Plan. (ANEXO I) Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana

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1 Plan (ANEXO I) Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal

2 Contenidos 1. Introducción... 4 Definiciones, siglas y abreviaturas Antecedentes y Contexto El Código Procesal Penal: Hitos de implementación...11 El Concepto de Intervención: los tres ejes Análisis Situacional: Implementación del CPP Modelo de Dirección en la Implementación del CPP...18 Descarga y liquidación...21 Carga cero, el CPP: Situación de Partida en DJ de Lima y Callao Distrito Judicial de Lima (Centro)...37 Distrito Judicial de Lima Norte...41 Distrito Judicial de El Callao...43 Análisis comparativo entre Distritos Judiciales...45 Conclusiones de la situación de partida Situación Futura: Estimación de la Demanda Visión Distrito Judicial de Lima (Centro)...50 Distrito Judicial de Lima Norte...51 Distrito Judicial de Lima Sur...52 Distrito Judicial de El Callao...53 Conclusiones de la situación proyectada Análisis Estratégico Análisis F.O.D.A.: Implementación en los Distritos Judiciales de Lima y Callao...55 Conclusiones estratégicas

3 7. Definición de la Estrategia Marco Conceptual...58 Marco Estratégico Misión...63 Visión...64 Valores...65 Ejes estratégicos...66 Mapa de objetivos: Visión global Desarrollo de Objetivos, Metas y Líneas de Actuación Eje Estratégico 1: Descarga efectiva...68 Objetivos de descarga...68 Metas propuestas de descarga...69 Identificación de líneas de actuación de descarga...69 Eje estratégico 2: Liquidación Oportuna...73 Objetivos de liquidación...73 Metas propuestas de liquidación...74 Identificación de líneas de actuación de liquidación...74 Eje estratégico 3: Carga Cero Sostenible...78 Objetivos de carga cero...78 Metas propuestas para la carga cero...79 Identificación de líneas de actuación Anexos Protocolos de actuación de carácter sistémico y transversal Herramienta de apoyo para el dimensionamiento y presupuesto para los los operadores Modelo del Plan Específico Distrital para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana

4 1. Introducción Desde finales de los años ochenta, Latinoamérica ha experimentado una ola de reformas procesales penales que han continuado durante los años noventa y que vienen consolidándose a comienzos del siglo XXI. Dos décadas después, alrededor de 15 países latinoamericanos han introducido nuevos Códigos Procesales Penales, ya sea a nivel nacional, a nivel provincial o por cada uno de los Estados Federados, según su conformación. Si bien se dice que la implementación de las mismas no han sido homogéneas en toda Latinoamérica (v.gr. metodologías diversas en su implementación: progresivas o totales; así como en lo que respecta a la estructura normativa del proceso: algunos han incluido recientemente el juicio por jurados, otros han excluido el recurso de apelación y establecido como único recurso al de casación, etc.), lo cierto es que los reformadores han descrito a éstas en términos similares: como el tránsito de un sistema inquisitivo a uno acusatorio. Varios son los fundamentos que explican las reformas procesales penales emprendidas en esta parte del continente. En primer lugar, tras la consolidación de los Derechos Humanos en la década de los años setenta, a lo que se sumó las transiciones a la democracia en muchos países de Latinoamérica en las últimas dos décadas, los estándares del debido proceso cobraron su real importancia y determinaron la crisis del Sistema de Justicia Penal de corte inquisitivo. Por ello, se dice que las reformas tienen como finalidad principal la reconducción de la normatividad procesal penal a una constitucional y, sobre todo, a los Tratados Internacionales y el cumplimiento de los estándares mínimos del debido proceso 1, razón por la cual los países de este lado del continente han adecuado su legislación a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos (Declaración Universal de los Derechos Humanos, Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) 2. El segundo fundamento se ha esgrimido desde la creciente preocupación en la región, especialmente en los años noventa, sobre el incremento de las tasas delictivas, sean reales o percibidas. Esta preocupación por el delito colocó a la eficiencia del Sistema de Justicia Penal en la agenda de muchos gobiernos latinoamericanos y abrió ventanas para políticas públicas que permitió a los reformadores proponer la adopción de códigos acusatorios 3. 1 Véase, DUCE, Mauricio y PÉREZ PERDOMO, Rogelio. Seguridad Ciudadana y Reforma de la Justicia Penal en América Latina, disponible en: 2 Exposición de Motivos del CPP del BINDER, Alberto. Perspectivas de la Reforma Procesal Penal en América Latina, en: Justicia Penal y Estado de Derecho. Editorial Ad- Hoc, Buenos Aires 1993, pp. 202,

