2 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

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2 2 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

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5 Cooperación Descentralizada y la Eficacia de la Ayuda Una mirada desde los Gobiernos Locales de América Latina Intendencia de Montevideo Ana Olivera, Intendenta de Montevideo Ricardo Prato, Secretario General Luis Polakof, Director del Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional Ruben García, Director de la División Relaciones Internacionales y Cooperación Diputación de Barcelona Salvador Esteve i Figueras, Presidente de la Diputación de Barcelona Jordi Castells Masanés, Director de Relaciones Internacionales Octavi de la Varga Mas, Jefe de la Oficina de Europa y Estrategia Internacional Equipo de coordinación Intendencia de Montevideo Lucia Hornes, Directora Técnica del Proyecto y Directora de la Sede Latinoamericana del OCD Diana Castro, Coordinación Técnica del Proyecto y responsable de formación del OCD Martin Olivera, Técnico Martin De León, Administrativo Contable Marcela Colina, Pasante UdelaR, Técnica antena.al@gmail.com Gobierno de la Provincia de Santa Fe Antonio Bonfatti, Gobernador de la Provincia de Santa Fe Ruben Galassi, Ministro de Gobierno y Reforma del Estado Adriana Martínez, Secretaría de Relaciones Internacionales e Integración Hernan Cianciardo, Dirección de Cooperación Internacional AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo) Subvenciona el Proyecto La Cooperación Descentralizada Sur-Sur y la Eficacia de la Ayuda en el marco del Programa Municipia. 5

7 Índice Prefacio, 9 Intendencia de Montevideo, Intendenta Ana Olivera, 9 Diputación de Barcelona, Presidente Salvador Esteve i Figueras, 11 Presentación de la publicación, 13 Equipo coordinación Intendencia de Montevideo Equipo coordinación Diputación de Barcelona Experiencia del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 17 Prólogo, 17 Gobernador Dr. Antonio Bonfatti, 17 Ministro de Gobierno y Reforma del Estado, D. Ruben Galassi, 19 Sistematización de la experiencia del Gobierno de la Provincia de Santa Fe Mariângela Ribeiro, 20 Lista de abreviaturas, Introducción, Aspectos teóricos y metodológicos, Análisis Institucional, Diálogo entre actores de la cooperación a niveles nacional y provincial en Argentina. La internacionalización de la Provincia de Santa Fe, 28 Santa Fe7

8 3.2 La internacionalización de la Provincia de Santa Fe, Algunos ejemplos de acciones de internacionalización de la Provincia de Santa Fe, El Programa FOSEL, El Programa de Agroindustria Familiar, El Proyecto de inclusión de la agroenergía en las estrategias de interconexión energética en el eje agroeconómico Brasil-Argentina, Convenio con la Lotería de Uruguay, Convenio Santa Fe-Baja Sajonia y Workshops sobre Biología Molecular, Las misiones comerciales-institucionales provinciales y en el marco de la Región Centro, Intercambio de Experiencias de Cooperación Sur Sur Pernambuco-Montevideo-Santa Fe Con vivencia y Seguridad Ciudadana, Congreso de los Chicos Hablemos de Felicidad, Muestra de Democracia Directa Moderna, Diálogo Suizo-Argentino, Otras acciones de importancia, Algunas consideraciones adicionales, Estudio de Caso: el Proyecto Innovación Institucional y los principios de la Agenda de París, El Plan Estratégico Provincial, El Proyecto Innovación institucional en gobiernos intermedios: la regionalización como un instrumento clave para promover democracias de proximidad, El desarrollo del PEP con el apoyo del Proyecto Innovación Institucional, La agenda de desarrollo y el sistema de ayuda, La DP desde lo local: el potencial de la Cooperación Descentralizada (CD), La DP y las especificidades de los países de Renta Media, Los principios de París aplicados a la experiencia de Santa Fe, Apropiación Democrática, Alineación, Armonización, Gestión orientada a Resultados, Mutua Responsabilidad, Lecciones aprendidas desde la experiencia de Santa Fe, Conclusiones, Entrevistas realizadas, Bibliografía consultada, 87 8 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

9 Prefacio Ana Olivera Intendenta de Montevideo Los materiales reunidos en esta publicación resumen un ciclo de trabajo en el cual se ha enfocado el nuevo escenario de la cooperación y la Agenda de la Eficacia de la Ayuda, y cómo este nuevo marco ofrece diversas alternativas de acción para los gobiernos locales. El Proyecto Sistematización y difusión de buenas prácticas de implementación de políticas públicas locales de los gobiernos locales de América Latina basadas en la cooperación descentralizada y en los principios de la eficacia de la ayuda, nos ha abierto la posibilidad de trabajar en esta agenda estratégica junto a la Diputación de Barcelona, la Municipalidad de Medellín, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, la Prefeitura de Belo Horizonte y la Municipalidad de Peñalolén. En el actual contexto regional y mundial, las claves para un buen relacionamiento internacional pasa, en el caso de los gobiernos locales latinoamericanos, por apoyarnos mutuamente e intentar trabajar de manera coordinada. Ya sea en el marco de las redes de ciudades como es el caso de Mercociudades, o en el impulso de proyectos específicos de cooperación, el objetivo procurado es siempre el de proporcionar las mejores condiciones de vida para la ciudadanía. Los gobiernos locales tenemos la responsabilidad de mantener puertas y ventanas bien abiertas a las indicaciones, propuestas y críticas que surgen de la ciudadanía, de los colectivos humanos y organizaciones y movimientos sociales que recrean día a día el compromiso con los asuntos públicos. El proceso de internacionalización de las ciudades, y de relacionamiento internacional, en nuestro enfoque desde la Intendencia de Montevideo, no está desconectado de ese aspecto fundamental. En efecto, cuando Montevideo inició su proceso de relacionamiento con otros gobiernos locales o subnacionales, a inicios de la década de los años 90, fue precisamente para obtener pistas, aportes y apoyos para brindar mejores políticas públicas para los ciudadanos. En el transcurso de los últimos años, estamos asistiendo a una transformación de gran relevancia en el terreno de la cooperación internacional. Más que amenazas o problemas, vemos oportunidades y desafíos en este contexto. Podremos impulsar una agenda de cooperación regional enfocada a los problemas más urgentes de América Latina, como son la desigualdad de oportunidades y de acceso a los bienes comunes. En muchos sentidos estamos impulsando políticas innovadoras para afrontar estos desafíos. También estamos dando cuenta de este nuevo escenario político de la cooperación mediante pasos que procuran reforzar nuestra vinculación regional e internacional, como una de las estrategias prioritarias para alcanzar los objetivos fundamentales que nos planteamos. Este ha sido uno de los cometidos principales que hemos intentado abarcar con el Proyecto; continuar generando insumos y procesos de trabajo conjunto como pasos que vamos dando en la dirección correcta, de integrarnos más y de comprometernos más en la solidaridad internacional. La colección de estos cinco estudios de caso que hoy llega a sus manos da cuenta de este esfuerzo, que esperamos mantener para seguir trabajando en conjunto con las compañeras y compañeros de recorrido que lo integran. 9

