Piso de Protección Social

Transcripción

1 Piso de Protección Social Resumen para Odema Este documento se ofrece como una suerte de reseña que sintetiza fundamentalmente los puntos desarrollados en el Informe Piso de Protección Social para una globalización equitativa e inclusiva (2011) elaborado por el Grupo Consultivo que lidera Michelle Bachelet. Además se incorporaron algunos contenidos provenientes de la plataforma GESS 1, de intercambio de conocimientos sobre la extensión de la seguridad social, y otros que surgen de la sistematización de experiencias de la mutualidad en América aportados por el equipo de capacitación de Odema. El propósito del mismo es ofrecer una guía que permita identificar en forma sencilla cuáles son los pilares sobre los que la OIT y la OMS han formulado la propuesta de un Piso de Seguridad Social para todos, y desde allí ponderar el rol que las organizaciones de la sociedad civil, y en particular las mutuales, pueden desempeñar en esta propuesta. A partir de la lectura se espera que los distintos integrantes de la comunidad mutualista puedan sentirse motivados e impulsados a ensayar respuestas posibles a las siguientes preguntas: 1. Las organizaciones de la sociedad civil se encuentran convocadas en este proyecto? En qué formas? 2. Cómo pueden contribuir las mutualidades a la construcción del PPS, considerando su enfoque hacia la prestación de servicios y dinámicas de participación social? 3. Qué prácticas existen en algunos países de una seguridad social integrada entre Estado y Mutualidad? Con qué obstáculos se encuentran para ser eficientes y eficaces? Qué beneficios implican para las comunidades? Y muchas otras que seguramente irán floreciendo con la reflexión. 1 Sitio web: Página 1

2 INDICE 1. Introducción 3 2. Reconocimiento internacional 5 3. Por qué y para qué un Piso de Protección Social 6 4. Caracterización del PPS 8 5. Argumentos a favor de un Piso de Protección Social Formas de implementación Viabilidad Mecanismos institucionales de articulación Algunas experiencias nacionales Recomendaciones finales formuladas en el Informe Reflexiones finales Glosario 31 Página 2

3 1. Introducción El Piso de Protección Social consiste en una iniciativa que dirigen conjuntamente la OIT y la OMS y supone la participación oficial de un grupo de organismos colaboradores, entre otros la FAO, el FMI, el ACNUDH, las comisiones regionales de las Naciones Unidas, el ONUSIDA, el DAES, el PNUD, la UNESCO, el UNFPA, el ONU-HABITAT, el ACNUR, el UNICEF, la ONUDD, el OOPS, el PMA, la OMM y el Banco Mundial. En este marco el PPS se define como un conjunto básico de derechos, servicios e infraestructuras sociales con los que toda persona debería poder contar. En tal sentido, incluye por un lado un conjunto básico de derechos y transferencias sociales esenciales (monetarias y en especie) que aporten un ingreso mínimo y una seguridad mínima de los medios de subsistencia a toda la población. Por otro lado, comprende el suministro de un nivel esencial de bienes y servicios sociales, como salud, agua y saneamiento, educación, alimentación y vivienda. Tal como su nombre lo indica, este piso está asociado a la cobertura horizontal de la seguridad social, la cual comprende garantías de seguridad económica y acceso de toda la población a un nivel básico de servicios de manera de promover la inclusión y la cohesión social. Sin embargo el PPS no constituye un sistema por sí mismo, sino que debe considerarse como parte de un sistema integral que puede representarse como una escalera de protección social, en la cual un segundo nivel estaría compuesto por el seguro contributivo (que incluye las prestaciones financiadas con aportes y contribuciones del empleo registrado) y un tercer escalón correspondería a los seguros voluntarios (aquellos que son fruto de la prestación de servicios de asociaciones mutuales o cooperativas, e incluso de empresas privadas en contraprestación de un aporte que sus asociados/usuarios realizan en forma voluntaria.) Además de su participación en las prestaciones voluntarias, muchas mutualidades y otras organizaciones de bien común participan como engranajes en la realización del Piso de Protección Social, constituyéndose en colaboradores activos de los Estados en la prestación y/o implementación de diversos servicios.(atención primaria, vivienda, servicios sociales). Página 3