5 Finalmente, un tercer fundamento fue la creciente percepción de corrupción y la falta de rendición de cuentas de la administración de justicia. Todo ello generó un ambiente propicio para las reformas procesales en América Latina 4. Desde entonces diferentes esfuerzos reformistas intentaron reconducir la normatividad procesal penal conforme a las pautas establecidas en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y la Constitución, en especial al estándar universal de justicia penal democrática 5. El primer intento, que no necesariamente instauró un modelo acusatorio 6, fue el Código Procesal Penal de Sin embargo, con posterioridad a su promulgación, no faltaron motivos para su aplazamiento permanente, como sucedió tras la dación de la Ley Nº del 30 de abril de 1994, que suspendió su vigencia, bajo el pretexto de su adecuación a la reciente nueva Ley Fundamental de Desde entonces solo un par de docenas de sus artículos siguieron vigentes sin que ello determinase la reforma del viejo sistema inquisitivo imperante. Para finales del Siglo XX, continuos esfuerzos de reforma se iniciaron sin mayor éxito. Ejemplo de ello, fue la Comisión Especial Revisora de 1995 que, en marzo de aquel año, presentara un nuevo proyecto de Código Procesal Penal, el mismo que fue observado por el Poder Ejecutivo en 1997 y dejado al olvido. No fue hasta el año 2003, con la creación de la Comisión Especial de Alto Nivel, que el Perú inicia la transición del sistema inquisitivo a uno acusatorio. Creada por Decreto Supremo Nº JUS, la Comisión presentó a finales de ese año el proyecto del Nuevo Código Procesal Penal. Conforme a la exposición de motivos del mencionado proyecto, fueron varias las razones que justificaron que nuestro país cuente con un nuevo Código Procesal Penal. Desde un punto de vista del derecho comparado casi todos los países de nuestra región contaban hace ya algunos años con Códigos Procesales Penales modernos; es el caso de Argentina, Paraguay, Chile, Bolivia, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Ecuador. Esa tendencia en la legislación comparada tiene su razón de ser, como se estableció anteriormente, en la necesidad que los países de este lado del continente adecuen su legislación a los estándares mínimos que establecen los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. 4 LANGER, Máximo. Ob.cit. p DUCE, Mauricio y PÉREZ PERDOMO, Rogelio. Seguridad Ciudadana y Reforma de la Justicia Penal en América Latina, disponible en: 6 SAN MARTÍN CASTRO, César Eugenio. La Reforma Procesal : Evolución y Perspectivas. En: La Reforma del Proceso Penal Peruano, Anuario de Derecho Penal 2004, p.46. 5