11 Salvador Esteve Presidente de la Diputación de Barcelona Desde la Diputación de Barcelona es un orgullo poder ofrecerles esta publicación, fruto de una decidida apuesta por fortalecer las capacidades de los gobiernos locales en materia de cooperación internacional y sistematizar buenas prácticas desde un enfoque basado en la aplicación de los principios de la Eficacia de la Ayuda. A través de las experiencias concretas de los gobiernos subnacionales latinoamericanos de Montevideo (Uruguay), Santa Fe (Argentina), Medellín (Colombia), Peñalolén (Chile) y Belo Horizonte (Brasil), la iniciativa de Municipia logra poner en valor el potencial de la cooperación descentralizada y la internacionalización para impulsar un desarrollo local sostenible e inclusivo. Bien es sabido que la cooperación internacional al desarrollo atraviesa por momentos de cambio. La grave crisis financiera global con especial impacto en Europa, el incremento del nivel de renta de países tradicionalmente receptores de fondos, la redefinición de las agendas de cara a los nuevos Objetivos del Milenio (post-2015) y la irrupción de los gobiernos locales y de nuevos actores en la arena internacional están configurando un nuevo escenario. En este escenario se pone de manifiesto la relevancia de los gobiernos locales para resolver las demandas crecientes de la ciudadanía y la necesidad de buscar soluciones territoriales innovadoras a los grandes desafíos locales. Los gobiernos locales son la administración más próxima a los ciudadanos, la primera que recibe sus demandas, que capta sus necesidades, que debe garantizar la provisión de sus servicios básicos y que ha de velar por su bienestar. Por ello, estamos convencidos de que el enfoque territorial debe ser un eje central de las políticas locales de internacionalización y cooperación descentralizada, que deben dar respuestas innovadoras a situaciones sociales y económicas nuevas, a un mundo global que avanza con fuertes contrastes y que ha visto cómo las realidades de los tradicionalmente denominados países donantes y receptores han cambiado sustancialmente reordenando prioridades y demandas. El coste de oportunidad de las políticas públicas en Europa, con las tensiones presupuestarias, se ha incrementado de manera notable, motivo por el cual debemos ser más exigentes en la obtención de resultados demostrables, evaluables y comunicables. La Diputación de Barcelona mantiene su apuesta histórica por la cooperación descentralizada pero adaptándola al nuevo contexto. Por ello, impulsamos un paradigma que huye de modelos asistencialistas y reivindica la horizontalidad, la reciprocidad y la sostenibilidad de las actuaciones. Un modelo que refuerce la acción exterior de los gobiernos locales y que está articulado a través de partenariados que promueven la conjugación del esfuerzo común de actores públicos, privados y sociales con la voluntad de complementarse y alcanzar un objetivo común: la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. 11

12 Nuestra visión de la cooperación está totalmente en línea con los principios de la Declaración de París y de la Agenda de Acción de Accra sobre la Eficacia de la Ayuda a nivel local: apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad. Además, estamos comprometidos con los avances de Busán en materia de incorporación de nuevos actores (gobiernos locales, agentes privados, sociedad civil) y el impulso de nuevas modalidades, como la cooperación Sur-Sur. Por todo ello nos satisface poder presentar esta colección de estudios, que refleja el esfuerzo conjunto por la identificación y sistematización de buenas prácticas realizado por la Diputación de Barcelona, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina, la Intendencia de Montevideo, la Provincia de Santa Fe, la Municipalidad de Medellín, la Prefectura de Belo Horizonte y la Municipalidad de Peñalolén. 12 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

