Algunas consideraciones sobre la actualización del régimen jurídico de la casación en la jurisdicción contable

Transcripción

1 Algunas consideraciones sobre la actualización del régimen jurídico de la casación en la jurisdicción contable Paulino Martín Martín 1. El encuadramiento de la casación y revisión en la jurisdicción contable con la jurisdicción contencioso-administrativa se articula mediante la técnica de la remisión material en cuanto que el artículo 86.5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (igual en el art. 12.b) preceptúa que «las Resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable serán susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento». Todo ello conforme con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, el artículo 58.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. La implantación en toda su extensión de la casación en el contencioso-administrativo (desde la Ley de 1992) hace necesaria la actualización del régimen jurídico previsto en la Ley de Funcionamiento para la casación contable, así como el supuesto de revisión por sentencias contradictorias (art LJCA en relación con el art de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas), hoy motivo de casación para unificación de doctrina (art. 96 y sigs. de la Ley JCA); actualización ésta no solo necesaria, sino también muy conveniente. La ocasión parece adecuada al estar así parece en estudio el nuevo régimen jurídico de la casación en el ámbito competencial del Tribunal Supremo. Y a tal efecto es bueno recordar la corriente doctrinal que mantiene que ante la imposibilidad de lograr la plenitud del ordenamiento jurídico positivo, unido a la necesidad de unificar los criterios de verificación de las leyes y principios que informan el ordenamiento jurídico que debe llevar a cabo el poder jurisdiccional 139

2 140 Revista Española de Control Externo se encomienda esta misión a los Tribunales de Casación (en España desde siempre al Tribunal Supremo) para unificar la jurisprudencia. De este cometido surgió, junto a la ley, la doctrina legal formulada por el Tribunal Supremo a través de la cual se fijaba el sentido de la ley, y en ocasiones se llenaban sus lagunas y deficiencias (en el orden civil y cuando rija el principio dispositivo). En el campo penal debe tenerse en cuenta que rige el principio de legalidad estricto. Es de resaltar que a lo largo de la evolución histórica de la institución la misión de unificar jurisprudencia prevaleció sobre el principio de garantizar la aplicación de la ley por los Tribunales al resaltarse la importancia de la segunda instancia en tal logro. Por otro lado se acentuó, en el transcurso del tiempo, el carácter de recurso que por fin logró alcanzar la casación; de un instituto político pasó a ser un instituto procesal de carácter estrictamente jurisdiccional, incluido entre los recursos o medios de impugnación de resoluciones jurisdiccionales definitivas, subsistiendo, en lo esencial, los principios técnicos que inspiraron la institución. 2. La Ley de la JCA de 1998, artículo 86.5, preceptúa como hemos dicho que las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia contable son susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en la Ley de Funcionamiento. Las dudas que se plantearon sobre el ámbito objetivo de la remisión, o lo que es lo mismo, si las causas o motivos del recurso estaban incluidas, han sido resueltas en sentido afirmativo por la doctrina jurisprudencial (S.T.S. de 7 de junio de 1999). Según se desprende de la doctrina contenida en el Fundamento jurídico 4º de la citada Sentencia, al fijar el alcance de la remisión prescrita en el artículo 86.5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en relación con lo dispuesto en los artículos 81 y 82 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, señala que, «aunque literalmente podría entenderse que esta salvedad se refiere solo a las resoluciones susceptibles de casación que especifica el artículo 81 de la citada norma, una interpretación lógica y sistemática hace que deba comprender, también, los motivos por los que procede este recurso extraordinario, esto es, los establecidos en el artículo 82 de la misma, que a los motivos comprendidos en los artículos 95 y 98 de las leyes reguladoras de la jurisdicción contencioso-administrativa (Leyes de 1992 y 1998) mencionadas, añadiendo de «error evidente en la apreciación de la prueba basada en documentos que obren en el procedimiento que demuestren la equivocación del órgano del Tribunal sin resultar contradichas por otros elementos de prue-

3 Algunas consideraciones sobre la actualización del régimen jurídico de la 141 ba, que es motivo cuya subsistencia es coherente con la naturaleza del cálculo contable que caracteriza a los procedimientos de fiscalización y de rendición de cuentas, por lo demás, lógico antecedente de los procedimientos en que se dilucidan responsabilidades contables. Con arreglo, pues, a esta consideración, los motivos aquí invocados serían los que el citado artículo 82.1 de la Ley de Funcionamiento señala con los ordinales 5º y 3º respectivamente». Asimismo, y en relación con la modalidad de la casación ordinaria o de interés de ley, puede sostenerse que teniendo en cuenta la madurez del sistema, las especiales notas que concurren en la jurisdicción contable, entre las que cabe destacar la especialidad del análisis jurídico-contable, la amplitud que se atribuye, en todos los casos, a la doble instancia, la existencia de un órgano jurisdiccional único la Sala de Justicia para entender de los recursos de apelación, hace verosímil que la garantía de la observancia del principio de legalidad teóricamente está asegurada. No está demás recordar que en la legislación histórica del Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento era previo y presupuesto de la aprobación de las cuentas; además de tener el Pleno del Tribunal de Cuentas atribuidas las competencias de casación y revisión. Por todo ello entiendo que la actualización de la casación en la modalidad por infracción de ley en materia contable exigiría, además de aplicar en materias de procedimientos, cuantía etc., la regulación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reducir los motivos del recurso de casación a los casos de abuso, exceso o extralimitación en materia de jurisdicción o de competencia jurisdiccional, así como en supuestos de inadecuación de procedimiento; esto es, mantener exclusivamente los motivos previstos en los números 1º y 2º del artículo 82 de la Ley de Funcionamiento. Con ello se respeta lo esencial de la función directiva que constitucionalmente tiene atribuida la Sala 3ª del Tribunal Supremo, en cuanto garante último del ejercicio normal de la jurisdicción contable dentro del ámbito que le es propio, que, unido a la incorporación obligada de las modalidades de la casación por unificación de doctrina e interés de ley, se completa y moderniza actualizando el sistema tanto desde la perspectiva general del contencioso-administrativo como de la jurisdicción contable al lograr una mejor armonización y mejora técnica, aunque solo sea por la necesidad técnica de transformar la anómala figura de la revisión en el Supremo de sentencias contradictorias en una modalidad de casación para unificación de doctrina. A pesar de lo escrito anteriormente sobre la conveniencia de reducir los motivos de casación en la modalidad de infracción de ley no po-