6 Mediante Decreto Legislativo Nº 957, del 28 de julio de 2004, se promulgó el nuevo Código Procesal Penal, y a través del Decreto Legislativo Nº 958 que regula el proceso de implementación y transitoriedad del mismo, se creó la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, la cual está integrada por los representantes del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Economía y Finanzas y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, quien además la preside; Mediante Decreto Supremo Nº JUS, del 08 de octubre de 2005, se aprobó el Plan de Implementación del Código Procesal Penal elaborado por la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, el mismo que estableció, además de los principios rectores que orientan esta política pública, la metodología progresiva del proceso de implementación a nivel nacional. En la actualidad, los Distritos Judiciales que vienen aplicando el CPP de manera integral son: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Sullana 7,Cusco, Puno, Madre de Dios, Cañete, Ica, Amazonas, Cajamarca, San Martín, Ancash, Santa, Pasco, Huánuco, Loreto y Ucayali. En este contexto, no debemos olvidar que la reforma procesal penal es un proceso complejo que abarca la participación de una serie de actores claves que comprende varias fases y metodologías de trabajo a lo largo de lo cual se va gestando la afirmación del nuevo Sistema de Justicia Penal como nueva forma de resolver o definir los conflictos penales de forma eficiente y transparente 8. La implementación del CPP se ha venido dando en forma progresiva 9, por ello la Comisión Especial de Implementación se ha basado en determinados factores, tales como: complejidad, población, aspectos geográficos, variables políticas, presupuesto, recursos humanos, informática, ubicación estratégica e infraestructura. No obstante lo antes dicho, el legislador ha participado -conforme a sus atribuciones- a través de la emisión de diversas leyes en la implementación del CPP para determinados delitos o instituciones procesales a nivel nacional. Así tenemos, que mediante Ley Nº y Ley Nº 30077, se adelantó la vigencia del CPP a nivel nacional para delitos cometidos por funcionarios públicos y perpetrados en el marco del Crimen Organizado, respectivamente. Asimismo, se encuentran vigentes instituciones procesales como el principio de oportunidad, terminación 7 Sullana ya no forma parte del Distrito Judicial de Piura, toda vez que con fecha 02 de diciembre de 2010, mediante R.A. Nº del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, se creó la Corte Superior de Justicia de Sullana, siendo su competencia jurisdiccional la provincia de Sullana, Talara y Ayabaca. La puesta en funcionamiento se realizó el a través de R.A. Nº CE-PJ. 8 Vid. Oré Guardia, Arsenio. La reforma del Proceso Penal en el Perú. En: Juntos Generamos Justicia, El Nuevo CPP. Implementación, Experiencias y Conclusiones Lima, GIZ, p La progresividad es un criterio que ha sido utilizado tanto en Colombia, como en Chile. Así pues la gradualidad del sistema se justificó tanto por razones técnicas (la dificultad de capacitar y llenar todos los cargos de jueces, fiscales, defensores y funcionarios que importan la reforma de una sola vez) como presupuestarias (dividir el costo de inversión inicial en varias etapas). Sobre esto último, véase a Duce J., Mauricio. La Reforma Procesal Penal en Chile: Logros y Desafíos Período En: Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. Nº 3. Quito, Enero p.71. 6

7 anticipada, confesión sincera, medidas de protección, prisión preventiva, desalojo preventivo, colaboración eficaz y cooperación internacional, conforme a Ley N Transcurrido más de siete años del proceso de implementación, se hizo necesaria una reflexión sobre los resultados del mismo, es por ello que la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, al amparo del artículo 3º del Decreto Supremo Nº JUS, dispuso que la Secretaría Técnica realizara una evaluación a nivel normativo, de gestión y de gobierno, a fin de diseñar un Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana, así como, para la retroalimentación de los veintitrés Distritos Judiciales ya implementados. Para efectuar dicha evaluación, se tomaron como muestra, experiencias de Distritos Judiciales como Huaura, La Libertad, Arequipa, Tacna, Lima, Lima Norte, Lima Sur y El Callao (estos cuatro últimos a nivel del subsistema anticorrupción). Dicha evaluación se fundamentó en la necesidad de mejora, especialmente en materia de transversalidad y coordinación entre los diferentes operadores involucrados, tanto en aspectos normativos, estructuras organizacionales, de gestión operativa y tecnologías de la información, todo ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema, sino también en la calidad de la atención, de cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal. Dentro de este contexto, y con la finalidad de abordar el reto de la implementación de la reforma en los Distritos Judiciales pendientes de la misma, se identificó la necesidad de disponer una hoja de ruta estratégica que permita ordenar las actividades y metodologías necesarias para una actuación coordinada que permita alcanzar su consolidación en los próximos años, abarcando acciones en los 3 ejes estratégicos de intervención: la descarga procesal previa al despliegue, la liquidación de asuntos del régimen anterior una vez entrada en vigencia la reforma, y la carga cero, es decir el proceso penal bajo la metodología definida por el nuevo CPP. Dando respuesta a lo anterior, el presente documento de Informe Final, recoge el Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal, como resultado de un proceso participativo de reflexión y análisis sobre las experiencias previas de implementación, que, combinado con la situación actual de los Distritos Judiciales de Lima y Callao y orientado por la proyección estimada de demanda y oferta de servicios de justicia para los mismos, define la línea de actuación transversal y sistémica para los próximos años, tanto en los Distritos Judiciales pendientes de implementación como en aquellos ya implementados. El documento establece los lineamientos requeridos para abordar un enfoque de consolidación más ajustado a las necesidades actuales y a los enormes retos de coordinación y gestión 7