13 Presentación de la Publicación Equipo Coordinación Intendencia de Montevideo Equipo Coordinación Diputación de Barcelona El mundo de la cooperación al desarrollo está viviendo en las últimas dos décadas una serie de transformaciones que han trascendido a lo que tradicionalmente ha sido concebido como su ámbito de actuación. A las nuevas dinámicas internacionales y la aparición de nuevos actores, así como la necesidad de superar visiones de la cooperación centradas en la ayuda y lógicas de donante-receptor se ha sumado la crisis financiera con su centro en Europa y Estados Unidos. Todo ello ha tenido su propia dinámica en la cooperación descentralizada y en cómo los gobiernos locales se relacionan y se posicionan, y también en la manera en que los territorios se proyectan al exterior en busca de oportunidades. En este contexto, la Intendencia de Montevideo y la Diputación de Barcelona se plantearon analizar de qué manera la acción internacional de los gobiernos locales, y en concreto su estrategia de cooperación descentralizada, ponen en práctica los principios de la Agenda de París y están en la línea de la llamada eficacia de la ayuda y, sobre todo, de la eficacia del desarrollo. Para ello, desde el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL se identificaron las experiencias de varios gobiernos locales latinoamericanos como son el Gobierno de la Provincia de Santa Fe (Argentina), la Municipalidad de Medellín (Colombia), la Intendencia de Montevideo (Uruguay), la Municipalidad de Peñalolén (Chile) y la Prefeitura de Belo Horizonte (Brasil), socios de este proyecto cofinanciado por el Programa Municipia de la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo. El Programa Municipia de la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo es una iniciativa de cooperación descentralizada que tiene como objetivo mejorar las capacidades institucionales, políticas, sociales y económicas del mundo municipal, que funciona como un instrumento articulador de las estrategias de gobernabilidad municipal y del conjunto de los recursos financieros, tecnológicos y humanos de los diversos agentes de la cooperación municipal. * Este proyecto, Sistematización y difusión de buenas prácticas de implementación de políticas públicas locales de los gobiernos locales de América Latina basadas en la cooperación descentralizada y en los principios de la eficacia de la ayuda analiza las políticas de internacionalización y de cooperación al desarrollo de cada uno de los gobiernos subnacionales socios y cómo se han puesto en relación con los Principios de la Eficacia de la Ayuda aplicados al ámbito local. De este trabajo de análisis derivan las cinco publicaciones que se presentan. * 13

14 La elaboración de la metodología fue construida en forma especial para este proyecto, habiéndose formado un grupo de trabajo con el conjunto de las ciudades socias y producto del mismo se elaboró una pauta que orientó las sistematizaciones de las diferentes prácticas. En un segundo momento se contrataron expertas/os por ciudad quienes realizaron los estudios, para lo cual se realizaron entrevistas a actores relevantes y analizaron fuentes secundarias para identificar lecciones aprendidas. Como marco teórico de referencia, y así se especifica en cada uno de los estudios, se han aplicado los cinco principios de la Agenda de París con especial matiz para los gobiernos locales, como se definen a continuación: 1. Apropiación: los gobiernos y territorios socios han definido a partir de sus capacidades y su liderazgo, las estrategias de desarrollo local territorial, con la participación de la sociedad civil y el sector privado. 2. Alineación: La cooperación está alineada con las estrategias, instituciones y procedimientos de los GL, contribuyendo a reforzar la autonomía local. Se intenta evitar la creación de estructuras de gestión paralelas. 3. Armonización: los gobiernos locales y regionales, y sus políticas de desarrollo y acción internacional están en coordinación con el resto de niveles de gobierno que actúen en su territorio y articulan iniciativas conjuntamente en aquellos ámbitos en los que existe complementariedad. 4. Gestión orientada a resultados: las estrategias de cooperación y acción internacional han de estar dirigidas hacia objetivos concretos y evaluables. La creación de mecanismos de participación y veeduría ciudadana a la hora de decidir en qué y cómo se coopera es un importante aporte a este principio. 5. Mutua responsabilidad: Los gobiernos subnacionales realizan una administración y gestión transparente de los recursos, de la formulación, y son responsables de la implementación y del proceso de desarrollo, conjuntamente con la sociedad civil y con las organizaciones donantes. Como ponen en evidencia las experiencias presentadas, los gobiernos socios son un ejemplo de cómo los gobiernos locales y regionales latinoamericanos han irrumpido con fuerza en la arena internacional desde una concepción propia y muy dinámica y potente del territorio y de sus activos humanos, naturales, culturales y productivos. Algunos de ellos son desde hace tiempo actores líderes en el ámbito de la cooperación descentralizada y en los diferentes espacios y redes que en especial desde la propia América Latina o desde Europa se han dinamizado; la Red Mercociudades o en el Programa URB-AL son claros ejemplos de ello. También podemos afirmar que son territorios con una clara proyección internacional desde su propia identidad y que han sabido apropiarse de la cooperación en la que han participado hasta el momento para fortalecerse internamente tanto como instituciones públicas, los gobiernos, así como para mejorar el bienestar y la calidad de vida de su población. Este panorama que nos describen las conclusiones de cada uno de los estudios nos confirma una realidad que intuitivamente conocíamos y que ahora se presenta de manera sistematizada. A lo largo de la puesta en práctica del proyecto hemos ido viendo cómo la cooperación descentralizada, y de una forma innovadora la acción internacional de los gobiernos locales, ejemplifican los Principios de la Eficacia de la Ayuda. Lo hacen al ser los actores que protagonizan las acciones y las relaciones de cooperación que en ellas establecen; se definen como ciudades y/o territorios a través de sus planes estratégicos que vienen respaldados por interesantes procesos de desarrollo local participativo. Los gobiernos locales socios han escogido de forma general con qué actores trabajan y dialogan política y técnicamente, y lo hacen con otros niveles de gobierno y con gobiernos vecinos, consensuando de qué manera trabajar 14 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