4 Prestaciones por aportes voluntarios ntariascontribuciones obligatorias Prestaciones por contribuciones obligatorias La Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) acordó la siguiente definición: pisos de protección social, que incluyan garantías de seguridad social básicas para que, durante su ciclo de vida, todas las personas necesitadas puedan costearse una atención de salud esencial y puedan tener acceso a la misma, y gozar de una seguridad del ingreso que se eleve como mínimo a un nivel definido en el plano nacional. Las políticas relativas al Piso de Protección Social deberían tener por objeto facilitar un acceso efectivo a bienes y servicios esenciales, promover una actividad económica productiva y aplicarse en estrecha coordinación con otras políticas de promoción de la empleabilidad, reducción de la informalidad y la precariedad, creación de empleos decentes y promoción de la iniciativa empresarial (OIT, 2011a, párrafo 9). Página 4

5 2. Reconocimiento internacional En este punto se presenta una breve cronología que da cuenta de cómo el tema del PPS fue tomando mayor relevancia en la agenda de los organismos internacionales. En 2009, los directores de los organismos de las Naciones Unidas dieron el visto bueno a una propuesta de la OIT para lanzar la Iniciativa del Piso de Protección Social (I-PPS) como una de las nueve iniciativas conjuntas de las Naciones Unidas para paliar los efectos de la crisis económica. En agosto de 2010, a iniciativa de la OIT y con la colaboración de la OMS, se constituyó un Grupo Consultivo en el marco de la Iniciativa del Piso de Protección Social de la Junta de Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación. Este grupo consultivo fue liderado por Michelle Bachelet e integrado por expertos procedentes de distintas regiones con una heterogénea formación cultural, técnica y política, con el objetivo de mejorar la promoción mundial y presentar sugerencias sobre los aspectos conceptuales y de política del Piso Social. En 2011 el Grupo Consultivo elaboró un Informe que resume las principales conclusiones y ofrece recomendaciones concretas para avanzar en la ampliación de la cobertura de la protección social. Como preparación para este estudio se recopilaron dieciocho casos de experiencias exitosas de implementación de pisos de protección social en quince países del Hemisferio Sur. La propuesta e iniciativa de un PPS fue acogida y ponderada en diversas instancias colectivas internacionales: durante 2009 en la Conferencia Internacional del Trabajo, durante 2010 en: la Cumbre de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2, en el Segundo Congreso Mundial de la Confederación Sindical Internacional, en la Octava Cumbre Asia-Europa y en la Exposición Mundial sobre Desarrollo Sur-Sur, organizada por la OIT y el PNUD. Por último durante 2011 en: la Conferencia Internacional del Trabajo, en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y en el Grupo de trabajo sobre desarrollo del G-20, entre otros. En la implementación del Piso de Protección Social los países del G-20 se comprometieron explícitamente en extender su propia cobertura de la protección social y en alentar a los donantes internacionales a destinar parte de la ayuda oficial al desarrollo y fortalecimiento de 2 En 2000, a iniciativa de las Naciones Unidas, se fijaron 8 objetivos para el desarrollo de la humanidad con metas específicas para ser alcanzadas en Página 5

6 pisos de protección social en los países de ingresos bajos, respetando los enfoques individuales con que estos países deseen abordar la aplicación. 3. Por qué y para qué un Piso de Protección Social El Informe elaborado por el Grupo Consultivo incluye algunos indicadores que permiten apreciar la magnitud de las problemáticas sociales mundiales, vinculadas en gran medida a la ausencia de una protección social adecuada. En efecto, durante las dos últimas décadas, el 20 por ciento más rico de la población mundial recibió más del 70 por ciento de los ingresos mundiales, mientras que el 20 por ciento más pobre percibió aproximadamente el 2 por ciento. MAGNITUD DEL RETO SOCIAL MUNDIAL millones de personas siguen viviendo con menos de 1,25 dólares al día (Banco Mundial, 2010a) millones de personas padecen pobreza multidimensional con privaciones en materia de salud, oportunidades económicas, educación y condiciones de vida (PNUD, 2010a). 925 millones de personas padecen hambre crónica (FAO, 2010) millones de personas carecen de acceso a instalaciones mejoradas de saneamiento y 884 millones de personas, de acceso a fuentes mejoradas de agua potable (ONU-HABITAT, 2010). 828 millones de personas de los países en desarrollo viven en barrios marginales sin infraestructura básica o con una infraestructura inadecuada de carreteras practicables todo el año, desagües, agua corriente y electricidad o cloacas (ONU-HABITAT, 2010). 796 millones de adultos son analfabetos (UNESCO, 2011). 8,8 millones de niños menores de 5 años de edad mueren cada año por problemas de salud que en su mayor parte pueden prevenirse (UNICEF, 2010a, y OMS, 2010a). Cerca del 75 por ciento de la población carece de una cobertura de seguridad social adecuada (OIT, 2010c). 150 millones de personas sufren anualmente catástrofes financieras y 100 millones acaban viviendo por debajo del umbral de la pobreza cuando se ven obligadas a pagar la atención médica (OMS, 2010a). América Latina y el Caribe y el África Subsahariana siguen siendo las regiones más desiguales del mundo a pesar de haber logrado reducir el coeficiente de desigualdad de Gini 3 durante la 3 El Coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los Página 6

