pobreza. Por ello, la representación de CAF en Colombia ha buscado focalizar su intervención integral en estas dos regiones. 8
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