Gobierno de Chile Ministerio de Planificación División Social Departamento de Estudios

Transcripción

1 Gobierno de Chile Ministerio de Planificación División Social Departamento de Estudios Componentes Centrales de un Sistema de Protección Social Sustentable: El Nuevo Escenario Social en Chile Diciembre 2005

2 El presente documento ha sido elaborado por un conjunto multidisciplinario de profesionales de la División Social. Este equipo de trabajo fue coordinado por el sociólogo Rodrigo Alarcón S., y cuenta con la participación de los profesionales Alvaro Krause S., Rodrigo Montero P., Mariano Rosenzvaig H., Patricio Ríos S., María Angélica Lecaros H., José Cárdenas P., Alejandra Barrueto, Hernán Núñez, con el apoyo adicional de Mauricio Orellana (alumno en práctica) y Oxana Gutiérrez (tesista). El documento tiene por objetivo entregar una mirada con perspectiva histórica del fenómeno de la protección social, recorrer las principales orientaciones conceptuales y describir el avance de este tipo de sistema en la realidad nacional. Este documento se basa en la sistematización de diversos trabajos que han realizado sobre el tema de la protección social, tanto autores como instituciones nacionales e internacionales. Finalmente este documento pretende ser una invitación para continuar la discusión, análisis y estudios sobre el tema, entendiendo que no es un espacio cerrado sino un campo abierto a la diversidad de miradas y acciones. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 2

3 EQUIPO DE PROFESIONALES RODRIGO ALARCÓN SOTO (Coordinador equipo): Sociólogo, Doctor (c) en Sociología en la Universidad de Barcelona, España. Se ha desempeñado como Encargado Nacional del Sistema de Estratificación Socioeconómica CAS en el Departamento de Información Social, División Social de MIDEPLAN, y actualmente trabaja en el Departamento de Estudios en el análisis de sistemas de protección y bienestar social a nivel comparativo internacional y en el análisis de la política social nacional. RODRIGO MONTERO PÉREZ: Economista a cargo de la Evaluación de Impacto del Sistema de Protección Social Chile Solidario llevada a cabo por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). Magíster en Economía de la Universidad de Chile. Sus áreas de desarrollo profesional han sido los temas relacionados con la evaluación de impacto, los mercados laborales, pobreza y desigualdad. MARIANO ALEJANDRO ROSENZVAIG: Investigador de la Unidad de Subsidios de la División Social del Ministerio de Planificación - MIDEPLAN. Sociólogo, Pontifica Universidad Católica de Chile, mención en Políticas Públicas y Comunicación Social. PATRICIO RIOS SEGOVIA: Magíster en Literatura, Arizona, investigador en las áreas de políticas sociales, cultura y envejecimiento (gerontología social), docente en la Universidad de Chile y ARCIS, profesional del Departamento de Estudios, ex-jefe del Departamento de Inclusión Social de de la División Social de MIDEPLAN. MARÍA ANGÉLICA LECAROS: Analista de Políticas Sociales, experta en áreas de pobreza, género y familia. División Social Ministerio de Planificación, Analista Social en temas de Protección Social y Estrategias de Intervención para la Superación de la Pobreza. Trabajadora Social, Universidad Complutense de Madrid, España Asistente Social, Universidad de Chile. ALVARO KRAUSE SALAZAR: Ingeniero comercial. Se ha desempeñado en el Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Estadísticas y el Programa Chile Califica en temas vinculados con el mercado del trabajo, indicadotes educacionales, sistemas de información y políticas sociales. Actualmente, se desempeña como miembro del Comité Asesor del Gabinete de la Ministra de Planificación. HERNÁN NÚÑEZ CASTRO: Analista del Departamento de Estudios de la División Social de MIDEPLAN. Licenciado en Historia y Administrador Público, especializado en análisis, diseño y evaluación de programas y políticas sociales, en particular aquellas vinculadas a la erradicación de la pobreza. Experiencia en estudios de intervenciones innovativas en pobreza, con énfasis en enfoques inclusivos y enfoque de derechos. JOSÉ CARDENAS PÉREZ: Ingeniero Comercial, Magíster (c) Desarrollo Económico de la Universidad de Chile. Con experiencia laboral en la evaluación y conducción de equipos de trabajo para la gestión de Programas de Capacitación Laboral (SENCE). Actualmente trabaja como investigador en el Departamento de Estudios de la División Social de MIDEPLAN en temáticas asociadas a la protección social. A partir del año 2002 trabajó en la implementación del Sistema de Protección Social Chile Solidario. ALEJANDRA BARRUETO ALVARADO: Profesional de la División Social, Magíster en Políticas Sociales y Desarrollo Local. Participa en la Secretaría Ejecutiva de Infancia específicamente en la relación formal de la Sociedad Civil con el Consejo de Ministros para la Infancia, especialista en el tema participación, control ciudadano y en la coordinación entre Gobierno y organismos de la sociedad civil. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 3

4 Índice I.- Sentido del documento...6 II.- Introducción...10 III.- La preocupación por el bienestar y la protección social...13 a.- Modernidad, desarrollo social y bienestar social...14 i).- Características del modelo de bienestar tradicional...17 ii).- Crisis del modelo tradicional...20 iii).- La nueva mirada de los regímenes de bienestar social...23 iv).- Ajustes actuales de los regímenes de bienestar social...26 b.- Los hitos de la discusión sobre el bienestar social...27 IV.- El Estado de bienestar y protección social en Europa: nuevos contextos y desafíos...37 a.- Característica y estructura de gasto del modelo de bienestar europeo...37 b.- Protección social en Europa y los nuevos contextos del manejo económico...40 c.- Principios que sustentan el modelo de la Europa social...42 V.- La configuración de los sistemas de protección social en la región latinoamericana...44 a.- Desde la seguridad social a la noción de protección social...45 b.- La diferencia entre la seguridad social y protección social en la región...46 c.- La adecuación de la seguridad social en la región...48 d.- El momento actual de la crisis de la seguridad social...50 VI.- Marco conceptual de la protección social...52 a.- Conceptos relevantes que sustentan la noción de protección social...54 i).- La importancia del concepto de seguridad humana...55 ii).- La centralidad de los principios de igualdad y equidad...57 iii).- El concepto de logros bienestar social y su relación con la política social...59 iv).- La vulnerabilidad y exclusión como referentes de la protección social...66 b.- El enfoque del manejo social del riesgo...70 i).- Manejo del riesgo y el contexto actual ii).- Aspectos conceptuales del manejo del riesgo...73 c.- La noción de ciclo de vida en la protección social...75 d.- Principales actores y su función en la protección social...79 e.- La relevancia de la política social como coordinador de actores...82 VII.- La protección social en Chile: principales características y logros sociales...85 a.- Orígenes y evolución de la seguridad social en Chile...85 b.- Principios orientadores de la política social en Chile en los c.- Características institucionales del sistema de protección social actual...94 d.- Avances sociales del sistema de protección social actual i).- Avances según los Censos de 1992 y ii).- El fenómeno de la reducción de la pobreza e indigencia iii).- Avances en empleo y remuneraciones iv).- Avances en previsión social v).- Logros en el sector vivienda y habitabilidad vi).- Avances en el sector salud vii).- Avances en el sector educación viii).- Desarrollo de instituciones y legislación social VIII.- Nuevos desafíos del sistema de protección social sustentable a.- Principales nudos críticos del sistema de protección social nacional b.- La dispersión de la oferta programática pública i).- Caracterización de la oferta programática pública social c.- La estructura dinámica de la desigualdad, pobreza y movilidad social i).- Crecimiento económico, reducción de la desigualdad y pobreza ii).- Movilidad social y vulnerabilidad de diversos sectores poblacionales iii).- Consideraciones sobre la desigualdad y la movilidad social d.- La complejidad de la familia como actor relevante para la política social i).- Qué implica considerar a la familia como actor relevante ii).- Condiciones estructurales que afectan a la familia Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 4

5 e.- Las personas en situación de calle como grupo objetivo de la protección social i).- Principales características de las personas en situación de calle ii).- Estrategia para mejorar las condiciones de vida de las PSC f.- La reforma pendiente de la previsión social i).- El sistema previsional antiguo ii).- El nuevo sistema previsional iii).- Desafíos y propuestas para el sistema previsional g.- Avanzar en el enfoque de género en protección social i).- La mujer y el mercado de trabajo ii).- La mujer y el sistema previsional iii).- La incorporación de la mujer en el sistema de salud iv).- Protección de la maternidad h.- La infancia y la necesidad de un sistema de protección integral i).- Propuesta de un sistema de protección integral para la infancia i.- Estructura y bases presupuestarias de la protección social en Chile i).- La década de los noventa y el logro de políticas sociales sustentables ii).- Los ingresos y gastos públicos iii).- La estructura funcional del gasto social iv).- Proyecciones financieras para la sustentabilidad del gasto social v).- Alternativas de financiamiento de la protección social en Chile IX.- Orientaciones para el diseño operativo del sistema de protección social a.- La autoridad social como institucionalidad básica b.- Factores institucionales de primer orden i).- El control ciudadano y su rol en la protección social c.- Factores institucionales de segundo orden d.- Análisis de los aspectos institucionales generales e.- Desarrollo e identificación de las intervenciones de protección relevantes i).- Orientaciones para identificar las intervenciones más relevantes de protección social ii).- La utilidad del establecimiento de mínimos sociales X.- Comentarios finales Bibliografía ANEXOS Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 5

