LA RELACIÓN GOBIERNO SOCIEDAD CIVIL EN EL ACTUAL CONTEXTO

Transcripción

1 LA RELACIÓN GOBIERNO SOCIEDAD CIVIL EN EL ACTUAL CONTEXTO Federación de Organismos No Gubernamentales (FONG) Abril 2008

2 Autor Manuel Ortega Hegg, MSc Revisión Equipo Instituto de Investigaciones y Gestión Social INGES Diseño e Impresión Litografía El Renacimiento Investigación realizada con el apoyo de: Department of Internacional Development DFID Centro Nicaragüense de Derechos Humanos - CENIDH KEPA Finlandia Save The Children Managua, Nicaragua. Abril, 2008

3 INDICE I. INTRODUCCION...7 II. LA SOCIEDAD CIVIL: UNA DELIMITACIÓN NECESARIA...11 III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA RELACIÓN SOCIEDAD CIVIL- ESTADO EN NICARAGUA...19 IV. PRINCIPALES HALLAZGOS DE LAS ENTREVISTAS...25 V. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LAS OSC SEGÚN LOS ENTREVISTADOS...36 VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES...38 VII. ENTREVISTAS REALIZADAS...41 VIII. BIBLIOGRAFÍA...42

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5 PRESENTACION Con el cambio de gobierno nacional en Enero del 2007, se creó en la sociedad nicaragüense una expectativa sobre lo que seria la relación entre el gobierno sandinista reinstalado y las Organizaciones de la Sociedad Civil -OSC, (Organismos gremiales, movimientos sociales y ONGs) debido a que, siendo el FSLN un partido que se autodenomina de izquierda, se suponía que asumiría una mejor comunicación con este sector social. Un elemento central en esta expectativa fue que algunos funcionarios de alto nivel, nombrados por el nuevo gobierno provenían de las ONGS de desarrollo, habían sido críticos del modelo neoliberal predominante en los últimos 16 años y habían tenido importantes experiencias de participación ciudadana, las que han sido factores de relevancia para la construcción de una cultura política alternativa, que cuestiona el accionar en contra de la institucionalidad democrática, el rol de los partidos políticos, la inseguridad jurídica, la creciente concentración de la riqueza en pocas manos y las negociaciones secretas con instituciones financieras internacionales, entre otros. Contrario a las expectativas, las OSC autónomas, rápidamente entraron en conflicto con el gobierno por diversos motivos, lo que aun se mantiene. En vista de dichas posiciones y de algunos acontecimientos importantes en la escena política del país, se valora en términos generales que existe en el gobierno una percepción negativa sobre el rol que han jugado las ONG s y las OSC en años anteriores, exceptuando de esta visión a aquellas que mantienen su respaldo a políticas de gobierno. Como es conocido, las OSC de desarrollo - como es el caso de los miembros de nuestra federación- se definen como organizaciones interesadas en el acompañamiento de procesos por los derechos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales de los ciudadanos y cuya voluntad es apoyar todos los esfuerzos que vayan encaminados al bienestar de los mismos, independientemente del gobierno de turno. Muchas opiniones se han vertido sobre la relación Estado y sociedad civil, sin embargo el estudio estructurado de dicha relación en Nicaragua y especialmente en el actual contexto, no se ha llevado a cabo. Fue así que la Federación de Organismos No Gubernamentales - FONG presentó la idea de llevar a cabo dicho estudio a distintos organismos de cooperación nacionales e internacionales, quienes estuvieron dispuestos a realizarla y quienes aportaron recursos financieros para auspiciarla. La junta Directiva -después de un proceso de selección- decidió darle la confianza de llevar a cabo esta investigación al consultor Manuel Ortega Hegg, quien asumió el reto de efectuar y presentar los resultados de las investigaciones, producto que hoy ponemos en sus manos. Queremos agradecer a las siguientes instituciones que han aportado el ánimo y los recursos para llevar a cabo este estudio: Save The Children, KEPPA Finlandia, CENIDH y el DFID. Agradecemos también al personal de las instituciones nacionales, miembros de la FONG, que han trabajado anónimamente para que esta iniciativa se haya hecho realidad, y que hoy estamos poniendo en sus manos, particularmente al personal del INSTITUTO DE INVESTIGACIONES Y GESTIÓN SOCIAL - INGES, en quienes ha recaído el mayor esfuerzo operativo para la concreción de este proyecto. Irving Larios Sánchez Presidente FONG

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7 I. INTRODUCCION El presente documento resume los principales hallazgos del estudio sobre el estado de las relaciones gobierno de Nicaragua y organizaciones de sociedad civil lo que va del gobierno del Presidente Daniel Ortega. El objetivo del estudio era realizar un documento que incluyera un análisis de las relaciones entre las instituciones del Estado de la Republica de Nicaragua y la Sociedad Civil de Nicaragua. Los productos esperados de acuerdo al mismo contrato eran dos: 1. Un análisis de la posición del gobierno sandinista y de otras instituciones del estado hacia diversos organismos de la sociedad civil. 2. Un análisis compartido de la situación de la sociedad civil en la actualidad (fortalezas, debilidades, cooptación, identidad), estableciendo categorización de las ONGs y Organizaciones de Sociedad Civil del país. A estos productos la consultoría ha agregado un tercero: 3. Sugerencias y recomendaciones a las Organizaciones de Sociedad Civil (OSC) solicitantes de esta consultoría sobre las posibilidades y alternativas de relación con el nuevo gobierno. La metodología empleada consistió en una investigación documental, complementada con 22 entrevistas con representantes de organismos de sociedad civil de distintos perfiles, funcionarios de alto nivel del gobierno y miembros de la empresa privada. Cinco talleres de validación y discusión con OSC y otros invitados completarán la versión final del estudio. A continuación resumimos los hallazgos preliminares de la consultoría, tomando en cuenta que aún hacen falta los talleres de validación y debate que deberán mejorar la versión final. Esta versión es entonces preliminar. El Problema a estudiar La asunción del nuevo gobierno del FSLN al poder ( ) generó diversas expectativas en la población. Entre el 38% que había votado por el hoy Presidente Daniel Ortega se había generalizado la euforia del

