DICTAMEN Nº. 58/2013, de 6 de marzo.*

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 58/2013, de 6 de marzo.* Expediente relativo a resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora del sector de suelo urbanizable SR-1 (PAU SR-1) del Plan de Ordenación Municipal (POM) de Cabanillas del Campo (Guadalajara) tramitado por el Ayuntamiento de dicho municipio. ANTECEDENTES Primero. Aprobación y adjudicación del PAU.- Según consta en el expediente, el Pleno de la Corporación de Cabanillas del Campo, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2006, aprobó de forma definitiva el PAU del SR-1 y le adjudicó, por gestión indirecta, a única Proposición Jurídico-Económica presentada por X, junto con el Convenio Urbanístico, supeditando la aprobación de la proposición jurídico-económica y el Convenio a que el promotor los modifique para cumplir las determinaciones del informe del Arquitecto Municipal y del Secretario de la Corporación. Igualmente se acuerda requerir al Urbanizador para que proceda a la firma del Convenio urbanístico en el plazo señalado en el mismo desde la notificación del acuerdo de aprobación y adjudicación, si bien con anterioridad debía aportar la Alternativa Técnica y la proposición jurídico-económica corregidas en los términos señalados en los informes técnicos. Los anteriores acuerdos fueron notificados a la urbanizadora el día 10 de agosto de 2006, adjuntando a los mismos los informes técnicos indicados, con la advertencia de que con carácter previo a la suscripción del convenio, debía presentar el documento completo del PAU, que contuviese las modificaciones señaladas en el acuerdo plenario. Segundo. Requerimiento.- Mediante escrito del Alcalde de 27 de mayo de 2010, se requirió a X para que en el plazo máximo de 15 días compareciese su representante en el Ayuntamiento al objeto de proceder a la firma del convenio urbanístico, previo la constitución de la garantía a la que hace referencia el artículo del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre (TRLOTAU), advirtiéndole que de no hacerlo así podría entenderse como renuncia a la firma del convenio y consiguiente adjudicación del correspondiente programa, lo que en aplicación de lo establecido en el artículo 125 del mismo texto legal, en relación con el artículo 206.d) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, del Contratos del Sector Público (LCSP), podrá ser causa de resolución de la adjudicación. El día 25 de junio de 2010, D. F, actuando en nombre y representación de la mercantil, solicitó una ampliación del plazo concedido, al no resultar previsible que dentro del plazo concedido pudiese obtener el aval requerido. Tercero. Certificado del Oficial Mayor del Ayuntamiento.- Con fecha 13 de febrero de 2012, el Oficial Mayor del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo emitió un certificado mediante el que acreditaba que la entidad X, no había constituido ante el Ayuntamiento garantía alguna derivada de la aprobación y adjudicación del PAU SR-1 que le fue adjudicado ni había suscrito con el Ayuntamiento el convenio urbanístico para la ejecución del mismo ni requerido al Ayuntamiento para su firma. Cuarto. Inicio del expediente de resolución de la adjudicación del PAU SR-1.- Previo informe del Arquitecto Municipal, del Oficial Mayor y propuesta del Alcalde, el 15 de mayo de 2012 el Pleno del Ayuntamiento adoptó los siguientes acuerdos: Primero.- Se acuerda el inicio de oficio del procedimiento de resolución de la adjudicación a X. mediante acuerdo de Pleno de 18 de julio de 2006, de la ejecución del Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) del sector de suelo urbanizable residencial SR-1 del Plan de Ordenación Municipal de Cabanillas del Campo (POM). Sin perjuicio de lo que pueda resultar de la tramitación del expediente, se entiende que podrían concurrir las causas de resolución por incumplimiento culpable del adjudicatario, los siguientes: a) La falta de prestación de «...garantía, financiera o real, prestada y mantenida por el adjudicatario seleccionado como urbanizador, por el importe mínimo que reglamentariamente se determine, que nunca podrá ser inferior al siete por ciento del coste previsto de las obras de urbanización...», exigida en el artículo d) TRLOTAU2004, por aplicación de la causa establecida en el artículo 111.d) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP) en relación con el artículo 125 TRLOTAU2004. b) «Cuando por causas imputables al contratista no se pudiese formalizar el contrato dentro del plazo...», causa establecida en los artículos 54.3 y TRLCAP, que habrá de entenderse referida a la imposibilidad de formalizarse el correspondiente convenio urbanístico. * Ponente: Francisco Javier Díaz Revorio 1