6 El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos y la intolerancia o el exceso de intervención de los Estados represivos. A pesar de que la opulencia mundial ha experimentado un aumento sin precedentes, el mundo contemporáneo niega libertades básicas a un inmenso número de personas, quizás incluso a la mayoría. (Amartya Sen - Desarrollo y Libertad) I.- Sentido del documento El documento que aquí se presenta, es parte de un esfuerzo de un grupo de profesionales de la División Social del Ministerio de Planificación, por aportar a la discusión sobre el avance en la construcción de un sistema de protección social sustentable y que haga sentido de la nueva realidad socioeconómica nacional. Este esfuerzo comenzó a fines del año 2004, producto del Proyecto de Asistencia Técnica del Banco Mundial al Sistema Chile Solidario, sistema que como se sabe, se articula como un sistema de protección social para familias en extrema pobreza. Sin embargo, los alcances de este documento pretende ir un poco más allá que la discusión sobre pobreza (extrema) y protección social: el problema no está tanto en la definición de la población objetivo a la cual cubrir, sino en el sentido y estructura general del sistema. Por ello, este documento no se interesa por desarrollar un análisis del Sistema Chile Solidario, sistema que por cierto ya tiene una estructura específica de evaluación, seguimiento y monitoreo de sus procesos y avances. Sin embargo, es importante reconocer y destacar que los procesos previos y el accionar cotidiano del Chile Solidario ha instalado en la agenda pública el tema de la protección social como un área prioritaria a desarrollar a futuro, en el contexto de un país que si bien ha logrado avances socioeconómicos aún presenta desafíos en el área de cobertura, calidad de prestaciones sociales, como también, presenta un desafío país en el tema de la desigualdad y inequidad: un sistema de protección social no puede obviar el fin último de asegurar condiciones de vida adecuadas para todos sus ciudadanos. Desde un punto de vista ético, la protección es más que un resguardo frente a la adversidad o el riesgo, el concepto implica tener un sentido y responsabilidad social, sustentado en el principio de la solidaridad, en la promoción y el desarrollo de las capacidades individuales y en la libertad del ciudadano en el curso de su ciclo vital. Por ello, el tema de la protección social no es simplemente una moda conceptual del círculos políticos, académico, o intelectuales, por el contrario, el fenómeno de la protección social es un llamado a reflexionar cómo queremos construir las bases sociales, qué tipo de nuevas ayudas se requieren, cuáles son los potenciales nuevos actores y grupos objetivos, cuáles son los mecanismos adecuados de intervención y tratamiento, cuántos actores están estructurando la red de protección social nacional, qué contenido le queremos dar al sistema y por último y no menos importante, qué mirada y rol ciudadano desarrolla el sistema. La respuesta a estas líneas problemáticas no es sencilla, ni de corto plazo. En los últimos 15 años, Chile ha visto mejorar los valores de los indicadores socioeconómicos, ellos entregan una mirada positiva y prometedora del desarrollo socioeconómico. Sin embargo, son datos duros y fríos, distantes de la realidad y necesidades cotidianas de los ciudadanos con rostro e historias de vida. Es loable bajar la pobreza de un 38,6 en 1990 a un 18,8 en el año 2003, pero es insatisfactorio que aún permanezcan brechas importantes en educación, ingresos y acceso a salud. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 6

7 Las políticas desarrolladas con el retorno a la democracia en 1990 se sustentaban en resolver la herencia de desigualdades del modelo autoritario anterior (intervenciones de primer orden: grupos vulnerables). Sin embargo, a fines de los 90 se hizo cada vez más necesario, realizar innovaciones programáticas de segundo orden (inversión y promoción social). Es por ello que la noción de protección social adquiere un gran impulso, ampliando la mirada de políticas contra la exclusión y pobreza hacia intervenciones más universales e integradoras. El contenido de este tránsito se sustenta en que solo la solidaridad permite el recate y valorización de la identidad y el respeto hacia el otro; solo la equidad asegura el libre desarrollo de las capacidades individuales, no se justifican las diferencias de cuna, la adscripción fatalista a una condición de exclusión; solo el avance y ampliación de derechos asegura la justicia social y solo un pacto social por el desarrollo puede asegurar la integración y cohesión social. De tal forma, el presente documento entra en el desarrollo del problema con el fin de generar un espacio de reflexión, un aporte a la discusión y análisis sobre el fenómeno de la protección social. Ello con el objetivo de dar luces, desde el aprendizaje de lo ya realizado, para el diseño y desarrollo en Chile de un sistema de protección social más amplio y extensivo a otros grupos sociales aún no cubiertos o incluidos por el sistema actual, sea este el sistema Chile Solidario, la red de protección existente o por la seguridad social. De esta manera, cabe exponer cuales son los alcances y las limitaciones del presente documento. La pregunta central a indagar es de qué manera, con qué elementos, desde qué supuestos es dable instalar en Chile un sistema de protección social que le permita a individuos, familias, comunidades o grupos prevenir, mitigar o superar la ocurrencia de episodios vitales que ponen en riesgo el bienestar social de los mismos. Para dar respuesta a tales cuestiones, el documento se estructura desde una mirada generalista o teórica si se quiere, hacia aspectos más específicos y prácticos por otro. Un primer aspecto a desarrollar, es la invitación a comprender el fenómeno del bienestar y protección social como un elemento central de un proceso mayor, como es la modernidad. Ello porque el desarrollo social, político, económico y cultural no son fenómenos aislados e inconexos, por el contrario, la interrelación entre cada uno de estos (sub)sistemas permite el desarrollo del avance de lo que se ha llamado como la ciudadanía social, que no es otra cosa que la continua y cada vez más importante organización de las demandas de seguridad, derechos, protección y bienestar social por parte de los ciudadanos. Por ello el capítulo tres aborda esta temática, incluyendo en el análisis, el proceso de transformación del Estado de bienestar y de sus modelos de actuación (desde el modelo tradicional a los regímenes de bienestar social), como un proceso característico de la modernidad y bajo un carácter reflexivo en el cual, uno de los aspectos primordiales ha sido la concepción e importancia del análisis de los riesgos: el bienestar y el mundo de vida cotidiano de los sujetos se ve tensionado por continuos riesgos internos y externos, que el sistema social enfrenta y que difícilmente puede controlar. El cuarto capítulo se preocupa por ejemplificar y describir el desarrollo de los regimenes de bienestar social en Europa, con el fin de entregar aspectos de contexto político-institucional del desarrollo y avance en protección social. Bien es sabido que la influencia ejercida por estos países en la región no solo es de tipo económica, sino que han inspirado desde el período de la Conquista, procesos de reformas del Estado, sistema político, reformas económicas, desarrollo de políticas culturales, entre otras. La experiencia europea de implementación y desarrollo de regímenes de bienestar social señala un camino en base a un conjunto de principios y acciones de intervención, pero también demuestra la complejidad de sostener sistemas de protección extensivos y presupuestariamente sustentables. El quinto capítulo realiza el mismo ejercicio anterior pero a nivel regional: Latinoamérica. Sin embargo, lo distintivo del caso latinoamericano es su relativo abandono del Estado de bienestar como factor coadyuvante del desarrollo social, ya sea producto de las reformas estructurales implementadas en las décadas de los 70 y 80 (gobiernos autoritarios de corte populista o neoliberal). A la vez, otro rasgo distintivo es que la región presenta una de las estructuras sociales más desiguales y pobres del planeta, constituyéndose como un espacio ideal para el desarrollo de mecanismos de protección social, pero que sin embargo, se ha visto dificultado por problemas de orden políticos, económico y de gobernabilidad institucional. Una forma de atender las demandas sociales en la región fue la Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 7