8 conjunta de esta política pública entre operadores de justicia, con un enfoque transversal, sistémico y de visión conjunta del proceso de consolidación en los 3 ejes necesarios de actuación. Finalmente, vale la pena resaltar que si bien el Plan se focaliza en los Distritos Judiciales de Lima y Callao, los objetivos y acciones definidos en el mismo son adaptables y modulables tanto a otros Distritos pendientes de implementación como a aquellos ya implementados sobre los que se puedan reorientar estrategias y metodologías de consolidación en los ejes de liquidación y carga cero (post implementación). El presente Plan sintetiza los trabajos de análisis, modelamiento y propuestas de herramientas de gestión para el Sistema de Justicia bajo las disposiciones del CPP, de cara a la consolidación de la reforma penal con énfasis principal pero no excluyente en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, desde un punto de vista global, sistémico y transversal. Siendo un documento de alcance global y transversal, el PCRPP constituye una orientación marco y de alto nivel a partir del cual cada Distrito Judicial deberá desarrollar y concretar sus Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal, lo cual permita dar respuesta a los objetivos globales de consolidación pero a su vez adecuar las acciones a abordar según las necesidades de cada Distrito Judicial. El Plan se estructura en nueve apartados. Así, tras esta Introducción se realiza un breve resumen de los antecedentes de implementación de la reforma penal, recogiendo el enfoque e hitos de la reforma desde el inicio hasta la actualidad, y que motivan el momento actual de reflexión y perfeccionamiento de la manera de abordar las próximas implementaciones y en concreto la más compleja dada su dimensión -Lima y Callao-, asimismo, permitirá consolidar la reforma procesal penal en los Distritos Judiciales ya implementados. Dentro del Análisis Situacional 10, se sintetiza el diagnóstico realizado en relación al proceso de consolidación, a partir de las experiencias revisadas en los Distritos Judiciales de Huaura, La Libertad, Arequipa y Tacna, así como del subsistema anticorrupción en Lima y Callao, identificando las áreas de mejora en seis grandes ámbitos en los que se detallan las principales conclusiones: modelo de dirección (nivel político y operativo); normativo; organización, personas y cultura; gestión y operativa - procesos; TICs y modelo relacional de trabajo in situ. El análisis situacional constituye la línea base y principal fundamento de las propuestas abordadas en este documento y sus anexos. 10 El detalle del diagnóstico de situación actual se recoge en el documento Informe de Cantidad, Calidad y Recursos de la Implementación del CPP elaborado en el marco del presente proyecto Plan Estratégico de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. 8

9 En el capítulo siguiente, Situación de Partida en los DJs de Lima y Callao, se identifican sus características actuales D, seguidas de una proyección de demanda de servicios realizada con visión 2020, frente a la cual deberá responder el dimensionamiento de la oferta programada y detallada en el estudio previo de cantidad, calidad y recursos generado como insumo para el presente documento. 11 A partir del diagnóstico y con la referencia de situación actual de Lima y Callao se presenta el Análisis Estratégico, incluyendo un análisis F.O.D.A. que identifica las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas a las que con línea base actual y proyectada se enfrenta la implementación de la reforma en Lima y Callao, así como un conjunto de Conclusiones Estratégicas que recogen las principales directrices a seguir para orientar la acción transversal del CPP, y que deberán ser observadas por los Distritos Judiciales Implementados y demás pendientes de implementar.. Posteriormente, en la Definición de la Estrategia se define la Misión, Visión y Valores de la implementación del CPP, y se reflejan los objetivos, metas e indicadores de implementación, así como, líneas de actuación, que sin perder la perspectiva transversal, deban abordarse por parte de los operadores para dar respuesta a cada objetivo de consolidación definido. Vale la pena resaltar que, para aquellas líneas de actuación que por su especial necesidad de coordinación horizontal y por la relevancia que adquieren para la buena marcha de la reforma se han definido propuestas de protocolos transversales de actuación, los cuales constituyen anexo y parte integral y complementaria del presente Plan (apartado 10), dando pautas y criterios de gestión conjunta a los operadores de justicia penal, en los tres ejes de implementación: descarga, liquidación y carga cero. Asimismo y con el fin de facilitar la adecuación del presente Plan a las necesidades de cada Distrito Judicial, en los anexos del mismo se incluyen: (i) una herramienta de soporte para la simulación de necesidades de recursos humanos, cuyo objeto es la implementación del CPP parametrando para ello, la demanda proyectada en cada Distrito; (ii) un modelo de Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal que permita a cada Distrito orientar su propia planificación de conformidad con los lineamientos establecidos en el presente documento. Finalmente, cabe resaltar que los fundamentos del presente Plan han sido trabajados con las valiosas aportaciones de un panel de expertos en materia de justicia penal, reunido en dos sesiones de trabajo realizadas en el mes de abril de La situación de partida y la proyección de la demanda y recursos necesarios se detalla en el Informe de Cantidad, Calidad y Recursos anteriormente citado, el cual adicionalmente cuenta con una herramienta de estimación de recursos, sobre la base de la cual se sustenta el presente Plan Estratégico. 9