4 142 Revista Española de Control Externo demos desconocer la existencia de razones poderosas en contra, dado que la jurisprudencia sentada por jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha sido, desde siempre, ejemplar y no solo por su alto nivel técnico, sino porque ha sabido comprender el sentido y alcance de la jurisdicción contable, y con sus fallos ha fortalecido la posición de la doctrina dictada por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, y con ello la consolidación de la propia jurisdicción contable. 3. En el tema de casación para la unificación de doctrina, una vez que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 (arts y 99.1) incorpora tal modalidad de casación (vigente en el contencioso-administrativo desde la reforma de 1992) en su doble versión estatal y autonómica, no parece lógico mantener el régimen jurídico previsto en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de la configuración de contradicción de sentencias como motivo de revisión (art. 86.3), igual que se preveía en la Ley de la JCA de 1956 (art. 102.b), ya que el encaje técnico exige armonizarlo o adaptarlo al régimen jurídico previsto en la Ley de la JCA de 1998 por ser el sitio que debe ocupar de conformidad con su naturaleza al haber sido siempre considerado, tanto doctrinal como jurisdiccionalmente, un motivo de casación o revisión casacional. La adaptación en este supuesto no ofrece dificultad técnica alguna y la aplicación adecuada y en plenitud de la regulación legal de la Ley 29/1998, de 13 de julio, amplía la garantía y eficacia que la Ley de lo contencioso administrativo prevé sobre el alcance y efectos de las sentencias («si la sentencia declara haber lugar al recurso casará la impugnada y resolverá el debate planteado con pronunciamientos ajustados a Derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida») (art. 98.2). 4. La casación en interés de ley no está prevista en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, pero, sin embargo, sí está regulada en la Ley de la JCA desde la reforma de 1992 y hoy incorporada esta modalidad de casación en la Ley vigente de 1998 (arts.100 y 101). La justificación de este supuesto casacional en la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra en la necesidad de sentar o crear jurisprudencia únicamente con carácter normativo en los términos previstos en el nº 7 del artículo 100 de la Ley de la JCA («la sentencia respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal. En este caso se publicará en el BOE, y a partir de su inserción en él vinculará a todos los jueces y tribunales inferiores de este orden jurisdiccional»).

5 Algunas consideraciones sobre la actualización del régimen jurídico de la 143 La incorporación de este supuesto casacional a la jurisdicción contable no ofrece tampoco dificultades insalvables, pues aunque la Ley de la JCA, artículo 100.1, nos habla de sentencias dictadas en única instancia por Salas de lo Contencioso-Administrativo, de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de casación a que se refieren las Secciones anteriores (3ª y 4ª) referidas a la casación y a la casación para la unificación de doctrina, no debe olvidarse que en la jurisdicción contable, aunque en todos los casos existe doble instancia, existe, no obstante, un grupo variado de asuntos de cuantía inferior a los euros no susceptibles de los recursos de casación a que se refieren las Secciones citadas y sin que le alcancen las exclusiones previstas en el nº 4 del artículo 96 de la Ley, y que, sin embargo, tienen interés a estos efectos dado que son numerosas y abordan con frecuencia temas importantes. Con esta inclusión se completa el sistema de garantías que debe ofrecer la jurisdicción contable. Unido a que, en todo caso, se respeta el principio constitucional de la unidad jurisdiccional al atribuir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la jurisdicción y competencia para entender de todas las modalidades del recurso de casación. 5. Contra las resoluciones jurisdiccionales dictadas por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en un nuevo sistema armonizado con el establecido por la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se podría ofrecer el siguiente cuadro esquema sobre la casación contable en los siguientes términos: 1.º Casación ordinaria (infracción de ley). Causas 1 y 2 del artículo 82 de la Ley de Funcionamiento. 2.º Casación para unificación de doctrina. 3.º Casación por interés de ley. a) Abuso, exceso o extralimitación de jurisdicción o competencia jurisdiccional. b) Inadecuación de procedimiento. Resoluciones jurisdiccionales no susceptibles de casación ordinaria. a) Por razón de cuantía (superior a euros). b) Autos dictados por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en única instancia denegando la incoación de un procedimiento jurisdiccional. c) Autos dictados en apelación por la Sala de Justicia confirmando la denegación de la incoación de un procedimiento decretado por un Consejero de Cuentas. Resoluciones dictadas por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas no susceptibles de casación por infracción de ley y para unificación de doctrina (cuantía inferior a euros).