El uso del gas natural en el transporte: fiscalidad y medio ambiente

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2 El uso del gas natural en el transporte: fiscalidad y medio ambiente

3 Autores Dra. Montserrat Peretó García Dra. Ana Muñoz Merino D. Juan Ros Salas Fundación Gas Natural 1ª Edición 2004 Déposito legal D.L.B Impreso en España

4 Prólogo I El gas natural en automoción y su aportación al transporte sostenible Las ventajas ambientales del uso del gas natural en automoción son múltiples. Su composición exenta de azufre, plomo u otros metales pesados, evita la emisión a la atmósfera de estos componentes y la de partículas sólidas en suspensión, uno de los principales problemas de la utilización actual del gasóleo, por su repercusión en la salud humana en cuanto a la posible agravación de enfermedades respiratorias y cardiovasculares. Sus propiedades químicas permiten el uso de catalizadores, especialmente de tres vías, que minimizan las emisiones de óxidos de nitrógeno, de monóxido de carbono y de hidrocarburos. Además, los vehículos de gas natural son más silenciosos que los que funcionan con motores diesel, con una reducción del orden de los 10 decibelios y con menores niveles de vibración. Por todo ello, el gas natural constituye una importante alternativa, contrastada y viable, a los combustibles clásicos utilizados en los vehículos de transporte. Así lo demuestran los varios millones de vehículos -automóviles, autobuses, camiones y carretillas elevadoras-, impulsados con gas natural, y su positiva aportación a la preservación del medio ambiente y al objetivo de lograr un transporte sostenible. En este sentido, el Grupo Gas Natural tiene una sólida y larga experiencia en el uso del gas natural como combustible para automoción. Sólo en Argentina, país donde el Grupo está presente desde finales de 1992, circulan, hoy, más de automóviles que usan esta energía. Además, también en España se han puesto en marcha proyectos para desarrollar esta nueva y decisiva alternativa energética en automoción. Así, en 2003 ya circularon en nuestro país cerca de 750 vehículos de transporte accionados con gas natural, la mayoría de ellos autobuses y camiones de recogida de residuos urbanos en ciudades como Madrid, desde el inicio destacada pionera en este ámbito, y a la que luego siguieron Barcelona, Sevilla, Valencia y otras importantes ciudades españolas. En todo este proceso, tanto empresas como usuarios se plantean un tema clave: el estimulo fiscal al uso del gas natural en vehículos de transporte. Se trata, en definitiva, de poder incorporar a la legislación española mecanismos para incentivar su uso, tal como ya existen en otros países de la Unión Europea. I

5 Por esta razón, la Fundación Gas Natural encargó al Centre d Economia Industrial el estudio que hoy publicamos, y cuyo resultado es el que ahora tiene en sus manos el lector. En el estudio se analizan, comparativamente, las medidas fiscales tomadas en otros países europeos para estimular el uso del gas natural en automoción, y se exponen algunas interesantes propuestas para España. Quiero felicitar desde aquí a sus autores, la Dra. Montserrat Peretó García, la Dra. Ana Muñoz Merino, y el Sr. Joan Ros Salas, así como a todos sus colaboradores, por el magnífico trabajo que han realizado, que esperamos sea una muy útil aportación para avanzar significativamente en el camino emprendido. También deseo expresar mi sincero agradecimiento a D. Josep Mateu, Director General del Real Automóvil Club de Cataluña, por el apoyo que nos ha demostrado, así como por la colaboración de la Fundación RACC en la promoción y divulgación de este estudio. En especial, destacar nuestra profunda satisfacción por la coincidencia de esfuerzos que, en esta labor, llevamos a cabo la Fundación Gas Natural y la más importante asociación de automovilistas de España. El Grupo Gas Natural, que fue pionero en la introducción del gas natural en España, trabaja, hoy, para hacer un futuro mejor y asegurar el bienestar de las mujeres y los hombres del mañana. Es en el marco de este compromiso con las futuras generaciones, que quiero reiterar que nuestra decidida apuesta por el uso del gas natural en automoción tiene como objetivo lograr un transporte sostenible y así contribuir, de manera significativa, a la mejora del medio ambiente y al aumento de la calidad de vida de las personas. D. Enrique Locutura Vicepresidente de la Fundación Gas Natural II