10 Definiciones, Siglas y Abreviaturas. CEI-CPP: Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal CDI: Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal CPP: Código Procesal Penal C.P. de 1940: Código de Procedimientos Penales de 1940 D. Leg.: Decreto Legislativo DJ: Distrito Judicial ETIs: Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Código Procesal Penal IML: Instituto de Medicina Legal MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y Derechos Humanos MININTER: Ministerio del Interior MP: Ministerio Público, Fiscalía de la Nación OFICRI: Oficina de Criminalística OOJJ: Órganos Jurisdiccionales PCRPP: Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal PMSJ: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia PJ: Poder Judicial PNP: Policía Nacional del Perú SGF: Sistema de Gestión Fiscal SIATF: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal SIJ: Sistema Integrado Judicial ST-CEI-CPP: Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP. TICs: Tecnologías de la Información y Comunicación

11 2. Antecedentes y contexto El Nuevo Código Procesal Penal: Hitos de Implementación La aplicación del Nuevo Código Procesal Penal (CPP) en el Perú ha supuesto uno de los cambios más significativos y de mayor impacto en el sistema de administración de justicia en el país. La reforma procesal penal establece un nuevo enfoque metodológico que transforma sustancialmente los roles en el desarrollo procesal y de gestión, en instituciones tales como el Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Policía Nacional del Perú. La implementación del Código Procesal Penal se inspira en principios de corte acusatorio, apartándose así del viejo modelo inquisitivo mixto, básicamente secreto, escrito, burocrático y con excesivo formalismo. En contraposición al modelo inquisitivo, el nuevo modelo que trae el Código del 2004 concretiza los principios de oralidad, publicidad, presunción de inocencia, y limitación a la actividad judicial. El CPP pretende alcanzar una Así, la puesta en marcha del CPP en el país, no justicia penal más ágil, efectiva, implica únicamente un cambio normativo; es una transparente y capaz de dar verdadera reforma de la administración de justicia respuesta y atención de calidad penal peruana y de la forma de abordar la gestión a las necesidades ciudadanas procesal bajo nuevas orientaciones y métodos de trabajo. Es por ello que el Código debe ser entendido como una política pública más allá del aspecto normativo, ya que supera los límites del derecho procesal, interviniendo en: La organización de instituciones como el Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El nuevo modelo de gestión, que debe reflejarse en la intervención sectorial para un trabajo coordinado y bajo un enfoque de sinergias institucionales. La asignación presupuestal, que permite disponer de los recursos e inversiones necesarias, bajo un enfoque de eficiencia en el gasto y efectividad en los resultados alcanzados. 11