8 triunfo y la expectativa de la pronta solución de sus problemas. El 62% restante veía el regreso de Daniel Ortega con sentimientos diversos que iban desde la desazón y la incertidumbre hasta una posición abierta de dar un voto de confianza al nuevo gobierno y esperar resultados de su gestión. Las diversas organizaciones de la sociedad civil organizada no fueron ajenas a estas expectativas más generales de la sociedad nicaragüense, observándose posiciones similares en este campo. Cabe recordar al respecto que aunque en Nicaragua la mayor parte de las organizaciones de sociedad civil y las más beligerante tienen su origen en el sandinismo, es un hecho que las relaciones con un sector importante de ellas después de la derrota del FSLN en 1990 han sido más bien de toma de distancia, y aún de desconfianza, suspicacia y hasta enfrentamiento. De ahí que con el cambio de gobierno había expectativas sobre el rumbo que tomaría la relación entre el gobierno sandinista recién instalado y las Organizaciones de la Sociedad Civil -OSC-, (Organismos gremiales, movimientos sociales y ONGs). Se elucubraba sobre el peso que tendría para el futuro de estas relaciones el origen sandinista de la mayor parte de estas organizaciones vs las contradicciones recientes de algunas de ellas con el FSLN, particularmente con el movimiento de mujeres que habían adversado en plena campaña electoral la posición del FSLN y el PLC alrededor de la prohibición del aborto terapéutico. Sin embargo, la presencia en el nuevo gobierno de algunos funcionarios de alto nivel provenientes de ONGS de desarrollo, que habían compartido las críticas al modelo neoliberal predominante en los últimos 16 años y habían tenido importantes experiencias de participación ciudadana, parecía abonar a posibilidades de comunicación y entendimiento. Pero también el hecho de que los planteamientos de campaña del ahora gobierno electo hablaban de una serie de temas compartidos por la sociedad civil, como el agotamiento del neoliberalismo como modelo de sociedad, el tema del combate a la pobreza, la importancia de la democracia participativa, la importancia de la descentralización del Estado y el espacio local, la necesidad de impulsar la agenda social, la redistribución social de la riqueza, la renegociación más favorable de los acuerdos con el FMI, la integración centroamericana, y otros. No obstante, este primer año de gobierno del Presidente Daniel Ortega ha exhibido fuertes críticas y aún descalificaciones del más alto nivel del gobierno hacia algunas OSC que han persistido en mantener su autonomía y posición crítica con relación a su gobierno, como lo han hecho con los gobiernos anteriores. De hecho en estos casos se ha cerrado comunicación y se dice que se ha presionado a la cooperación

9 internacional para que no contemplen a estas OSC como destinatarias de su cooperación 1. Sectores importantes de la sociedad civil por su lado han escalado señalamientos críticos al nuevo gobierno que han agudizado las contradicciones. Algunas críticas directas -especialmente a las ONG S- realizadas por funcionarios del actual gobierno, han provocado especial preocupación en las OSC del país en general. Entre los ejemplos que podemos dar están las aseveraciones del en su momento Secretario Técnico de la Presidencia, Director de una ONG hasta antes de pasar a ocupar este cargo, quién aseguró que la era de las ONG llegó a su fin, ahora corresponde la era de la ciudadanía y la comunidad ; o la del Ministro de Hacienda, quién dijo que trabajar con ONGs es una forma de privatizar los servicios, además de que trabajar con éstas encarece los costos. Estos elementos permiten formular algunas interrogantes que se buscaran responder en este estudio: Se puede decir que estas afirmaciones corresponden a una posición del gobierno? En caso de serlo por qué esta posición del gobierno con relación a las OSC? Afecta esta posición a todas las OSC o sólo a algunas de ellas, como las ONGs? Por qué la afirmación de que la era de las ONGs llegó a su fin? Cuál es la explicación de esta afirmación de tan alto funcionario del gobierno? Cuáles son las razones o los hechos que han llevado las relaciones al nivel actual entre el gobierno y las OSC? Privatizan los servicios la ejecución de algunos servicios por las ONGs? O dicho de otra manera, Puede el gobierno solo prestar todos los servicios a la población sin apoyo de organismos especializados de SC? El Gobierno y las ONGs, son competidores o socios? Sustituyen las ONGs el rol del Estado o complementan su labor? Y en caso de sustitución en algunos casos, Tiene justificación esa sustitución? Qué consecuencias pueden tener estas posiciones sobre las relaciones de las OSC y en particular en las ONGs con el gobierno? Una hipótesis inicial que guía esta consultoría es que en vista de dichas posiciones se valora en términos generales que existe en el gobierno una percepción negativa sobre el rol que han jugado las ONG s y las OSC (excepto aquellas que mantienen posiciones afines al gobierno) en los años anteriores y consideran que éste está agotado. Qué roles han jugado las OSC y en particular las ONGs en los años anteriores? Es en esa misma sintonía que algunos miembros del gabinete han externado criterios que muestran indicios de falta de voluntad política para trabajar concertadamente con algunas OSC. Como es conocido, un sector mayoritario de Organismos de Sociedad Civil se autodefinen como organizaciones interesadas únicamente en el 1 Entrevista a Irving Larios, Presidente FONG.