2 c) «El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, causa establecida en el artículo 111.g) TRLCAP, por la renuncia de facto a la adjudicación. Segundo.- Al amparo de lo dispuesto en los artículos 42.6 y 49 LRJPAC, se acuerda la ampliación en tres meses adicionales el plazo para resolver y notificar de seis meses el presente procedimiento, dada la complejidad del procedimiento y el número de personas afectadas y el resto de las razones arribas expuestas. Tercero.- Se otorga un trámite de audiencia por diez días hábiles contados a partir del siguiente a la notificación de este acuerdo al urbanizador, X., así como a las personas propietarias y titulares de derechos reales de los terrenos comprendidos en el sector de suelo urbanizable residencial SR-1. Así mismo, se dará audiencia a los firmantes de los convenios urbanísticos suscritos el 24 de mayo de 2007 para la ejecución del sistema general viario circunvalación norte y el 23 de marzo de 2009 de ejecución de sistema general red de abastecimiento de agua (red superior y red intermedia) y red de saneamiento (colector A y colector C), y en general, a cuantos aparezcan como interesados en el procedimiento. Cuarto.- El procedimiento se seguirá por los trámites establecidos en el artículo RAE y demás normas concordantes. El anterior acuerdo fue notificado a la entidad X y a quienes podían resultar afectados por el mismo. A este efecto, además de las notificaciones personales que constan en el expediente, se publicó en el tablón de anuncios del Ayuntamiento y en el Boletín Oficial de la Provincia de Guadalajara del día 22 de junio de 2012 la notificación edictal del referido acuerdo. Quinto. Trámite de audiencia y alegaciones.- Según acredita el Oficial Mayor del Ayuntamiento, mediante certificación expedida el día 10 de septiembre de 2012, durante el plazo conferido para el trámite de audiencia presentaron alegaciones las entidades T y X. La primera, mediante escrito de 11 de junio de 2012, manifestó su conformidad con la resolución de la adjudicación. La segunda, en escrito presentado el 2 de julio de 2012, solicitó que se dejara sin efecto el procedimiento iniciado por las siguientes razones: a) La resolución dictada adolece de causa de nulidad por falta de motivación del acuerdo; b) la resolución es imposible, puesto que el correspondiente contrato no se ha perfeccionado por las partes, al igual que sucede con el PAU; c) la adjudicación del PAU ha de formalizarse mediante convenio urbanístico y el mismo no se ha llevado a cabo dentro del plazo establecido para ello, por lo que se entiende que el interesado renuncia a su firma, siendo la única facultad de la Administración la de dejar sin efecto la adjudicación y proceder a la selección de un nuevo urbanizador y d) No ha existido incumplimiento de sus obligaciones y menos culpabilidad, puesto que al no poder prestar la garantía financiera debido al gravísimo deterioro del sistema financiero español, ofreció la constitución de hipoteca sobre terrenos de su propiedad sitos en el Sector R-1, siendo rechazado dicho ofrecimiento por el Ayuntamiento. Sexto. Informe jurídico.- Con fecha 26 de octubre de 2012, el Oficial Mayor emitió un informe en el que tras remitirse al contenido de su anterior informe considera que concurren las causas de resolución por incumplimiento señaladas en el acuerdo de iniciación. A tal efecto, dice que X, no ha constituido en ningún momento, ni total ni parcialmente, la garantía financiera o real exigida por el artículo TRLCAP, hecho que al amparo del artículo 125 del TRLOTAU constituye una causa de resolución, también prevista en el 111.d) del TRLCAP. Esta falta de garantía, que es un presupuesto previo para la suscripción del convenio, ha impedido su formalización, circunstancia que se contempla como causa de resolución al amparo del citado artículo 125, al estar tipificada como tal en los artículos 54.3 y del TRLCAP. También dice que el adjudicatario ha abandono unilateral e injustificadamente de la ejecución del PAU, pues ni ha presentado la documentación requerida en el acuerdo de aprobación y adjudicación, ni el proyecto de reparcelación, ni el de urbanización y tampoco se han iniciado las obras de urbanización, lo que constituyen causas de resolución previstas en los artículos 111.g) y 264.j) del TRLCAP. Añade que dado que resulta materialmente imposible la incautación de la garantía, el adjudicatario del PAU debe indemnizar al Ayuntamiento por los daños y perjuicios causados, los cuales habrán de determinarse en el posterior procedimiento contradictorio que debe incoarse después de la resolución de la adjudicación. Finalmente se refiere a los efectos de la resolución, a cuyo efecto se remite a lo determinado en el artículo 125 del TRLOTAU. Séptimo. Informe a la Comisión Regional del Territorio y Urbanismo y suspensión del procedimiento.- Mediante escrito de la Alcaldía de 29 de octubre de 2012, se solicitó el preceptivo informe sobre la resolución de la adjudicación del PAU a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Según se acredita mediante certificado de la Secretaria de la referida Comisión, en sesión celebrada el día 26 de diciembre de 2012, se acordó informar el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo y estimó que resultaba acreditado el incumplimiento de X, de su obligación de constituir la garantía prevista en el artículo del TRLOTAU, así como de la no formalización del convenio por el agente urbanizador en plazo, si bien esta segunda causa es una consecuencia de la anterior, toda vez que según dispone el artículo 111.g) del TRLCAP, salvo las excepciones que señala la Ley, la constitución de la garantía constituye un requisito necesario para la formalización del convenio. Respecto del incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales por renuncia de facto a la adjudicación, no efectúa un pronunciamiento expreso, al apreciarse concurrencia de causas de resolución anteriores. 2