15 complementariamente para conseguir objetivos comunes. Son responsables de los impactos (ambientales y sociales entre otros) de sus acciones de cooperación, ya que entre otras razones como niveles de gobierno más próximos a la ciudadanía responden a los intereses de esta de forma directa. Y finalmente, son responsables también a través de su quehacer de la imagen que proyectan a nivel internacional y son concientes de que ello impacta de forma directa en la atracción que provocan y en los niveles de inversión que se puedan dar en sus territorios. Y todo ello tiene que ver directamente con el modelo de desarrollo humano y social al que quieran apostar. En este sentido, más allá del común potencial como actores de la cooperación y de la adecuación a los Principios de la Eficacia de la Ayuda, los estudios han permitido sistematizar de qué manera cada una de las experiencias destacadas implica formas diferentes de enfocar la acción internacional en general y en concreto la cooperación descentralizada como instrumento de fortalecimiento de sus propias políticas y estrategias institucionales y territoriales. En el caso de Peñalolen ha planteado tres ejes estratégicos en los que implicar su cooperación, entre los que destaca el eje de seguridad ciudadana en el que la cooperación descentralizada ha tenido un importante impacto. La provincia de Santa Fe subraya su Plan Estratégico Provincial como el centro de implementación de sus principales acciones de cooperación. Para la Municipalidad de Medellín el centro lo ubica en la inversión en un desarrollo cohesionado e inclusivo de la ciudad. La Prefeitura de Belo Horizonte, con una amplia estrategia de internacionalización que destaca por su proceso y su evolución en cuanto a la cooperación sur sur. Por último, Montevideo apuesta a un proceso marcado por la cooperación descentralizada y el trabajo en redes, fundamentalmente en Mercociudades. Es interesante destacar que este proyecto se ha desarrollado justo en un período en que la agenda del desarrollo está en un momento clave. Por un lado, se inicia el nuevo periodo de programación de la Unión Europea y por el otro finaliza el plazo previsto para la consecución de los Objetivos del Milenio en Ambos elementos ponen de manifiesto la necesidad de readaptar la política de cooperación al desarrollo a los tiempos actuales. Desde este proyecto queremos subrayar el rol que han de jugar los gobiernos locales en general y las nuevas tendencias en la acción internacional de los territorios y cómo la cooperación descentralizada se ubica en este nuevo panorama. En lo que hace referencia a la agenda post-2015, la última edición de los European Development Days (noviembre 2010), el principal foro europeo sobre cooperación y relaciones internacionales en el que se reunieron más de representantes de gobiernos nacionales, regionales y locales, miembros de organismos internacionales, actores de la sociedad civil, académicos y expertos de todo el mundo. Bajo el lema Una vida digna para todos en Construyendo un consenso para la nueva agenda de desarrollo, La Diputación de Barcelona junto con la Intendencia de Montevideo, en tanto coordinadores del Observatorio de la Cooperación Descentralizada, organizaron dos mesas redondas en coordinación con el PNUD y el Comité de las Regiones para analizar el enfoque territorial de la agenda post-2015 y en las que se defendieron la descentralización, la articulación transversal y el protagonismo de los gobiernos locales y regionales en la definición de las prioridades de la agenda y en la toma de decisiones de acuerdo con las particularidades locales. Asimismo, se puso sobre la mesa, a partir de ejemplos prácticos como el Programa URB-AL III, la eficacia de un nuevo modelo de cooperación descentralizada que trascienda relaciones asistencialistas y verticales y se centre en un enfoque horizontal. Finalmente decirles, que compartimos con ustedes esta colección de cinco estudios de caso, que deseamos contribuya al fortalecimiento de los gobiernos locales de América Latina y sirvan de base de reflexión para imaginarnos y proyectarnos en este nuevo escenario internacional. 15

17 Prólogo Dr. Antonio Bonfatti Gobernador de la Provincia de Santa Fe Hace más de seis años que asumimos el proyecto colectivo de transformar Santa Fe. Para ello, impulsamos una profunda reforma y modernización del Estado provincial basada en la regionalización territorial, la descentralización administrativa y de funciones; y la planificación estratégica participativa. Construimos el Plan Estratégico Provincial con una visión a 20 años, y diseñamos más de 346 proyectos para todo el territorio. Cada proyecto es una pieza de nuestro sueño colectivo: tener una provincia integrada, con calidad social y una economía orientada al desarrollo. Sostenemos este proceso de innovación en tres pilares. Por un lado, en la fuerte convicción política de recrear las condiciones de un Estado cercano, abierto e inclusivo; con capacidad para resolver los problemas de la ciudadanía con eficiencia, rapidez y transparencia. Por otro lado, en la consolidación de canales institucionalizados de participación ciudadana y de concertación entre actores. La planificación estratégica como política de Estado inauguró una nueva forma de pensar el territorio y su abordaje a través de la construcción colectiva de políticas de largo plazo que nos incluyan a todos. Finalmente, en el valioso aporte que los mecanismos de cooperación descentralizada brindan a la concreción de nuestro proyecto de provincia. La posibilidad de acceder a financiamiento internacional, nos permitió dar un salto cualitativo en el desarrollo económico, social y político institucional de Santa Fe. Además, nos brinda la posibilidad de conocer otras realidades, de acercarnos a nuevas experiencias y de vincularnos con otros gobiernos locales con similares procesos de desarrollo. Sabemos el enorme potencial productivo, de innovaciones científico-tecnológicas, de capital humano y de buenas prácticas que tenemos en Santa Fe. Por eso, trabajamos para mostrarle al mundo todo lo que podemos dar y ofrecer. En esta ida y vuelta, la cooperación descentralizada es nuestra gran aliada, porque nos permite trabajar desde el territorio y avanzar hacia la consolidación de esquemas de cohesión social que nos habiliten a soñar y a pensar un futuro que nos incluya a todos por igual. Esperamos que la experiencia de Santa Fe sea un ejemplo a replicar por otros gobiernos locales latinoamericanos y europeos; y que los aprendizajes de éste recorrido se traduzcan en nuevos desafíos que nos permitan seguir avanzando con paso firme hacia el desarrollo de nuestro territorio y hacia el bienestar de nuestra gente. Santa Fe 17 17