7 última década. Significativamente, uno de los principales factores que explican la reducción de la desigualdad en América Latina es la combinación de políticas macroeconómicas expansivas y políticas de protección social. El hecho de que casi millones de personas sigan padeciendo hambre pone de manifiesto un problema estructural que debe resolverse. No cabe duda de que las medidas dirigidas a abordar el déficit alimentario presente y futuro son esenciales, puesto que la mayor parte de los ingresos marginales de los pobres se destina a la compra de alimentos. Estas medidas podrían consistir en intervenciones tanto a corto como a largo plazo (mayor inversión en agricultura y ampliación de los programas de asistencia social). En consecuencia, las transferencias sociales propias del Piso podrían desempeñar un papel importante en la lucha contra los efectos de la inseguridad alimentaria. El concepto de PPS se ha desarrollado con el fin de lograr una cobertura universal de la población con al menos unos niveles mínimos de protección la dimensión horizontal y de garantizar de forma progresiva mayores niveles de protección conforme a las normas de la OIT la dimensión vertical. La reciente crisis económica ha puesto de manifiesto la importancia de los avances estructurales para ampliar la protección social de una forma coherente y coordinada en el ámbito nacional y local, en tanto ésta constituye una inversión que beneficia a todos y sus frutos se hacen sentir tanto en el corto como en el largo plazo. mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). Página 7

8 4. Caracterización del PPS El Piso Social combina el enfoque tradicional basado en el ciclo de vida, caracterizado por programas integrales de desarrollo humano para los niños y sus familias, las personas subempleadas y los trabajadores pobres (incluidos los que padecen alguna discapacidad) y las personas de edad, junto con los últimos desarrollos en el análisis de la pobreza y la vulnerabilidad. De qué se diferencia este enfoque? El concepto de Piso de Protección Social difiere de la noción de redes de seguridad social promovida por las instituciones financieras internacionales a finales de los años ochenta y principios de los noventa del siglo pasado en el contexto de los programas de reformas estructurales basados en el mercado. El PPS no es un enfoque de la protección social basado en las necesidades de los grupos vulnerables sino que es un enfoque basado en derechos, que propone garantizar los derechos sociales básicos como condición previa de la ciudadanía. Qué tipo de políticas promueve el Piso de Protección Social? Este concepto hace referencia a un conjunto integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a toda persona la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, prestando especial atención a los grupos vulnerables y protegiendo y empoderando a las personas a lo largo del ciclo de vida. Incluye las garantías de: seguridad básica de los ingresos, mediante diversas formas de transferencias sociales (en efectivo o en especie), tales como pensiones para los adultos mayores o para las personas con discapacidades, prestaciones por hijos a cargo, apoyo a los ingresos y/o garantías y servicios relativos al empleo para las personas desempleadas y los trabajadores pobres; acceso universal y asequibilidad a servicios sociales esenciales en los ámbitos de la salud, el agua y el saneamiento, la educación, la seguridad alimentaria, la vivienda y otras esferas definidas en las prioridades nacionales. Página 8

9 Por qué una estrategia combinada? Las investigaciones llevadas a cabo por el Centro para el Desarrollo Social de África concluyeron que los beneficiarios de subsidios sociales tendían a invertir el dinero allí donde faltaban los servicios públicos, por ejemplo en el pago de matrículas, transporte, servicios de salud y servicios básicos como la electricidad y el agua. Estas deficiencias de los servicios públicos erosionan el valor de los subsidios. Esto sugiere que el apoyo a los ingresos por sí mismo puede tener un impacto limitado a menos que vaya acompañado de otros servicios públicos. De este modo podría reforzarse el vínculo entre las medidas para promover la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios básicos gratuitos, la sanidad, la educación y los servicios sociales, incluida la administración de servicios de cuidado infantil (Patel y Hochfeld, 2011). Combinadas, las transferencias monetarias y en especie deberían asegurar que todas las personas gozan de acceso a los bienes y servicios esenciales, incluidos unos servicios básicos de salud, una nutrición adecuada, educación primaria, vivienda, agua y saneamiento. La Conferencia Internacional del Trabajo de 2011 destacó que las políticas relativas al Piso Social deberían promover la actividad económica productiva y la iniciativa empresarial mediante empresas sostenibles y el acceso a oportunidades de empleo decentes. En este sentido conviene advertir que las organizaciones de la sociedad civil pueden funcionar como incubadoras de proyectos socio-productivos generadores de trabajo autogestionado, y así impulsar una economía con otra lógica, que no sea depredadora sino que vaya construyendo otra civilización. Página 9