3 Posteriormente, el Alcalde, mediante otra resolución fechada el 12 de noviembre de 2012 dispuso la suspensión del procedimiento por el tiempo que media entre la petición del anterior informe y su recepción. Octavo. Solicitud de dictamen al Consejo Consultivo y suspensión del procedimiento.- Con fecha 11 de febrero de 2013, el Alcalde dictó nueva resolución en la que se acuerda comunicar a los interesados la recepción con fecha 5 de febrero del informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo; solicitar el preceptivo dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha con carácter de urgencia, así como decretar la suspensión del procedimiento. Al mismo tiempo ordena que se comunique a los interesados el acuerdo dictado. Noveno. Otra documentación.- Entre la documentación obrante en el expediente también se encuentra la siguiente: a) La proposición jurídica económica del PAU fechada el mes de septiembre de b) El informe emitido el 4 de julio de 2006 por el Arquitecto municipal en relación con el PAU. c) Un informe del Secretario emitido en el mes de junio de 2006 y un proyecto de convenio urbanístico del SR-1 fechado el 15 de febrero de d) Un convenio urbanístico de ejecución del sistema general viario circulación norte de Cabanillas del Campo. e) Un convenio urbanístico de ejecución del sistema general de la red de abastecimiento y saneamiento de agua. f) Un informe del Arquitecto Municipal sobre el estado de tramitación del PAU SR-1 fechado el 14 de febrero de g) La acreditación de la notificación del acuerdo de iniciación efectuadas por correo certificado a 31 interesados, así como la acreditación edictal respecto de otros 10 interesados, respecto de los que se desconoce el domicilio. h) La acreditación de la notificación de las dos suspensiones del procedimiento efectuadas a la X y a T. En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 15 de febrero de A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- Por aplicación del principio tempus regit actum, el procedimiento resolutorio del Programa de Actuación Urbanizadora (PAU) sometido a dictamen, iniciado por acuerdo municipal de 15 de mayo de 2012, debe ajustarse a la regulación vigente en aquella fecha, contenida en el Reglamento de la Actividad de Ejecución del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (RAE-TRLOTAU), aprobado por Decreto 29/2011, de 19 de abril, el cual dispone expresamente en su artículo d), sobre la eventual intervención de este Consejo, que [ ] Sólo en caso de oposición a la resolución del Programa, ya sea por el urbanizador o por quien hubiere constituido la garantía a su favor, manifestada en el trámite de audiencia, se requerirá dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. Este informe tendrá carácter preceptivo y esencial para que surta efectos, constituyendo un defecto de forma invalidante su omisión. Este precepto debe ser puesto en conexión con el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que determina que las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo cuando preceptivamente venga establecido en las leyes. Teniendo en cuenta que en el trámite de audiencia concedido al efecto por la Corporación actuante, el adjudicatario del PAU ha manifestado su oposición a la resolución propugnada en los términos y con los efectos manifestados por la Administración, en virtud de los artículos anteriormente citados la intervención de este órgano consultivo reviste carácter preceptivo. La emisión del dictamen se ha solicitado con el carácter de urgencia, y aunque en la petición no constan las circunstancias de las que se deriva dicha urgencia, el mismo se emite con este carácter. II Examen del procedimiento tramitado.- Procede examinar en la presente consideración el procedimiento desarrollado por el Ayuntamiento consultante, a fin de constatar el cumplimiento de los trámites exigidos en su normativa reguladora. Como ya se indicó en la Consideración precedente, la aplicación del principio tempus regit actum al procedimiento instruido ha de ajustarse a la regulación vigente en el momento de su inicio, producido por acuerdo de 15 de mayo de Dicha regulación se encuentra recogida en el citado RAE-TRLOTAU, que dispone al efecto en su artículo 114, apartados 2 3

4 y 3: 2. El procedimiento de resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se iniciará por el órgano de contratación de oficio o a instancia del urbanizador o de parte interesada y durante su instrucción se requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites: [ ] a) Cuando el procedimiento se inicie de oficio se otorgará trámite de audiencia por plazo no inferior a diez días ni superior a quince al urbanizador y a quien le hubiera avalado o garantizado en caso de proponerse la incautación de la garantía. Igual plazo habrá de concederse a las personas propietarias y titulares de derechos reales de los terrenos comprendidos en la unidad de actuación. Cuando otras programaciones hayan quedado condicionadas a la ejecución de la que se pretende resolver, deberá igualmente darse audiencia a los urbanizadores de las mismas. [ ] b) Informe técnico y del Servicio Jurídico de la Administración actuante en el plazo máximo de quince días. [ ] c) Una vez