8 implementación de seguros sociales 1 antes que sistemas de protección social, debido a la centralidad del trabajo como mecanismo de acceso a prestaciones y servicios sociales. A modo de complemento, se presenta en esta sección las principales transformaciones en la seguridad social regional: reformas en los seguros tradicionales, ampliación de la asistencia social y la aparición de redes mínimas de protección, como estadio anterior al desarrollo de sistemas de protección social más extensivos. El capítulo sexto intenta dar cuenta de la prolífica elaboración de definiciones conceptuales sobre protección social. Es interesante la propuesta de definición realizada por un conjunto de profesionales de la División Social de MIDEPLAN, puesto que permite entender el sistema de protección social como un elemento determinante de las estructuras de oportunidades. A la vez, se entregan un conjunto de principios que sustentan yo complementan la noción de protección social: seguridad humana, las nociones de equidad e igualdad, la mirada de logros de bienestar y desarrollo de capacidades, vulnerabilidad y exclusión y el enfoque del manejo del riesgo como marco general (prevención, mitigación y superación), complementado por la visión de ciclo de vida. Finalmente, el capítulo entrega un análisis de los principales actores involucrados en la protección social, ampliando la visión tradicional sobre el rol central del Estado, a actores como la familia, le sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. El caso chileno de la construcción de mecanismos de protección social es desarrollado en el capítulo séptimo. Aquí el acento está dado en explorar cuáles son los elementos que va adquiriendo la institucionalidad política de nuestro país para garantizar el aseguramiento y la protección de los individuos, hogares, familias y comunidades. Este punto mantiene un correlato con los cambios que deben darse para poder integrar este nuevo enfoque en todas las dimensiones de la política social del Estado, lo que involucra también el análisis de los esfuerzos específicos de coordinación para la implementación de las políticas de protección social. Por otra parte, tampoco pueden dejarse de lado las estrategias llevadas a cabo por la sociedad civil y por los organismos independientes en este tema. Esta sección parte con una revisión histórica de los avances en seguridad social, para luego entrar en la definición de los actuales principios de la política social actual, comprendiendo que es a partir de esta nueva mirada en política social que se instala la necesidad de ampliar los mecanismos de protección social al ciudadano común en base a un cuerpo de derechos mínimos. En este sentido, lo central de este capítulo constituye la reflexión realizada sobre los avances institucionales realizados durante los últimos 15 años y las principales lecciones aprendidas durante este período: con el retorno a la democracia se observa un gran acuerdo social sobre la necesidad de ampliar los mecanismo de protección a sectores sociales más amplios y que cada vez más presentan necesidades complejas y dinámicas. El capítulo octavo constituye el núcleo importante del documento, puesto que en esta sección se hace una reflexión sobre el nuevo escenario político, económico y social que implicaría ciertos ajustes o modificaciones en el sistema de protección social nacional. Para ello se identifican un conjunto de nuevos desafíos que debe enfrentar el sistema. En este sentido, se desarrolla un análisis de la oferta programática existente y de los acentos de protección que ella sostiene; también se realiza un interesante ejercicio de análisis prospectivo en base a la relación dada entre crecimiento económico, reducción de la desigualdad y disminución de la pobreza. Este ejercicio se enmarca dentro del los Objetivos de Desarrollo del Milenio, específicamente en el Objetivo 1 Meta 1 reducción de la extrema pobreza al año Este ejercicio se complementa con un acabado análisis de la movilidad social en Chile, tema emergente en el quehacer social, donde se plantea una mirada más amplia de la estructura de movilidad social y los aspectos que caracterizan la matriz de movilidad nacional, y que debería ser un factor a abordar por el sistema de protección, para asegurar una estructura de oportunidades equitativamente distribuidas en la sociedad. Esta noción de estructura de oportunidades involucra comprender el fenómeno de la pobreza tanto en su forma dinámica y longitudinal, pero también asumiendo que existente una complejidad de factores (activos) que impactan en las condiciones de vulnerabilidad social. Por otro lado, este capítulo presenta también a dos nuevos actores que 1 Este concepto corresponde al antecedente más cercano del actual desarrollo de la protección social. En cierta medida, la protección social es la actualización de la seguridad social, tomando algunos elementos y redefiniendo en gran parte el enfoque específico con que enfrenta los problemas actuales. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 8

9 cumplen un rol importante en la protección ya sea como grupo objetivo o grupo de apoyo: las personas en situación de calle y la infancia por un lado, y la familia por otro. También se realiza un análisis sobre el sistema previsional y la discusión desarrollada entorno a la reforma del sistema y la relación dada entre la mujer y el acceso al mercado del trabajo. Ambos aspectos hoy han cobrado relevancia central en la discusión, no solo de los actores políticos y sociales, sino en las políticas públicas mismas, en la medida que la reflexión apunta a cómo mejorar las condiciones de vida de quienes hoy se están jubilando y de aquellas mujeres que siendo parte de la fuerza laboral, no pueden emplearse satisfactoriamente. Finalmente se aborda la estrategia nacional de política fiscal sustentable para el desarrollo y ampliación de la protección social nacional. Un aspecto central para la sustentabilidad de un sistema de protección social en el escenario actual nacional, hace relación a la mirada presupuestaria y de política fiscal. Para ello se desarrolla en el seto capítulo, aquellos aspectos explicativos de los éxitos obtenidos hasta ahora en términos de financiamiento y política presupuestaria, planteando la necesidad de continuar con el ejercicio de balance estructural y de políticas contracíclicas. Por último, el capítulo noveno pone el acento en el análisis de las condiciones de sustentación del sistema en términos del escenario político y de gobernabilidad, donde la relevancia de la autoridad social, la participación y control ciudadano cobran un sentido especial dentro del marco de un sistema democrático deliberativo, es decir, dentro de un marco de gobernabilidad que se sustenta en la participación ciudadana y en la promoción de derechos positivos. Los puntos desarrollados en el documento pretenden dar cuenta de actual discusión acerca del enfoque de la protección social, la cual se está desarrollando en múltiples espacios y sobre diversas dimensiones, tanto teóricas como operativas, y que fundamentan su inclusión e implementación a nivel de política pública. En este sentido, el objetivo central del documento es precisamente dar cuenta de este debate, realizando una sistematización de la información reciente que se ha estado generando entorno al tema, e identificar un conjunto de desafíos que hoy presenta la sociedad chilena en relación al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos y el rol que le compete a un sistema de protección social sustentable. Finalmente, la discusión se centra en un conjunto de aspectos que se debería considerar para la implementación de un sistema de protección social según las características de nuestro desarrollo político, económico y social. Estos aspectos deben ser asumidas como una invitación a continuar preguntándose sobre la protección social, sobre cómo constituir un sistema coherente?, cuál es el contenido de bienestar que lo resuelve?, es necesario renovar el criterio de bienestar en la política social?, es factible redefinir el concepto de bienestar frente a este fenómeno nuevo?, qué rol le compete al Estado, como ente integrador y dotador de sentido, frente a la renovación de la idea de bienestar?. En fin, la pregunta intenta estimular la discusión sobre el problema del bienestar y como este en su redefinición puede hacerse cargo de la dinámica de las nuevas necesidades social que parece caracterizar a la sociedad chilena en los últimos 15 años. Por lo tanto, este documento debe ser visto como una invitación a seguir ahondando en temas tan relevantes como el bienestar social. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 9

10 II.- Introducción La política social 2 en general y el avance en formas de protección social en particular, como instrumentos de intervención por parte del Estado frente a un conjunto de factores de riesgo y de exclusión social, se han consolidado como uno de los hitos primordiales del desarrollo socioeconómico de la sociedad chilena puesto que han contribuido al proceso de estructuración social nacional: los movimientos sociales de principios de siglo y la instauración de mecanismos de seguro social son una muestra de ello. En general, los sistemas de protección social se fundan en un proceso histórico a partir del cual se observan continuas modificaciones en base a diagnósticos de la estructura social y de las desigualdades observadas. Esta capacidad dinámica ha caracterizado la constitución del sistema de protección social, el cual ha recorrido un camino cruzado por las diversas visiones o posiciones que se tenga del rol del Estado, de la estructura de recursos, de las nuevas problemáticas sociales y de las decisiones político institucionales que lo sustentan. Esta situación se instala como una especie de lección aprendida : un sistema de protección social debe asumir una mirada dinámica en su desarrollo, asumiendo las nuevas complejidades de la estructura de inequidad, desigualdad, vulnerabilidad y riesgos sociales, modificando e incluyendo nuevos actores sociales como también ampliando su mirada de la población objetivo. Es vital poder desarrollar una capacidad de aprendizaje y adaptabilidad tanto a nivel de las estrategias de intervención social, como de los modelos de gestión asociados y de la renovación o actualización de la oferta de prestaciones sociales y de reorientar la población objetivo a la cual pretende centrar su atención de protección. La discusión a nivel internacional demuestra cada día más la necesidad de contar con sistemas de protección social consistentes y coherentes con las necesidades y realidades nacionales, sobre todo hoy, bajo una creciente interdependencia a nivel global. En este sentido, la discusión y crítica de la política social y si se quiere, de los Estados de bienestar, ha estado marcada principalmente por factores como: - el fin del consenso keynesiano y el rol económico asumido por parte del Estado. - los efectos perversos atribuidos a la política social y los altos costos asociados al financiamiento del Estado de bienestar. - los fallos del Estado tanto en el diagnóstico social como en un conjunto de actuaciones estratégicas. - el cambio demográfico basado en el envejecimiento de la población, baja natalidad y reducción de la población activa. - la globalización y vulnerabilidad de las economías nacionales. - aparición de nuevos factores de exclusión social. - los fallos del mercado y los cambios del funcionamiento del mercado de trabajo. - debilitamiento del efecto de legitimación y pérdida de lealtad de masas. - cambio de los patrones y estructuras familiares, potenciado en cierta medida por la creciente incorporación de la mujer al mercado laboral. A la vez, actualmente se anexan a este conjunto de factores, una revisión de la incorporación de actores no tradicionales, distintos al Estado, para la implementación y extensión de estrategias de mejoramiento del bienestar social, a saber: - el rol asumido por el mercado, de gran importancia a nivel nacional en el área previsional, salud y educación, ubicando a Chile dentro de los países que mayor avance han logrado en la privatización (mercantilización) de servicios de bienestar. - la sociedad civil y la participación ciudadana, como espacio de intermediación y desarrollo de derechos ciudadanos. 2 Como primera definición general de política social, se la puede entender como el conjunto de medidas e intervenciones que se impulsan desde el Estado, que tienen como objetivo mejorar la calidad de vida de la población y lograr crecientes niveles de integración social, habilitando a los grupos socialmente excluidos, en las diversas dimensiones en que se expresa su exclusión (económica, política, territorial y sociocultural). La Política encuentra su expresión concreta en programas y éstos, a su vez, en proyectos (MIDEPLAN, 2000b, p. 7). Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 10