10 5. Argumentos a favor de un Piso de Protección Social. El concepto de Piso de Protección Social se basa en el principio fundamental de la justicia social y en el derecho universal específico que toda persona tiene a la seguridad social y a un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar de sí misma y de su familia. Las disposiciones acordadas en el marco del Piso Social guardan relación con varios de los derechos de la Declaración Universal de Derechos Humanos. DISMINUCION DE LA POBREZA Y DE LA DESIGUALDAD Los países de medianos y bajos ingresos han dado muestras de que el acceso a los programas de seguridad social está estrechamente asociado a la reducción de la pobreza y, junto con otros cambios sociales, a la disminución de la desigualdad. Además en los países de la OCDE, se estima que el nivel de pobreza y desigualdad es aproximadamente la mitad del que cabría esperar si no existieran estos sistemas de protección social. La fuerte reducción de la pobreza en estos países refleja la combinación de medidas asociadas al Piso de Protección Social y formas de seguridad social más amplias. Esto pone de manifiesto la necesidad de que cada país, una vez introducidas las medidas que garanticen un piso social sólido, procedan a continuación a desarrollar la dimensión vertical de la estrategia de extensión de la protección social. EFECTOS EN EL DESARROLLO ECONOMICO Y EN LA GENERACION DE TRABAJO Para reducir de forma eficaz la pobreza, sus estrategias deben ir acompañadas por otras, como el fortalecimiento de las instituciones laborales y sociales y la promoción de un entorno macroeconómico que favorezca el empleo. La protección social genera unos niveles mínimos de protección que les permiten a las personas destinar el tiempo y energía para la búsqueda de empleo. Un sentimiento de seguridad e integridad personal básica permite liberar el potencial creativo, emprender actividades económicas y aprovechar oportunidades más rentables para el desarrollo económico de las personas. Página 10

11 Además la protección social garantizada para los niños, ancianos y personas con discapacidad permite a los hogares realizar una planificación de sus actividades económicas y no tener que preocuparse por responder ante contingencias y necesidades vinculadas con la salud que resultan excesivamente onerosas cuando no se cuenta con un sistema de protección social. Es importante observar que la protección social no reduce la oferta de trabajo de la población en edad de trabajar, pero sí reduce la oferta de trabajo de los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad. Desde la perspectiva del desarrollo, se trata de una consecuencia positiva (OIT, 2010d). Asimismo, aumentan las posibilidades de educación y cualificación profesional, lo que se transforma en una fuerza de trabajo estable y productiva. Es preciso un enfoque de política más firme para desarrollar e integrar las intervenciones, incluidas las políticas activas de mercado de trabajo y la creación de microempresas, que pueden generar oportunidades de trabajo y empleo para los beneficiarios de los programas de transferencias. Un movimiento hacia la democratización de la economía, que puede ser conseguida a partir del crecimiento de la economía social y solidaria basada en los factores trabajo y comunidad, permitiría generar muchas fuentes de trabajo decente y satisfacer de manera más amplia y adecuada, necesidades relacionadas con los servicios sociales esenciales. En síntesis, unas políticas y sistemas bien diseñados en el marco del Piso de Protección Social pueden generar las vías hacia una inclusión económica y una salida permanente de la pobreza, y en este sentido las organizaciones mutualistas y cooperativas deben buscar integrarse en una articulación eficiente y multiplicadora. EFECTOS EN EMPODERAMIENTO DE LA MUJER La ausencia de ayudas públicas y privadas para hacer frente a las responsabilidades familiares implica que para un elevado número de mujeres la economía informal sea la única que proporcione trabajos remunerados con la suficiente flexibilidad, autonomía y proximidad geográfica al hogar para permitirles combinar una actividad remunerada con las obligaciones familiares no remuneradas (OIT, 2009) Página 11

