LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN: LA GESTION MULTIDISCIPLINAR DEL RIESGO LABORAL

Transcripción

1 LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN: LA GESTION MULTIDISCIPLINAR DEL RIESGO LABORAL Publicado en: Medicina Preventiva, III, 1,1, 3-6pp. (1997) Bernardo Moreno-Jiménez Centro Universitario de Salud Publica Madrid La Ley de Prevención de Riesgos Laborales 31/1995 ha convertido en ley lo que anteriormente era sólo la voluntad y el espíritu de anticiparse a los incidentes en el mundo del trabajo. Si bien la preocupación por la prevención del riesgo laboral ha sido una temática presente a nivel europeo y nacional desde la década de los años setenta, su plasmación legal ha tenido una gestación lenta y laboriosa, en algunos casos conflictiva. La Ley de Prevención ha supuesto el éxito de la voluntad de hacer de la prevención un tema no sólo central e importante, sino de obligado cumplimiento en el mundo laboral. Antes de su entrada en vigor la legislación existente en nuestro pais podía considerarse insuficiente y dispersa para afrontar la problemática de forma global, a partir de ahora se dispone del marco legal adecuado para poder actuar y adoptar las medidas necesarias para la prevención. Es necesario reconocer, sin embargo, que los logros y los desarrollos de la ley en el año transcurrido han sido escasos, en parte debido a la espera de los reglamentos que deben especificar su realización concreta. No obstante, sería un error considerar que la Ley se aplica sólo en la medida que los reglamentos vayan siendo desarrollados. La obligación de la prevención para las organizaciones es real a partir de su vigencia y sólo un espíritu reglamentista puede supeditar la Ley al desarrollo de sus reglamentos. Para algunos la ley no ha cumplido las expectativas previstas. En ciertos casos la lectura que se está haciendo de algunos de sus capítulos o artículos está siendo sometida a los sesgos de las expectativas previas más que al espiritu real de su articulado. Probablemente uno de tales puntos corresponde al capítulo IV en el que se desarrolla el tema de los Servicios de Prevención. Se olvida a menudo que el objetivo central de la Ley es la prevención del riesgo laboral, en este sentido la Ley se centra en el control de las condiciones objetivas del trabajo. Por ello la ley no es una ley de salud laboral, como con frecuencia se la denomina, sino que es algo más básico y anterior, probablemente también menos exigente, una ley sobre los supuestos que pueden afectar a la salud. Si bien la Ley incluye referencias a la seguridad y la salud en el trabajo, el tema de la salud no es tratado de forma directa. Su centro y énfasis está en aspectos previos. Seguridad y salud figuran como resultados del objeto central de su tema que es la prevención del riesgo.

2 No debería olvidarse que el ministerio ponente ha sido el Ministerio de Trabajo y que la Ley tiene el caracter de legislación laboral. Por otra parte una de sus características, propia de las legislaciones actuales, es legislar lo mínimo, dejando gran parte de su desarrollo al juego social. Un poco como en el corazón de la ley, en el capítulo IV, su capítulo central, la Ley aborda el tema de los Servicios de Prevención. Como tal, el capítulo es breve y consta exclusivamente de tres artículos. Es el art. 31 el que contiene específicamente el desarrollo de Servicios de Prevención con las funciones de garantizar la adecuada protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. En su parágrafo 3º el articulado de la Ley le asigna diversas funciones tales como el diseño de la actuación preventiva, la evaluación de los factores de riego, la información y formación de los trabajadores y la vigilancia de la salud. En el parágrafo siguiente del mismo artículo, prgf. nº 4, se establece su naturaleza interdisciplinar y una dotación acorde a las necesidades a desarrollar. Es importante observar que en el breve y conciso articulado que desarrolla la Ley en este capítulo vuelven a recogerse los objetivos básicos de la Ley que aparecen ya en el Cap. 1º, art. 2, que establece el objeto y el caracter de la Ley : la prevención de los riesgos, la protección de la seguridad, la eliminación o disminución de los riesgos derivados del trabajo, la información y formación sobre los riesgos, así como los derechos y obligaciones que se establecen en el cap.iii. Al hacerlo así la Ley centra en los Servicios de Prevención de las empresas la verdadera instancia activa que debe desarrollar el espíritu y la letra de la Ley. Los Servicios de Prevención son la unidad técnica de la empresa responsable de la vigilancia activa y secundariamente reactiva, de la seguridad y la salud de los trabajadores. No es extraño que en este contexto la preocupación y las expectativas por el desarrollo y concrección de los Servicios de Prevención hayan sido altas. El desarrollo de los Servicios de Prevención y su actuación forman el núcleo mismo de la Ley. De esta forma, los parágrafos del art.31 ilustran que el centro de las funciones de los Servicios recaen en el estudio, análisis y actuación sobre las condiciones de trabajo. De la misma manera que las condiciones de trabajo son el verdadero protagonista de la Ley, son también el objetivo central de los Servicios de Prevención. Por ello, y de la misma forma que la Ley, su objetivo central no es la salud sino la actuación sobre los factores de riesgo y en general sobre las condiciones objetivas de trabajo. El objetivo de la Ley y los cometidos de los Servicios van a la par. Los Servicios de Prevención, su estructura y sus cometidos, indican que la iniciativa, la dirección y el seguimiento de las condiciones de trabajo es una obligación que corresponde directamente a las empresas, aunque puedan delegar por falta de medios su determinación (art.31, prgf.5), y deban ser completados por el derecho de consulta y participación de los trabajadores. Los Servicios de Prevención son la instancia responsable y asesoradora de la empresa en la determinación de las condiciones de trabajo. Los Servicios de Prevención tienen como función directa integrar la actividad productiva y la preventiva en un todo organizacional que garantice de un lado el normal funcionamiento de la empresa, y de otro el respeto a las condiciones de seguridad y salud. A partir de la Ley, la prevención de los riesgos acompaña y es parte de cualquier proyecto empresarial; la función de vigilar y asesorar

