CIRCULACIÓN DE MERCADERÍAS EN EL MERCOSUR EL NUEVO CÓDIGO ADUANERO ANTECEDENTES

Transcripción

1 CIRCULACIÓN DE MERCADERÍAS EN EL MERCOSUR EL NUEVO CÓDIGO ADUANERO ANTECEDENTES El 2 de agosto de 2010 fue realizada en la ciudad de San Juan, Argentina, la cumbre de presidentes de los países miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En la misma, el Consejo del Mercado Común (CMC) 1 dio un paso de fundamental importancia hacia el perfeccionamiento de la Unión Aduanera al aprobar el Código Aduanero del MERCOSUR (CAM), a través de la Decisión CMC Nº 27/10. Tal como surge de la aplicación del artículo 42 del Protocolo de Ouro Preto, el CAM en cuanto norma emanada del Consejo del Mercado Común, tendrá carácter obligatorio y deberá ser incorporado 2 a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país para entrar en vigencia. El CAM es una norma marco a través de la cual se unifican conceptos y se establecen institutos jurídicos básicos en materia aduanera, constituyendo junto a sus normas reglamentarias y complementarias, la legislación aduanera común del MERCOSUR. El mismo tiene una naturaleza evolutiva en cuanto se prevé seguir avanzando simultánea y paralelamente por un lado en aspectos procedimentales y operativos por la vía reglamentaria, y por otro, en aspectos no armonizados en la norma base por la vía complementaria. Por su parte, las legislaciones aduaneras de cada Estado Parte pasarán a ser aplicables supletoriamente dentro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no regulados específicamente por el CAM, sus normas reglamentarias y complementarias. ALCANCE El presente trabajo pretende poner en conocimiento del lector, los aspectos básicos que emergen del Código Aduanero MERCOSUR como norma que regula el comercio exterior de los Estados Parte y sus enclaves. Se logra con este análisis obtener un material de consulta a los efectos de conocer las diferentes formas en que la mercadería puede transitar en la región; destacando nuevos conceptos y estudiando la circulación de la mercadería, ya sea como ingreso o egreso del territorio aduanero del MERCOSUR, mediante el régimen general o con alguna exoneración; el depósito y el tránsito aduanero. Se aborda adicionalmente las áreas con tratamientos aduaneros especiales y la situación del régimen de Puerto Libre. 1 XXXIX Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común 2 Esta Decisión deberá ser incorporada al ordenamiento jurídico de los Estados Partes. - MERCOSUR/CMC /DEC.Nº27/10, Artículo 4 Comisión de Comercio Internacional Página 1

2 ÍNDICE: 1) El CAM: ámbito de aplicación y Zonas Aduaneras 2) Definiciones 3) Circulación de mercadería en el Territorio Aduanero MERCOSUR TAM 4) Áreas con tratamientos Aduaneros Especiales 5) Puerto Libre 1) EL CAM: ÁMBITO DE APLICACIÓN 3 Y ZONAS ADUANERAS El CAM adoptó la definición de territorio aduanero establecida por el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Kyoto revisado) 4. Concretamente, se define al territorio aduanero del MERCOSUR como aquel en el cual es aplicable la legislación aduanera común del MERCOSUR, siendo ésta la normativa que regulará el tráfico internacional entre el MERCOSUR y terceros países o bloques de países. La legislación aduanera del MERCOSUR: a) se aplicará: en todo el territorio de los Estados Parte y en los enclaves aduaneros concedidos a favor del MERCOSUR b) no se aplicará en los exclaves aduaneros concedidos a terceros países o bloques de países Se entenderá por enclave aduanero la parte del territorio de un Estado no integrante del MERCOSUR en la que se permite la aplicación de la legislación aduanera del MERCOSUR 5. Se entenderá por exclave aduanero la parte del territorio de un Estado Parte del MERCOSUR en la que se permite la aplicación de la legislación aduanera de un tercer Estado 6. Como se puede deducir claramente de la definición de exclave, a diferencia del Código Aduanero Uruguayo 7 (CAU) vigente a la fecha, el CAM ciñéndose al Convenio Internacional antes citado 8, considera a las zonas francas como parte del territorio aduanero de los Estados Parte, no así como un exclave aduanero. 3 Artículo 1, Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) 4 Territorio aduanero, el territorio en el cual es aplicable la legislación aduanera de una Parte Contratante - Convenio de Kyoto: Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (revisado), Consejo de Cooperación Aduanera (Organización Mundial de Aduanas), Capítulo 2, Definiciones 5 Artículo 3, CAM 6 Artículo 3, CAM 7 Ley Nº , D.O. 07/I/85 8 zona franca, una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías allí introducidas se considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importación. - Convenio de Kyoto, Anexo específico D, Capítulo 2, Zonas francas, Definición Comisión de Comercio Internacional Página 2