6 Prólogo II El uso del gas natural en el transporte: fiscalidad y medio ambiente Las exigencias que las sociedades avanzadas imponen a las instituciones públicas y privadas, son cada día mayores y más complejas. No basta con satisfacer necesidades individuales o colectivas, asignar recursos según prioridades, atender a territorios bien delimitados y más o menos abarcables; es necesario adaptarse a cambios en todos los ámbitos: tecnológicos, organizativos, sociales políticos, y gobernar sociedades en las que las interrelaciones entre ellas, los individuos que las forman y otras sociedades, culturas y territorios, plantean nuevas oportunidades y amenazas. En este contexto, conciliar demandas, que pueden ser incluso contradictorias, se convierte en un arte indispensable para alcanzar equilibrios eficientes y socialmente aceptables, como el que se plantea entre transporte eficaz, consumo de energía y respeto al medio ambiente. Este tipo de problemas, que preocupan a la industria y afectan a su competitividad, son los que trata el Centro de Economía Industrial, constituido por el Departament de Treball i Indústria de la Generalitat de Catalunya, la Cámara de Comercio de Barcelona y la Universidad Autónoma de Barcelona, precisamente para contribuir a la reflexión, al debate y a la difusión de las grandes cuestiones que preocupan a la industria en Cataluña, España y el resto de Europa. Por esto aceptó con agrado la propuesta de la Fundación Gas Natural de elaborar el estudio que ahora presentamos. Este trabajo se propone contribuir a la necesaria reflexión y debate sobre un aspecto muy relevante del problema. Disponemos de una energía, el gas natural, que representa un avance significativo en términos de eficiencia y calidad del medio ambiente y un instrumento, la política fiscal, que puede utilizarse para incentivar su uso en diversos campos y, particularmente, en el que ahora nos ocupa, el transporte. El objetivo del estudio es, por tanto, analizar los principales argumentos que aconsejan introducir cambios en el sistema tributario español para estimular el uso del gas natural en el transporte, ganando así en eficacia energética y medioambiental. Pretende, pues, aportar soluciones concretas y bien fundamentadas en la doctrina y en la experiencia de países que han avanzado en este sentido. La estructura del trabajo considera, en primer lugar, la idoneidad de la política fiscal como instrumento eficaz de disuasión y uso de energías favorables al medio ambiente. III

7 A continuación, se analiza la normativa de la Unión Europea para conocer el margen de que disponen los Gobiernos. Una conclusión importante indica que el legislador español dispone de amplia capacidad de maniobra. Más concretamente, en el estudio se presenta el caso de Italia, el país europeo que cuenta con más vehículos propulsados por gas natural. El caso italiano se complementa con ejemplos de Francia, Alemania, Gran Bretaña, Portugal, Canadá y Estados Unidos. Este ejercicio de benchmarking permite concluir que no existen trabas técnicas que impidan trasladar a España incentivos utilizados con éxito en otros países. Finalmente, se analiza en detalle el sistema tributario español, los impuestos relevantes como el de sociedades y las deducciones que contempla, el impuesto sobre hidrocarburos, los impuestos especiales a determinados medios de transporte, el IVA y los tributos autonómicos y locales. De este estudio exhaustivo se derivan conclusiones y propuestas concretas, reflejadas al final del trabajo. La directora del estudio ha sido la Dra. Montserrat Peretó García, profesora titular de Derecho Financiero y Tributario de la UAB, especialista en esta materia y con amplia experiencia de asesoramiento al sector privado y a la administración pública. Sus colaboradores principales han sido la Dra. Ana Muñoz Merino y el Sr. Juan Ros Salas. La Dra. Muñoz es Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Cantabria y directora de la ANEP (Ministerio de Ciencia y Tecnología), prestigiosa investigadora, que ha ocupado puestos de responsabilidad en el ámbito universitario, en la Administración Pública y la empresa privada. Las Dras. Peretó y Muñoz trabajan en un ambicioso proyecto de investigación sobre La liberalización de los servicios públicos de suministro y fiscalidad autonómica y local: el suministro de agua potable, electricidad, gas y telecomunicaciones que cuenta con el apoyo del Ministerio de Ciencia y Tecnología (BJU ). El Sr. Juan Ros Salas es director de una prestigiosa empresa de consultoría y cuenta con una dilatada experiencia profesional en el ámbito empresarial e industrial. Esperamos que el excelente trabajo realizado bajo la dirección de la Dra. Montserrat Peretó, contribuya a comprender mejor y tomar decisiones que mejoren algo tan trascendental y cotidiano como el transporte y el medio ambiente. D. Josep Mª Surís Director Centre d Economia Industrial IV

8 Presentación La fiscalidad del automóvil: un instrumento para la movilidad sostenible La política fiscal es, hoy en día, uno de los principales instrumentos de los gobiernos para incidir directamente sobre las conductas y el proceder del ciudadano. RACC Automóvil Club, como asociación de automovilistas que agrupa a más de un millón de personas, cree de suma importancia generar un proceso de reflexión y debate sobre las posibilidades de la fiscalidad del automóvil, como instrumento de una política de movilidad orientada a mejorar el grado de seguridad y sostenibilidad medioambiental de nuestro sistema de transporte. Este proceso de debate y reflexión adquiere en la actualidad, si cabe, una mayor relevancia al coincidir con un momento clave de la política de la Comisión Europea en este ámbito. Es bien sabido que, a lo largo de 2004, la Comisión contempla en su agenda de prioridades el establecer una propuesta de directiva sobre la fiscalidad del automóvil que regulará claramente la interacción entre medio ambiente y carga fiscal. Por todo ello, nos gustaría aportar algunas reflexiones e ideas que puedan contribuir a este objetivo común que es la movilidad sostenible. El automóvil es, sin duda, un auténtico pilar de la sociedad actual. No sólo como industria de primera línea y de capital importancia para el desarrollo económico, sino también como instrumento de vida cotidiana y de expresión de millones de ciudadanos en todo el mundo. No le compete al RACC Automóvil Club abundar en la importancia del automóvil como sector económico. De todos es sabida la dimensión y tradición de la industria automovilística en España y de la industria auxiliar que se ha desarrollado a su sombra. Con una producción que en 2003 alcanzará los tres millones de vehículos, de los que el 80% son automóviles de turismo, y con una propensión a exportar elevadísima, también en torno al 80% de la producción, la industria automovilística es clave en la economía del país y en el proceso de generación de empleo. No en vano más de personas trabajan directamente en el sector. Sí, en cambio, resulta más relevante la consideración del automóvil desde la perspectiva de la demanda. Su uso se ha generalizado y va a seguir creciendo de modo incesante en los próximos años. El parque automovilístico español ha experimentado un aumento espectacular. A finales de 2003 podían circular por las carreteras españolas algo más de 19,3 millones de turismos, casi cuatro veces el parque estimado en 1977, cuando se superaban ligeramente los 5,1 millones de automóviles. V