18 Monumento Nacional a la Bandera / Región 4 - Nodo Rosario 18 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

19 Ruben Galassi Ministro de Gobierno y Reforma del Estado Ante un mundo globalizado, donde la relación espacio tiempo se modifica cotidianamente, los gobiernos subnacionales debemos responder con políticas que complementen e integren las transformaciones vinculando la realidad local con el sistema internacional. En este contexto, la Provincia cuenta en el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado con la Secretaría de Relaciones Internacionales e Integración, desde donde se desarrollan alianzas internacionales para el el fortalecimiento, promoción y construcción de políticas públicas. El accionar se centra en la necesidad de generar un cambio de paradigma: Pasar de un estado Provincial que actúa por reacción a demandas a otro que garantice derechos, un Estado próximo, solidario y abierto. En este marco, la Cooperación Internacional desarrollada desde Santa Fe ha pasado por distintas etapas que hoy le permiten adecuarse al cambio de paradigma y posicionarse entre quienes lideran la discusión del rol de los gobiernos de segundo nivel en América Latina, a la vez de establecerse como área de gobierno transversal a los Ministerios y secretarías, a la vez de articular, dar coherencia e interactuar con los actores de las relaciones internacionales que interactúan en el territorio. El presente estudio, producto del Proyecto Municipia/AECID, se enmarca en el proceso iniciado en el 2008, donde el proyecto Innovación institucional en gobiernos intermedios: la regionalización como un instrumento clave para promover democracias de proximidad, desarrollado por el Gobierno Provincial de Santa Fe durante la fase III del Programa URB-AL de la Comisión Europea, es analizado como una experiencia que entendemos puede brindar sendos aportes a los análisis de cómo los gobiernos locales de la región se encuentra incorporando los principios de la Agenda de París. Santa Fe 19

20 Resumen ejecutivo El texto analiza las contribuciones y desafíos de la ejecución de un proyecto de cooperación descentralizada a la eficacia de la ayuda en los términos de la Declaración de París (2005). En este marco se, describe e interpreta la internacionalización de la Provincia de Santa Fe/Argentina, y se toma como ejemplo el desarrollo del Proyecto Innovación Institucional, co-financiado por la Comisión Europea y la Provincia de Santa Fe entre los años de en el marco de su Plan Estratégico Provincial (PEP). A la luz de los principios de la Declaración de París (Apropiación, Armonización, Alineación, Gestión Orientada a Resultados y Mutua Responsabilidad) y considerando el contexto de países de Renta Media, se observa como la relación PEP/ Proyecto de Cooperación contribuye significativamente al desarrollo local de manera eficaz. Palabras clave Autora - Cooperación Descentralizada - Gobiernos Locales - Regionalización - Descentralización - Participación Ciudadana Mariângela Ribeiro Licenciada en Ciencias Sociales por la Universidad Estadual Paulista, tiene master en sociología por la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp), Brasil y magíster en Evaluación de Políticas y Programas por la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Con amplia experiencia en consultorías para agencias internacionales en Brasil (Unesco, PNUD, Unifem, IICA) y en otros países (Argentina, Uruguay, Perú, Italia), posee competencias en gestión de proyectos de cooperación descentralizada y en monitoreo y evaluación de políticas pública. Asimismo tiene experiencia como profesora de sociología en universidades públicas y privadas de Brasil. Santa Fe 20 Sistematización de buenas prácticas en América Latina Jaaukanigas / Región 1 - Nodo Reconquista

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22 Lista de abreviaturas ACID - Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo del Ministro Coordinador de la Provincia de Santa Fe AECID - Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo AOD - Ayuda Oficial al Desarrollo BID - Banco Interamericano de Desarrollo CARI - Consejo Argentino de Relaciones Internacionales CEMUPRO - Centro de Estudios Municipales y Provinciales CIPPEC - Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento CD - Cooperación Descentralizada CN - Constitución Nacional de la República Argentina DPPET - Dirección Provincial de Planificación Estratégica Territorial DP - Declaración de París FOSEL - Programa Formazione per lo Sviluppo Economico Locale GL - Gobiernos Locales ODM - Objetivos del Milenio OCO - Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III de la Comisión Europea OEA - Organización de los Estados Americanos OSC - Organizaciones de la Sociedad Civil ONU - Organizaciones Naciones Unidas PEP - Plan Estratégico Provincial de la Provincia de Santa Fe PMA - Sistema de Planificación, Monitoreo y Evaluación de Proyecto PRM - Países de Renta Media PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PYMES - Pequeña y mediana empresa RRII - Relaciones Internacionales UNESCO - Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura 22 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

23 1. Introducción El presente estudio es producto del Proyecto Municipia/AECID llevado a cabo por la Intendencia de Montevideo (Uruguay), la Diputación de Barcelona (España), la Provincia de Santa Fe (Argentina), la Alcaldía de Medellín (Colombia), la Alcaldía de Peñalolén (Chile) y la Prefeitura de Belo Horizonte (Brasil). En este contexto buscamos analizar cómo los gobiernos locales están incorporando estos principios y llevar la problemática a importantes espacios de gestión de la cooperación descentralizada como las reuniones de Mercociudades. Por lo tanto, nuestro objetivo es identificar cómo un proyecto de cooperación descentralizada en un país de renta media puede contribuir a la eficacia de la ayuda en los términos de la Declaración de París. Para ello analizaremos el Proyecto Innovación institucional en gobiernos intermedios: la regionalización como un instrumento clave para promover democracias de proximidad 1, desarrollado por el Gobierno Provincial de Santa Fe durante la fase III del Programa URB-AL de la Comisión Europea. 1 De aquí en adelante denominado sólo Proyecto Innovación Institucional para facilitar la lectura. Santa Fe 23