3 sobre ellos corresponde precisamente a los Servicios de Prevención, de aquí su importancia. La relevancia concedida a los Servicios de Prevención se pone de manifiesto en la importancia concedida a la elaboración del Reglamento de Servicios de Prevención e incluso en las dificultades y en los retrasos, en su gestación, comparables a los de la misma ley. El Reglamento de los Servicios de Prevención (39/1997) aparecido en el BOE con fecha del 31 de Enero reitera el espíritu de la Ley al establecer desde sus primeros párrafos la prevención del riesgo como parte constitutiva del mismo proyecto empresarial. Desde su artículo primero el Reglamento establece claramente que la actividad preventiva debe integrarse tanto en los procesos técnicos como organizativos, así como en los diversos niveles jerárquicos de la empresa. Ello implica que la actividad preventiva no puede circunscribirse exclusivamente a una sección o departamento. La definición de los Servicios que establece la Ley es abierta, Se entenderá como servicio de prevención al conjunto de medios humanos y materiales necesarios para realizar las actividades preventivas, si bien en el artículo 15 del Reglamento establece que El Servicio de prevención propio constituirá una unidad organizativa específica. El espíritu de la ley y el reglamento parecen indicar que la actividad preventiva no es una actividad circunscrita y limitada a unos servicios técnicos. Un tema que ha preocupado en determinadas instancias y profesiones es quien debe asumir la dirección de tales Servicios. La cuestión no parece que corresponda a los planteamientos de la Ley y el Reglamento. Lo importante en la creación de los Servicios no es quien debe dirigirlos sino que funciones debe realizar en cada empresa. La dirección real de tales servicios dependerá en gran medida de los recursos humanos de cada empresa y de las tareas prioritarias en la misma. Los Servicios de Prevención no se circunscriben a una tarea fija determinada, su area de trabajo se extiende al sistema general de la organización. La prevención del riesgo no puede equipararse a un análisis en la línea del arbol de fallos o de sucesos, análisis lineal y en último término mecanicista de la prevención. Una concepción realmente activa de la prevención necesita explorar aspectos colaterales y elementos próximos a la línea de incidentes causales. La prevención de riesgos no puede basarse en la aplicación de un prontuario o recetario de normas, sino en el replanteamiento de los procedimientos habituales. Ciertamente, los Servicios de Prevención tienen, según el artículo 31 de la Ley, una serie de funciones específicas de las que se desglosan seis de ellas concretamente. La primera de todas es precisamente la gestión de la prevención, es decir, el desarrollo de una serie de medidas, planes y programas dirigidos a la organización como sistema. Si quisieramos sintetizar las diferentes funciones descritas por la Ley a los Servicios de Prevención probablemente la mejor forma de hacerlo sería la Gestión multidisciplinar de la Prevención. Una visión en profundidad de los accidentes y los problemas de salud en el trabajo no puede limitarse a ubicar los problemas en los procesos de producción, en las máquinas, las herramientas o en los fallos humanos, sino que debe indagar los fallos de gestión que están en la base. Ese es su cometido principal y básico. El principal error que puede cometerse en la organización de los Servicios de Prevención es su identificación con unos servicios técnicos más dentro de la empresa, la organización o la institución. Lo importante y decisivo es que sean considerados como una instancia activa de la organización que vele por la seguridad y la salud de forma