9 Este aumento del parque automovilístico, claramente superior al de la población ha llevado la tasa de motorización en España en 2003 a una cifra estimada de 465 turismos por cada habitantes. Esta cifra, pese a su magnitud, se halla lejos del nivel de saturación, sobre todo si la comparamos con los datos que reportan otros países. En Estados Unidos, por ejemplo, esta tasa es de 748 turismos, lo que implica que hay más coches que personas adultas. Después de Estados Unidos, Canadá e Italia tienen el mayor nivel de motorización, con 540 coches por habitantes. En Alemania hay 515, y en Francia también 465. En cualquier caso, la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) estima que en 2020 el número de vehículos habrá aumentado un 40% en los países industrializados y un 86% en todo el mundo. Lógicamente, el aumento espectacular de la motorización ha cambiado sensiblemente el panorama de la movilidad en el mundo occidental. El automóvil es, hoy, un elemento clave de la vida cotidiana en sus múltiples aspectos: familiar, laboral, social, ocio y escolar. Por otra parte, es indudable que el éxito del automóvil se debe a los múltiples valores, más allá de la utilidad, que aporta a los ciudadanos, principalmente independencia y bienestar. Las externalidades negativas del automóvil La eclosión del automóvil ha suscitado, como mínimo una notable polémica social y un intenso debate político sobre su uso y, desde instancias diversas, se ha tildado más de problema que de solución a los múltiples requerimientos de la vida cotidiana. A título de ejemplo, basta citar el Libro Blanco sobre el Transporte de la Unión Europea, o el documento de la OCDE sobre Estrategia respecto al Medio Ambiente para la primera década del siglo XXI, publicado en Estas publicaciones ponen de manifiesto, entre otras consideraciones, que el sistema de transporte en general y el automóvil en particular, generan efectos externos negativos que, al mismo tiempo, suponen un coste social importante que debe intentar reducirse al mínimo. La siniestralidad, la contaminación y el efecto invernadero o la congestión son, en efecto, esa cara negativa del automóvil y, lógicamente, también desde la perspectiva del automovilista la apreciamos de esta manera. También es cierto, sin embargo, que como asociación de usuarios velamos decididamente por la minimización de los costes sociales que la utilización del automóvil supone. De hecho, creemos imprescindible su reducción y estamos actuando decididamente en puntos clave del problema, como la actitud del conductor, el control de calidad en las infraestructuras y en la calidad, seguridad e innovación tecnológica en los vehículos. Sólo en accidentes, la Comisión Europea estima que, anualmente, se pierden 160 miles de millones de euros al año, lo que representa un 2% del PIB de la UE, y como asociación de usuarios no podemos quedar indiferentes ante tales magnitudes. VI

10 Las externalidades positivas del automóvil No todo, sin embargo, son costes sociales. El RACC, al igual que la Federación Internacional del Automóvil-Alianza Internacional de Turísmo (FIA-AIT) (asociación que representa a más de 100 millones de automovilistas en el mundo), cree que el automóvil proporciona beneficios sociales importantes que hay que tener en cuenta a la hora de hacer una valoración global sobre las externalidades generadas por el transporte. El automóvil no sólo es una oportunidad para millones de personas, sino también una herramienta imprescindible de la vida cotidiana y del desarrollo económico. Miles de horas de trabajo se perderían, o en su defecto, miles de horas de tiempo libre, de no existir el vehículo privado como medio de transporte cotidiano. El automóvil proporciona independencia y libertad de movimientos, mejora la accesibilidad de las personas, es un medio de transporte eficaz, flexible y rápido, favorece el bienestar y el desarrollo humano, al tiempo que se erige en complemento del sistema de transporte público. Lógicamente, nuestro objetivo debe ser alcanzar un cierto equilibrio entre las externalidades negativas y las positivas que el uso del automóvil genera. En otras palabras, nuestro objetivo debe ser velar por la movilidad sostenible. Conseguir una movilidad sostenible supone consolidar un proceso de diálogo y acercamiento entre los agentes implicados. Usuarios, autoridades, industria e instituciones deben generar un clima favorable para debatir el futuro de la movilidad. Es complejo desvincular crecimiento económico y uso del automóvil, pero pueden obtenerse reducciones significativas de sus efectos negativos mediante políticas adecuadas que no penalicen exclusivamente al automovilista. Las políticas de movilidad sostenible La solución a la movilidad no es el veto al automóvil. No todo puede resolverse con una política de desplazamiento modal, pues la capacidad de los medios alternativos es limitada. Además, hay que adoptar posturas de mayor realismo aceptando la centralidad del automóvil en la vida cotidiana de la sociedad actual. Es bien cierto, también, que las políticas utilizadas para favorecer una movilidad sostenible son y han sido de naturaleza muy diversa. La sostenibilidad del uso del automóvil, o de un modo más amplio, la del sistema de transporte, se ha enfocado de maneras diversas a lo largo de los últimos años, habiéndose combinado políticas de oferta, de demanda y de regulación pública. VII

