Descentralización y desarrollo local

Transcripción

1 Descentralización y desarrollo local Pablo Sanguinetti Director de Investigaciones Socioeconómicas CAF - Banco de Desarrollo de América Latina Seminario Internacional Desarrollo Local y Calidad de Vida en las Ciudades y Regiones Cartagena, 2-3 Septiembre 2010

2 Qué entendemos por procesos de descentralización fiscal? Iniciativas que implican traspasar decisiones presupuestarias a autoridades sub-nacionales (provincias, regiones, municipios) elegidas a través de un proceso democrático (Bahl, 2007). Pilares fundamentales de un proceso de descentralización fiscal (Bahl, 2008): - Amplia autonomía para decidir gastos en bienes y servicios públicos - Capacidad para decidir y recaudar impuestos propios - Trasferencias intergubernamentales para reducir desequilibrios verticales y horizontales - Decisiones fiscales plasmadas en un presupuesto que debe ser respetado (evitar rescates financieros o presupuestos blandos )

3 La descentralización fiscal puede ser un instrumento que impulse el desarrollo local Beneficios: Mejora en el acceso y calidad de los servicios por la cercanía entre administración y los usuarios: mas información sobre necesidades locales y mejor control. La descentralización también podría fortalecer la recaudación impositiva de ciertos impuestos. Potenciales costos: Baja capacidad técnica de los gobiernos sub-nacionales? Desaprovechamientos de economías de escala y de red Posibles externalidades inter-jurisdiccionales

4 Evidencia sobre descentralización y la mejor gestión de los servicios públicos Faguet 2004: Bolivia y el caso de la inversión en educación a partir de 1994: el gasto se intensifica en aquellos departamentos con mayor tasa de analfabetismo (y con mayor presencia de instituciones civiles) Galiani et al 2008: En Argentina la descentralización de la educación secundaria (en los años 90) mejoro el rendimiento de los estudiantes en la provincias con mejor administración fiscal. Faguet y Sanchez (2009): En Colombia la matriculación en las escuelas publicas entre 1994 y 2004 aumenta en aquellos municipios que mas gastan en educación y donde el gasto esta financiado en mayor proporción con impuestos propios.

5 Evidencia empírica sobre potenciales costos de la descentralización Baja capacidad técnica: Aragón y Casas (2009) muestran que en Perú estas restricciones han afectado el ritmo de gasto de inversión de los municipios. Por ejemplo la falta de capacidad en la gerencia de proyectos reduce al inversión en un 8%. También los distritos que tienen alcaldes con experiencia tienden a gastar más en proyectos de inversión Desaprovechamiento de economías de escala y de red: El reporte aporta evidencia para Argentina sobre presencia de economías de escala en recolección y tratamiento de residuos solidos. A mayor producción de residuos sólidos (población), menores costos unitarios. Aumentos en 1% de la población reducen los costos medios en 0,21%. En transporte publico y servicios de agua y alcantarillado se ha encontrado también importante evidencia de economías de red.

6 Evidencia empírica sobre potenciales costos de la descentralización Externalidades inter-jurisdiccionales: bienes públicos locales derraman beneficios (y también pérdidas) entre jurisdicciones. En Brasil la descentralización de las potestades regulatorias en materia ambiental ha provocado una mayor contaminación de los ríos (Lipscomb y Mobarak, 2007). Los municipios brasileros contaminan estratégicamente el río en la parte más cercana, corriente abajo, a los límites geográficos de su localidad.

7 Acciones para mejorar la gestión de los servicios (en un contexto de descentralización) Iniciativas de capacitación de autoridades y lideres locales (impulsadas por el gobierno nacional y/o niveles intermedios) Cómo resolver el problema de las economías de escala y de red y/o posibles externalidades? a) Una alternativa es que dichos servicios no se trasladen al nivel municipal y que, en cambio, se provean desde una instancia de gobierno intermedio (departamento, provincia, estado), lo que puede asegurar un tamaño de mercado compatible con la eficiencia productiva. Esta puede ser también una solución a falta de capacidades a nivel municipal (ejemplo : Planes departamentales de agua y saneamiento en Colombia)

8 Acciones (cont.): Cooperación intermunicipal? b) Cooperación intermunicipal es otra altenativa: mantiene la representatividad institucional de los gobiernos locales en la gestión pero a la vez permite expandir el área de cobertura de los servicios (a varios municipios) de forma de aprovechar economías de escala y de red Evidencia para España en recolección de residuos

9 Acciones (cont.): Cooperación intermunicipal? b) Cooperación intermunicipal (cont.). Evidencia para España sobre reducción de costos en recolección y tratamiento de residuos sólidos

10 Acciones (cont.):cooperación intermunicipal en América Latina

11 Descentralización fiscal y la recaudación tributos locales Un componente importante de un programa de descentralización es el de otorgar a los gobiernos sub-nacionales la capacidad de recaudar sus propios tributos Esto promueve un mayor esfuerzo de las autoridades locales ya que los votantes se mostrarán más interesados en controlar y fiscalizar

12 Descentralización fiscal y la recaudación tributos locales (cont.) Cómo deben manejarse los tributos sobre los recursos naturales? Deben estos descentralizarse? (Bahl y Tumennsan, 2002) Argumentos a favor: - Forman parte de la herencia histórica y cultural de los territorios - Explotación genera costos ambientales y sociales que deben ser compensados Argumentos en contra: - Volatilidad de los ingresos - Sustitución de ingresos tributarios debilita la gobernabilidad y genera malas políticas ( la maldición de los recursos naturales )

13 Descentralización fiscal y la recaudación tributos locales (cont.) La evidencia sugiere que al presencia de regalías no siempre ha favorecido el desarrollo de las regiones y localidades (ver departamentos en Colombia)

14 Las transferencias intergubernamentales La descentralización debe estar acompañada por transferencias intergubernamentales que permitan equiparar la capacidad de generar recursos en el caso de las jurisdicciones mas pobres. El diseño de estas transferencias no debe afectar los incentivos a recaudar tributos propios. La evidencia muestra que no siempre las transferencias has estado focalizadas de modo de redistribuir recursos hacia las regiones mas rezagadas.

15 Las transferencias intergubernamentales En qué medida las regiones o departamentos con mayores tasas de mortalidad infantil son las mas beneficiadas con las transferencias? La evidencia muestra que Esta relación es débil en varios países de la región

16 Conclusiones La descentralización puede ser un instrumento para fortalecer los procesos de desarrollo de las entidades territoriales. Se generan ganancias de eficiencia porque permite acercar a los responsables de la gestión con las comunidades más directamente beneficiadas. Estos incentivos se dan en mayor grado en un contexto donde los servicios locales se financian en parte con tributos y tasas cobradas en las mismas localidades y regiones. Excesiva fragmentación del territorio en unidades políticoadministrativas demasiado pequeñas puede generar costos de eficiencia de la descentralización. La cooperación intermunicipal puede resolver en parte estos problemas. Las transferencias intergubernamentales deben tender a equiparar las capacidades locales de generar recursos.

17 Conclusiones Estas transferencias deben estar bien focalizadas y no desalentar el esfuerzo tributario propio de las localidades. Las iniciativas de capacitación de líderes y autoridades locales son muy importantes para que la gestión descentralizada tenga estándares mínimos de calidad y eficiencia. Mas allá de las descentralización fiscal: importa mucho también la elección democrática y competitiva de las autoridades locales. Pero también es relevante la relación de confianza entre los políticos y la sociedad, asociatividad en la esfera comunitaria (capital social), el liderazgo político y las capacidades gerenciales. Como se construyen estas otras capacidades?