evacuados los informes previstos en la letra anterior se remitirá el expediente a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística para emisión de informe preceptivo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. [ ] d) Sólo en caso de oposición a la resolución del Programa, ya sea por el urbanizador o por quien hubiere constituido la garantía a su favor, manifestada en el trámite de audiencia, se requerirá dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que deberá evacuarlo en el plazo máximo de un mes. Este informe tendrá carácter preceptivo y esencial para que surta efectos, constituyendo un defecto de forma invalidante su omisión. [ ] 3. El procedimiento finalizará mediante resolución de la Administración actuante que, en su caso, declarará la extinción del Programa y los efectos derivados de la misma en los términos de los artículos siguientes. La resolución que declare la extinción del Programa es inmediatamente ejecutiva y pone fin a la vía administrativa. Será objeto de inscripción en la Sección 1ª del Registro de Programas de Actuación Urbanizadora y Agrupaciones de Interés Urbanístico. [ ] El procedimiento caducará si la Administración actuante no hubiere dictado y notificado la resolución expresa dentro del plazo de los seis meses siguientes a su inicio. De tal modo, cabe conceptuar como trámites necesarios del procedimiento desarrollado los siguientes: su iniciación mediante acuerdo adoptado por el órgano competente, la sustanciación de los actos de instrucción que se estimen precisos, el otorgamiento de audiencia al adjudicatario, avalista y demás interesados en la Unidad de Actuación por plazo no inferior a diez días ni superior a quince, la emisión de informe por parte de los servicios técnicos y jurídicos de la Administración actuante y la obtención del informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, debiendo elaborarse con posterioridad, a la vista del resultado de las actuaciones realizadas, la correspondiente propuesta de resolución, para concluir, en el caso de que se hubiera mostrado oposición por el adjudicatario del PAU o su avalista, con la solicitud del preceptivo dictamen a este órgano consultivo. Examinado el expediente remitido por el Ayuntamiento, se observa que en el mismo no consta que se haya emitido informe técnico con posterioridad a la iniciación del procedimiento, ni tampoco se ha efectuado por el instructor la propuesta de resolución. No obstante, estos defectos no se consideran esenciales, toda vez que al expediente se ha incorporado el informe emitido por el Arquitecto municipal el día 14 de febrero de 2012, en el que dice que no le consta que se hayan iniciado las obras recogidas en la documentación del PAU, por lo que el mismo cumple con la finalidad por la que el legislador ha exigido dicho informe. Igualmente, la falta de propuesta de resolución, aunque sea un defecto procedimental, no cabe calificarle de esencial, por lo que no determina la nulidad de la resolución que se pueda dictar. Sin embargo, puede existir otro vicio procedimental de mayor gravedad que pudiera dar lugar a la nulidad de la resolución que se dicte, cual es la posible caducidad del procedimiento por haber transcurrido el plazo de seis meses determinado en el artículo del TRLOTAU, sin computar el tiempo que el procedimiento estuvo suspendido. Los hechos determinantes para el cómputo de la duración del procedimiento son los siguientes: El expediente se inició el 15 de mayo de El día 12 de noviembre de 2012 el Alcalde de Cabanillas del Campo decretó la suspensión justificada en la solicitud del informe a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, reiniciándose el cómputo del plazo el día 5 de febrero de 2013, fecha en que se recibió el informe. Nuevamente se suspendió el 11 de febrero por remisión a este Consejo. Ello supone que en esta última fecha ya habían transcurrido los seis meses que como plazo ordinario de tramitación determina el citado artículo por lo que procede analizar si se resulta acorde a derecho la ampliación del plazo decretado en el acuerdo plenario de 15 de mayo de En el punto segundo de la parte dispositiva del acuerdo plenario consta lo siguiente: Al amparo de lo dispuesto en los artículos 42.6 y 49 LRJPAC se acuerda la ampliación en tres meses adicionales el plazo para resolver y notificar de seis meses el presente procedimiento, dada la complejidad del procedimiento y el número de personas afectadas y el resto de las razones arriba expuestas. El Pleno del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo fundamenta la ampliación del plazo para resolver en dos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el 49 y el Sin embargo la virtualidad de estos dos preceptos es diferente: el primero regula la ampliación de los plazos parciales dentro del procedimiento y el segundo determina las circunstancias que deben darse en un procedimiento para que sea válido decretar la ampliación del plazo. Así lo estimo este Consejo en su dictamen 295/2012, de 5 de diciembre, en el que tras efectuar un amplio estudio de la normativa y jurisprudencia relativa a la ampliación de plazos, dijo que la conclusión que cabe obtener es que la ampliación del plazo para dictar resolución en los procedimientos administrativos se rige por el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de octubre, no siendo de aplicación a los mismos las disposiciones que se contienen en el artículo 49, el cual únicamente resulta a los trámites que existen dentro de cada procedimiento. La doctrina allí establecida, que ha sido ampliada en la Memoria del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha del año 2012, ha sido recientemente avalada por la Sentencia de la 4