11 Así, por ejemplo, el aumento de las inversiones en infraestructuras o el fomento de la innovación tecnológica en aspectos como la seguridad o los nuevos carburantes, han contribuido a disminuir el número de accidentes y los efectos nocivos del vehículo sobre el medio ambiente. En cuanto a las políticas de demanda, los incentivos fiscales para la utilización de carburantes más limpios o las políticas de disuasión (multas), contribuyen también a reducir los efectos negativos provocados por el vehículo. Finalmente, en cuanto a las políticas de regulación, la tarea de las administraciones ha sido prolija, en especial, a partir de las líneas maestras marcadas por los organismos internacionales. El fomento de combustibles más limpios, la fabricación de coches menos contaminantes o la incidencia sobre la actitud de los conductores por la vía del establecimiento de nuevas normativas y el refuerzo de su cumplimiento, sin duda han ayudado también a disminuir los efectos negativos del automóvil. Hasta el momento, los logros de estas políticas, sean de oferta, demanda o regulación, se han revelado importantes respecto a la moderación del impacto negativo del sistema de transporte, aunque quizás no suficientes. Hoy en día, el sistema de transporte es más eficaz, limpio y seguro que hace años y por tanto tiene un impacto global mayor debido a su desarrollo. También es cierto, no obstante, que el sistema de transporte será mejor en el futuro que en la actualidad y, por ello, más seguro y menos contaminante. La siniestralidad se ha reducido considerablemente en los últimos años. En efecto, los resultados obtenidos hasta la fecha son dignos de mención, aunque todavía falte mucho camino por recorrer. El número de víctimas mortales en accidentes de tráfico se ha reducido sensiblemente en los últimos años, tanto en Europa como en España, y los objetivos para el futuro a medio plazo son tremendamente ambiciosos. El tercer programa de Seguridad Vial de la Comisión Europea pretende reducir a la mitad el número de víctimas mortales en el horizonte En otros términos, se pretende salvar vidas anuales. Por otra parte, los automóviles son hoy más limpios que en el pasado, gracias a las exigencias legislativas. Un automóvil de los años setenta, anterior al sistema de catalizador, realizaba unas emisiones equivalentes a las que realizarían 100 vehículos en la actualidad, considerando la tipología más favorable. Del mismo modo, las emisiones de dióxido de carbono, responsable del efecto invernadero, se han reducido en casi un 3% entre 1990 y 1999, a pesar del aumento del número de automóviles. En cualquier caso, dentro de los distintos instrumentos en que se ha fundamentado la política de movilidad en los últimos años, creemos que la política fiscal ha jugado un VIII

12 papel, aunque importante, inferior al que debería haber desempeñado. Por ello, hasta el momento actual, y más en España que en otros países de nuestro entorno, la fiscalidad del automóvil ha sido una oportunidad claramente desaprovechada para incidir de manera gradual y positiva sobre el impacto del vehículo sobre la sociedad. La fiscalidad del automóvil De entrada, la fiscalidad que recae sobre el automóvil de forma específica no apunta hacia objetivos de sostenibilidad, sino que, de un modo más general, está concebida únicamente como fuente de recaudación y, por tanto, desvinculada de todo objetivo de actuación política. Dejando al margen la fiscalidad de tipo general que recae sobre el automóvil como objeto de consumo, y que básicamente se concentra en el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) que grava tanto su compra como los servicios que pagamos por su utilización (combustibles, reparaciones, mantenimiento, etc.), y en el Impuesto sobre los Seguros, queremos concentrarnos en su fiscalidad específica. La fiscalidad que recae sobre el automóvil (y el automovilista) por el mero hecho de adquirir, poseer y utilizar un vehículo, se concentra, es bien sabido por todos, en tres figuras impositivas: Impuesto sobre determinados medios de transporte, más conocido como impuesto de matriculación, que depende de la cilindrada del vehículo, y cuya cuantía se determina en base al valor del mismo. Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, más conocido como impuesto de circulación, que supone una cuota fija municipal anual en función de una escala de gradación según la potencia del vehículo. Impuestos especiales sobre hidrocarburos, que recaen sobre la compra de los combustibles. En ninguno de los tres casos, la concepción y aplicación del impuesto se halla regida por criterios de sostenibilidad medioambiental, seguridad o cualquier otra circunstancia tendente a moderar las externalidades negativas del automóvil ni a favorecer las positivas. Además, la recaudación obtenida del automóvil por las Administraciones Públicas, considerando únicamente la procedente de fiscalidad específica, se acercó a los millones de euros en 2002, es decir, más del 10% de los recursos obtenidos por el Estado en el conjunto de sus operaciones no financieras. Esta ingente cantidad se encuentra desvinculada, además, de la política de asignación de recursos al sistema de transporte, ya que existe una falta de correlación entre los IX