24 2. Aspectos teóricos y metodológicos El estudio parte de dos hipótesis fundamentales: a. La Cooperación Descentralizada es un instrumento potente frente a los retos de la agenda de la Eficacia de la Ayuda en la medida que: Comprende el Gobierno Local 2 como motor del desarrollo, responsable de la formulación de las Políticas Públicas y de la Cooperación descentralizada (CD) por la articulación del territorio con diversos tipos de actores y distintos niveles de gobernanza. Dinamiza la gobernanza local y promueve políticas más cercanas a las condiciones y necesidades de los países socios. Fortalece las capacidades institucionales y técnicas de los actores involucrados. Se fundamenta en la reciprocidad, el interés y el beneficio mutuo a través de la resolución de problemas globales. Fomenta las relaciones directas con la ciudadanía para un mejor control, una mayor implicación y participación desde abajo. b. El Proyecto Innovación Institucional puede ser considerado una buena práctica adaptada a los GL en el marco de la agenda de cooperación con los Países de Renta Media (PRM). Aunque estos países presenten un considerable aumento de la renta per capita, se caracterizan por una elevada desigualdad y por debilidades institucionales. Como observa la AECID, es necesario pensar en algo como ODM Plus, que responda también a estos países latinoamericanos. Por lo tanto, investigadores como Sanahuja 3 señalan la importancia de considerar una cooperación para Latinoamérica que impulse: Fortalecimiento institucional y cohesión social Estabilidad financiera y políticas contra cíclicas (intervención estatal) Políticas para mejorar la inserción en el comercio internacional a través de una mayor competitividad y un acceso asegurado a los mercados externos Partiendo de estas hipótesis se realizará un estudio de caso 4 del proceso de internacionalización de la 2 En los términos de la Cooperación Descentralizada, Gobierno Local se refiere a cualquier gobierno de nivel subnacional, sea intermedio, municipal, etc. Para más información, consultar Observatorio de Cooperación Descentralizada: 3 Sanahuja, J. A. (2010). Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Cooperación Sur-Sur: Actores y Políticas de Cooperación al Desarrollo en América Latina y el Caribe. Revista de Pensamiento Iberoamericano, número 8, segunda época. 4 Abordaje metodológico definido como una indagación empírica que investiga un fenómeno contemporáneo dentro de su contexto de vida real, sobre todo cuando los límites entre el fenómeno y contexto no son claramente evidentes (Yin, 1998). Las fuentes de evidencia normalmente incluidas son el análisis documental, la observación directa y la entrevista sistemática. 24 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

25 Ciudad de Rosario / Región 4 - Nodo Rosario provincia de Santa Fe y su relación con los criterios de la Declaración de París: Mutua Responsabilidad: Donantes y socios son responsables de los resultados de desarrollo. Apropiación: Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo. Alineación: Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. Armonización: Las acciones de los donantes son mas armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces. Gestión orientada a resultados: Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados. Es importante señalar que los criterios de París fueron pensados para el nivel de los Estados Nacionales y las Agencias de Cooperación y, por tanto, en esta propuesta se intenta una adaptación considerándose los gobiernos locales. Resumidamente, eso significa incorporar a la Armonización los esfuerzos para una mejor coordinación de articulación multinivel, y al criterio Mutua Responsabilidad la participación ciudadana y de la sociedad civil como mecanismo para garantizar acciones más transparentes. La medición del nivel de incorporación de los principios de París en la cooperación santafesina se orientará por la Santa siguiente matriz: Fe 25

26 Cuadro 1 / Matriz de análisis Principio Pregunta Indicador Apropiación Alineación Armonización Gestión orientada a los resultados Responsabilidad mutua Existe liderazgo en la planificación? Existe liderazgo en la gestión? Existe alineación de la cooperación con las estrategias de los gobiernos socios? Hay coordinación multinivel en la planificación de políticas? La cooperación se utiliza de los sistemas del gobierno socio? La Provincia ha reforzado su capacidad de desarrollo con el apoyo de la cooperación? Se han implementado disposiciones y procedimientos comunes entre la cooperación y Provincia? Existe complementariedad entre el trabajo de la cooperación y del gobierno socio? La gestión está orientada a los resultados? Se realiza rendición de cuentas de las acciones para el desarrollo? - Existencia de estrategia propia de Desarrollo en la Provincia - Articulación consolidada a los otros niveles de Gobierno - Coordinación de la participación ciudadana para la elaboración y seguimiento de la estrategia de Desarrollo - Liderazgo en la gestión de la estrategia de desarrollo - Coordinación del involucramiento de distintos actores sociales en la gestión de la estrategia de desarrollo - Alineamiento del flujo del Proyecto a la planificación de los socios - Alineamiento a los otros niveles de Gobierno - La ejecución del proyecto se realizó bajo la estructura y sistemas de la Provincia - Desarrollo de capacidades institucionales impulsado por el Proyecto - Realización de programación / planificación conjunta entre Proyecto y Provincia - Proyecto y Provincia, realización de evaluaciones conjuntas - Proyecto y Provincia gestionan conjuntamente la ejecución de las acciones - Proyecto y Provincia comparten la elaboración de los diagnósticos territoriales - Existencia de sistema de PMA en el marco del Plan Estratégico Provincial (PEP) - El PEP cuenta con espacios de participación ciudadana para compartir responsabilidades y rendir cuentas - Proyecto y Provincia evaluaron conjuntamente en cumplimiento de sus compromisos Fuente: Elaboración propia 26 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