11 - la familia, como una institución social primaria, la cual no se ve inmune a fenómenos de tensión y vulnerabilidad, generando estrategias de (auto)protección, espacio a la vez donde se conjugan un cúmulo de demandas y necesidades diversas. Todos estos elementos han elevado la discusión actual sobre política social, sistemas de protección y las estrategias de intervención por parte de los Estados, a desarrollar un nuevo concepto que de alguna forma busca readecuar la definición de mejoramiento de las condiciones de vida, cohesión social o cualquier forma de riesgo de exclusión social extensivo a la población en general. Este nuevo concepto es el de régimen de bienestar social, entendido no solo bajo el modelo tradicional Estado-céntrico y burocrático, sino mas bien, fundado en la necesaria conjunción y corresponsabilidad de diversos actores en la intervención social: el Estado de bienestar es una de las partes constituyentes de los regímenes de bienestar social pero no la única, existen por cierto otros actores relevantes, generalmente identificados por las políticas públicas 3, tales como: el mercado, la sociedad civil y la familia. Según esta perspectiva, los principales problemas o crisis que enfrentan hoy los diversos regímenes de bienestar son: - el Estado no es el único proveedor de bienestar social. Se han consolidado nuevos actores como son las instituciones privadas (principalmente en salud, educación y previsión social), las organizaciones sin fines de lucro (ONG, fundaciones, organizaciones comunitarias, iglesias, etc.), y las estructuras doméstico-familiares como unidades de provisión de bienestar y redes de apoyo. Cada uno de estos ámbitos ha logrado un desarrollo institucional diverso en el sentido de sus capacidades de actuación, estructuras organizativas, bases presupuestarias, grado de coordinación y definición de planes de acción frente al tema social. - el debate tradicional se ha centrado excesivamente en el actor Estado. La principal crisis de la lucha contra la pobreza y la exclusión estriba en la interacción entre las múltiples partes que forman los «regímenes» del bienestar contemporáneos: los mercados de trabajo, la familia, y como un actor relevante, el Estado del bienestar. - la crisis de los regímenes del bienestar contemporáneos radica en la disyuntiva entre la actual construcción institucional (capacidad de abrirse a nuevos actores) y el cambio exógeno (presiones producto de la globalización). - los nacientes riesgos de la sociedad (post)industrial provienen principalmente de la revolución que se está desarrollando tanto en los mercados de trabajo (terciarización) como en las familias. Dentro de este diagnóstico, una hipótesis clave para entender el nuevo escenario de análisis de los sistemas de protección social es que la esfera familiar (como unidad económica, de redes de apoyo, de solidaridad, etc.) es el lugar central para cualquier resolución de los principales dilemas postindustriales, y acaso, el más importante «fundamento social» de las economías postindustriales. Es en este sentido, que al analizar la nueva literatura sobre protección social, se observa un reposicionamiento del tema de la familia como un actor relevante para la construcción de bienestar social dentro de un sistema económico que plantea una readecuación de las estrategias de protección y bienestar social. Como se verá más adelante, la noción de sociedades postindustriales cumple un rol explicativo del por qué hoy la promoción de sistema de protección social se hace cada vez más dificultosa y compleja. En el caso chileno, el proceso de desarrollo y modernización y sus efectos en el bienestar social no se ha visto ajeno a estos problemas, mas aún, el proyecto modernizador en Chile ha producido continuas polémicas sobre el tipo de modelo de desarrollo a implementar. Esta discusión divide las posiciones académico-políticas, económicas y sociales en visiones que cruzan el espectro político nacional. La ya conocida dicotomía entre las posiciones «autoflagelantes» y «autocomplacientes» ha sido un ejemplo de ello, y que como bien describen sus nombres, caracterizan por un lado, a aquellos que consideran que los logros obtenidos durante los años de gobierno democrático no han permitido un mejoramiento del bienestar social sino por el contrario, un aumento creciente del 3 Según Eugenio Lahera las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público. Estos son desarrollados por el sector público con la frecuente participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, así como aspectos institucionales (Lahera, 2000). Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 11

12 malestar social y, por el otro, se encuentra el sector que considera que se ha logrado una respuesta, si bien no total, si lo suficientemente adecuada para el mejoramiento del bienestar social. En el plano de las percepciones y valoraciones de las personas, muchos estudios han demostrado que el proceso de modernización y desarrollo nacional en los últimos años ha presentado aspectos complejos que aún la ciudadanía no logra asimilar (el Informe PNUD 1998 es un ejemplo claro de ello): a nivel de las valoraciones individuales se ha observado una combinación entre una valoración positiva y consistente del desarrollo económico, político y social pero acompañada de un aumento importante en los niveles de inseguridad, incertidumbre e insatisfacción social en relación a los aspectos mas relevantes de la vida cotidiana de las personas: empleo, salud, educación seguridad ciudadana entre otros. A la vez, en términos institucionales, el Estado ha vivido un creciente proceso de modernización y redemocratización de las relaciones de poder, ya sea por medio de la descentralización, desconcentración y la búsqueda de eficiencia administrativa, como por la implementación de políticas sectoriales en salud y educación que han logrado mejorar los resultados de los indicadores tradicionales. En definitiva, la década de los 90 es una década de reformas sociales, políticas y económicas que buscan en gran medida la integración y cohesión social tan deteriorada a fines de los 80. Los aspectos anteriores permiten ubicar la discusión sobre la constitución de un sistema de protección social sustentable en un plano mayor, en un plano de «desafío de país». Hoy más que nunca se observa la necesidad de realizar una reflexión sobre la relación óptima entre crecimiento económico, empleo, cohesión social y estructura familiar. Sin embargo, el desarrollo de sistemas de protección social, tanto en Chile como en el resto de los países de la región, parece mostrar una situación preocupante: si bien han logrado éxitos relativos en la lucha contra la pobreza con respecto a décadas pasadas, aún no logra una respuesta consistente y sustentable frente a la exclusión y riesgos sociales. Esto principalmente se debe a que el desarrollo y las políticas sociales en América Latina y el Caribe no han llevado a un Estado de bienestar, pues no se han alcanzado los niveles esperados de universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. Los desafíos del futuro exigen, por lo tanto, una política social más integrada, capaz de conjugar los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, articulada con las exigencias y posibilidades del desarrollo económico, y que supere a la vez la centralidad estatal. La integralidad de la política social enfrenta conflictos entre lo deseable y lo posible, entre objetivos sociales y económicos, entre prioridades ínter temporales, y entre óptimos sociales y eficiencia microeconómica. Esto hace que la política social sea un asunto esencial y simultáneamente político y económico. Además del compromiso prioritario con los sectores más desfavorecidos, la política social apunta al objetivo más amplio de construir sociedades más cohesionadas y equitativas, así como con mayor confianza colectiva en el futuro (CEPAL, 2000a, p. 52). Como reflejan muchos estudios sociales los miedos, insatisfacciones, inseguridades, incertidumbres o malestares no parecen ser simples desviaciones del buen camino del desarrollo, más bien, son llamados de atención consistentes que invitan a reflexionar sobre el curso y destino de las políticas de desarrollo y de la estructuración de sistemas de protección social integrales. Por lo tanto, el sentido del presente documento es hacerse cargo de tal reflexión, a veces dispersa en las diversas instancias gubernamentales, académicas o de investigación social. La intención es poder realizar un recorrido en aquellos aspectos en los cuales, si bien se ha avanzado, es necesario mejorar para la constitución de un sistema de protección social sustentable. Aquí no se presenta receta alguna, más bien es una invitación a continuar la reflexión sobre qué debemos entender por protección social, cuáles son características centrales y cuáles son los nuevos desafíos que debe enfrentar. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 12