13 ingresos obtenidos en la fiscalidad y las inversiones realizadas en el sistema. Tomando únicamente las inversiones en carreteras y pese a las elevadas inversiones realizadas en los últimos años, los recursos aplicados a esta finalidad han representado una proporción relativamente pequeña de la recaudación total por impuestos específicos y decreciente con el paso del tiempo. (alrededor del 40% en promedio en los últimos 10 años). Más preocupante es la situación si se compara la recaudación con el gasto total en sistema de transporte, es decir, en infraestructuras del resto de modos. También en este caso las inversiones realizadas en los últimos años se hallan por debajo de los recursos procedentes de la fiscalidad específica sobre la compra y uso del automóvil. En otros términos, el automovilista es contribuyente neto al sistema. Por todo ello, creemos que ha llegado el momento de una reconsideración profunda del papel de la fiscalidad como instrumento de movilidad, en particular en un momento como el actual en el que la Comisión Europea esta llevando a cabo una tarea importante en aras a la modificación de estos temas. La Comisión Europea tiene sobre la mesa una propuesta de reforma de la fiscalidad del automóvil, que se basa en 3 líneas estratégicas básicas: eliminación del impuesto de matriculación, transformación del impuesto de circulación, y redefinición del papel de los impuestos especiales sobre carburantes. El usuario, por tanto, se halla ante una oportunidad única para beneficiarse de un debate a fondo de las posibilidades del sistema fiscal para convertirse en un verdadero instrumento al servicio de la movilidad sostenible, es decir, en pro de un sistema de transporte más limpio, eficaz y justo. La reforma del Impuesto de Matriculación Por lo que respecta a la potencial supresión del Impuesto de Matriculación, (IM) el camino es complejo, sobre todo por las diferencias en la situación en los distintos Estados Miembros. Diez de ellos perciben actualmente el Impuesto de Matriculación. Entre los que no lo aplican, destacan Alemania y el Reino Unido. La base y niveles impositivos son muy diversos, llegando en casos extremos a situarse entre el 0% (para los que no lo aplican) y 180% del precio libre de impuestos del automóvil. En términos absolutos, en 1999 la media del IM variaba entre los euros en Dinamarca y 267 en Italia La eliminación del Impuesto de Matriculación supondría un impulso a la demanda de automóviles y una renovación de la flota hacia vehículos más limpios y seguros. Sin embargo, la aplicación de esta medida necesariamente debe suponer un periodo de adaptación transitoria, así como definir cuestiones competenciales habida cuenta de la actual situación en España relativa al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. X

14 La reforma del Impuesto de Circulación Por lo que respecta al Impuesto de Circulación (IC), existe también una notable diversidad de situaciones en toda la Unión Europea, pues todos los países, a excepción de Francia, cuentan con impuestos anuales de circulación aunque con una base de cálculo y tipos muy distintos. El IC medio pagado en 1999 oscila entre los 30 euros de Italia y los 463 de Dinamarca. Con todo, las expectativas para su transformación son más favorables a tenor de la información que se dispone sobre los trabajos de la Comisión Europea. En este sentido, la solución apunta hacia un impuesto cuyo importe dependería de las emisiones de dióxido de carbono y tenería a penalizar los vehículos más contaminantes. De hecho, hay países que ya toman en cuenta los parámetros anteriores a la hora de calcular la fiscalidad del automóvil. En Dinamarca, por ejemplo, el impuesto de matriculación es mayor para los turismos con menos de 2 airbags del mismo modo que el Impuesto de Circulación es progresivo en función del consumo de combustible del automóvil. A partir de un consumo de 10 litros a los 100 km, la tasa del impuesto es proporcionalmente más elevada. Las diferencias son muy importantes y pueden oscilar entre los 56 por año hasta por año ( pesetas). La reforma de los Impuestos Especiales En cuanto a la redefinición del papel de los Impuestos Especiales, podrían considerarse distintas alternativas. Así, los precios podrían modularse en función de la calidad medioambiental de los combustibles. Las experiencias realizadas en la Unión Europea, en particular, en los combustibles bajos en azufre han sido espectaculares pues la demanda se ha desplazado de manera decisiva hacia los combustibles más limpios gracias a los incentivos fiscales repercutidos en precios. Por otra parte, deben evitarse políticas de discriminación según la utilización del combustible: el debate del precio del gas-oil para el sector del transporte no deja de ser poco realista y, además, falsea la competencia y los mecanismos de fijación de precios, asignación de recursos y localización industrial. En tercer lugar, debe considerarse la conveniencia de la igualación de tipos según combustibles: la UE pretende igualar tipos impositivos de la gasolina y gas-oil. La asimetría de precios ha determinado un gran avance del mercado de los vehículos diesel, y también grandes avances tecnológicos en estos vehículos. Igualar tipos puede revertir estos procesos. XI