12 Al día de hoy, y después de 7 años desde que comenzó la puesta en marcha de la reforma en el primer Distrito Judicial (Huaura), se ha implementado éste nuevo régimen en 23 de los 31 Distritos Judiciales del país y ya está planificada su entrada en vigencia para los restantes durante el año 2014: Fecha Fase Distrito Judicial de julio Huaura de abril La Libertad 2008 Primera fase Tacna y Moquegua Segunda fase Arequipa 2009 Primera fase Tumbes, Piura, Sullana ylambayeque Segunda fase Tercera fase Puno, Cuzco y Madre de Dios Ica y Cañete 2010 Primera fase Cajamarca, San Martín y Amazonas 2011 Primera fase Lima para los delitos de corrupción Segunda fase Tercera fase Lima Norte, Sur y Callao para delitos de corrupción A nivel nacional para corrupción 2012 Primera fase Ancash, Santa, Pasco y Huánuco Segunda fase Ucayali y Loreto Tabla 1: Implementación progresiva del CPP en los Distritos Judiciales. La entrada en vigencia de esta política pública ha sido sin lugar a dudas un gran avance para el mejoramiento del servicio de justicia, destacando especialmente: el incremento de casos atendidos, la disminución del tiempo para la resolución de los conflictos penales, la atención basada en la aplicación de salidas alternativas (finalización del procedimiento sin tener que ejecutarse todas las fases), un incremento de la eficacia de la defensa pública y en general una mayor capacidad de respuesta en tiempo a la demanda ciudadana por servicios de justicia. No obstante, también se hace patente una necesidad de mejora especialmente en materia de transversalidad y coordinación de la intervención entre los diferentes operadores involucrados y 12 Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del CPP (modificación efectuada mediante el DS JUS), Leyes y y acuerdo de la Comisión Especial de Implementación del CPP de fecha 28 de junio de

13 en una mayor eficiencia en el uso de los recursos, pero palpable en otros ámbitos relevantes dentro de la gestión integral de esta política pública como la interpretación normativa, las estructuras organizacionales, la gestión y operativa o las tecnologías de la información; todo ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema, sino también en la calidad de la atención, de especial relevancia de cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal.. En el momento actual, tanto las experiencias y prácticas de implementación -sus aciertos y oportunidades de mejora-, como el conocimiento de una línea base sobre las características actuales y la proyección futura de necesidades del servicio en Distritos como Lima y Callao, deberían ser analizadas para definir el marco de acción futura.es por ello, que el presente Plan propone la hoja de ruta y líneas de acción necesarias para una aplicación del nuevo Sistema de Justicia Penal que responda a las necesidades y retos identificados para la consolidación de la reforma procesal penal a nivel nacional. El Concepto de Intervención: los tres ejes Estudiando el proceso de implementación del CPP en los diferentes Distritos Judiciales, es posible hablar de tres ejes de trabajo diferenciados pero complementarios, que deben ser integralmente abordados para conseguir los objetivos esperados de la reforma. Vale la pena mencionar, que como se verá en el análisis situacional, las experiencias previas de implementación no han sido abordadas con este enfoque holístico, lo cual aún y después de más de 6 años de implementación-, implica el destino de importantes esfuerzos para superar el período de transición hacia la situación objetivo. En primer lugar se encuentra el eje de descarga, necesario en la etapa previa a la implementación del CPP (ex ante). Este eje se centra en reducir al máximo la carga procesal antes de dar comienzo a la implementación del CPP. Constituye por tanto, aquellos mecanismos, estructuras y metodologías, que se ponen en marcha con carácter previo al inicio del nuevo sistema en un determinado DJ, y cuyo objetivo es reducir la carga pendiente de los órganos de justicia, para con ello limitar al máximo el número de procesos regidos por el C.P de 1940, para el momento de entrada en vigencia del CPP. Una vez implementado el CPP, la carga restante correspondiente al Código de Procedimientos Penales de 1940 deberá ser concluida en base al eje de liquidación (ex post).es decir, son aquellos asuntos que no se adecuarán al nuevo modelo, y por tanto deberán continuar la tramitación procesal de acuerdo con la fase procesal en la que se encontraban al momento de entrada en vigencia el CPP. Por último, todos los casos que entren en el Sistema Judicial Penal a partir de la fecha de implementación del CPP formarán parte del eje de Carga Cero (ex post). 13