13 III.- La preocupación por el bienestar y la protección social Comprender el fenómeno del bienestar y protección social como un elemento central de la modernidad, permite entender el proceso de transformación del Estado y de sus modelos de actuación, como un proceso reflexivo en el cual uno de los aspectos primordiales ha sido la concepción e importancia del análisis de los riesgos 4 : el bienestar y el mundo de vida cotidiano de los sujetos se ve tensionado por continuos riesgos internos y externos, que el sistema social enfrenta y que difícilmente puede controlar 5. En el caso de América Latina y Chile en particular, el avance de esta discusión se presenta de forma conflictiva en la constitución y estructuración de modelos de desarrollo socioeconómico que a nivel regional no han tenido mayores éxitos de integración social, pero que a nivel nacional han demostrado fuertes avances y actualmente enfrentado a nuevos desafíos. En la región, el avance de la modernidad presenta una combinación de logros y desaciertos dentro de un marco de fuerte exclusión social y marginación de los beneficios y del bienestar que conlleva la modernidad. En este sentido, el análisis de los Estados de bienestar, como uno de los actores relevantes en la construcción del bienestar social, ha producido una diversidad de modelos y tipologías explicativas de las diferentes estrategias de intervención social por parte de los Estados y de diversos actores que han ido ocupando un lugar en la provisión de servicios sociales relevantes: la familia, el mercado y las organizaciones de la sociedad civil (tercer sector) entre otros. Esta prolífica generación de análisis se sustenta fundamentalmente en el diagnóstico de agotamiento del Estado de bienestar tradicional, principalmente por el nuevo contexto interno y externo en el cual se desenvuelve: sociedades postindustriales con un alto componente laboral en el sector servicios y la consecuente preocupación por aspectos relativos a la productividad y flexibilidad laboral, y por otro, un cuadro internacional de economías globalizadas con el consecuente desarrollo de nuevos riesgos de exclusión social. Dentro de este cuadro, se ha observado que la época dorada de crecimiento económico, con pleno empleo y protección social extensiva, ha entrado en una fase de readecuación. Esto se observa tanto a nivel europeo como regional, básicamente durante el período de industrialización por sustitución de importaciones (principalmente en el período ). Un hecho gráfico de esta necesidad de readecuación, ha sido la evolución del concepto de bienestar social. Desde sus orígenes, esta 4 El carácter reflexivo del proceso se centra en el hecho de que la construcción del bienestar social es un proceso de construcción social e intersubjetivo (colectivo). Es decir, compartido socialmente pero con diversos acentos (plural) y con diferentes niveles reales de constitución (poder) por parte de por un cúmulo social, sea este un grupo de presión, una comunidad, estratos sociales o la sociedad en su conjunto. Los principios y orientaciones de esta construcción social (marco institucional-normativo) se constituyen, por lo tanto, en un análisis de las necesidades consideradas relevantes (reflexivas), dentro de un contexto socioeconómico dinámico y complejo (riesgo) y sobre el curso y medidas a realizar (practica social) en aras del mejoramiento de las condiciones de vida tanto, objetiva como subjetiva (bienestar). Sin embargo, siguiendo a U. Beck y A. Giddens es necesario hacer una distinción en el sentido del carácter reflexivo de la modernidad: el concepto reflexivo no implica reflexión en su sentido primario sino autoconfrontación, ello porque la transición desde el período industrial de la modernidad al período de riesgo ocurre de forma no deseada, no percibida y compulsiva, como consecuencia del dinamismo autonomizado de la modernización, siguiendo la pauta de los efectos colaterales latentes. Prácticamente puede decirse que las constelaciones de la sociedad del riesgo se producen debido a que las certezas de la sociedad industrial (el consenso para el progreso o la abstracción de los efectos y peligros ecológicos) dominan el pensamiento y las acciones de personas e instituciones en la sociedad industrial. La sociedad del riesgo no es una opción que se pueda elegir o rechazar en el curso de disputas políticas. Surge como continuación de procesos de modernización autonomizados que son ciegos y sordos a sus propios efectos y amenazas. De forma cumulativa y latente, estos procesos producen amenazas que cuestionan y, finalmente, destruyen los fundamentes de la sociedad industrial (Beck Giddens Lash, 1997, pp ). Por lo tanto, la reflexividad como autoconfrontación implica una visión crítica de los efectos no deseados (rupturas, quiebres) de la modernidad y el desarrollo, proceso que impulsa a una readecuación tanto en la distribución de los bienes (ingresos, trabajo, seguridad social) como de los males (pobreza, violencia, desempleo, exclusión, entre otros). 5 Con respecto al concepto de sistema social, según el sociólogo alemán Niklas Luhmann se puede hablar de sistemas sociales siempre que las acciones de varias personas estén relacionadas entre sí mediante el sentido y constituyen así un entramado delimitable frente a un medio ambiente ajeno. En cuanto surge la comunicación entre hombres, aparecen sistemas sociales, pues con cada comunicación empieza una historia, que se va diferenciando mediante selecciones referidas entre sí en la medida en que sólo realiza algunas de las muchas posibilidades disponibles (Navas, 1989, p. 142). Para este autor, la sociedad es el sistema social que comprende todas las acciones comunicativas efectivamente alcanzables: la comunicación es la operación básica y parte esencial del sistema social. La sociedad no es la suma de las interacciones y de las organizaciones, sino que es un sistema de un orden superior y distinto: la sociedad es el sistema social cuya estructura regula las ultimas y fundamentales reducciones, con las que los demás sistemas sociales pueden conectar. La sociedad transforma complejidad indeterminada en complejidad determinada o, al menos, determinable para otros sistemas. De esta forma, garantiza a los demás sistemas un medio ambiente domesticado de menor complejidad, un medio ambiente en el que la arbitrariedad de lo posible ha sido ya excluida y que plantea, por tanto, a las estructuras sistémicas exigencias menores (Navas, 1989, p. 149). Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 13

14 idea ha estado asociada a la intervención y monopolio por parte del Estado sobre la necesidad de corregir las desviaciones no deseadas del proceso de desarrollo socioeconómico de las sociedades modernas. Sin embargo, como se verá a continuación, la noción de bienestar social plasmada en la acción concreta de las políticas públicas, no ha sido ajena al desarrollo de fenómenos político-institucionales, sociales y económicos e incluso culturales. En este sentido, el caso chileno demuestra como en cerca de 30 años la mirada del bienestar social y el rol del Estado y otros actores, ha ido modificándose desde una perspectiva universalista estratificada 6 característica hasta los años 70, a una mirada más bien residual excluyente, característica de los años 80, período en el cual se realizaron un conjunto de reformas estructurales de corte monetarista neoliberal. Finalmente, el retorno a la democracia en los años 90 se transforma en un hito para la relación dada entre el rol del Estado, la visión de bienestar social y las estrategias de intervención pública concreta, este período es conocido como el modelo de crecimiento con equidad. A continuación se entrega una descripción de los principales acentos desarrollados en el tránsito conceptual del bienestar social y su relación con el fenómeno de la modernidad y desarrollo social, a partir de las modificaciones observadas en los modelos tradicionales de los Estado de bienestar, para cerrar esta sección con una caracterización de la actual discusión sobre los regímenes de bienestar social y sus principales áreas de desarrollo. a.- Modernidad, desarrollo social y bienestar social Si bien los fines del documento no son realizar un análisis histórico de las estructuras de bienestar y protección social, si se considera relevante poder contextualizar de dónde parte esta discusión. Para ello es necesario hacer sentido de la literatura existente sobre el tema y que está incorporada en este documento. Gran parte de los análisis del tema de bienestar, protección o desarrollo social asume que el fenómeno de avance de lo que se ha llamado como la ciudadanía social, que no es otra cosa que la continua y cada vez más importante organización de las demandas de seguridad, derechos, protección y bienestar social por parte de los ciudadanos, no puede ser comprendido si no incluido en un fenómeno mayor como es el proceso de modernización y desarrollo socioeconómico, fenómeno que permite entender la lógica y secuencia de una relación problemática. Una mirada desde la teoría de la modernidad 7 puede dar luces sobre el lado de la balanza en la cual se ha puesto mayor énfasis en relación al problema del bienestar social. Si se sigue la discusión desarrollada por Peter Wagner (1997) con respecto a la ambigüedad histórica en la modernidad, se puede observar que tal ambigüedad tiene manifestaciones prácticas en el desarrollo social, económico, político e institucional. Sobre todo si se enlaza con el problema del avance o desarrollo de sistemas de bienestar social, pues los contenidos en los cuales se sustenta, no son indiferentes a la discusión mayor del fenómeno de la modernidad. Según Wagner, la ambigüedad histórica en la modernidad está sustentada en la distinción entre libertad y sometimiento, la cual se estructura y manifiesta en la distancia existente entre lo que se dice de la modernidad 6 El componente universal se explica en que este modelo tiende a proteger a la mayor parte de la población mediante la ampliación del acceso a la salud pública, la educación primaria (con avances en la educación secundaria) y con una estrategia de ayudas monetarias frente al desempleo. Claramente este modelo se sustenta en una fuerte carga en el gasto fiscal. El componente estratificado se observa en las diferencias sociales de acceso y calidad de protección social según el sistema tradicional de seguro social (jefe de hogar con empleo formal). Los primeros grupos en favorecerse de los beneficios del sistema fueron los profesionales y los empleados públicos. Sin embargo, mediante procesos de movilización y organización social (sindicalización), los sectores populares, principalmente minero y obreros industriales van a ver mejorar sus niveles de protección social. Un punto central de este modelo es que el sistema de protección social si bien no produce los niveles de movilidad social deseados, logra amortiguar y no ampliar las diferencias sociales (Filgueira, 1997). 7 Para la mayoría de los autores preocupados por este tema, la modernidad es una ruptura paradigmática (positiva o negativa) con el mundo tradicional, una ruptura frente a sus contenidos simbólicos de comunidad, autoridad y ética social en base a la religión. El mundo ético-moral de la comunidad se racionaliza y seculariza hacia una ética cada vez más individualista. La modernidad surge como un nuevo espacio, un nova aetas (nueva era) que separa al hombre de la naturaleza y extrema la dualidad sujeto objeto donde el conocimiento (ciencia) surge como la clave del progreso y desarrollo de la razón ilustrada. En este sentido, la idea de progreso, como sustento simbólico de la modernidad, rompe con el estado de cosas tradicional, generándose una brecha entre el horizonte de expectativas (lo que se desea) y el espacio de la experiencia (lo que es). Siguiendo los planteamientos de Ronald Inglehart (1998), el proceso de modernización no es un proceso lineal, determinista y global a escala mundial, mas bien este fenómeno se presenta en diversos niveles de desarrollo en las diversas regiones del planeta dependiendo de la relación, conformación y comportamiento de un conjunto de variables político-económicas y socioculturales. Sin embargo, esta diversidad parece desarrollar pautas coherentes y predecibles, esto es ciertos síndromes de desarrollo y cambio económico, político y cultural se dan juntos siguiendo trayectorias coherentes, siendo algunas trayectorias más probables que otras (Inglehart, 1998, p. 7). Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 14