12 Es por esto que las transferencias sociales tienen una especial relevancia para las mujeres, y en algunos casos para las niñas, sobre todo cuando dichas transferencias pueden abonarse directamente a las familias y a las propias mujeres. Esto puede tener un efecto «liberador» o de empoderamiento de género, al elevar la condición social de las mujeres y permitir a éstas ejercer un mayor control sobre cómo se gastan los ingresos del hogar. Los programas sociales pueden ayudar a aprovechar el potencial productivo de las mujeres aún sin expresar o apenas insinuado, y a incrementar e integrar la participación de la mujer en la economía. EFECTOS EN LA COHESION SOCIAL El Piso de Protección Social puede servir para mitigar la tensión resultante de la pobreza y la desigualdad. En muchos países, los mecanismos empleados para desarrollar el Piso también pueden tener una consecuencia positiva: dar voz a los grupos desfavorecidos y vulnerables. En ciertos países, los beneficiarios, por ejemplo, encontraron el tiempo y la motivación para participar en organizaciones comunitarias y en distintas formas de democracia deliberativa (OIT, 2010). En la actualidad, se considera que para lograr la cohesión social es necesario un enfoque integrado de las políticas, como afirma el Consejo de Europa en los términos de «una sociedad activa, justa y socialmente cohesionada en la que las políticas para el desarrollo económico y social funcionen conjuntamente» (Consejo De Europa, 2008). Asimismo, para aumentar la legitimidad política y la sostenibilidad institucional de los sistemas de protección es necesario fortalecer la representación y los procesos democráticos de toma de decisiones y ampliar el diálogo y el compromiso cívico con la participación activa de los interlocutores sociales. EFECTOS ANTICICLICOS EN LAS CRISIS Los últimos años han aportado pruebas determinantes del valor de las intervenciones en materia de protección social en tiempos de crisis. Durante la crisis económica y financiera, muchas de las medidas propias del Piso de Protección Social han actuado como eficaces estabilizadores anticíclicos. El enfoque basado en los ingresos del Piso de Protección Social puede contribuir a luchar contra los desequilibrios de la economía mundial al promover una Página 12

13 reducción del ahorro preventivo, que entonces se destina al consumo, y un aumento del poder adquisitivo de los grupos emergentes de consumidores en las economías de los países en desarrollo, fortaleciendo así los mercados nacionales. La protección social y la distribución de los ingresos no sólo son pilares de la paz y la justicia social, sino que también funcionan como lo que Joseph Stiglitz ha denominado estabilizadores automáticos esenciales (Stiglitz, 2009), que ayudan a mitigar las repercusiones de las crisis sobre la población, a la vez que mantienen la demanda agregada y permiten a los trabajadores y sus familias superar la pobreza y la exclusión social, así como encontrar trabajos decentes. En síntesis se visualiza una amplia gama de efectos positivos que pueden tener los programas de protección social: reducción significativa de la pobreza y del coeficiente de desigualdad de Gini; la mejora de los resultados en materia de educación: tasas de matriculación más elevadas y un mayor nivel de estudios empoderamiento humano y la mejora de las condiciones para los grupos excluidos, especialmente las mujeres aumento de la participación en el mercado de trabajo y de la actividad emprendedora aumento del consumo que favorece el mercado interno El costo de un Piso bien diseñado es bajo en comparación con el costo de no prestar protección social en términos de pobreza y vulnerabilidad generalizada, desintegración social, malos resultados educativos, privaciones generalizadas, pérdida de activos y otros efectos relacionados sobre la capacidad productiva. (Comisión Europea, 2010, pág. 32). La experiencia internacional muestra que unos pisos de protección social eficaces y adaptados a la realidad nacional, capaces de ampliarse de manera gradual, no sólo son asequibles sino que, a largo plazo, se financian a sí mismos gracias a la mejora de la productividad de la fuerza Página 13

14 de trabajo, la capacidad de adaptación de la sociedad y los ingresos fiscales a menudo dejados de percibir a causa de una recaudación ineficaz. Página 14

15 6. Formas de implementación El Piso de Protección Social no es una prescripción ni una norma universal. Se trata de un enfoque de política adaptable que deberían impulsar los países y que responde a las necesidades, prioridades y recursos nacionales. La expresión «pisos de protección social», en plural, hace referencia a la adaptación nacional del enfoque general a las circunstancias específicas de cada país. Las experiencias vividas en distintos países y la experiencia comparada permiten extraer una serie de enseñanzas. Algunas de ellas demuestran que las políticas nacionales relacionadas con el Piso de Protección Social se benefician del desarrollo de políticas a largo plazo, y que los planes de implementación deberían basarse en un consenso nacional que establezca prioridades y un marco fiscal claro. El Piso de Protección Social no debería concebirse como una alternativa, sino como un complemento de las instituciones de seguro social allí donde éstas existen y, por lo tanto, como un componente de un sistema de protección social integral y pluralista. En los países de ingresos bajos que carecen de instituciones de seguro social sólidas, el Piso de Protección Social debería sentar las bases para la creación de instituciones de seguro social y facilitar la transición de las personas de la asistencia social hacia modalidades más amplias de seguro. La integración y consolidación de programas de protección social fragmentados y deficientes en el Piso de Protección Social puede reportar importantes beneficios. El proceso con el que llevar a cabo la introducción escalonada de los elementos del Piso debería regirse por un diálogo nacional celebrado periódicamente con la activa participación de los interlocutores sociales. A medida que los países generan el espacio fiscal adicional, no hay duda de que podrán lograrse la extensión y la ampliación de los componentes del Piso de Protección Social. Al mismo tiempo, muchos países de ingresos bajos seguirán necesitando mecanismos de solidaridad internacional a largo plazo para sostener sus esfuerzos en materia de protección social. Página 15