10 acompañamiento de procesos por los derechos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales de los ciudadanos y cuya voluntad es apoyar todos los esfuerzos que vayan encaminados al bienestar de los mismos, independiente del gobierno de turno. Esta concepción supone autonomía de las Organismos de Sociedad Civil con relación al Gobierno y otros actores políticos, lo cual no siempre ha sido bien comprendido. Por ello, la relación entre los gobiernos de turno y las OSC nunca ha sido verdaderamente armónica y fluida. Pero se considera que ataques verbales tan directos en contra de ellas no habían ocurrido anteriormente, lo cual merece especial atención. El gobierno del ahora reo Arnoldo Alemán mantuvo una posición hostil hacia las ONGs, pero no se recuerda un escalamiento similar al actual. Qué explica esto? Es posible desescalar ese conflicto en los próximos años de esta administración? Bajo qué condiciones? Cuáles son las perspectivas de esta relación entre el gobierno y las OSC? Este estudio pretende acercarse a su objeto, determinando la posición del gobierno en sus relaciones con las OSC, pero también categorizarlas a fin de entender su ubicación con relación al conflicto y plantear recomendaciones para fortalecer la posición de la SC en estas relaciones. Partimos de que teóricamente hay una serie de temas y puntos de interés común entre la SC y el gobierno donde podría haber acercamientos, como el tema de la agenda social, la democracia y la participación, la redistribución social, y otros. Sin embargo, hay otros que tensionan la relación como la función crítica y de control de las OSC. La correlación de fuerzas sociales irá indicando las condiciones más o menos favorables a una convivencia social respetuosa y tolerante de la diversidad y el pluralismo. De fondo se trata de observar en qué grado avanzan los actores sociales en valorar positivamente la complementación y la crítica como factores necesarios y deseables en la convivencia social. Esta consultoría expondrá sus resultados en los siguientes apartados: un primer apartado expondrá las definiciones básicas operativas de las que parte este estudio; un segundo capítulo expondrá a grandes rasgos los aspectos históricos más relevantes de la relación sociedad civil-estado en Nicaragua; un tercer capítulo expondrá los principales hallazgos del estudio sobre las posiciones del gobierno sobre las OSC; un cuarto capítulo expondrá los principales hallazgos sobre las fortalezas y debilidades de las OSc en Nicaragua; y finalmente un último capítulo expondrá las principales conclusiones y recomendaciones de la consultoría. 10

11 II. Relación Estado-Sociedad Civil en el Actual Contexto LA SOCIEDAD CIVIL: UNA DELIMITACIÓN NECESARIA. Un concepto de sociedad civil. Diferentes autores coinciden en que el concepto de sociedad civil es abstracto y difícil de concretar y que se puede aplicar a una amplia gama de diferentes situaciones y circunstancias (Hans Jurgen Burchardt, 2006; Torres Rivas, 2001), siendo por tanto un concepto problemático, que se puede usar de diferentes maneras, incluso de forma contradictoria por los diferentes actores ( Axel Borchgreving, 2006). Dadas las múltiples definiciones de sociedad civil podríamos afirmar que es un concepto aún en debate. Para efectos de este estudio no pretendemos profundizar en esa discusión, que dicho sea de paso ha sido ya bastante documentada, pero sí dar cuenta del concepto que utilizaremos a fin de evitar confusiones. Partimos de entender la sociedad civil como un espacio social ubicado entre el Estado y el mercado, pero también las asociaciones u organizaciones representativas de intereses diversos que lo ocupan. El espacio social de la sociedad civil es un espacio público, es decir, un espacio común que va más allá del espacio familiar y que se convierte en un espacio comunitario; pero que es distinto al espacio estatal, determinado finalmente por la dinámica de la coerción y de la acción de sus aparatos para ejercer su autoridad y regular el ejercicio del poder. La delimitación frente al mercado implica que en ese espacio caben actividades, como la prestación de servicios, pero regidas por otras reglas distintas a las reglas del lucro y la ganancia, propias del mercado. Las actividades solidarias y no lucrativas son un eje central de esta dimensión diferenciadora de la sociedad civil con relación al mercado. Pero también la vigilancia de las OSC en nombre del interés general sobre el mismo mercado, pues no se puede obviar que el consumidor es cliente y ciudadano. Y en la dimensión de ciudadanía, los grupos sociales ejercen también vigilancia sobre organismos públicos, por lo que inciden en las políticas públicas. Las relaciones de la sociedad civil con el Estado y el mercado. La diversidad de la sociedad civil explica los diferentes tipos de relaciones que las asociaciones de sociedad civil establecen con el Estado y los gobiernos de turno, sea de incidencia y consulta en políticas publicas, sea en ocasiones de alianzas o de oposición. (Luis Serra, 2007). Pero también explica las relaciones históricas y cambiantes con el mercado. Las organizaciones que pertenecen al ámbito del mercado se caracterizan por la lógica de los intereses económicos particulares; poseen una visión corporativa, se organizan en acuerdos corporativos y procuran apropiarse de los espacios públicos a favor de sus intereses. 11

12 Ello se agudiza en la condiciones del neoliberalismo, que con el debilitamiento del Estado y la centralidad del mercado, se debilita el control democrático del mercado. De ahí que como ha dicho Touraine, lo que está en juego es principalmente el asunto de las formas de control democrático del mercado, función social en la que la sociedad civil debe tener también un rol importante. Pero por otro lado, la delimitación de la sociedad civil con relación al Estado supone la existencia de límites legales democráticos al ejercicio de la autoridad por parte del Estado. Ello garantiza que el poder no se pueda ejercer de manera arbitraria. La existencia y vigencia de esos límites al ejercicio de la autoridad ha significado un avance importante en el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos al evitar el uso arbitrario de la coerción social y la represión y, con ello, el avasallamiento de la sociedad civil por parte del Estado. De contrapartida, la relación con el Estado supone también la regulación democrática de la acción de la sociedad civil. Así, el sistema legal institucionaliza no sólo a la sociedad civil, sino también a sus formas de control sobre el aparato administrativo del Estado moderno. La institucionalización significa el reconocimiento de instituciones intermediarias entre el individuo, por un lado, y el mercado y el Estado, por el otro. Estas instituciones mediadoras cumplen el papel de establecer principios éticos que no pueden ser producidos ni por la acción del mercado ni por el ejercicio del poder por el Estado. Considera a la ética y a las estructuras de solidaridad como limitación y regulación de la influencia del mercado y del Estado en el espacio de autonomía social Armando Rendón, 2003 Un nuevo espacio público para una nueva ciudadanía.) El espacio público no estatal no existe desde siempre, sino que las OSC deben construirlo en procesos singulares a cada país. La construcción de este espacio público no estatal se realiza por tanto históricamente. Sin embargo, su construcción no resulta sencilla ni exenta de conflictos, dado que debe hacerse en un espacio público tradicionalmente ocupado por el Estado y los partidos políticos, por un lado, y por el mercado, por otro. De ahí que tanto el Estado y los partidos políticos como a veces los agentes económicos propios del mercado tienden a ver la irrupción de la sociedad civil en el espacio público como una usurpación de espacios ajenos a la SC y como una sustitución de sus roles. Les resulta muy difícil aceptar la construcción de un espacio nuevo y distinto a los espacios tradicionales y que la SC se autoorganice y autorrepresente de forma autónomo en dicho espacio. Por otro lado, es claro que la autonomía de la sociedad civil constituyéndose 12