5 Audiencia Nacional de 14 de enero de 2013 (Arz. JUR 2013,32148), en cuyo fundamento de derecho cuarto se dice de forma categórica que Siendo cuestión no discutida que no es de aplicación al caso el artículo 49 de la Ley 30/1992, que se cita erróneamente como norma de aplicación en el acuerdo de ampliación del plazo de resolución del expediente, la controversia radica en la aplicabilidad de la norma del artículo 42.6 de dicha ley. Determinada la inaplicabilidad del artículo 49 en este caso, procede analizar si en el expediente concurren las circunstancias exigidas en el artículo 42.6 para decretar la ampliación del plazo de resolución y notificación del procedimiento para resolver la adjudicación del PAU. Establece este precepto que Cuando el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. [ ] Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. [ ] De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento. [ ] Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno. La ampliación del plazo para resolver se configura en la disposición legal transcrita como un remedio excepcional al que únicamente cabe acudir una vez se han agotadas las medidas ordinarias que en el primer inciso del artículo 42.6, esto es, que a pesar de haber habilitado medios personales y materiales posibles, no es posible resolver en plazo. Pues bien, en el acuerdo plenario de ampliación de plazo ninguna mención se efectúa a que antes de decretar la ampliación de plazos se hayan, al menos, intentado habilitar dichos medios, sino que se ha decretado directamente dicha ampliación utilizando, además, una formulación estereotipada de la complejidad del procedimiento y el número de personas afectadas, que se efectúa al inicio del mismo, sin tener en cuenta las particularidades que puedan concurrir en este concreto procedimiento, dado que las de carácter general ya fueron tenidas en cuenta por el legislador que determinó la duración del mismo en seis meses, cuando la generalidad de los procedimientos de resolución contractual es de tres meses. Dicho lo anterior, conviene traer a colación la jurisprudencia que resulta de aplicación a ampliación del plazo para resolver los procedimientos, la cual se encuentra resumida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2011, (Arz. RJ 2011,215), en la que este Tribunal dijo lo siguiente: La jurisprudencia de esta Sala hace depender la validez de la ampliación extraordinaria -del plazo máximo para resolver- de la motivación razonable del acuerdo impugnado, en la que se pongan de manifiesto causas o circunstancias, asimismo excepcionales, justificativas del retraso. No entra en esta categoría, según en otras sentencias hemos afirmado, la "realización de las actividades ordinarias y previsibles del procedimiento sancionador" [ ]. La "correcta valoración del elemento subjetivo de la culpa del imputado y la correspondiente cuantificación de la sanción a proponer", que fueron razones alegadas en este caso en la propuesta de ampliación, no son sino operaciones habituales en la resolución de los expedientes sancionadores añadiendo que Difícilmente podríamos admitir la razonabilidad de la ampliación del plazo máximo (un año) para resolver cuando su origen real fue la propia pasividad administrativa. Pues bien, aunque la sentencia parcialmente transcrita se refiera a un procedimiento sancionador, su contenido resulta plenamente de aplicación al procedimiento objeto de estudio. El acuerdo ampliatorio se fundamenta, por una parte, en la complejidad del mismo. Sin embargo, como resulta de los antecedentes expuestos, además del inicio y su notificación a los interesados, las únicas actuaciones efectuadas que han tenido incidencia en el plazo para su tramitación han sido la incorporación de las alegaciones de dos de las personas interesadas y el informe jurídico del Oficial Mayor, puesto que respecto del informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en aplicación de lo previsto en el artículo 42.5 de la misma Ley se suspendió el plazo durante su emisión. Esto es, la preconizada complejidad del procedimiento no es tal, como tampoco resulta habilitante para decretar la ampliación del plazo la afectación a numerosas personas, puesto que si bien es cierto que el número de posibles afectados era, en principio, bastante amplio, únicamente se personaron en el expediente los representantes de dos entidades, quienes, además, se limitaron a manifestar su posición favorable o desfavorable a la resolución, pero sin que solicitasen la realización de pruebas o la emisión de informes que pudiera justificar la no resolución en plazo. Por lo tanto, al igual que sucedió en el caso examinado por el Tribunal Supremo en la sentencia anteriormente citada, el retraso en la tramitación del procedimiento no se debe a su complejidad ni al número de personas afectadas, sino a la pasividad de la actuación administrativa, en la que sin duda pudo