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17 Por otra parte, el acompañamiento y la asistencia técnica en la creación de microempresas, pueden generar oportunidades de trabajo y empleo para los beneficiarios de los programas de transferencias. Coordinación internacional para la implementación Otro factor clave en la implementación de los pisos de protección social es la mayor coordinación de todos los actores en la comunidad para el desarrollo con objeto de eliminar las duplicaciones, reducir las ineficiencias y crear sinergias. A menudo no existe coordinación, por ejemplo, entre los distintos ministerios, las ONG y los organismos de las Naciones Unidas, entre las instituciones financieras internacionales y los organismos de las Naciones Unidas, e incluso entre los propios organismos de las Naciones Unidas. No obstante, desde su puesta en marcha en 2009, la Iniciativa del Piso de Protección Social ha progresado considerablemente en este sentido, formando una coalición compuesta por 19 órganos de las Naciones Unidas, instituciones financieras internacionales y 14 asociados en el desarrollo, incluidos donantes bilaterales, bancos de desarrollo y ONG internacionales que cooperan y coordinan sus actividades a nivel nacional, regional e internacional. 5 5 Entre los miembros de la coalición figuran la OIT, la OMS, el UNICEF, el FMI, el Banco Mundial, el ONU HABITAT, el PNUD, el DAES, el ONUSIDA, la ONUDD, el PMA, la UNESCO, el ACNUR, la CEPAL, la CESCAP, el FNUAP, la UNRWA, ONU Mujeres, el ACNUDH, la FAO, la OMM, el Banco Asiático de Desarrollo, la OCDE, la CE, Francia, la Cooperación Alemana de Desarrollo, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia, los Países Bajos, Concern, HelpAge International, el Consejo Internacional del Bienestar Social, Save the Children y Education Solidarity Network. Página 17

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19 8. Mecanismos institucionales de articulación A medida que el concepto de Piso de Protección Social va evolucionando, es preciso prestar mayor atención y realizar un análisis comparado de los mecanismos institucionales, que en los países en desarrollo varían considerablemente de uno a otro. Los gobiernos tienen la obligación de formular y dirigir la implementación del Piso de Protección Social. En los distintos países y regiones, los interlocutores sociales y múltiples partes interesadas participan en la gestión de la implementación de las políticas y programas del Piso de Protección Social. La participación de los interlocutores sociales, de los proveedores privados, y de la sociedad civil, incluidas las ONG, es especialmente importante para la prestación de servicios de atención médica. Algo parecido sucede con los componentes de transferencia del Piso de Protección Social, donde se recurre con frecuencia a las alianzas público-privadas, como por ejemplo para la administración de prestaciones. En ambos sentidos se destaca la capilaridad que poseen las mutualidades por su enfoque participativo y su proximidad con lo local tanto para la prestación de servicios como para la administración de las prestaciones. La educación y la difusión de conocimientos sobre protección social (tarea en la que la mutualidad puede contribuir en colaboración con otros actores) son fundamentales para permitir que los interlocutores sociales reivindiquen sus derechos, cumplan sus obligaciones y participen en el diseño y la implementación de las políticas en materia de protección social. Los individuos informados sobre los distintos riesgos a los que podrían enfrentarse a lo largo del ciclo de vida y conscientes de sus derechos y obligaciones en materia de protección social se muestran más proactivos a la hora de identificar las soluciones que se adaptan a sus necesidades y aprovecharán plenamente los servicios y privilegios de protección social disponibles. Aun cuando presentan distintas características y grados de sofisticación, muchos de estos programas se apoyan en alianzas entre instituciones de seguridad social y de educación, interlocutores sociales y organizaciones de la sociedad civil, incluidas las ONG. Página 19