13 en espacio público, no significa la desaparición de los espacios de la sociedad política y del mercado, sino más bien un cambio en las relaciones de dominación tomadas en su conjunto. La sola autonomía civil por sí misma indica una redistribución del poder, un nuevo factor que crea nuevas relaciones con los intermediarios de la sociedad política y con los intermediarios del mercado. Y esta redistribución del poder por la emergencia de la sociedad civil, deriva de la soberanía popular que se ejerce en el espacio público, generando nuevas maneras de relacionarse entre ellos y, por tanto, nuevos equilibrios. Ello implica que la sociedad civil sea a su vez influenciada de diversas maneras por las relaciones económicas de mercado y sus consecuencias de desigualdad e inequidad y por las relaciones más coactivas y de uso del poder del Estado y la sociedad política. Dos dimensiones básicas del concepto de sociedad civil. La delimitación de la SC como distinta pero en relación con el Estado (relaciones políticas de poder) y como distinta y en relación con el mercado (relaciones económicas) define dos dimensiones básicas de la sociedad civil: la dimensión de incidencia y de control de la labor del Estado, por un lado, y la dimensión de prestación de servicios y de realización de actividades no mercantiles, por el otro lado. Esta posición no pre-asume que por lo dicho la sociedad civil tenga calidades positivas que le sean inherentes per se, como ser democrática, defensora de los derechos humanos, transparente, etc., ni tampoco que sus relaciones con el Estado y el mercado sean fijas e inmutables, sino que por el contrario varían en el tiempo. En el espacio de la sociedad civil caben también asociaciones con intereses estrechos y hasta egoístas o negativos para la sociedad, como las asociaciones delincuenciales; pero también en ella toman forma los intereses de solidaridad, ayuda mutua, cooperación, reciprocidad, búsqueda de justicia, defensa de los derechos humanos, políticos y socioeconómicos, con todo lo cual enfrenta el poder del Estado. Esta dimensión positiva de la sociedad civil es la más importante y a la que normalmente se asocia dicho concepto, y se agrega a la dimensión de incidencia y control del Estado, constituyendo las dos dimensiones básicas del quehacer de la sociedad civil. En ambas dimensiones, la sociedad civil no suplanta ni sustituye ni al Estado ni a los partidos políticos ni al mercado, sino que los complementa. La dimensión de incidencia y control, la opinión pública y el agregado de la deliberación. Una función importante de la sociedad civil es la incidencia en el cambio del modelo de sociedad, en la búsqueda de transformaciones de la realidad social. Esta dimensión supone el análisis, el debate, la discusión, la formación de opinión pública, la deliberación. Al respectotorres Rivas recuerda a Habermas cuando señaló la opinión 13

14 pública como una dimensión importante de la sociedad civil. Los actores de la sociedad civil, afirma este autor, formulan opiniones que adquieren una dimensión pública cuando se refieren a un interés general, a una preocupación colectiva. La circulación de ideas por los medios de comunicación es hoy en día el mecanismo más poderoso de formación de opinión pública. En la formación de corrientes de opinión reside uno de los aspectos relevantes de la democracia y de la sociedad civil. Por eso la insistencia en señalar como uno de sus rasgos constitutivos de ésta, su capacidad de influir, intervenir, fiscalizar, en una palabra entremeterse en la vida política. Los partidos políticos la hacen suya o contribuyen a formarla. (Torres Rivas, 2001) aún y cuando la opinión pública no tenga siempre contenidos políticos. Este es un elemento importante en la construcción democrática de cualquier sociedad. Lo autoritario, afirma el autor citado, se define por su obsesiva intolerancia por todo lo que sea oposición y disenso. Lo autoritario es silencio o murmullo; la democracia es grito, ruido de voces. La dictadura castiga la opinión pública que la SC produce al punto que tal vez es bueno decir que la opinión pública es la fuerza política que la SC produce y con la que puede eventualmente enfrentarse al poder del Estado y torcerle el puño. (Torres Rivas, 2001). Termina señalando el autor que la formación de opinión pública es un instrumento de control de la política y de los políticos y tiende a confundirse o convertirse en oposición política, aunque ello no se dé automática ni necesariamente. De ahí que lo más importante de la dimensión de incidencia y control que necesita la creación de la opinión pública es que ella supone una dimensión clave de la democracia en nuestros países: la deliberación, sin la cual cada vez más es imposible la democracia. Se ha dicho que la democracia debe satisfacer al menos tres condiciones: debe lograr la igualdad política, debe incorporar la deliberación en sus decisiones y debe evitar la tiranía de la mayoría, entendiendo por tal la que se consigue en los procesos electorales y permite acceder al poder, aunque no sea la mayoría demográfica. (James Fishkin. Democracia y deliberación. Nuevas perspectivas para le reforma democrática. Ariel, Barcelona, 1995). La tendencia de pretender lograr la igualdad política a costa de la deliberación (es decir, a costa del análisis, el debate, el disenso y la discusión de los asuntos cruciales del país) no tiene ninguna posibilidad de fortalecimiento democrático. El reto es cómo dar poder a las personas de tal manera que ello no sea a costa de perder la posibilidad de poder pensar acerca del poder que ejercitan, es decir, el reto es cómo conciliar democracia con deliberación. En el mismo sentido Fernando Calderón Gutiérrez propone como una salida a la democracia y el desarrollo de América Latina la renovación del 14