15 (discurso) y lo que realmente se logra desarrollar (desarrollo de instituciones) 8. Este desfase entre libertad (desarrollo de la individualidad) y sometimiento (coacción desde las esferas de poder como el Estado, el mercado u otras), se funda en el desarrollo de tres relaciones de elementos ambivalentes que se han ido presentando en el proceso histórico del desarrollo social moderno: Primero, la modernidad se sustenta en una ambivalencia entre la libertad individual y la convivencia social o bien común 9. Una forma de definir al ciudadano actual es mediante términos jurídico-morales bajo los principios de libertad y autonomía individual. Es decir, en base a derechos humanos universales e inalienables que determinan un marco de libertades sociales, económicas, políticas y culturales. Pero por otro lado, se contrapone el espacio social donde se manifiestan y desarrollan tales libertades. La convivencia social exige y requiere de aspectos normativos que permitan el desarrollo y uso de tales derechos, pero dentro de un cuadro social mayor. En este sentido, si bien el interés individual puede chocar con el interés colectivo, es el carácter social el que determina el marco de acción dentro del cual ese ámbito de libertad y autonomía es desarrollable. Es decir, la libertad del individuo es solo posible en cuanto se es ciudadano parte de una comunidad de intereses y valores sociales compartidos. La segunda ambivalencia se da entre la capacidad de acción individual y las limitaciones estructurales en el sistema social. Es decir, entre aquellos espacios de oportunidades donde es posible desarrollar la acción y la satisfacción de necesidades y las determinantes estructurales de tales espacios. Esto se observa muy claro en el proceso de desarrollo en América Latina: las fuertes diferencias sociales se sustentan, en parte, por la existencia de una estructura desigual de desarrollo que tienden a ampliar y reproducir las brechas antes que potenciar la movilidad y desarrollo colectivo. En este marco, las capacidades individuales en algunos grupos sociales, se ven más mermadas puesto que parten con recursos y activos distintos: unos más favorecidos que otros. En este sentido el autor sostiene que cuanto más desigual es la distribución de las posibilidades y las limitaciones, más difícil resulta imaginar una autodeterminación colectiva entendida como participación generalizada (es decir, en las condiciones de plena realización de la modernidad política) (Wagner, 1997, p. 47). En definitiva, a mayor desigualdad, se obtendrá una menor cohesión social. El tercer factor es la relación entre el espacio de desarrollo de la vida humana referida siempre a un lugar concreto (barrio, ciudad, nación, etc.) y el conjunto de normas sociales difundidas por amplios espacios y lugares. Esto grafica el factor local-territorial del marco de acciones posibles del individuo y de las estructuras de oportunidades plasmadas en tal contexto, mientras que las normas son extensivas a un marco mas global (supraterritorial). Tales normas actúan como unas formas colectivas de obrar, de pensar y de sentir externas a las personas, formas que ejercen un poder coercitivo sobre la conducta individual y que son socialmente aceptadas y compartidas (determinan múltiples espacios locales de acción individual). En general, las descripciones del desarrollo social han tomado uno u otro camino en esta disputa, ya sea por su visión positiva del desarrollo de las libertades o negativa como el sometimiento. Sin embargo, parece que la balanza ha optado por el lado donde el principal contenido del discurso de la modernidad ha sido la idea de libertad y de la necesidad de desarrollar instituciones que faciliten su desarrollo y extensión. Es así que el análisis del bienestar social como fenómeno de la modernidad debe comprometer dos esfuerzos. Uno dirigido a describir el discurso sobre el proyecto de modernidad y el otro, al desarrollo de las instituciones y prácticas sociales realizadas en ese proceso. En este sentido, entre las ideas y las instituciones de la modernidad existe afinidad, pero no identidad. Podemos tal vez identificar inequívocamente, en términos históricos, el aspecto 8 Wagner entiende las instituciones como Giddens, definiéndolas como un: conjunto de reglas y recursos relativamente permanentes y con frecuencia dotados de gran extensión espacio-temporal, que, lejos de limitar la acción humana y de encauzarla por carriles preestablecidos, la hacen posible, precisamente en virtud del acceso a dichas reglas (Wagner, 1997, p. 18). 9 Esta ambigüedad va a constituir un factor central dentro de la controversia del bienestar, debido a que la modernidad se ha caracterizado por el avance del individualismo competitivo frente a una idea de bien común. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 15

16 normativo, es decir, el proyecto de la modernidad con todas sus tensiones internas, pero este proyecto no ha sido traducido nunca a instituciones puras, ni siquiera de una manera aproximada (Wagner, 1997, p.29-30). La existencia de estas disputas internas de la modernidad, ha mostrado en amplios sistemas sociales, un desarrollo fuerte de ciertos elementos individualistas, determinado un desarrollo cada vez mayor de la idea de libertad como autonomía individual (individualismo) frente al ideario colectivo (bien común) y del desarrollo consecuente de una descolectivización de los fenómenos sociales: la balanza se ha cargado hacia el individuo como epifenómeno social, antes que el colectivo como espacio social. Es decir, en el liberalismo, basado con todas las deficiencias que se quiera en los derechos individuales, el individuo es la única categoría que no se debe cuestionar y que, de hecho, con frecuencia no puede ser cuestionada. El individuo está sencillamente ahí. Lo que tiene que discutirse es la definición de la naturaleza humana o del bien común (Wagner, 1997, p. 41). Sin embargo, el proceso de descolectivización no ha sido un proceso unidireccional y lineal. Más bien, las sociedades contemporáneas han enfrentado este problema de diversas formas y en distintas dimensiones, pero todas ellas se han visto caracterizadas por un fenómeno similar: la pérdida del sentido colectivo de la acción social, la falta de confianza y seguridad subjetiva en la vida social. Lo anterior se explica en tanto el individuo como la sociedad, se ven involucrados en múltiples espacios crecientes de complejidad e incertidumbre. Si bien por un lado, el desarrollo de una sociedad produce una ampliación de las certezas (desarrollo científico, salud, tecnología y productividad, etc.), por otro, amplía el campo de las incertidumbres. La sociedad del riesgo de Ulrich Beck (1998) es un ejemplo clásico de los efectos no deseados de la modernidad este concepto designa una fase de desarrollo de la sociedad moderna en la que los riesgos sociales, políticos, económicos e individuales tienden cada vez más a escapar a las instituciones de control y protección de la sociedad industrial 10. Como se observa, en este pequeño recorrido conceptual, el avance de la modernidad aparentemente configura un quiebre entre los intereses individuales y colectivos, agudizando las posiciones teóricas sobre cual base debe ser construido el bienestar: el interés privado o público. Sin embargo, siguiendo nuevamente a Wagner, hay un actor institucional característico de la modernidad que ha jugado un rol central en la tensión entre libertad y sometimiento: el Estado de bienestar. Desde este punto de vista, al realizar una mirada histórica del Estado de bienestar se puede observar que ha logrado, lo que el autor llama como la estandarización de las conductas sociales y de las situaciones biográficas de los ciudadanos (Wagner, 1997, p ). Es decir, el Estado de bienestar ha sido un factor de desarrollo de la ciudadanía (social, jurídica, política y económica) de cada uno de sus miembros, interviniendo en la estructura de oportunidades 11 haciéndolas socialmente compartidas y distribuidas, como también, ha producido efectos en las condiciones de vida de los ciudadanos y de las transmisiones intergeneracionales del bienestar social. Actualmente este actor, el Estado de bienestar, parece sufrir nuevamente los embates de las discusiones sobre sus sustentos y alcances: qué Estado queremos, cuánto debemos asegurar y proteger, qué rol le compete al individuo, el riesgo y la vulnerabilidad deben ser socialmente compartidas, entre otras cuestiones. A continuación, se puede observar cómo se han ido modificando a lo largo del tiempo tales relaciones de elementos y cómo hoy se ha llegado a una mirada crítica sobre los cimientos y sustentabilidad de estructuras de bienestar modernas. 10 Aunque es preciso hacer una apreciación y destacar que la dimensión y características de estos riesgos no se distribuyen uniformemente a lo largo y ancho del proceso modernizador: un fenómeno como Chernobyl difícilmente lo encontramos en regiones sudamericanas, y a la vez, el tipo de problema de exclusión social producto de la extrema pobreza, difícilmente lo encontramos en países del primer mundo (Beck-Giddens-Lash, 1997, p. 18). 11 Las estructuras de oportunidades se definen como las probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque les proveen recursos nuevos (Kaztman Filgueira, 1999, p. 9). En la configuración de esta estructura se relacionan el mercado laboral, el Estado como proveedor de de servicios de bienestar y la sociedad civil en conjunción con las redes familiares, comunitarias e institucionales. Sin embargo es preciso tener presente que la distribución de oportunidades se diferencia de la distribución de ingresos clásica: son las oportunidades el concepto operativo básico que explica la reproducción en el tiempo de la desigualdad en los resultados, y entre ellos los ingresos. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 16