15 La fiscalidad al servicio de la movilidad sostenible De algún modo, pues, lo que pretendemos es fomentar el diálogo para convertir el sistema fiscal en un verdadero instrumento al servicio de la movilidad sostenible, es decir, al servicio de un sistema de transporte más limpio, eficaz y justo. Para ello, cualquier reforma del sistema de fiscalidad actual debe mantener una neutralidad sino mejora respecto a la situación actual y, siempre, actuar por la vía del incentivo más que por la penalización. Esta reforma, además, debe partir de una base realista: el automóvil existe y es crucial para la sociedad y debe superar visiones a corto plazo inducidas por el electoralismo, pues las decisiones en transporte tienen efecto a largo plazo. Las reformas en política de transporte son siempre costosas, requieren diálogo y su efecto se aprecia en el largo plazo. No dejemos pasar esta oportunidad de hacer el sistema de transporte más limpio, justo y eficaz. El RACC Automóvil Club, como asociación con un millón de socios y miembro de la FIA-AIT, que, a su vez, representa a más de 40 millones de conductores en toda Europa, se ofrece para este diálogo, pues no en vano puede actuar como cabeza de puente para lograr un consenso en pro de una política de movilidad sostenible. D. Josep Mateu Director General Real Automóvil Club de Cataluña (RACC) XII

16 Índice Introducción Primera Parte: Visión general y situación en Europa I. Los tributos como instrumento de proteccion ambiental Introducción Mecanismos públicos de protección ambiental Ventajas e inconvenientes que deben de tenerse en cuenta con relación a la utilización de instrumentos tributarios como medida de protección medioambiental Referencia a las diferentes técnicas tributarias que podrían introducirse en los sistemas tributarios vigentes: a) Establecimiento de tributos con finalidad ambiental b) Introducción del elemento ecológico c) Reforma fiscal ecológica Conclusiones II. Politica energética de la Union Europea Introducción Política energética comunitaria: Los antecedentes comunitarios La regulación a partir del acta única europea: el libro verde y el libro blanco El protocolo de Kyoto Política energética/ política de transporte/ política fiscal: su vinculación en el ámbito comunitario Introducción Combustibles alternativos Eficiencia energética III. Armonización fiscal en el ámbito de los impuestos indirectos Introducción Armonización fiscal europea Concepto y significado de la armonización fiscal europea

17 Fundamento jurídico de la armonización fiscal Límites a la armonización fiscal Armonización fiscal en el ámbito del IVA con relación a los tipos impositivos: posibilidad de aplicar el tipo cero o en su caso tipos reducidos Introducción El tipo cero en el IVA Directivas comunitarias que se han dictado con relación a los tipos de gravamen en el IVA Armonización fiscal de los impuestos indirectos. En especial Impuesto sobre Hidrocarburos Introducción Armonización fiscal europea en relación con las accisas Estudio del contenido de las normas fiscales comunitarias en relación Impuesto especial sobre Hidrocarburos: derecho en vigor Conclusiones IV. Estudio del caso de Italia Introducción Resumen de incentivos Incentivos Fiscales Subvenciones Actuaciones en el sector público Otras actuaciones Estudio de los distintos incentivos Incentivos Fiscales Impuesto de hidrocarburos (tipo) Impuesto de hidrocarburos (recuperación parcial) IVTM (no tipo incrementado a vehículos mixtos) IVTM (reducción del 75% a vehículos todo GAS) Subvenciones Subvenciones a la compra de vehículos nuevos Subvenciones a transformación vehículos nuevos Subvenciones a transformación vehículos antiguos Subvenciones a la compra de taxis ecológicos

18 Actuaciones en el sector público Dotación de financiación para transformación Dotación de financiación para compra / leasing Dotación de financiación para sustitución buses antiguos Dotación de financiación para estaciones de suministro Política de sustitución de parques móviles Otras actuaciones Acuerdos para establecer plan nacional Restricciones o prohibiciones al tráfico Acuerdos regionales Otras posibilidades Conclusiones V. Ejemplos de medidas en otros países Introducción Francia Medidas Fiscales Subvenciones Actuaciones en el sector público Otras actuaciones Alemania Fiscales Subvenciones Otras actuaciones Canadá Subvenciones Otras actuaciones Portugal Reino Unido USA Permisos concedidos por el consejo (UE) a diversos países para aplicar exención o tipo reducido de impuestos especiales Conclusiones y cuadro resumen