3 Asimismo el CAM introduce un nuevo concepto para Uruguay, siendo éste el de las Zonas de control aduanero. Estas Zonas están clasificadas en tres: Zona Primaria, Zona Secundaria, y Zona de Vigilancia Aduanera Especial 9. Zona Primaria es el área terrestre o acuática, ocupada por los puertos, aeropuertos, puntos de frontera y sus áreas adyacentes, y otras áreas del territorio aduanero, delimitadas y habilitadas por la Administración Aduanera, donde la aduana realiza el control de entrada, permanencia, salida o circulación no sólo de mercaderías, sino también de medios de transporte y personas; así como inspección de los locales establecidos en la misma. Dicho control lo podrá realizar sin previa autorización judicial. Zona Secundaria debe considerarse como aquella zona que no está comprendida en la anterior. La aduana podrá realizar los mismos controles que en la zona primaria pero con previa autorización judicial cuando corresponda. La diferencia preliminar que denota estas definiciones, es la realización de controles con previa autorización judicial o no, según la zona. Zona de Vigilancia aduanera especial debe concebirse como el área de la zona secundaria donde la aduana podrá adoptar medidas específicas de vigilancia o control, como autorizaciones previas para la realización de algún tipo de operación. 2) DEFINICIONES Previo a la identificación de las distintas modalidades de ingreso, egreso, estadía y/o circulación en territorio aduanero MERCOSUR previstas por el CAM, se expondrán algunas definiciones relevantes al respecto. Legislación aduanera: son las disposiciones legales, las normas reglamentarias y complementarias relativas a la importación y la exportación de mercadería, los destinos y las operaciones aduaneras 10. Administración Aduanera: es el órgano nacional al que le corresponde aplicar la legislación aduanera 11. Régimen Aduanero: es el tratamiento aduanero aplicable a la mercadería objeto de tráfico internacional, de conformidad con lo establecido en la legislación aduanera 12. Mercadería: es todo bien susceptible de un destino aduanero 13. Exportación: es la salida de mercadería del territorio aduanero del MERCOSUR 14. Importación: es la entrada de mercadería al territorio aduanero del MERCOSUR 15. Tránsito: es un régimen aduanero común a la importación y a la exportación por el cual la mercadería circula por el territorio aduanero, bajo control 9 Artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9, CAM 10 Artículo 3, CAM 11 Artículo 7, CAM 12 Artículo 3, CAM 13 Artículo 3, CAM 14 Artículo 3, CAM 15 Artículo 3, CAM Comisión de Comercio Internacional Página 3

4 aduanero, desde una aduana de partida a otra de destino, sin el pago de los tributos aduaneros ni la aplicación de restricciones de carácter económico 16. Depósito aduanero: es todo lugar habilitado por la Administración Aduanera y sometido a su control, en el que pueden almacenarse mercaderías en las condiciones establecidas por la aduana 17. 3) CIRCULACIÓN DE MERCADERÍA EN EL TERRITORIO ADUANERO MERCOSUR Toda mercadería que llega o sale del territorio aduanero deberá recibir un destino aduanero de importación o de exportación respectivamente, existiendo diversas hipótesis de circulación hacia y desde territorio aduanero, las cuales abordaremos a continuación. 3.1) Ingreso y Egreso por régimen general Entendemos por régimen general toda introducción o egreso definitivo del territorio aduanero. Importación definitiva es el régimen por el cual la mercadería importada puede tener libre circulación dentro del territorio aduanero, previo pago de los tributos aduaneros a la importación, cuando corresponda 18. Exportación definitiva es el régimen por el cual se permite la salida definitiva del territorio aduanero de la mercadería de libre circulación, sujeta al pago de los tributos aduaneros a la exportación si correspondiere ) Ingreso y Egreso con exoneración El ingreso o egreso del territorio aduanero podrá realizarse con algún tipo de exoneración producto de encontrarnos bajo algún tipo de Franquicia Aduanera. Entendemos por tal a la exención total o parcial del pago de los derechos e impuestos a la importación y/o exportación, aplicables a las mercaderías que entran o salen del territorio aduanero 20. Partiendo entonces de esta definición, veremos a continuación las distintas posibilidades existentes ) Ingreso de mercadería Admisión temporaria para reexportación en el mismo estado 21 Admisión temporaria para perfeccionamiento activo 22 Transformación bajo control aduanero Artículo 91, CAM 17 Artículo 3, CAM 18 Artículo 51, CAM 19 Artículo 81, CAM 20 Glosario de Términos Aduaneros y de Comercio Exterior - ALADI 21 Artículo 53, CAM 22 Artículo 56, CAM 23 Artículo 64, CAM Comisión de Comercio Internacional Página 4