influir la falta de nombramiento de un instructor que asumiera la responsabilidad no sólo de tramitar dicho procedimiento, sino de tramitarlo con la celeridad exigible en la normativa que resulta de aplicación. De todo lo anterior se deriva que, al no estar suficientemente justificada la ampliación del plazo decretada por el Pleno del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo el día 15 de mayo de 2012, el procedimiento iniciado en esa misma fecha para la resolución de la adjudicación del PAU SR-1 ha caducado. No obstante lo dictaminado sobre la caducidad, y dado que existe una resolución expresa por la que se amplía el plazo, la cual tiene carácter ejecutivo, se ha considerado procedente en este caso emitir un pronunciamiento sobre las cuestiones sustantivas que se plantean en el expediente. 5

6 Como consecuencia de todo lo anterior, este Consejo estima que, al haberse producido la caducidad del procedimiento, lo procedente es que el órgano competente para ello dicte resolución declarando la misma, pudiendo, si así se estima conveniente, incoar un nuevo procedimiento en el que se declare la conservación de las actuaciones llevadas a cabo, incluso el dictamen preceptivo de este Consejo, siempre y cuando en el procedimiento que se inicie no se introduzcan nuevos hechos, informes o alegaciones que precisen de un pronunciamiento específico, en cuyo caso sí debería solicitarse dictamen 6 III Régimen jurídico de las relaciones derivadas de la adjudicación de Programas de Actuación Urbanizadora y presupuestos para su resolución.- Con carácter previo al análisis de las causas de resolución concretamente invocadas en el expediente, resulta oportuno efectuar una breve consideración sobre el régimen jurídico aplicable a las relaciones derivadas de la adjudicación de programas de actuación urbanizadora. El citado TRLOTAU, en sus sucesivas versiones, ha previsto un sistema de ejecución del planeamiento mediante actuaciones urbanizadoras que comprende tanto la gestión directa como la indirecta. Esta última es definida en su actual artículo 117 como la efectuada a través de un urbanizador, que podrá ser o no propietario de los terrenos afectados. En este supuesto, el urbanizador, previa selección efectuada en régimen de pública concurrencia, se convierte en el agente responsable de la actuación urbanizadora, siempre por cuenta de la Administración y de conformidad o con sujeción al convenio estipulado. Dicho convenio, que necesariamente han de suscribir la Administración y el urbanizador, tiene como contenido necesario, según dispone el artículo , los compromisos, plazos, garantías y penalizaciones rectores de la adjudicación. Es doctrina jurisprudencial asentada que la relación jurídica entre la Administración y el agente urbanizador derivada de la adjudicación de un PAU es de naturaleza contractual, aunque no privada, de manera que le resulta aplicable la legislación de contratos del sector público. La Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de Ar. RJ 2009/,574- afirma claramente que esta sala ha declarado repetidamente que a las adjudicaciones de Programas de Actuación Urbanística les es aplicable la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En igual sentido se ha pronunciado este alto tribunal en Sentencias de 28 de diciembre de Ar. RJ 2007,405-, 4 de enero de Ar. RJ 2007,473-, 5 de febrero de Ar. RJ 2008,1881- y 8 de abril de Ar RJ 2008,3747-, entre otras muchas. Además, como se ha apuntado en la consideración I, el propio artículo 125 del TRLOTAU hace una remisión expresa a la normativa de contratación administrativa, al disponer que las relaciones derivadas de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se regirán por lo dispuesto en esta Ley y, en el marco de la misma, en los Planes, el propio programa y los actos adoptados para su cumplimiento, así como, supletoriamente, por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación de contratación del sector público. Este sometimiento de las relaciones entre Administración y agente urbanizador a la normativa de contratación pública tiene, entre otras consecuencias, que la primera queda investida de determinadas prerrogativas, entre las que se halla la potestad de resolver dicha relación jurídica -formalizada mediante el referido convenio urbanístico- y la determinación de sus efectos. Tal como ha manifestado este Consejo en anteriores ocasiones en relación con los contratos administrativos - valga por todos el dictamen 65/2002, de 30 de abril-, la resolución contractual se configura como medida límite o última ratio que la Administración debe ejercitar cuando el interés público lo aconseje, correspondiéndole valorar en cada caso, atendiendo a las circunstancias concurrentes, la conveniencia que para dicho interés supondrá declarar la resolución o bien proseguir con la ejecución de la prestación contratada. El ejercicio de esta potestad administrativa se encuentra reglado desde el punto de vista formal y material, habiéndose determinado previamente qué corpus normativo es de aplicación al procedimiento tramitado. El TRLOTAU no establece causas específicas de resolución de las adjudicaciones de PAU, limitándose a señalar en su artículo 125 que las relaciones derivadas de la adjudicación de un PAU se regirán supletoriamente por las reglas