15 Estado en función de lo público, teniendo como horizonte que la dinámica deliberativa de la democracia oriente el desarrollo y las transformaciones estatales (Fernando Calderón Gutiérrez, La reforma de la política. Deliberación y desarrollo. ILDIS-FES, La Paz, 2002). En un contexto como el de Nicaragua, la capacidad reflexiva, analítica y propositiva de la sociedad civil nicaragüense permite combinar ambas cosas. Ella podría complementar la democracia representativa, cuya virtud teórica reside en la posibilidad de elegir representantes del pueblo que pueden añadir capacidades de reflexión, discusión y debate al quehacer público, pero que no agotan las especialidades necesarias que den cuenta de la complejidad de los problemas a que se enfrenta nuestra sociedad actual ni la legitimación que requiere la toma de decisiones complejas. De ahí que la pretensión de amordazar o disminuir esta capacidad de propuesta, reflexión y debate no abona al mejoramiento de la toma de decisiones y más bien empobrece la búsqueda de soluciones del país. Es una riqueza para cualquier sociedad el contar con la mayor amplitud de grupos de ciudadanos que más allá de sus intereses individuales se organizan en grupos o asociaciones para poner en agenda temas y problemas comunes a amplios sectores y aún de toda la sociedad, que por sus lógicas de lucro y ganancia o por la lógica instrumental del poder, ni el Estado ni el mercado son capaces de visualizar y priorizar. Abundan los ejemplos de temas que la sociedad política ha tenido que priorizar a partir de esta incidencia de la sociedad civil, como el tema ambiental, el tema étnico y de género, el tema de la desigualdad y la pobreza, el tema de los bienes comunes (agua, biodiversidad, contaminación ambiental, espectro radioeléctrico, paisaje, silencio, y otros). De ahí que el Estado en general y el gobierno en particular, en lugar de ver la actividad de la sociedad civil como acciones de competencia, debe considerar positivamente el valor de la complementariedad, la crítica y la capacidad de propuesta de la sociedad civil. Sociedad civil y promoción de la democracia Una condición añadida a la existencia de la sociedad civil es la necesidad de la vigencia del régimen democrático, que permite la existencia de la diversidad y de las libertades básicas que permiten que la sociedad civil despliegue sus dimensiones de incidencia y control del Estado y del mercado y la prestación de servicios y de acciones altruistas a la comunidad. De ahí que la primera interesada en garantizar un espacio democrático es la propia sociedad civil, implementándola en su práctica interna en todas sus relaciones tanto personales como colectivas y exigiéndola como condición fundamental en el entorno de su funcionamiento. Un espacio público democrático se torna en fuente de democratización de todos los otros poderes. La 15

16 cultura política asociacionista permite superar las formas tradicionales de clientelismo, populismo y corporativismo presentes en la historia política de América Latina y afianzar por tanto la ciudadanía como base fundamental de la nueva relación de los ciudadanos con el Estado; esta nueva cultura contribuirá a la construcción de una estructura institucional más democrática al desafiar la apertura del poder de las élites que por tradición han controlado la sociedad política. Partidos y sociedad civil. Es importante reiterar la ubicación del espacio de los partidos políticos. Coincidimos con Miranda en que los partidos políticos son parte de la superestructura y como tales de la política y por lo tanto no son parte de la sociedad civil, aunque los límites entre sociedad civil y estado son flexibles. Sin embargo en teoría política los partidos políticos al perseguir la toma del poder, son una especie de proto-estado y por tanto se ubican en la sociedad política y no en la sociedad civil. (Nelly Miranda, entrevista 2007). Los temas de interés de la sociedad civil son también materia de la política, y por tanto, de interés de los partidos políticos. Sin embargo, la diferencia en el caso de la sociedad civil es que su objetivo no es la agregación de intereses sociales para la toma del poder, como sí lo es para los partidos políticos. En esta perspectiva, una sociedad civil fuerte es aquella red asociativa profusa y densa que busca comprender a todos, especialmente a los intereses sociales de los grupos tradicionalmente excluidos. Esa densidad puede variar en el campo y la ciudad, y de regiones a regiones o municipios en cada país. Condiciones básicas de existencia de la sociedad civil. La sociedad civil requiere condiciones básicas para poder existir en el espacio público. En palabras de Torres Rivas: La sociedad civil existe cuando la sociedad como totalidad puede estructurarse a sí misma y coordinar sus acciones a través de de un conjunto de asociaciones voluntarias. En un sentido más operacional su existencia depende de que se formen y funcione una red de organizaciones autónomas, independientes del Estado, asociaciones voluntarias que reúnen un conjunto de ciudadanos que tienen intereses comunes, y que pueden trascender el universo privado en el que surgen por la fuerza de su existencia orgánica, asociativa. De esta suerte ocupan espacios en la vida pública y desde donde influyen de manera decisiva y de las más diversas maneras en el juego político y en las estructuras estatales. (Torres Rivas, 2001) Es por ello que para este autor, las condiciones básicas para que exista una sociedad civil son las siguientes: a) un conjunto de organizaciones de las más diversa naturaleza, 16

17 que surgen desde los espacios de la comunidad; b) que se organizan y actúan en la vida pública de manera independiente del Estado, sus agentes y los poderes fácticos, lo cual significa que su autonomía les permite oponerse o aproximarse a los poderes públicos c) que las asociaciones contribuyan de forma significativa a trazar el curso de la vida social, especialmente el que se origina en las estructuras del poder público. La sociedad civil no suplanta a los partidos políticos, pero en tanto modalidad de participación pública, los puede complementar. d) las organizaciones y su actuación pública esta regida por las normas legales y los principios que ordenan la sociedad (Torres Rivas, 2001). De ahí que la vigencia de condiciones que garanticen la capacidad de autoorganización de las OSC en el espacio publico (y con ello el derecho a la autor representación), la vigencia de condiciones que garanticen su autonomía y su capacidad de incidencia, así como condiciones que aseguren la vigencia del Estado de derecho y de la institucionalidad, se convierten en factores básicos para la existencia de la sociedad civil. El concepto gramsciano de sociedad civil. No desconocemos otros conceptos y definiciones de sociedad civil, no todas excluyentes. Algunos autores nicaragüenses (O. Nuñez, 2005; N. Miranda, 2007)), prefieren utilizar el concepto del marxista italiano Antonio Gramsci de hegemonía para explicar la sociedad civil, entendiendo por tal la disputa de grupos, asociaciones, partidos, iglesias, ongs, por el liderazgo intelectual y moral de la sociedad. En este caso, resulta interesante destacar que según Gramsci la manera de actuar de los actores sociales es la búsqueda del consenso a través de la hegemonía, es decir, a través del uso de la persuasión y no de la fuerza. Ello diferencia la sociedad civil del Estado o la sociedad política. La posición gramsciana ve la sociedad en dos ámbitos distintos: por un lado, la sociedad política que comprende el estado, el gobierno y los partidos políticos; por otro lado, la sociedad civil, que abarca una multiplicidad heterogéneo de asociaciones de distinto tipo, intereses y recursos, tales como sindicatos, cooperativas, movimientos sociales, organizaciones comunales, grupos filantrópicos y religiosos. Como se observa, esta posición tiende a enfatizar la dimensión de lucha ideológica e incidencia política, más que la dimensión del quehacer solidario y de servicios filantrópicos también propio de la sociedad civil. La categorizacion de las Organizaciones de Sociedad Civil. Hay 17