5 La Admisión temporaria para reexportación en el mismo estado es el régimen a través del cual la mercadería es importada con exoneración total o parcial de los tributos aduaneros que gravan a la importación definitiva. No estará exonerada del pago de tasas si correspondiere. Dicho ingreso será con un fin y por un plazo determinado. Luego, durante ese plazo se deberá reexportar al exterior en el mismo estado en el que ingresó, salvo su depreciación por el uso normal. En cumplimiento del régimen, esa mercadería no estará gravada por los tributos a la reexportación. La Admisión temporaria para perfeccionamiento activo es el régimen por el cual se permite importar mercadería exonerada del pago de tributos aduaneros, para ser utilizada en un proceso productivo con una duración determinada (transformación, elaboración, reparación u otra) y que resulte en un producto para la reexportación. No estará exonerada del pago de tasas si correspondiere. Transformación bajo control aduanero es el régimen por el cual se permite importar mercadería exonerada de tributos aduaneros, no de tasas, para realizar un proceso de modificación de especie o estado, y el resultado de ese proceso bajo control aduanero, será un producto que deberá ser importado definitivamente con pago de tributos aduaneros. Estos tributos aduaneros deberán ser menores a los que se hubieran aplicado a la mercadería importada. Ese proceso también tendrá un plazo determinado a cumplirse ) Egreso de mercadería Exportación Temporaria para Reimportación en el mismo estado 24 Exportación Temporaria para Perfeccionamiento Pasivo 25 Exportación Temporaria para Reimportación en el mismo estado en que salió (salvo su depreciación por el uso normal), es el régimen por el cual la mercadería de libre circulación se exporta con una finalidad y por un plazo determinado, pero con la obligación de ser reimportada. La exportación en este régimen está exonerada del pago de los tributos aduaneros que gravan la exportación definitiva de ese producto, pero con pago de tasas si correspondiere. El ingreso de la mercadería en su reimportación, está exento de tributos aduaneros. Exportación Temporaria para Perfeccionamiento Pasivo es el régimen por el cual la mercadería de libre circulación se exporta pero con la finalidad de que dicha mercadería sea afectada a una operación de transformación, elaboración, reparación u otra autorizada. El producto resultante de esa afectación, debe reimportarse en un plazo determinado. La exportación en este régimen está exenta del pago de tributos aduaneros, no así de las tasas si correspondiere. La reimportación del producto resultante deberá abonar los tributos sobre el valor agregado en el exterior y no sobre el valor del producto final. 24 Artículo 83, CAM 25 Artículo 86, CAM Comisión de Comercio Internacional Página 5