17 i).- Características del modelo de bienestar tradicional Desde una perspectiva histórica, la idea de Estados de bienestar surge luego de los primeros esfuerzos por atender la cuestión social de fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, para luego instalarse como motor de desarrollo y de integración de vastos sectores emergentes (básicamente el sector obrero-industrial y el sector medio-profesional). El contenido de la idea de bienestar social cambia paulatinamente desde una visión asistencial a posiciones más participativas e integradoras que caracterizan, a lo menos, los discursos actuales de varios modelos de intervención social. Es en este sentido, que actualmente más que de Estados de bienestar se habla de regímenes de bienestar social, para graficar el nuevo contenido y rol que le compete por un lado, a la política social de los Estados nacionales, y por otro, al rol e interacción que juegan otros actores como la familia, la sociedad civil y el mercado. Para comprender el desarrollo actual de este fenómeno es necesario describir cuáles han sido las características constitutivas de los diferentes modelos o regímenes de bienestar y cuáles son los problemas que han enfrentado. Con este fin, se presenta a continuación un breve recorrido sobre el tema. Al hablar de Estados de bienestar, inmediatamente, se asocia a la idea de un conjunto de programas y subsidios sociales gestionados por el Estado, en función de aminorar los efectos no deseados del desarrollo socioeconómico. Por lo tanto, se identifica con un tipo de acción que se justifica y explica por la necesidad de generar mecanismos solidarios y equitativos para el desarrollo individual y social: los Estados de bienestar son un fenómeno moderno y en él se conjugan las contradicciones mismas del proceso de desarrollo social. Desde sus orígenes, el Estado de bienestar ha vivido un constante proceso de adecuación y redefinición, que ha transformado el espíritu asistencial de sus primeros años (benefactor-subsidiario), a una cara más habilitadora y proactiva (participativo-integrador), según se observa en el desarrollo de los procesos de reforma actual de los regímenes a nivel internacional. Sin embargo, tales contenidos no siempre han sido necesariamente claros. A fines del siglo XIX se logra imponer una mirada y preocupación de las élites políticas sobre la cuestión social, ya sea por la cruda realidad de amplios sectores sociales, como por el nivel de movilización de los mismos: el problema social se hace visible a las élites gobernantes características del Estado liberal-mercantil. Tal como lo afirma Moreno, conviene reiterar que los modernos sistemas de protección social han tenido su génesis y localización geográfica en la Europa contemporánea. El estado de bienestar es, consiguientemente, una invención europea cuya característica institucional más notable es el establecimiento (vía contributiva o fiscal general) de mecanismos obligatorios de solidaridad entre los ciudadanos (Moreno, 2000, p. 2). En la bibliografía sobre los orígenes históricos del Estado de bienestar moderno (ver Cuadro 1 de la página siguiente), se puede encontrar tres ideas fuerzas sobre los inicios de esta nación que va a tener gran impacto en el desarrollo social de los países: Una primera visión, encuentra en el 1834 el inicio de los sistemas contemporáneos del bienestar, puesto que este es el año en el que se dicta en Inglaterra la New Poor Law. El propósito de esta legislación del Reino Unido fue ayudar a las personas necesitadas que hasta ese momento sólo contaban con la asistencia de las iglesias e instituciones benéficas. El otro hito que se menciona con frecuencia en relación a los primeros fundamentos del Estado de bienestar, data de 1883 en la Alemania de Bismarck. En aquella oportunidad se dictó una legislación que estableció las bases de la moderna seguridad social bajo el principio contributivo, mediante el cual se financiaba obligatoriamente un sistema básico de previsión social. De acuerdo a esa normativa los trabajadores pasan a ser considerados sujetos de derechos y obligaciones y no pobres potenciales que tan solo podían recurrir a ayudas estatales contingentes en caso de pérdida del empleo. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 17

18 El otro antecedente citado con frecuencia en relación al desarrollo histórico del Estado de bienestar y los sistemas de protección social a los que da origen es el documento conocido como El Informe Beveridge, de 1941 en Inglaterra. En sus orígenes, el bienestar está ligado a la manera de instalar sistemas de seguridad social. El cuadro que sigue muestra comparativamente las modulaciones de sistemas de seguridad social diferentes y cuyo eje comparativo es el concepto de bienestar, es decir, de solidaridad ciudadana. Cuadro 1: Sistemas de seguridad social en sus orígenes Modelo Modelo Acciones Bismarck (1883) Beveridge (1941) Seguros obligatorios: Presupuestos generales del Estado - Empleadores Financiamiento - Trabajadores - Estado. - Enfermedad - Salud Pública Prestaciones - Invalidez Contributiva Universal Cobertura - Vejez - Ayuda familiar - Accidentes del Trabajo - Asistencia social Gestión Fuente: en base a Moreno (2000). Tripartita Unificada Pública Los países que tradicionalmente han sido reconocidos como marco de referencia para asumir la cuestión social con cierta estrategia de resguardo efectivo, fueron: Inglaterra a partir del Informe de William Beveridge; Francia con la reforma social desde los tiempos de Luis Bonaparte, Estados Unidos con Keynes y su influencia en el New Deal y Alemania con la reforma social de Bismarck 12. Cada uno de ellos aportó al desarrollo de los Estados de bienestar contenidos y acciones diversas, que con el tiempo se fueron haciendo un lugar común al resto de las naciones. Para América latina estas experiencias constituyen el sustento teórico y metodológico para la generación de los incipientes Estados de bienestar nacionales. El Estado se ve enfrentado a las presiones derivadas de la creciente organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por la importancia creciente de la industria, y por otro, a la consolidación de una clase media que conforma un sector de consumo creciente. Dentro de este cuadro se produce un aumento de las ya importantes desigualdades sociales y de distribución del ingreso 13. En términos generales, se puede decir que el origen de las estrategias de intervención por parte de los Estados, se debe a la creciente necesidad de enfrentar lo que se llamo como la cuestión social. Este fenómeno se puede caracterizar por un conjunto de demandas y movimientos sociales dentro de un marco de industrialización creciente, con el consecuente surgimiento de una clase obrera con un fuerte contenido de lucha de clases, bajo modelos de Estado liberal-burgués, con un sentido de una economía mercantil y con un desarrollo de democracias liberales nacientes. Dentro de este cuadro, uno de los primeros esfuerzos por enfrentar tal cuestión social, surge en Inglaterra con las ya tradicionales y polémicas Leyes de pobres en 1834, aunque con anterioridad, en el siglo XVIII, ya se había avanzado en el sistema Speenhamland como mecanismo de ayuda a las clases marginales rurales como primer subsidio salarial. 12 La idea básica de estas primeras formas de política social, era en un sentido político, lograr aminorar el conflicto social. Hay que recordar que durante los inicios del siglo XX los movimientos sociales y de clases pretendían la reforma o revolución social y frente a esto los Estados nacionales utilizaron un conjunto de programas y políticas como mecanismos de control del conflicto. Por otro, en el sentido social, surge también la visión de que el Estado otorgue efectivamente niveles de ayuda a sectores sociales excluidos, esto es característico de la visión asistencial tradicional. Por último, en un sentido económico, la acción del Estado constituía un mecanismo de estabilización de la demanda interna con el fin de potenciar la generación de empleo y del crecimiento económico. 13 Este fenómeno se da sobre todo en aquellas sociedades que realizan la etapa difícil de la sustitución de importaciones donde la clase media se constituye en un actor central de consumo de bienes y productos manufacturados (televisores, automóviles, electrodomésticos, etc.) dentro del mercado interno. El componente de consumo entre las clases varía, mientras la clase alta tiene un componente de consumo del lujo, la clase media tiene un consumo de bienes manufacturados y la clase baja mas bien de subsistencia (Franco, 1996, p.11). Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 18