14 Conceptualmente, y para un mayor entendimiento del presente Plan, la intervención en estos ejes de trabajo se puede representar de la siguiente manera: Ilustración 1: Ejes de trabajo para el proceso de implementación del CPP. Como se puede apreciar en la figura anterior, antes de la implementación del CPP, todos los delitos son estudiados bajo el Código de Procedimientos Penales en el eje de descarga. Durante este periodo, los casos que no puede ir resolviendo el Sistema de Judicial Penal, constituye la carga procesal que forma el inventario de casos. Este eje comienza desde que se realizan acciones de descarga hasta la llegada del CPP. Con la entrada en vigencia del CPP, inicia el proceso de liquidación, es decir, se deben resolver los casos regidos bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940 que forman parte del inventario. Este eje finaliza con el último caso del C. de Procedimientos 1940 que sea resuelto. Por último, todos los casos nuevos que entran en el sistema, una vez implementado el CPP serán estudiados bajo este plexo normativo, por lo que no existirá ningún tipo de carga procesal inicial, comenzando en una carga cero. En función del nivel de atención (casos resueltos frente a los casos ingresados) se irá formando una carga o inventario de casos conforme pase el tiempo de aplicación del CPP. El eje de carga cero comienza con la entrada en vigencia del CPP y continúa en el tiempo de manera indeterminada. 14

15 Además, es necesario considerar que, de manera independiente al El CPP supone un aumento de denunciabilidad por parte de la ciudadanía, crecimiento de la demanda o al confiar más en el sistema judicial penal entrada de casos asociada, entre otros factores, por el crecimiento de la población, con la entrada del CPP se produce el efecto de reducción de la cifra negra. Se trata de un aumento de la denunciabilidad como consecuencia de una mayor oferta institucional y/o confianza por parte de la ciudadanía en el Sistema de Justicia Penal. 15

16 3. Análisis Situacional: Proceso de Implementación del CPP En base a estos tres ejes, descarga, liquidación y carga cero, a continuación se muestra la síntesis y conclusiones del análisis de la implementación del CPP basado en las experiencias observadas en los Distritos Judiciales de Huaura, La Libertad, Arequipa, Tacna; y en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao para el Subsistema de Anticorrupción, realizado como insumo para la elaboración del presente Plan. 13 El objetivo de este análisis es dar a conocer los principales ámbitos de mejoramiento a partir de las experiencias de los Distritos Judiciales implementados, que sirvan para orientar y mejorar la implementación a ser abordada en Lima y Callao y demás Distritos pendientes de implementación, así como para fortalecer la gestión en aquellos con el CPP ya vigente. Así, el objetivo definido para este análisis es, a partir de las prácticas observadas, recoger los principales puntos fuertes y principales dificultades o retos planteados con la llegada del CPP en los ámbitos o variables críticas para una mejor productividad sistémica, los mismos que son: 1. Nivel Político y de Gobierno El Modelo de Dirección del CPP, entendiendo por el mismo, el liderazgo propiamente dicho del proceso de implementación y consolidación, la toma de decisiones, rectoría, direccionamiento, coordinación, gestión, seguimiento, evaluación y mejora continua de la reforma. 2. Nivel Operativo Los diferentes ámbitos que involucran a los órganos operativos responsables del proceso penal bajo el CPP, esto es el Ministerio Público, el Poder Judicial, la Policía Nacional del Perú y la Defensa Pública, los cuales son: Organización: nivel de adecuación de las estructuras y cultura organizacional a las necesidades y nuevas formas de gestión instauradas por el CPP. Gestión y Operativa: modelos de gestión, metodología de trabajo y operativa para la gestión procesal y administrativa del CPP. TICS y Medios: nivel de adecuación de las TICs al servicio del CPP y mecanismos de gestión de la información. Modelo relacional: modelo relacional y cooperación / coordinación interinstitucional desde el punto de vista operativo: provisión del servicio por parte de los cuatro operadores. 13 El análisis del proceso de implementación del CPP se recoge en el Informe de Cantidad, Calidad y Recursos, elaborado para el desarrollo del presente Plan. 16