4 global y no solo por algunos de los problemas que puedan afectarlas. El que cuenten con unos determinados servicios o con unos determinados profesionales, dependerá de factores específicos de la empresa que pueden ser contingentes. La dimensión de gestión de la prevención que deben realizar los Servicios de Prevención no ha sido suficientemente destacada, sin embargo es la función crítica que puede determinar su éxito o fracaso. La referencia a ellos se ha centrado en sus funciones técnicas, pero probablemente tales funciones son secundarias ante la tarea más básica de la gestión global de la prevención. Una concepción técnica de la prevención, se centre en la seguridad, en la higiene, en la medicina preventiva o de empresa o en la ergonomía y los factores psicosociales, es necesariamente limitada y no puede cubrir el espectro global del riesgo. En último término la prevención y su eficacia no es el resultado de una técnica, cualquiera que sea, sino de una estrategia que sólo puede llevarse adelante y culminarse mediante un proceso de gestión. Por ello los técnicos superiores, de forma más específica que cualesquiera otros, son o deben ser en primer lugar, gestores de la prevención. La función del técnico superior de prevención de riesgos laborales no se restringe al desarrollo de las medidas técnicas necesarias propias de su especialidad, ya sean de índole activa o reactiva, rigurosamente ni siquiera se centra en ello, sino más bien en el establecimiento de un tipo de gestión estratégica de la prevención del riesgo laboral. El tecnico superior, en cualquiera de sus especialidades, debe actuar fundamentalmente como un gestor de la prevención y no simplemente como el especialista que atiende a aspectos particulares propios de un determinado enfoque. Aquí comienzan los problemas. De forma general la prevención se ha entendido de forma muy aplicada, a veces excesivamente técnica, vinculada a procedimientos técnicos muy concretos. Lamentablemente hay que constatar que la prevención de los riesgos laborales ha estado desconexa de la gestión empresarial, apartada de los logros y desarrollos que han ocurrido en el mundo de la administración de empresas. Esta ha sido, en parte, una de las causas que ha limitado su alcance y desarrollo. La gestión de la prevención debe considerarse como un factor estratégico más de la empresa. Lograr que la prevención sea vista y considerada como gestión estratégica dentro de la empresa es lo que puede marcar el éxito en la consecución de los objetivos generales marcados por la Ley y de los objetivos específicos delimitados para los Servicios de Prevención. Cuando se observa la práctica común en la mayoría de centros, incluso los mejor orientados a obtener las máximas garantías de seguridad y salud, se advierte que las actuaciones, incluso las preventivas, han tenido un carácter principalmente reparador, es decir se organizaban y se pensaban a partir de incidentes ocurridos. Este enfoque no ha resultado efectivo, como consecuencia la siniestralidad y morbilidad no se ha reducido de forma importante. Razón de ello, al menos parcial, ha sido la utilización de modelos de inspección de accidentes y de enfermedades profesionales, modelos reactivos que han mostrado que la simple supresión de unos factores específicos no garantizaba la disminución de la siniestralidad y morbilidad. No hay gestión estratégica sin política. Por ello función básica de los Servicios de Prevención es la elaboración de políticas de prevención del riesgo laboral, es decir determinar los objetivos prioritarios de la organización con respecto al riesgo laboral, precisar las etapas que deben recorrerse y marcar los sistemas de verificación. Desde