19 Con esta nueva mirada se produce también una revalorización de la idea de vulnerabilidad y su relación con el trabajo: con John Locke el concepto de trabajo se identifica con la idea de propiedad (natural), con Adam Smith se asocia con la idea de riqueza, con Emile Durkheim se conecta con el proceso de transformación social y con Karl Marx logra su punto culminante, como fuente de productividad y la expresión misma de la realización del hombre moderno y como no, en una base de la contradicción misma del desarrollo de las sociedades capitalistas. Esta idea de trabajo como mercancía y valor, se complementa con la noción liberal de iniciativa privada y libertad individual. Surge así la perspectiva de que todo tipo de ayuda o políticas de socorro deben potenciar la reinserción del indigente al mundo laboral (obrero-industrial), rompiendo la lógica de la caridad, asistencialismo y beneficencia tradicional de organizaciones religiosas y sociales. Al mismo tiempo, se hace cada vez más necesario para las élites gobernantes, identificar las causas de la indigencia o mendicidad (catalogada como círculo vicioso e inmoral por la visión ilustrada) y la de subordinar la ayuda o el socorro al modo de conducta del beneficiario, con el fin de sacarlo del ciclo perverso e indigno de la pobreza: las ayudas deben potenciar el desarrollo del beneficiario y reintroducirlo en el universo de los valores morales universales. Las ayudas sociales requieren, por lo tanto, un sustento teórico y metodológico bajo el cual sean analizadas y desarrolladas (tanto en su generación como funcionamiento). Es a partir de este punto que surge la mirada científica de lo social, cuyos mayores representantes serán Frédéric Le Play (con su estudio de los pobres en Europa y de la reforma social en Francia), Durkheim (con su análisis del suicido y la división social del trabajo), Marx (y su crítica a la sociedad capitalista), entre otros. Para todos, de una forma u otra, es la familia la unidad de análisis social básica, donde los presupuestos familiares son expresión cuantitativa de la vida y punto de partida para el análisis de los hechos sociales: toda ayuda se debe fundamentar en un análisis científico de las carencias. El Estado social se va gestando como una vía intermedia entre los defensores acérrimos del libre mercado y su visión seudo-científica de la cuestión social, y aquellos sectores que propician el tema social como base de una contradicción de clases. De tal forma, el Estado moderno se configura básicamente como un Estado protector, fundado en un marco de derechos que defiende por un lado las libertades individuales, la propiedad, la idea de igualdad y sus correspondientes sistemas (mínimos) de protección social. Sin embargo, esta idea de igualdad social muchas veces parece entrar en contradicción con el desarrollo vivido por el sistema capitalista de inicios del siglo XX: si bien la idea de igualdad está inscrita en los fundamentos del sistema democrático moderno, siempre ha resultado mas compleja su puesta en práctica a nivel económico y social, no así en su versión jurídica. Este fenómeno de la evolución de los contenidos del bienestar lo grafica T. H. Marshall en su estudio sociológico sobre ciudadanía y clase social. Para este autor, el desarrollo de las sociedades modernas se puede entender como un desarrollo complementario y creciente de tres tipos de derechos asociados a la noción de ciudadanía: civil, política y social. Por ciudadanía se puede entender como un status que garantiza a los individuos unos derechos y deberes iguales, unas mismas libertades y restricciones, unos poderes y responsabilidades legalmente idénticos. La ciudadanía implica, pues, un principio de igualdad jurídica, a diferencia de lo que ocurre con la clase social, que constituye un sistema de clara desigualdad, basado en la propiedad privada, la educación y la estructura de la economía nacional (Muñoz, García y González, 2000, p. 58). Las características principales de estos tres tipos de ciudadanía son: - la primera, ciudadanía civil surge en el siglo XVIII con la implementación y extensión de los derechos de la libertad individual (de la persona, palabra, conciencia, propiedad, contrato, igualdad ante la ley y justicia equitativa), los cuales se expanden producto de la revolución francesa y americana. - el segundo tipo, ciudadanía política, se comienza a desarrollar en el siglo XIX, los cuales comprenden el derecho a participar en el ejercicio del poder político (voto, asociación, sindical y de reunión). - por último, la ciudadanía social, en el siglo XX se observa la ampliación de los derechos al ámbito económico y social los cuales incluyen derecho al trabajo, educación, mínimo de bienestar económico, seguridad social, salud, etc., capaces de garantizar condiciones mínimas para poder ejercer los anteriores. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 19

20 Sin embargo, el desarrollo actual de los derechos sociales ha entrado en una fuerte controversia potenciada por los logros obtenidos de lo que aquí se ha llamado como regímenes de bienestar social: las capacidades de los Estados de lograr sistemas de protección social mas extensivos, eficientes y sustentables, choca con la necesidad de ampliar las potencialidades económicas de los países: la implementación de derechos sociales está mediatizada por la factibilidad del modelo de bienestar a implementar. ii).- Crisis del modelo tradicional Como ya se ha mencionado, el Estado social de bienestar tradicional es el resultado de la ampliación y consolidación de la concepción protectora y contractual del Estado moderno y del desarrollo de la economía capitalista y sus disfunciones. El punto de inflexión ascendente del desarrollo de los Estados de bienestar social lo va a constituir el período de posguerra y el auge económico de los años 50 a los 70: período conocido como la época dorada del bienestar social, basado en un crecimiento económico sostenido, ampliación de servicios y programas sociales y pleno empleo (industrial). Como es sabido, la influencia de J. M. Keynes (en Estados Unidos y el New Deal) y del Informe de W. Beveridge (en Inglaterra) constituyen el lugar común para el desarrollo de estrategias de avance para la ciudadanía social. El gran sustento ideológico de este período es la necesidad de asegurar niveles de protección social extensivos mediante la intervención estatal, pleno empleo y reactivación de la demanda interna. Se conjugan así las visiones del colectivismo con la necesidad de intervención del Estado frente a los fallos del mercado. Esto se basa en un diagnóstico crítico de las capacidades de las economías capitalistas de asegurar niveles de bienestar social extensivos: el mercado, por sí solo es incapaz de responder frente a problemas sociales como la pobreza y la desigualdad económica, por el contrario, se ve en él la causa de tales desviaciones. Esta visión colectivista centra su atención en el tema del trabajo: trabajar genera riqueza susceptible de ser invertida en protección social colectiva e individual. Sin embargo, esta visión presenta una singular visión de la protección social: por un lado, se fomenta la idea contributiva del trabajador, es decir aquellos que de alguna forma están integrados y que aportan a su bienestar futuro, versus aquellos que están en la categoría de ciudadanos necesitados y excluidos del sistema de protección social y que requieren de una política social que los integre vía subsidios asistenciales. Esto significa, y fue parte de la discusión entre el modelo de Beveridge y Keynes, una distinción entre un sistema que se base en el aporte individual (contributivo o fondo individual de riesgo) o un sistema que se base en una carga tributaria, que asegure un nivel de riesgo socialmente compartido (fondo común de riesgo), temas que aún hoy tienen vigencia en la discusión sobre como financiar el sistema de protección social. Para Keynes, la idea de un impuesto progresivo como base financiera de la seguridad social era una idea muy revolucionaria. En los años 40 la mayoría de los trabajadores no pagaban impuestos a la renta, de hecho a partir de los años 60 y 70 se empieza a extender esta modalidad al ámbito de las rentas familiares. Sin embargo, los efectos que se buscan lograr con la ampliación del sistema de protección social es la humanización de la producción capitalista, antes que su superación, como sí lo planteaban los sectores marxistas de la época: la idea es respetar el potencial del sistema capitalista para generar bienestar, pero buscando una distribución de recursos más justa. Es debido a esto que se observa una extensión de los sistemas de seguridad social, educativo, sanitario y de mejoras de infraestructura pública (con un uso extensivo en mano de obra). El Plan Beveridge intenta reformar la seguridad social expandiendo los seguros sociales obligatorios para cubrir a la mayoría de la población, agrupando la ayuda en un solo sistema, garantizando ingresos mínimos como mecanismo de lucha contra la pobreza. El Plan vincula directamente la política económica con la política social persiguiendo el objetivo del pleno empleo. Las principales características de este plan son: - aseguramiento universal de los trabajadores (obrero, profesional, sindicalizado). - subsidios familiares para familias numerosas. - creación de un servicio nacional de sanidad gratuito. - universalidad y unidad de todo el sistema de protección social bajo una entidad rectora. Departamento de Estudios División Social - MIDEPLAN 20