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21 popularmente «Plan UC» (conocido anteriormente como el plan «30-Baht»). El plan ofrece a los ciudadanos tailandeses acceso a los servicios de salud prestados a nivel de distrito por determinadas redes de proveedores. Como resultado de ello, la cobertura obligatoria global del seguro de salud en Tailandia alcanzó a casi el 98 por ciento de la población en , del cual el 75 por ciento está garantizado por el plan UC. El sistema nacional de garantía del empleo rural (NREGS) de India En el marco del sistema nacional de garantía del empleo rural (NREGS) de la India, aprobado en 2005, una familia del medio rural tiene derecho a exigir hasta 100 días de empleo por año, que se le ofrecen en el marco de planes acordados de obras públicas. El programa emprende proyectos que facilitan la ordenación de los recursos hídricos y de tierras, junto con proyectos de desarrollo de la infraestructura como la construcción de carreteras. El programa está considerado como una de las iniciativas integradas de empleo y protección social basadas en derechos de mayor envergadura del mundo, que alcanza a alrededor de 40 millones de familias que viven por debajo de la línea de pobreza. Mutuales de Salud en Ruanda En los últimos años se ha avanzado mucho en el tema de la extensión de la seguridad social en Ruanda. Es de notar en especial la decisión del gobierno de promover el seguro médico obligatorio para la totalidad de la población, acompañando esta medida con una política de fuerte apoyo al desarrollo de las organizaciones mutuales de la salud en todo el territorio. Construyendo este sistema con el modelo de los ejemplos de iniciativas de comunidad de base, ha habido un gran crecimiento en el número de mutuales de la salud que se han erigido en 30 distritos de salud y también están presentes a nivel de centros de salud en su forma más pequeña llamada Sección de Mutual. Actualmente existen 400 unidades de estas Secciones de Mutuales. La visión de largo alcance de Ruanda es la de establecer para el año 2020 un sistema de protección social que complemente y contribuya al desarrollo económico. La misión es la de asegurar que todas las personas pobres y vulnerables cuenten con la garantía de percibir un salario mínimo y tengan el acceso a los servicios críticos esenciales, y que aquellos que trabajen estén provistos de los medios para escapar de la pobreza, incrementando el número de personas que puedan acceder a mecanismos de compartir riesgos a modo de protección de las crisis y los shocks del sistema. Página 21

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23 que satisfacen de manera integral las necesidades de salud. Actualmente, el Seguro Popular ofrece una cobertura de 275 intervenciones médicas, las cuales se encuentran descritas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud. Ver otras experiencias implementadas en: Página 23

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25 Garantizar la coherencia entre las políticas contributivas y las políticas en materia de asistencia social. La asequibilidad económica y la sostenibilidad fiscal a largo plazo basadas en fuentes internas de financiación sostenibles y predecibles. En algunos países de ingresos bajos, la solidaridad internacional podría servir para iniciar el proceso sobre la base de un sistema de participación en los costos. La coherencia entre las políticas sociales, de empleo y macroeconómicas como parte de una estrategia de desarrollo sostenible a largo plazo. Un marco jurídico y normativo eficaz que defina derechos y obligaciones claros, los criterios y condiciones de elegibilidad para acceder a las garantías y las prestaciones, los criterios de selección, el alcance y la cuantía de las prestaciones, así como los mecanismos de diseño, gobierno y financiación. Un marco institucional adecuado con suficientes recursos presupuestarios, profesionales bien calificados en ámbitos sociales clave (incluida la salud y la educación) y procedimientos eficaces de gobernanza con la participación de los interlocutores sociales y otros actores interesados. Aunque el papel del Estado en el diseño e implementación de los pisos nacionales de protección social es obviamente esencial, debe fomentarse la participación de los interlocutores sociales y de los actores y partes interesadas clave de la sociedad civil en el diseño y puesta en marcha de los sistemas básicos de protección social. La participación de los interlocutores sociales aumenta la legitimidad y la sostenibilidad política. Cuando sea pertinente, deben promoverse las alianzas público-privadas. Difundir la información y los conocimientos adecuados acerca de los derechos y obligaciones en materia de protección social junto con los mecanismos adecuados de desarrollo de la capacidad, formación y sensibilización a través de canales educativos formales e informales. Garantizar mecanismos para promover la igualdad de género y apoyar el empoderamiento de la mujer. Página 25