del contrato de gestión de servicios públicos de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas. Por su parte, las determinaciones del artículo del Decreto 29/2011, de 19 de abril, aprobatorio del Reglamento de la Actividad de Ejecución del TRLOTAU, que versa sobre las causas de resolución de la adjudicación de Programas de Actuación Urbanizadora, no resultan de aplicación al asunto analizado, por ser dicha norma reglamentaria de fecha posterior al acuerdo municipal de adjudicación. En tal sentido opera la propia disposición transitoria primera de dicho Decreto, donde se indica que los instrumentos de gestión urbanística en ejecución al entrar en vigor este Decreto se terminarán de ejecutar conforme a la normativa anterior [ ], siguiendo así las mismas pautas de la disposición transitoria primera, apartado 2, del vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. De tal modo, como la adjudicación del referido PAU SR-1 se produjo por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cabanillas del Campo de 18 de julio de 2006-previo a la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público-, en el supuesto sometido a dictamen las relaciones derivadas de la adjudicación del aludido PAU quedan sujetas a la normativa contenida en el anterior TRLCAP, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción; habida cuenta de que la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Ley 30/2007 -como su equivalente en el actual TRLCSP-, estableció que los contratos adjudicados con anterioridad a su

7 entrada en vigor se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior. Es decir, con arreglo a dichos preceptos, las causas de resolución planteadas en este caso y los efectos de las mismas han de ser ponderados a tenor de las previsiones contenidas en el TRLCAP de 16 de junio de Por consiguiente, ha de tenerse en consideración que la regulación general sobre las causas propiciatorias de la referida prerrogativa resolutoria se hallaba recogida en los artículos 111 a 113 del TRLCAP, estableciéndose en artículos posteriores otros motivos específicos para las diversas modalidades contractuales. IV Concurrencia de las causas de resolución invocadas.- Prosiguiendo con el examen de las causas de nulidad específicamente suscitadas, ha de señalarse primeramente que, del contenido del acuerdo de inicio del expediente e informes precedentes, se infiere que se han planteado tres motivos de resolución: a) La falta de prestación de garantía financiera o real. b) Falta de formalización del convenio urbanístico. c) Incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales. El artículo 111 del TRLCAP del año 2000, aplicable al presente supuesto por las razones indicadas en la anterior consideración, dice que Son causas de resolución del contrato: [ ] d) La falta de prestación por el contratista de la garantía definitiva o las especiales o complementarias de aquella en plazo en los casos previstos en la Ley y la no formalización del contrato en plazo. En el caso de los PAU, el artículo del TRLOTAU de 2004 dispone que el adjudicatario seleccionado como urbanizador debe prestar garantía financiera o real por el importe mínimo que reglamentariamente se determine, que nunca podrá ser superior al siete por cien del coste previsto de las obras de urbanización, en el caso de actuaciones a ejecutar por gestión indirecta, como es este caso. En el expediente ha quedado acreditado que a pesar del requerimiento efectuado el día 27 de mayo de 2010 por el Alcalde a la entidad X, para proceder a la firma del convenio, previa la constitución de la garantía exigida por el articulo citado, el adjudicatario no prestó la misma, solicitando una ampliación del plazo, la cual no le fue conferido. En el escrito de alegaciones al presente procedimiento manifiesta que no se le puede imputar incumplimiento y menos culpabilidad, pues le fue rechazada la constitución de hipoteca sobre los terrenos de su propiedad en el Sector R-1, y que la prestación de la garantía financiera resulta de todo punto imposible, dado el grave deterioro del sistema financiero español. Sin embargo, las circunstancias que expone para justificar la no prestación de la garantía, sin entrar a valorarlas, suponen de hecho el reconocimiento explícito de la falta de prestación de la garantía exigible, lo que por sí solo es un hecho objetivo que constituye causa de resolución, como así también afirma la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo. El mismo artículo 111.d) también considera como causa de resolución la no formalización del contrato en plazo, contrato que en este caso viene referido al convenio urbanístico exigido en el artículo 12.9 del TRLOTAU. Ahora bien, la formalización del contrato no puede considerarse como una causa autónoma de resolución, sino que en este caso se encuentre indisolublemente vinculada a la falta de prestación de la garantía, toda vez que para poder formalizarse resulta exigible con carácter previo la constitución de la garantía. Respecto al incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, no tienen encaje en este caso. Este incumplimiento, que se encuentra tipificado como causa de resolución en la letra g) del artículo 111, parte del presupuesto previo de que se ha suscrito previamente un contrato, lo que al no haber sucedido