19 Segunda Parte: Sistema tributario español y propuestas de cambio VI. Impuesto sobre sociedades Introducción Deducciones a la cuota del impuesto sobre sociedades Deducciones en inversiones en I+D+i y protección del medio ambiente: cuestiones generales Deducción para la protección del medio ambiente Instalaciones destinadas a la protección del medio ambiente Inversión en vehículos industriales y comerciales de transporte por carretera Deducción por inversiones en aprovechamiento de energías renovables Deducciones por inversiones en actividades I+D+i Introducción Evolución de la deducción fiscal en actividades de I+D+i Concepto fiscal de investigación y desarrollo. Análisis del artículo 33 de la Ley del IS Concepto fiscal de Innovación tecnológica Actividades que no se consideran I+D+i a efectos de aplicación de la deducción prevista en el artículo 33 de la LIS Parámetros de la deducción: base y porcentajes de deducción Deducción por adquisición de vehículos industriales. (Programa Prever: Régimen específico) Conclusiones, propuestas alternativas que ofrece impuesto sobre sociedades

20 VII. Impuestos Especiales: Impuesto sobre hidrocarburos Visión general Introducción y régimen jurídico Estructura de la Ley Impuestos Especiales Impuesto especial sobre Hidrocarburos Finalidad del impuesto sobre hidrocarburos Conceptos de uso como carburantes y como combustible en la LIE. Ámbito objetivo del Impuesto sobre Hidrocarburos. Queda incluido el gas natural dentro del ámbito objetivo del impuesto? Prohibición legal de utilizar el gas natural como carburante en la legislación española: existen razones que justifiquen esa restricción legal? Mecanismos legales que permiten el uso del gas como carburante: naturaleza jurídica de la autorización a la que se refiere el artículo 54.1 de la LIE Efectos jurídicos del expediente administrativo Gravamen del uso del gas natural como carburante: situación actual y perspectivas de futuro Qué vehículos se consideran de servicio público?. Interpretación administrativa e interpretación propuesta Novedades en la Ley 54/2002 de 30 de Diciembre de Medidas Fiscales Administrativas y de Orden Social Conclusiones VIII. Impuesto especial sobre determinados medios de transporte (impuesto de matriculación) Consideraciones generales Régimen jurídico tributario del impuesto especial sobre determinados medios de transporte en España (impuesto matriculación) Cuestiones generales. Normativa aplicable Ámbito de aplicación. Hecho imponible, exenciones y supuestos de no sujeción Sujetos pasivos y devengo del impuesto Base imponible

21 Tipo impositivo Deducciones a la cuota Autoliquidación Devolución del impuesto La Unión europea y el impuesto especial de matriculación es posible su eliminación? Consideraciones generales Los impuestos sobre los turismos en el ámbito europeo: en particular el Impuesto de Matriculación Nuevo enfoque comunitario en relación con la fiscalidad de los turismos: reducción progresiva del Impuesto de Matriculación y posterior eliminación de ese impuesto Conclusiones y recomendaciones con relación al Impuesto Matriculación en el ámbito comunitario: pueden aplicarse a la legislación española? IX. IVA Consideraciones generales X. Tributos autonómicos Introducción Posibles medidas Conclusiones XI. Tributos locales Introducción Impuesto Vehículos de Tracción Mecánica Impuesto actividades económicas Conclusiones XII. Conclusiones y propuestas Bibliografía básica

22 Equipo de trabajo El equipo que ha llevado a cabo el presente trabajo ha estado formado por: Dra. Montserrat Peretó Garcia Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Dra. Ana Muñoz Merino Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Sr. Joan Ros Salas Ingeniero Técnico Industrial. Director General de Riba Nogués y de Advanced Consulting Group y ha contado con el soporte de Sra. Blanca Gifre Licenciada en Derecho. Sra. Carmen Jover Díaz Licenciada en Ciencias Económicas y Empresariales. Sra. Montserrat Cunillera Licenciada en Derecho.

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24 Introducción El objeto de este estudio es analizar y argumentar en que medida podría modificarse parte de los preceptos del sistema tributario español, con la finalidad de posibilitar la utilización del gas natural como carburante de vehículos, en virtud de sus cualidades ambientales así como alternativa más económica en relación con los otros carburantes. Se trata de analizar las normas fiscales existentes tanto a nivel de la Unión Europea y en España, a fin de disponer de la información necesaria que nos permita valorar en que medida se puede reformar e introducir nuevas normas tributarias, para posibilitar e incentivar el consumo del gas natural en el sector de transporte por carretera, fundamentado por las importantes cualidades ambientales. La finalidad de este estudio es ofrecer propuestas concretas, destinadas a la modificación de la normativa tributaria reguladora del tema, con la intención de que puedan ser utilizadas, en su caso, por el legislador español. También de explorar las medidas adoptadas en los otros países, fiscales o no, a fin de inspirar las posibles iniciativas españolas, a la vez que dotarlas de solvencia. El trabajo se ha estructurado de la siguiente forma: Primera Parte: Visión general y situación en Europa 1.En el capítulo 1, se trata de destacar la importancia de la fiscalidad como uno de los instrumentos idóneos para el fomento de determinadas políticas destinadas a la protección del medio ambiente. Es evidente, que las medidas tributarias pueden ser utilizadas como instrumentos adecuados para disuadir a los consumidores en relación con el consumo de determinados productos que contaminan el medio ambiente, y en otro sentido como uno de los mecanismos que pueden ser utilizados para promover e incentivar el consumo de productos que no sean tan contaminantes. En este capítulo pretendemos analizar someramente los mecanismos fiscales de toda índole, como medios o instrumentos idóneos utilizados habitualmente para proteger el medio ambiente. Las medidas de índole tributaria son instrumentos técnicos que pueden utilizarse para disuadir a los consumidores en relación al consumo de determinadas energías que contaminan el medio ambiente y por otro 1