18 posibilidades de hacer distintas categorizaciones de las OSC. La literatura sobre este tema propone diversas formas, aunque hay que señalar que dada la diversidad y versatilidad de las OSC, no siempre es posible encasillarlas en una sola categoría y que con frecuencia una misma organización puede clasificarse en dos o más categorías. En nuestro caso proponemos una categorización ya utilizada en Nicaragua en un estudio anterior, dado que consideramos que ayuda a ordenar el universo de las OSC. Dicho estudio las categoriza de la siguiente manera en su relación con el Estado: Relación sustitutiva/complementaria/de colaboración directa. Relación de indiferencia relativa Relación de incidencia propositiva Relación de control y vigilancia RELACION SUSTITUTIVA Y/O COMPLEMENTARIA/colaboración directa: En este tipo, se ubican aquellas ONG que su marco de acción y relación con el Estado, se orienta a la ejecución de proyectos dentro del marco de políticas estatales, desarrollando acciones que antes eran responsabilidad del Estado. En estos proyectos, el Estado tiene un papel de regulador, rector, facilitador y financiador. RELACIÓN DE INDIFERENCIA RELATIVA Aquellas organizaciones cuyos intereses se orientan a la inculcación y cumplimiento de valores de carácter religioso, como la caridad y la salvación de las almas, y aquellas organizaciones cuyo radio de acción se limita a la implementación de proyectos sociales con objetivos limitados y de alcance territorial y social reducido. Es decir, que sus proyectos no trascienden a aspectos propositivos para incidir en el modelo de desarrollo en marcha. RELACION DE INCIDENCIA PROPOSITIVA: Organizaciones no gubernamentales cuyos propósitos están orientados a lograr una transformación de la sociedad y el Estado, de las relaciones desiguales de género, del adultismo, del asistencialismo, de la desigualdad social y la exclusión en su conjunto. Destacan la CC, Red de Mujeres contra la violencia, La CODENI, Red Local, y otras. RELACION DE CONTROL Y VIGILANCIA Caben aquellas organizaciones que tienen como la finalidad que 18

19 los programas y recursos respondan a las necesidades y objetivos identificados de la manera más eficiente y efectiva, el seguimiento de la ejecución de políticas públicas, y otros. III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA RELACIÓN SOCIEDAD CIVIL-ESTADO EN NICARAGUA. El surgimiento de la sociedad civil es un fenómeno histórico y en cada contexto se produce de manera particular. Dejando de lado otros contextos, y a riesgo de simplificar extremadamente, a continuación señalamos algunos hitos de este proceso en Nicaragua. En este caso, el surgimiento de la sociedad civil es relativamente reciente tiene como referencia la dictadura somocista ( ). El ambiente de represión, cooptación y ausencia de libertades cívicas y políticas durante la dictadura somocista obligó a una incipiente sociedad civil nicaragüense a abrirse espacio y sobrevivir a través del sometimiento a la política de cooptación del gobierno, como lo hicieron algunas organizaciones, fundadas incluso desde el poder; o a enfrentarse a la dictadura que había cerrado todos los espacios a las organizaciones independientes a través de un proceso sostenido de luchas que condujeron en 1978 al estallido pre-insurreccional del pueblo indígena de Monimbó en Masaya, creando las condiciones para la insurrección popular conducida por el FSLN que culminó con el derrocamiento de la dictadura en De esta manera y al igual que en otros contextos, en Nicaragua los movimientos sociales y la sociedad civil nacieron en lucha por las libertades y derechos cívicos más elementales, y por el cambio de un régimen autoritario a un régimen verdaderamente democrático. Durante más de cuarenta años de dictadura dinástica, los nicaragüenses participaron dando su voto en elecciones periódicas, pero nunca lograron elegir. La dictadura se encargaba permanentemente de garantizar los resultados a su favor a través de un sistema electoral corrupto y amañado. De ahí que la lección que debemos sacar los nicaragüenses es que aún y con todas las limitaciones que hoy se le reconocen a la democracia electoral representativa, durante todo este período los nicaragüenses ni siquiera pudieron gozar de este primer peldaño de la democracia, al serles burlado el derecho a elegir. En Nicaragua la conquista de la democracia representativa y, por ende, de la libertad de elegir representantes libremente, con todas las imperfecciones y límites que efectivamente tiene la representación, tuvo altos costos humanos y no puede desestimarse alegremente en nombre de la democracia directa o participativa, pues no es ni contradictoria ni excluyente, sino complementaria. Es cierto que la democracia representativa es insuficiente y que se ha demostrado que es cada vez menos representativa de los intereses y 19