5 este planteamiento resulta más claro que su función no es exclusivamente técnica, quizás ni siquiera prioritamente técnica. Supone la capacidad para implicar a la alta organización en el logro de unos objetivos de seguridad y salud obteniendo para ello los recursos suficientes. La elaboración de una política de prevención del riesgo laboral exige el compromiso ejecutivo para desarrollar programas y planes que garanticen la consecución de los objetivos prioritarios. Establecer y conseguir que la organización desarrolle una política de prevención de riesgos laborales es uno de los objetivos prioritarios de los Servicios de Prevención. A partir de aquí, la interdisciplinariedad que se reconoce a los Servicios de Prevención y que es recogida en la Ley (art. 31, prgfo. 4) y el Reglamento (art. 10, prgfo. 3), proviene de la misma naturaleza plural de las condiciones de trabajo y los factores de riesgo a ellos vinculados. La interdisciplinaridad aludida se refiere indudablemente a la presencia de una serie de técnicas básicas, bien conocidas, que son necesarias para un abordaje completo de la prevención del riesgo : seguridad e higiene industrial, medicina, ergonomía y psicosociología. Pero hablar de interdisciplinaridad puede llevar a algunos engaños. La interdisciplinaridad no se refiere simplemente a la colaboración entre las especialidades reconocidas en el Reglamento, sería una visión simplista y extremadamente superficial. Hablar del carácter interdisciplinario no se reduce a la simple colaboración de las diferentes disciplinas presentes en las técnicas necesarias para abordar la prevención, sino que incluso supone la aparición de enfoques y conocimientos que son la fusión de sus supuestos iniciales. La interdisciplinariedad no puede entenderse como la presencia conjunta de varias disciplinas cada una ejerciendo su técnica, sino como la conjunción en la tarea de los diferentes especialistas realizando tareas comunes. La interdisciplinaridad no debe considerarse como la mera yuxtaposición de especialidades, se necesita además la creación de espacios comunes y el desarrollo de un lenguaje común interdisciplinario. Para ello es necesario el abandono de la propia perspectiva como enfoque exclusivo de la problemática que atañe a la seguridad y la salud laboral. Una formación amplia e integral en seguridad y salud laboral puede facilitar el ejercicio y la aplicación de las propias especialidades y favorecer la creación de un espacio común, realmente interdisciplinar. En realidad, la mayoría de las disciplinas científicas han perdido gran parte de su pureza original y viven actualmente de múltiples prestamos de otras disciplinas afines y menos próximas. Estamos asistiendo a un panorama de fecundación interdisciplinar que vaticina y describe el desarrollo de nuevos saberes que no pueden localizarse en el marco disciplinar heredado. Las conocimientos más vigentes y los saberes más urgentes son de carácter interdisciplinario. No es extraño que en este contexto el desarrollo de nuevas exigencias, situaciones y tecnologías en el ámbito de la seguridad y la salud laboral abran paso a saberes hasta ahora no tipificados y poco circunscritos. La realidad social y tecnológica está rompiendo los viejos moldes del saber académico y universitario que han englobado los conocimientos cientificos en disciplinas acotadas histórica y temáticamente. El Trivium y el Quatrivium y sus prolongaciones recientes se han quedado hasta tal punto obsoletos que no representan la eclosión actual de nuevos conocimientos. La misma necesidad de abordar la prevención del riesgo de forma unitaria y no solo en colaboración puede obligar a ello. El Reglamento establece precisamente en su

6 artículo nº 1 que la prevención en la organización debe realizarse en el conjunto de sus actividades y decisiones, tanto en los procesos técnicos, en la organización del trabajo y en las condiciones en que éste se preste, como en la línea jerárquica de la empresa, incluidos todos los niveles de la misma. La Multidisplinaridad, entendida de forma amplia, lleva consigo la participación de todas las técnicas y enfoques presentes en la organización. Ello conlleva por parte de los Servicios de Prevención la necesidad de establecer un dialogo permanente y una línea de participación continua y abierta. Finalmente, el reto que tienen por delante los Servicios de Prevención es, por una parte, evitar la burocratización de sus funciones, y de otra parte, asumir el desarrollo positivo de la seguridad y la salud laboral, la promoción de ambas. Con ello, la seguridad y la salud entroncan con el desarrollo de la calidad industrial y de servicios por una parte y con la calidad de vida laboral por la otra.

7 Notas para el desarrollo: El Reglamento establece que es propio de las funciones de nivel superior la vigilancia y el control de la salud de los trabajadores y no específica otra cosa sino la de que tales técnicos superiores serán personal sanitario con competencia técnica, formación y capacidad acreditada con arreglo a la normativa vigente (art. 37. Par. 3). El artículo 38 explicita que la Vigilancia de la Salud se ajustará a los contenidos establecidos en el artículo 21 de la Ley General de Sanidad 14/1986 del 25 Abril. La disposición adicional segunda. Integración de los Servicios de Prevención, establece que el personal perteneciente a los servicios médicos de empresa... se integrará en los servicios de prevención de las correspondientes empresas, cuando éstos se constituyan, sin perjuicio de que continúen efectuando aquellas funciones que tuvieran atribuidas, distintas de las propias del servicio de prevención. Por otra parte, la disposición adicional tercera establece que la aplicación del Real Decreto no afectará a la actividad sanitaria desarrollada hasta ahora por los servicios médicos de empresa (par.1), ni tampoco el mantenimiento de la actividad preventiva desarrollada por los servicios de seguridad e higiene en el trabajo. Complementariamente la Disposición adicional cuarta, Aplicación a las Administraciones Públicas, precisa que el establecimiento de los Servicios de Prevención se realizará en los términos que se establezcan en la normativa específica que al efecto se dicten.