25 lado, una política fiscal basada en incentivos, desgravaciones fiscales o cualquier otra medida tributaria, o de otra índole, puede ser relevante para instaurar o promover el consumo de carburantes que como el gas natural posea ciertas cualidades ambientales en comparación con otros carburantes. En definitiva, el interés que puede ofrecer este capítulo para este trabajo es relacionar y conectar por un lado, las medidas o instrumentos tributarios como técnicas necesarias que deberán utilizarse para potenciar el consumo de gas natural como carburante en los vehículos destinados a transporte justificando su introducción como una de las medidas necesarias para proteger el medio ambiente; esto es, usar medidas tributarias incentivadoras entre otras para potenciar uso gas como carburante y al mismo tiempo como medida de protección medioambiental, al ser el gas natural un carburante, en comparación con otros, menos contaminante. Es evidente que una política fiscal determinada puede servir para controlar y conseguir una política de protección del medio ambiente. Se trata de conseguir integración de las política fiscal y medioambiental. No podemos ser ajenos a una realidad cual es que los impuestos que recaen sobre los vehículos presentan un perfil principalmente recaudatorio, aunque sin olvidar la vertiente medioambiental. 2.En el capítulo 2, se analizarán diferentes normas de Derecho Comunitario en vigor y propuesto, dictadas en relación con la utilización de combustibles alternativos para utilizarse en el transporte, en particular si en el ámbito del derecho europeo se contempla la posibilidad de utilización de gas como carburante. En este capítulo nuestra intención es analizar la normativa en vigor o propuesta dictada en torno a la política energética comunitaria. Se ofrecerá un estudio sistemático así como la evolución histórica de la normativa dictada en torno a esa política comunitaria. Adelantamos que en la actualidad, la Comisión de la Unión Europea contempla la posibilidad de introducir tres gamas principales de combustibles alternativos a los existentes, que podrían desarrollarse hasta alcanzar un nivel del 5% del mercado total de combustibles de automoción de aquí hasta el Entre esos combustibles se encuentra el gas natural. En este apartado nuestro objetivo es estudiar cual es la intención o si existe política comunitaria, con relación a la introducción del gas natural como carburante a utilizar en los medios de transporte; el último documento que se ha dictado en torno a ese tema es la comunicación de la comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones relativa a los combustibles 2

26 Introducción alternativos para el transporte por carreteras y a un conjunto de medidas para promover el uso de los biocarburantes, dictándose también una propuesta de Directiva del Parlamento y del Consejo relativa al fomento del uso de los biocarburantes en el transporte. El contenido de los anteriores documentos comunitarios, refleja claramente la intención comunitaria, de introducir el gas natural como combustible o carburante a utilizar en los vehículos en un futuro no muy lejano; por otra parte, se ha observado que algunas de esas medidas dictadas por el momento, al amparo del derecho propuesto, se introduce en nuestro sistema tributario a partir del año 2003, en virtud de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social a aplicar a partir del año 2003 (denominada Ley de Acompañamiento a la Ley de Presupuestos). Uno de sus artículos, relativo a la Ley de Impuestos Especiales, establece entre otras cosas la aplicación del tipo cero para biocarburantes 3.En el capítulo 3, se ha creído conveniente detenernos a estudiar la normativa comunitaria vigente relativa a los impuestos sobre consumos específicos y en su caso IVA y ver el grado de libertad o sujeción que se derivan de las Directivas comunitarias, cuando los respectivos Estados miembros deben trasponer las normas comunitarias en su respectivo ordenamiento jurídico interno. Nuestra intención es estudiar las normas tributarias dictadas en el ámbito europeo con relación al consumo del gas en los Impuestos Indirectos, en particular IVA e Impuestos Especiales. Este capítulo junto con el contenido de los capítulos dedicados a los impuestos en España, es uno de los ejes centrales del trabajo, ya que a partir del análisis que se haga de las Directivas dictadas en el ámbito comunitario respecto a la armonización de los impuestos sobre consumos específicos nos va a permitir conocer el marco jurídico en que puede moverse el legislador español en un futuro, y proponer medidas concretas, dentro de la legalidad vigente, que permitan, en su caso, modificar a la baja el gravamen y el ámbito objetivo actual del Impuesto especial sobre Hidrocarburos español, como alguna de las medidas necesarias para fomentar el consumo de gas natural como carburante en toda clase de vehículos. El estudio de esas normas nos ha permitido formular y partir de una premisa importante en este trabajo, el gran margen de maniobra del que goza el legislador español respecto con la normativa comunitaria tributaria reguladora de los impuestos especiales o sobre consumos específicos (como se verá, el tipo impositivo cero puede aplicarse dentro de los límites fijados y por otra parte existe también la posibilidad de aplicar un tipo reducido sobre el consumo del gas natural). 3