6 3.3) Depósito Aduanero Es el régimen por el cual la mercadería importada ingresa a un depósito aduanero, exonerada de tributos aduaneros, no de tasas, para su posterior inclusión en otro régimen aduanero. La reglamentación determinará el plazo de permanencia en este régimen. Modalidades y operaciones permitidas 26 : depósito de almacenamiento: la mercadería solamente puede ser objeto de operaciones destinadas a asegurar su reconocimiento, conservación, fraccionamiento en lotes o volúmenes y cualquier otra operación que no altere su valor ni modifique su naturaleza o estado. depósito comercial: la mercadería puede ser objeto de operaciones destinadas a facilitar su comercialización o aumentar su valor, sin modificar su naturaleza o estado. depósito industrial: la mercadería puede ser objeto de operaciones destinadas a modificar su naturaleza o estado, incluyendo la industrialización de materias primas y de productos semielaborados, ensamblajes, montajes y cualquier otra operación análoga. depósito de reparación y mantenimiento: la mercadería puede ser objeto de servicios de reparación y mantenimiento, sin modificar su naturaleza. depósito para exposición u otra actividad similar: la mercadería ingresada puede ser destinada a exposiciones, demostraciones, ferias u otras actividades similares. 3.4) Tránsito Aduanero: Es el régimen común a la importación y a la exportación por el cual la mercadería circula por el territorio aduanero, bajo control aduanero, desde una aduana de partida a otra de destino, sin el pago de los tributos aduaneros ni la aplicación de restricciones de carácter económico 27. Las modalidades de este régimen son: de una aduana de entrada a una aduana de salida; de una aduana de entrada a una aduana interior; de una aduana interior a una aduana de salida; y de una aduana interior a otra aduana interior. 3.5) Depósito Temporal El CAM introduce el concepto de Depósito Temporal, estableciendo que es una condición que se otorga a la mercadería, desde el momento de la descarga en la zona primaria aduanera y hasta que reciba un destino aduanero. No es un lugar físico en sí mismo por definición, sino una condición de la mercadería, sin perjuicio que las mercaderías deberán permanecer durante ese período en un lugar físico - depósito a 26 Artículo 68, CAM 27 Artículo 91, CAM Comisión de Comercio Internacional Página 6

7 tales efectos - autorizado por la Aduana. El Depósito Temporal podrá ser de importación o exportación según sea el caso. Operaciones permitidas respecto a la mercadería sometida a la condición de depósito temporal: las destinadas a asegurar su conservación, impedir su deterioro y facilitar su despacho, siempre que no modifiquen su naturaleza, su presentación o sus características técnicas y no aumenten su valor; el examen y extracción de muestras; el desembalaje, pesaje, reembalaje y cualquier otra manipulación de la mercadería. El plazo de permanencia de la mercadería en Depósito Temporal será el que fijen las normas reglamentarias, aún no establecidas. 3.6) Otros destinos de importación En forma adicional a los regímenes aduaneros de importación abordados en los párrafos precedentes, el CAM prevé otros destinos aduaneros de importación de mercadería, a saber 28 : reembarque, abandono, y destrucción. El reembarque 29 se configura cuando la mercadería llegada a territorio aduanero, bajo la condición de depósito temporal de importación o en régimen de depósito aduanero, sale bajo control aduanero, sin el pago de los tributos aduaneros ni las prohibiciones o restricciones de carácter económico. La mercadería podría considerarse en situación de abandono 30 cuando: se llegue al vencimiento del plazo para permanecer en depósito temporal, y no se otorgue otro destino, o el interesado exprese la voluntad de abandonarla y la Administración acepta, o el interesado no cumple los trámites establecidos por la Administración para el despacho de la mercadería. La Administración Aduanera dispondrá la destrucción 31 de mercadería que se pretende ingresar, cuando la misma atenta contra la moral, salud, seguridad, orden público o el medio ambiente. 4) ÁREAS CON TRATAMIENTOS ADUANEROS ESPECIALES El CAM prevé las siguientes áreas con tratamientos aduaneros especiales: Zonas Francas, Áreas Aduaneras Especiales, y Tiendas Libres. Zonas Francas: Tal como mencionáramos en el numeral 1 del presente trabajo existe una importante diferencia entre el CAM y la normativa actual, ya que el CAM se basa en la definición 28 Artículo 35, CAM 29 Artículo 71, CAM 30 Artículo 72, CAM 31 Artículo 73, CAM Comisión de Comercio Internacional Página 7