27 Laguna / Región 1 - Nodo Reconquista Tratándose de un análisis cualitativo, los indicadores son tomados en su sentido de orientadores del análisis del discurso, significando que al ser un estudio cualitativo no es estadísticamente generalizable, sin embargo se entiende como socialmente significativos, ofreciendo datos ricos y profundos. El enfoque del estudio es cualitativo, trata de analizar las categorías, valoraciones, motivaciones y estructuras de las personas ante una determinada realidad social (Ibáñez 1994). Los actores principales de dicho estudio son aquellos que participaron del proceso de implementación del Plan Estratégico Provincial de Santa Fe, y es importante destacar el diálogo con ellos, ya que el estudio presenta un análisis de tipo constructivista. El texto es resultado del encuentro de diferentes voces que se cruzaron en el transcurso del trabajo de campo y de las lecturas documentales. Más específicamente, buscamos comprender la gestión de la cooperación internacional en Santa Fe y mensurar la capacidad institucional y eficacia de esta gestión, observando, en términos de resultado de desarrollo, la aplicación de los Principios de la Declaración de París en el ámbito local y la doctrina de cooperación para Países de Renta Media. Con respecto a las fuentes de verificación, el análisis fue realizado utilizándose fuentes primarias y secundarias: análisis documental y entrevistas en profundidad con actores de la cooperación a nivel local y nacional. Los documentos consultados fueron normativas locales y nacionales, informes del proyecto, artículos de especialistas, sitio web de las instituciones involucradas. 27

28 3. Análisis Institucional 3.1 Diálogo entre actores de la cooperación a niveles nacional y provincial en Argentina La República de Argentina es un país de gobierno federal, republicano y representativo que se divide en gobierno central, provincial y municipal. La Nación está formada por veintitrés provincias, que a su vez se dividen en departamentos y municipios, y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La adopción del federalismo garantiza la autonomía en los distintos niveles de gobierno que integran el territorio nacional. Aunque todos estos niveles cuenten con autoridades electivas, estudiosos observan que el país se caracteriza por una tendencia centralizadora: el federalismo argentino es un federalismo centralizado desde sus inicios y que fue adquiriendo un carácter cada vez más centralista con el transcurso del tiempo y el desarrollo de los acontecimientos históricos y políticos 5. En el marco de la cooperación internacional, esta tendencia se tradujo en la atribución exclusiva al gobierno central de las competencias en materia de relaciones internacionales, en el largo periodo de tiempo que fue de la histórica Constitución de 1853/60 hasta En esta última fecha, la nueva Carta Constitucional alteró esas competencias, abriendo espacio para el reconocimiento y legalidad de acciones externas que ya eran llevadas a cabo por distintas provincias. En el artículo 124 de la nueva Constitución se ha definido que: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales, en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. 6 Estudiosos observan que esta competencia se delimita a la celebración de convenios internacionales término que por sí solo genera debate por los planteos doctrinarios acerca de su validez (o no) como tratados internacionales. Es decir, para algunos, la carta constitucional se limita a un sentido más comercial y mantiene la restricción a los temas de competencia reservada al gobierno federal, a saber: Que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación; 5 Dalla Vía, Alberto R., El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en la Argentina. In: Integración & Desarrollo. N 21, año 8, p.12. Buenos AIRES: BID/INTAL, julio-diciembre Constitución de la Nación Argentina. 22 de agosto de Sistematización de buenas prácticas en América Latina

29 Que no afecten facultades delegadas al gobierno federal; Que no afecten el crédito público de la Nación; y Que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional. En un primer momento hubo un fuerte debate sobre las posibles interpretaciones y consecuencias del texto constitucional. Luego, con la necesidad de reglamentación del art. 124 la actividad fue asunto corriente y como señalan Carbajales y Gaso (2008), el debate se dividió en tres grupos: 1) a favor de la reglamentación nacional; 2) los que defendían la reglamentación por parte de las provincias; y 3) internacionalistas que creían que lo mejor sería no reglamentarlo. Los autores destacan que algunas provincias que todavía no se habían ocupado del tema antes de la Reforma de la Carta Magna, aprovechándose del art.124, incluyeron en sus Constituciones las facultades externas o el propio texto del artículo de la CN, citando como ejemplos a los casos de La Pampa (1994), Chubut (1994) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996). Entre las que ya contaban con esta inclusión se encontró Río Negro (1988), Tierra del Fuego (1991), Jujuy (1986), San Juan (1986). Finalmente, entre las que no incluye facultades de gestión externa en sus textos, aunque en los hechos utilicen dichas atribuciones provenientes del art. 124 de la CN se encuentra La Provincia de Santa Fe, así como las de Entre Ríos, Mendoza y Santa Cruz. Se enfatiza que la incorporación de esta competencia a la CN no fue la única respuesta de la Nación al tema de la internacionalización de las Provincias. En los 90, en medio de una reforma de la estructura organizacional de la Cancillería 7, se impulsó el contacto con las provincias a través de la Dirección de Asuntos Federales y Electorales de la Subsecretaría de Relaciones Institucionales. Esta Dirección continúa en el organigrama con el mismo objetivo: Lograr una eficaz vinculación entre la Cancillería y los gobiernos provinciales y municipales. Posibilitar el mayor aprovechamiento de los recursos, servicios e instrumentos de que este Ministerio pone a disposición de las provincias y los municipios tanto en el país como en el exterior, para apoyar la actividad internacional que sus autoridades deben desarrollar en ejercicio de sus respectivas competencias 8 La Dirección busca alcanzar este objetivo a través de una serie de actividades que se realizan para o hacia las provincias, tales como programas de capacitación, hermanamientos, reuniones informativas, acciones coordinadas al exterior, etc. Además, la Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional, del mismo Ministerio, a través su Dirección General de Cooperación Internacional (DGCIN), desarrolla un programa que busca impulsar la integración de las políticas nacionales y provinciales de cooperación. El Programa Federal tiene como objetivo fortalecer las capacidades locales para la cooperación internacional y, por lo tanto, trabaja promoviendo proyectos de integración fronteriza y la articulación de los esfuerzos de Cooperación Descentralizada entre estados, comunidades o regiones extranjeras y provincias y municipios argentinos teniendo en cuenta los procesos de desarrollo local y regional 9. Estas dos áreas del Ministerio de Relacionales Exteriores orientadas al diálogo con el área de cooperación de las provincias están ubicadas en la tercera planta de su organigrama: 7 El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto tiene a su cargo las relaciones exteriores de la Nación y su representación ante los Gobiernos extranjeros y Organismos Internacionales. 8 Cancillería. Página web: Santa visitada en 26/10/2013. Fe 9 Cancillería. Página web: visitada en 26/10/