así, difícilmente se puede hablar de incumplimiento del contrato. En todo caso, aquí tiene plena aplicación la doctrina del Consejo de Estado, citada por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de que en caso de concurrencia de causas de resolución debe ser preferida aquella que primero se perfeccione en el tiempo, dado que la segunda y tercera causa alegadas por el Ayuntamiento traen su causa de la primera, esto es, de la falta de constitución de la garantía exigible para poder formalizar el convenio urbanístico y, obviamente, para proceder a su posterior ejecución. Apreciada la existencia de la causa de nulidad consistente en la prestación de la garantía financiera o real exigible al adjudicatario de un PAU, conviene efectuar algunas consideraciones respecto del resto de alegaciones efectuadas por el adjudicatario en su escrito de alegaciones. En primer lugar manifiesta que en el expediente concurre una causa de nulidad por falta de motivación del acuerdo de inicio. Sin embargo, no procede estimar esta causa dado que en el mismo se tipifican claramente las causas en las que se fundamenta el procedimiento resolutorio, lo que supone que al interesado no se le ha causado indefensión. Tampoco es asumible su alegación de que el objeto del expediente es imposible, dado que lo que procura no es la rescisión de un 7

8 contrato, el cual es cierto que no existe en este caso, sino la adjudicación de un PAU que constituye el antecedente necesario del convenio urbanístico. V Efectos de la resolución de la adjudicación.- En cuanto a los efectos de la resolución de la adjudicación del PAU, estos han de establecerse tomando en consideración las previsiones del artículo 125 del TRLOTAU, donde se preceptúa que la resolución de la adjudicación del PAU determinará la cancelación de la programación, sin perjuicio de las responsabilidades económicas que procedan. Asimismo, dicho precepto establece que el correspondiente acuerdo deberá además y cuando proceda: c) Incoar, si se estima oportuno, el procedimiento pertinente para acordar una nueva programación del terreno en la que un nuevo urbanizador asuma las obligaciones del antiguo, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la programación cancelada a ejecutar la que la sustituya o, en otro caso, y salvo perjuicio para el interés público o tercero sin culpa, disponer: [ ] 1º La devolución de las contribuciones a los gastos de urbanización, efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino, a los propietarios de terrenos en los que no se vaya a acometer una nueva programación, previa modificación por el mismo procedimiento seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos dictados para la ejecución del Programa cancelado; o [ ] 2º La compensación que sea pertinente a los propietarios que hayan contribuido a los gastos de urbanización con cargo a la ejecución de las garantías prestadas por el antiguo urbanizador, cuando ésta proceda. [ ] d) Comenzar, en su caso, la tramitación de los procedimientos declarativos del incumplimiento de deberes urbanísticos que sean pertinentes. Paralelamente a este conjunto de medidas liquidatorias o resolutorias, de cariz singularmente urbanístico, por los argumentos ya enunciados en consideraciones anteriores, ha de estarse a los efectos que se derivan de la resolución del contrato, a los cuales se refiere el artículo 112 del TRLCAP, en cuyo apartado 1 dice que En los supuestos de no formalización del contrato en plazo por causas imputables al contratista se estará a lo dispuesto en el artículo 54.3, el cual dispone que Cuando por causas imputables al contratista no pudiese formalizarse el contrato dentro del plazo indicado la Administración podrá acordar la resolución [ ] En tal supuesto procederá la incautación de la garantía provisional y la indemnización de daños y perjuicios ocasionados. En el presente supuesto, según se deriva del contenido del expediente, el adjudicatario no ha prestado ningún tipo de garantía, por lo que resulta imposible su incautación. Ello supone que únicamente procederá la indemnización de daños y perjuicios ocasionados los cuales deberán ser determinados en otro expediente contradictorio que debe incoarse, en su caso, una vez decretada la resolución de la adjudicación. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Primero.- Que al no resultar de aplicación a la ampliación del plazo total del procedimiento tramitado el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y no haberse cumplido con los requisitos exigidos en el artículo 42.6 de la misma Ley para la ampliación del plazo decretado, se ha producido la caducidad del procedimiento, por lo que procede dictar resolución declarando su caducidad, pudiendo, no obstante, incoar un nuevo procedimiento en el que se declare la conservación de las actuaciones llevadas a cabo. Segundo.- En cuanto al fondo del asunto, y para el supuesto de que el Ayuntamiento decida no declarar la caducidad, procede informar favorablemente la resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora del sector de suelo urbanizable residencia SR-1 del término municipal de Cabanillas del Campo, en virtud de la causa prevista en la letra d) del artículo 111 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, con los efectos señalados en la consideración V. 8