8 de Zona Franca del Convenio de Kyoto Revisado, no así nuestro Código Aduanero vigente. El CAM define a las Zonas Francas como parte del territorio de los Estados Parte, y establece que para lo único que no se considerarán dentro del territorio aduanero es en lo que respecta al pago de los impuestos o derechos de importación, por la mercadería en ellas almacenadas. Esto significa que mientras la mercadería se encuentre en dichas zonas está bajo la franquicia aduanera de no pago de impuestos o derechos de importación 32. La entrada y la salida de mercaderías de la zona franca serán regidas por la legislación que regula la importación y la exportación, respectivamente 33. En este nuevo contexto, las Zonas Francas dejan de ser un exclave aduanero, aplicándose la normativa aduanera para el almacenamiento y movimiento dentro de la zona, sin perjuicio de las facultades que ya tenía la aduana en cuanto al control de las mercaderías en su ingreso y egreso de zona. En las mismas se podrán realizar actividades de almacenamiento, comerciales, industriales o de prestación de servicios, de conformidad con lo que determinen los Estados Parte sin límite de permanencia para la mercadería en dicha zona 34. Áreas Aduaneras Especiales: Estas áreas se definen como la parte del territorio aduanero en la cual se aplica un tratamiento temporario especial, con un régimen tributario más favorable que el vigente en el resto del territorio aduanero 35. Tiendas Libres: Son lugares delimitados y ubicados en la Zona Primaria. Tendrán como destino la comercialización de mercadería para consumo de viajeros, exonerados de los tributos a la importación o exportación. Podrá autorizarse por parte de la autoridad competente (del Estado Parte de la jurisdicción en que se hallen), la existencia de esas tiendas a bordo de medios de transporte aéreo, marítimo y fluvial de pasajeros que cubran rutas internacionales. La venta que en ellas se realice no podrá ser en cantidades que hagan presumir un fin comercial o industrial 36. Estas tiendas podrán contar con un depósito comercial, habilitado y bajo control aduanero, a los efectos de almacenar la mercadería para uso del presente régimen. La mercadería que no tiene libre circulación en el TAM, permanecerá en ese depósito exonerada de los tributos aduaneros, y no se le aplicará las prohibiciones o restricciones de carácter económico a la importación. Y respecto a las mercaderías de libre circulación en el TAM, serán ingresadas a esos depósitos exoneradas de tributos no así de las tasas. 32 Artículo 126, CAM 33 Artículo 126, CAM 34 Artículos 127, 128 y 129, CAM 35 Artículo 131, CAM 36 Artículo 132, CAM Comisión de Comercio Internacional Página 8

9 5) PUERTO LIBRE El régimen de Puerto Libre no existe como instituto en el CAM. Al respecto podemos realizar la siguiente reflexión: el Decreto Reglamentario de la Ley de Puertos, refiere a los mismos como exclave aduanero, no así la Ley de Puertos Libres Nº y la Ley Nº Producto de esta dualidad existe doctrina a favor y en contra de la figura de puerto libre como exclave aduanero. Con la definición que realiza el CAM de exclave aduanero ya vista en el numeral 1 del presente trabajo, no cabe duda que el puerto libre no será un exclave aduanero, y por ende en él se deberán aplicar las disposiciones aduaneras. Sin perjuicio de lo mencionado precedentemente, destacamos los principios básicos del régimen actual de Puerto Libre según los artículos 2 y 3 de la Ley : La circulación de mercaderías en el Puerto de Montevideo será libre. No se exigirán para ello autorizaciones ni trámites formales. Las actividades que se cumplan en dicho puerto no significarán modificaciones de la naturaleza del producto o mercaderías y quedarán limitadas a operaciones de depósito, reenvasado, remarcado, clasificado, agrupado y desagrupado, consolidado y desconsolidado, manipuleo y fraccionamiento. El destino de las mercaderías que ingresen al puerto podrá ser cambiado libremente. No estarán sujetos en ningún caso a restricciones, limitaciones, permisos o denuncias previas. Durante su permanencia en el recinto aduanero portuario, las mercaderías estarán exentas de todos los tributos y recargos aplicables a la importación o en ocasión de la misma. Cuando fueran introducidas desde el Puerto de Montevideo al territorio aduanero nacional, se considerarán importaciones o despachos de entrada procedentes del exterior a todos los efectos y deberán cumplir los trámites y pagos que correspondan. Las mercaderías nacionales o nacionalizadas para ser introducidas al Puerto de Montevideo, deberán ajustarse a las normas que rigen para la exportación o para el despacho de salida del país. El régimen de Puerto Libre fue complementado por el art. 163 de la Ley N , que establece: Interprétase que el nuevo marco legal de la actividad portuaria no supone restricciones de las potestades de la D.N.A. dentro del recinto portuario. Por último y tal como hiciéramos referencia anteriormente, dada la inexistencia en el CAM del régimen de Puerto Libre, si se desean mantener todos los beneficios asociados al mismo, se deberá contemplar al momento de redactar el nuevo Código Aduanero Uruguayo, la forma de incluir los principios básicos del régimen establecidos por los artículos 2 y 3 de la Ley ya vistos. Cra. Graciela De Vida Cr.Federico Esmite Comisión de Comercio Internacional Página 9