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27 11. Reflexiones finales En este punto conviene recordar las preguntas que se formularon al inicio, algunas de las cuales fueron mayormente respondidas a lo largo de esta síntesis y otras conviene llevar a cada entorno institucional y regional para indagarlas y pensarlas junto a otros. Sin embargo es posible afirmar que la participación de los interlocutores sociales y organizaciones de la sociedad civil es una condición requerida en el diseño y puesta en marcha de los sistemas básicos de protección social, tal como se enuncia explícitamente en las recomendaciones finales. Además, reconociendo en un entramado social que se reconoce como complejo y diverso, se pone en evidencia la necesidad de conseguir nuevos modos de articulación entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado. Cuestiones tan sensibles como lo son: la prevención y atención personalizada en salud, la atención de los adultos mayores, el cuidado de niños pequeños, la asistencia para el desempeño funcional de personas con capacidades diferentes, la mejora de la vivienda y del entorno vital, entre otras, pueden ser consideradas como derechos que deben estar garantizados por el PPS. La experiencia indica además, que muchos de estos servicios pueden ser abordados de manera muy satisfactoria combinando la acción del Estado con la dinámica mutualista, cuando el Estado interviene garantizando el derecho al acceso y las asociaciones de ayuda mutua vehiculizan las prestaciones, destacándose las posibilidades de capilaridad de éstas últimas y sus mecanismos de participación comunitaria. Algunas experiencias en Latinoamérica evidencian el potencial de este tipo de articulación, como se puede apreciar en los casos que se comentan a continuación: La Asociación Mutual de Protección Familiar (AMPF) desarrolló el servicio de asistencia para el desempeño funcional (ADF), orientado a los asociados adultos mayores, que se encuentran con sus habilidades y/o capacidades reducidas o deterioradas, propio del ciclo vital; y a aquellos que poseen una patología y/o discapacidad que los limita en el desarrollo de la actividades de la vida diaria. Este servicio ha sido reconocido como Buena Práctica por la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) en el 2009 y posteriormente la mutual fue seleccionada por la Comisión para la plena participación e integración de las personas con discapacidad del Gobierno de la Ciudad Página 27

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29 prestarle grandes cantidades a pocos destinatarios, se prestan cantidades pequeñas a muchas personas que se convierten en agentes de un desarrollo local. Las mutuales poseen otra característica favorable que tiene que ver con su relativa estabilidad en tanto se apoyan en una dinámica asociativa voluntaria que les permite perdurar en el tiempo más allá de los cambios políticos institucionales o adaptarse a los cambios a través de sus propios sistemas de representación y conducción política. Como se ha visto en algunos ejemplos, las organizaciones mutuales modernas cuentan con una experiencia y ya han desarrollado una infraestructura, calidad de servicio y arraigo comunitario que pueden ponerse al servicio de programas sociales o de salud coordinados centralmente por el Estado, como por ejemplo el servicio de Atención Primaria de la Salud en AMPF que cuenta con más de 60 delegaciones provistas de consultorios, equipamiento y profesionales de atención primaria, psicología, odontología, servicio social, entre otras. La articulación en este sentido puede producir sinergias muy importantes. Por tanto, además de dar respuesta a las necesidades de sus asociados a través de aportaciones voluntarias, estas entidades pueden constituirse sin duda en colaboradores estables de los Estados en el abordaje del núcleo de necesidades vitales identificadas con el concepto de Piso de Protección Social. Para ello, será necesario sin embargo que las organizaciones mutuales se destaquen por la excelencia en la prestación de servicios a sus asociados, se conviertan en adecuados espacios de participación y decisión democrática y cuenten con mecanismos de transparencia que aseguren la eficiencia junto a una solidaridad transformadora, en términos del Prof. Oscar García 6. La construcción de una solidaridad transformadora implica el tránsito de un pasaje que va desde una primera conmoción a partir de la sensibilización y del registro de un otro, transformando esta conmoción en racionalización y acción y progresando hacia los estadios finales, que son la institucionalización en justicia social mediante la ampliación del estado de derecho, junto a la continua recreación de nuevas solidaridades. 6 García, O. La pelota Cuadrada. Cómo se juega a la solidaridad en la Argentina Posmoderna. Buenos Aires(Argentina). Ediciones Seguir Creciendo, Página 29

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31 12. Glosario ACNUDH: Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. ACNUR: Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados. CE: Comisión Europea. CEPAL: Comisión económica para América Latina y el Caribe. DAES: Departamento de asuntos económicos y sociales de las Naciones Unidas. FMI: Fondo Monetario Internacional. FNUAP: Fondo de Población de las Naciones Unidas. OCDE: Organización para la cooperación y el desarrollo económico. OIT: Organización Internacional del Trabajo. OMM: Organización Meteorológica Mundial. OMS: Organización Mundial de la Salud. ONU: Organización de las Naciones Unidas. ONU HABITAT: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. ONU Mujeres: Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres. ONU Sida: Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/sida. ONUDD: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. OOPS: Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente. PMA: Programa Mundial de Alimentos. PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. UNICEF: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia. UNRWA: Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina. Página 31