30 Cuadro 2 / Organigrama del MRECIC de Argentina Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Instituto del Servicio Exterior de la Nación Unidad de Auditoría Interna Comisión Cascos Blancos Dirección Nacional de Ceremonial Dirección Nacional del Antártico Dirección de Prensa y Difusión Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de Culto Subsecretaría de Integración Económica Latinoamericana y Mercosur Subsecretaría Legal, Técnica y Administrativa Subsecretaría de Política Exterior Subsecretaría de Culto Subsecretaría de Desarrollo de Inversiones y Promoción del Comercio Subsecretaría de Negociaciones Económicas Comerciales Dirección de Cooperación Internacional (DGCIN) Programa Federal Subsecretaría de Política Latinoamericana Subsecretaría de Relaciones Internacionales Dirección de Asuntos Federales y Electorales Fuente: Destaque nuestro. 30 Sistematización de buenas prácticas en América Latina

31 No obstante esto, el texto de presentación del Ministerio en su página web no comenta su actuación en materia de cooperación hecha por los gobiernos locales de su territorio, siguiendo con esta línea se relevó en las entrevistas que en los últimos años este relacionamiento no ha sido continua como se planteó originalmente. A este contexto se le suma que los aspectos de la cooperación se presentan entendiéndolos sólo desde el punto de vista de la política exterior, en la negociación de la cooperación internacional en distintos ámbitos en coordinación con los respectivos ministerios y con los demás organismos nacionales que tengan competencia en ellos. Promueve la elaboración de programas de cooperación Sur-Sur a través del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal. En resumen, se observa que la coordinación y la articulación entre Cancillería y las Provincias es un tema institucionalmente tratado por la Cancillería, pero no ha sido dotado de continuidad. Esta afirmación resultado de observar el bajo número de actividades realizadas en conjunto fue confirmada en las entrevistas. 3.2 La internacionalización de la Provincia de Santa Fe La Provincia de Santa Fe está situada en la Región Centro de la República Argentina y por su población y su economía se ubica entre las tres Provincias más importantes del país, junto a Buenos Aires y Córdoba. Con una superficie aproximada de 13,3 millones de hectáreas y un frente fluvial de 849 kilómetros recorrido por el río Paraná, su territorio se presenta rico, generoso y socialmente diverso; además, es testigo de algunos de los sucesos históricos más trascendentales del país, como el primer asentamiento español en tierras argentinas, la primera batalla por la Independencia, la creación de la bandera argentina, y el nacimiento y la jura de la Constitución Nacional. Su participación activa en la historia del país, sumada a las condiciones geográficas, hacen de Santa Fe una provincia con una economía sólida y dinámica, basada fundamentalmente en actividades agro-ganaderas e industriales, tanto vinculadas al sector rural como a la metalmecánica y a la petroquímica. Los principales centros urbanos son la ciudad capital, Santa Fe de la Vera Cruz, y la ciudad de Rosario, considerada la segunda ciudad en importancia del país. Ambas localidades se asientan sobre la vera del Paraná y concentran el 53% de los 3,2 millones habitantes que posee la Provincia, y conforman importantes polos de atracción de visitantes que llegan en busca de arquitectura, cultura, vida nocturna y gastronomía. La actividad turística en el resto de la Provincia está ligada a la pesca deportiva y a otras actividades fluviales que representan un gran atractivo en un paisaje litoraleño marcado fuertemente por el río Paraná. Santa Fe se encuentra enclavada en el eje territorial y productivo del Mercosur, conectada internacionalmente a través de corredores bioceánicos y la hidrovía Paraná-Paraguay lo que la ubica en una posición geoestratégica privilegiada. La Provincia es líder en materia de producción agropecuaria; su industria se encuentra en un proceso de expansión creciente; posee una importante infraestructura de transporte terrestre y fluvial; y cuenta con una importante red de servicios (turismo, conocimiento y emprendimiento de innovación científica y tecnológica, entre otros). La Provincia, está dividida en diecinueve departamentos, subdivididos a su vez en cincuenta municipios y trescientas doce comunas 10. En el año 2001 la Provincia presentaba zonas con realidades muy desiguales: el área portuaria de Rosario, una de las más ricas y dinámicas del país; la región del Chaco (región norte), con problemas de acceso a los servicios básicos y desnutrición; la región pampeana, posicionada en los primeros lugares entre los exportadores del 10 Son considerados municipios los territorios que cuentan con más de diez mil habitantes y comunas los territorios que tienen hasta diez mil habitantes. 31