20 demandas de los ciudadanos, pero en ningún momento debe olvidarse que también es cierto que sin democracia representativa no hay democracia. Durante el período de la revolución sandinista ( ), las condiciones permitieron que se desataran muchas energías solidarias y surgieran una gran cantidad de organizaciones de la sociedad civil. La población participó en las grandes tareas nacionales como nunca antes en la historia del país. Sin embargo, las condiciones de guerra y lo reciente de las experiencias organizativas hicieron que la mayor parte de estas organizaciones nacieran desde las alturas del poder revolucionario y se desarrollaran con altos niveles de dependencia del FSLN y del gobierno. La mayor parte de las tareas que se emprendieron en esas circunstancias fueron determinadas desde arriba y desde los intereses más globales de la dirigencia del país, debiendo pasar a segundo plano los intereses diversos y más específicos de las organizaciones. Por otro lado, aunque el ámbito de libertades se amplió, la participación sólo fue amplia para los afines a la revolución, pero no así para los adversarios, a quienes se les cerraron espacios. A pesar de estas condiciones de guerra y restricción parcial de libertades, se mantuvieron los comicios periódicos y por vez primera los nicaragüenses votaron y eligieron. La prueba fue la elección mayoritaria de Violeta Barrios de Chamorro frente al candidato Daniel Ortega en los comicios de Y la posibilidad de votar y realmente elegir supuso entre otras cosas, la conquista de un organismo electoral confiable y, por ende, de conteos de votos transparentes que respetan la voluntad ciudadana, lo cual no existía durante la dictadura. A partir de 1990 la sociedad civil nicaragüense se vio obligada a organizarse desde abajo, y con autonomía de los partidos políticos y el gobierno. La derrota electoral del FSLN dejó sin interlocución cupular ni recursos estatales a estos movimientos. Este proceso de autonomización de los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil es quizá uno de los rasgos más importante de este período que arranca con la derrota electoral del FSLN. Cabe indicar que este ha sido un proceso especialmente conflictivo para las organizaciones y movimientos surgidos durante el período revolucionario, dada su alta dependencia partidaria, Más aún, algunos de ellos no la consiguieron totalmente, o se dividieron en el intento.. Este proceso de autonomización permitió el fortalecimiento de las organizaciones, dado que les facilitó ir superando las desconfianzas políticas propias de una sociedad polarizada recién salida de la guerra, y abrirse al pluralismo y la diversidad de intereses de sus asociados, por encima de otro tipo de consideraciones. Este proceso no ha sido nada fácil en el caso nicaragüense, pues dado que el espacio político del país ha sido construido para el monopolio exclusivo de los partidos políticos, la irrupción de los ciudadanos de 20

21 manera independiente de los partidos políticos en este espacio más allá del momento del voto, ha sido visto por estos como una irrupción insolente e impropia de la sociedad civil; y todo intento de reforma para la participación de estos otros actores ha chocado con la resistencia a la modernización y el cambio de los partidos políticos. Un buen ejemplo de ello ha sido el CONPES, que fue visto por las fuerzas políticas como un competidor de la Asamblea Nacional y por lo que en algún momento sufrió la reducción casi total de su presupuesto; pero también puede servir de ejemplo el cuestionamiento permanente de los dirigentes de los partidos sobre la legitimidad, representatividad y el derecho a la participación y la crítica del poder por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Todo ello en desconocimiento de la Constitución que establece la democracia participativa en Nicaragua y del derecho de participación que ella establece para todos los nicaragüenses en todos los asuntos del país, independientemente de si sólo se representan a sí mismos. La tónica durante el período ha sido que los partidos políticos han visto con suspicacia y han obstaculizado toda participación ciudadana que no se diera bajo su control. El proceso de construcción de ciudadanía ha sido uno de los resultados más importantes de este proceso de autonomización, a la vez que el proceso de autonomización se ha visto fortalecido con el proceso de construcción de ciudadanía. Entendida como el proceso de empoderamiento de estos sectores en deberes y derechos, la construcción de ciudadanía ha llevado al replanteamiento de un nuevo tipo de relación con el estado y con los partidos políticos. Ello ha supuesto entre otras cosas que, durante todo este período, se haya puesto a la orden del día la lucha por la transformación de la cultura clientelista, caudillista, prebendaria y aún mesiánica de las elites políticas, que suelen concebir la participación en términos meramente instrumentales y al ciudadano como un sujeto sin derechos, y por tanto siempre obligado a agradecer con su fidelidad y sumisión las dádivas que pueda conceder generosamente el poder. Pero también el avance en el proceso ha supuesto el cabildeo de la sociedad civil para el establecimiento de leyes que institucionalicen este nuevo tipo de relación con el estado, lo que ha incluido también los espacios de participación ciudadana, más allá de la democracia electoral y de elegir representantes periódicamente. Así la lucha de las organizaciones y movimientos de la sociedad civil durante este período ha supuesto no sólo mantener el derecho de votar y elegir, sino además avanzar en el derecho de tomar parte en el proceso de decisión sobre todos los asuntos que afectan su vida, incluyendo la sujeción del poder a normas que puedan ser controladas por la ciudadanía y a la rendición periódica de cuentas. Es el salto a la democracia participativa, que complementa la democracia electoral. Leyes como la propia Constitución política, la ley de municipios, la ley de participación ciudadana, la ley de régimen presupuestario 21

22 municipal, la ley de acceso a la información y otras, le han dado el sustento institucional a la democracia participativa de que hoy goza la sociedad nicaragüense. La concepción de democracia participativa detrás de estas leyes supone la publicidad y la transparencia de las políticas y acciones de gobierno, la autonomía, la libertad de expresión, el pluralismo y el respeto a la diversidad en un clima de tolerancia. La situación actual. Todo este proceso ha llevado a que para el año 2006, según el estudio de BID-ASDI, la sociedad civil nicaragüense se encontraba organizada en 546 organizaciones, surgidas en su mayoría en la década de los años noventa 2. Una buena parte de ellas estaba agrupada en 25 coordinadoras o redes. Estas organizaciones cubrían todo el territorio nacional y todos los aspectos de la problemática del país. En términos de presencia geográfica, el 42% se asentaban en Managua, un 38% en la Costa Caribe (RAAN y RAAS) y las demás en el resto del país. En estas organizaciones, con una considerable estructura democrática interna, trabajaban alrededor de 25,000 personas, de las cuales el 55% son mujeres. De ellas, 7000 personas eran remuneradas y 18,000 eran voluntarias. El estudio estimaba que en su conjunto tenían una cobertura de más de 4 millones de personas. Un subconjunto de 155 de estas organizaciones manejó en 2004 unos 170 millones de dólares, procedentes en un 80% de la solidaridad internacional (Cfr.. BID-ASDI, 2006; Varios, Documento Base, ). Aunque no hay cifras oficiales, se estima que en su conjunto la sociedad civil en Nicaragua ha recibido un promedio de alrededor de 250 millones de dólares anuales en los últimos años (Documento base, 2007). De estas aproximadamente 150 millones son canalizados directamente de países y OSCs internacionales cooperantes. El resto proviene de componentes de programas y proyectos de Ayuda Oficial al Desarrollo canalizada por medio del Gobierno y sus instituciones, a veces incluido en el Presupuesto General de la República.(Documento base, 2007). El estudio registra fundamentalmente organizaciones de desarrollo de la sociedad civil. S.A. La Declaración de París, Efectividad de la Ayuda y la Participación de las Organizaciones de Sociedad Civil en el Proceso. Documento Base. Taller Nacional Desafíos de la Sociedad Civil ante el reto de la eficacia de la Ayuda Oficial al Desarrollo. 16 Octubre, 2007, Managua. 22

23 De acuerdo al documento base citado: Lo más importante de estas OSC es su incidencia política basada en la construcción de ciudadanía. Sus estudios teóricos y prácticos sobre la economía, sobre el presupuesto nacional, sobre recaudación fiscal y otros, han sido utilizados por distintos sectores y redes temáticas para sus debates y reivindicaciones (salud, educación, pequeñas empresas, infancia, etc.), siendo muchas propuestas de la Coordinadora Civil incluidas en agendas electorales (por ejemplo, la política salarial de los maestros, la descentralización del Estado, las transferencias a los gobiernos locales, y otros). (Documento base, 2007). Uno de los campos de mayor incidencia actualmente es el de las municipalidades, donde los procesos de participación ciudadana, construcción de ciudadanía, cabildeo sobre la política de descentralización y desarrollo local, seguimiento de políticas públicas nacionales y locales, han sido muy dinámicos e innovadores. La incidencia en otros poderes del Estado, como en la Asamblea Nacional ha permitido influir en varias leyes (ley de municipios, ley de participación ciudadana, ley de régimen presupuestario, ley de solvencia municipal, ley de aguas, ley de educación, ley de acceso a la información pública, ley de igualdad de oportunidades, y otras). La participación en el Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES) ha sido intensa desde su fundación, aunque la eficacia de su incidencia ha sido muy baja. Una actividad que ha ido cobrando cada vez más importancia ha sido las relaciones de diálogo e incidencia conjunta con la sociedad civil de los países del Norte, habiendo desarrollado propuestas conjuntas sobre temas como la reestructuración de la deuda, flexibilización de condicionamientos del FMI, lucha contra la corrupción, y otros (Documento base, 2007). Sin embargo, la situación actual es de inseguridad sobre el tipo de relaciones de las OSC con el Estado en el futuro. La nueva administración del gobierno del Presidente Daniel Ortega ha generado preocupaciones de una buena parte de las organizaciones de sociedad civil no afines a y aún de algunas afines a su partido. La base de estas reacciones la constituyó inicialmente la reforma de la ley 290 y la emisión del Decreto , que introducía nuevas secretarias de gobierno y la organización de un sistema de consejos de poder ciudadano, organizados de arriba abajo, cuya cabeza la constituía un Gabinete Nacional presidido por el Presidente. Este cambio de institucionalidad, con todos sus conflictos y contradicciones posteriores, se ha hecho de forma paralela al modelo organizativo que regulan la ley de participación ciudadana, la ley de 23

24 municipios y la ley de régimen presupuestario municipal; pero además se realizó de manera inconsulta con la ciudadanía, y desconociendo la institucionalidad construida durante este período. En este marco se diluyen los niveles de gobierno y la autonomía de los gobiernos locales, concentrándose las decisiones en el Presidente. A ello se sumaron después ataques directos del Presidente de la República a las organizaciones de la sociedad civil, acusadas y descalificadas por recibir dinero de agencias del Imperio. Y comentarios de algunos funcionarios de alto nivel del gobierno anunciando el fin de la era de las ONGs. Un intento de encuentro de las OSC con el gobierno se produjo con la convocatoria inicial del ahora asesor presidencial en temas sociales, Orlando Núñez, a las ONGs para ejecutar el programa gubernamental Hambre Cero, lo que no logró concretarse por un cambio de posición del gobierno de que el programa se ejecutara por las instituciones mismas del gobierno. No obstante, estas relaciones del gobierno con las OSC no se dan de la misma manera con todas ellas. En el caso de las ONGs y movimientos sociales desprendidos de la Coordinadora Civil y constituyentes de la Coordinadora Social y afines al FSLN, por ejemplo, se ha mantenido una excelente relación con el gobierno y colaboran en una serie de tareas. Las relaciones con otras OSC y ONGs no afines al partido de gobierno y dedicadas a la incidencia propositiva y a la vigilancia y el control las relaciones al menos tienden a verse con desconfianza. Pero en los casos donde la incidencia y el control resulta ser más político y global, las relaciones se vuelven claramente conflictivas. Sin embargo, aún en el caso de estas organizaciones, las relaciones con algunos ministerios como el ministerio de salud, educación y otros se ha mantenido con buenos niveles de comunicación y aún colaboración, sobre todo en aquellos casos donde se da complementación en servicios, siendo una excepción el Ministerio de la Familia, donde la relación prácticamente se ha cortado. Las relaciones con el Banco Central, la Fiscalía de la República, la Contraloría General de la República, la Asamblea Nacional, se han mantenido en más o menos buenos términos. Igual cosa ha ocurrido en los espacios locales (regiones y municipios) donde las relaciones se han mantenido con relativa normalidad. Ello lleva por tanto a preguntarse sobre las razones objetivas y las percepciones del conflicto, qué lo produce y cuáles son las perspectivas de esas relaciones durante la presente administración. Es lo que veremos más adelante. 24