17 Conceptualmente estos ámbitos de análisis, que serán la base para definir las estrategias a seguir en los Distritos Judiciales pendientes de implementación, como en aquellos ya implementados, se puede representar de la siguiente manera: Ilustración 2: Ámbitos de análisis situacional del CPP. Las principales conclusiones identificadas se presentan en base a la estructura descrita, diferenciándose los ejes de Descarga y Liquidación del de Carga Cero en los ámbitos Normativos, de Organización, Gestión y Operativa, TICs y Medios y Modelo de Relación. El ámbito de Modelo de Dirección se ha considerado común para todos los ejes al componerse de una estructura compartida. 17

18 Modelo de Dirección en el Proceso de Consolidación del CPP La máxima autoridad e instancia de planificación estratégica para la consolidación de la reforma recae en la Comisión Especial de Implementación del CPP (CEI-CPP), la cual establece directrices transversales e interinstitucionales de actuación, monitoreo y evaluación, desde los ámbitos claves del proceso, esto es: el desarrollo normativo, la adecuación organizacional, la planificación presupuestaria o las estrategias de capacitación y comunicación, entre otras. Por su parte, y con el propósito de operativizar dichas directrices, la organización encargada de la consolidación del CPP cuenta con equipos técnicos institucionales en cada sector (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos) los cuales deben coordinar las acciones específicas necesarias para la puesta en marcha de la reforma desde los diferentes ámbitos. La CEI-CIPP cuenta también con una Secretaría Técnica, vinculada al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la cual -en coordinación con los Equipos Técnicos Institucionales de los distintos miembros-, tiene la misión de adoptar medidas y realizar acciones para programar y ejecutar adecuadamente todo lo referente a la implementación y consolidación de la reforma procesal penal. Esta arquitectura institucional de orden nacional tiene su reflejo organizativo dentro de cada DJ, a través de las Comisiones Distritales de Implementación del CPP (CDI), conformadas por los máximos representantes locales de los operadores de justicia y presididas por el Presidente de la Corte Superior de Justicia. Tienen la misión de ejecutar el Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal en su jurisdicción, reportando oportunamente de sus actividades a la CE-ICPP, así como de ejercer de instancia de coordinación para el fortalecimiento de la vigencia de la reforma bajo su competencia. 14 La estructura recoge las instancias de toma de decisión desde dos perspectivas: Toma de decisión política -> CEI-CPP y los órganos de apoyo: ST-CEI-CPP y ETIs. Toma de decisión de gobierno -> CDI en cada uno de los Distritos Judiciales. Teniendo en cuenta estas dos perspectivas, se puede observar que desde su diseño, el modelo cuenta con espacios establecidos y canales de comunicación de alto valor para compartir experiencias, definir pautas y estrategias comunes entre operadores y, alinear las visiones sectoriales con visión de sistema. Dicha estructura ha permitido abordar los complejos procesos de implementación en 23 Distritos Judiciales; asimismo, ha sentado las líneas y ámbitos necesarios de intervención por parte de cada operador para hacer posible el cambio hacia el nuevo sistema. 14 Artículo 7 del Reglamento CEICPP. 18

19 Sin embargo, se ha observado que aún hay un camino por recorrer para asegurar la consolidación de la reforma, razón por la cual se le debe fortalecer en materia de coordinación, gestión, seguimiento y mejora continua; siendo una excelente oportunidad para realizar dichas mejoras los Distritos Judiciales pendientes de implementación. Se puede afirmar entonces, que es posible fortalecer esta estructura, estableciendo mecanismos transversales de gestión que a manera de protocolos o acuerdos de trabajo conjunto pudiesen facilitar en los Distritos Judiciales la operativa diaria en cuestiones críticas para la buena marcha del Código, como las audiencias, notificaciones, la investigación, el uso de salidas alternativas, entre otras. Es precisamente esta estructura, la que debe generar espacios de debate y formulación de instrumentos útiles de gestión que hagan más efectivo, alineado, estandarizado y coordinado el trabajo interinstitucional. Bajo esta necesidad observada en los DJ visitados, de revitalizar y fortalecer las capacidades del modelo de dirección actual del CPP, a continuación se resumen las líneas de mejora identificadas: 1. Más allá de los que del modelo de dirección es necesario definir los cómos. 2. El modelo de dirección y en especial la CEI-CPP requiere herramientas de incentivo para el trabajo conjunto. Si bien las atribuciones en relación al Proceso de implementación del CPP están definidas en instrumentos normativos 15, no se han concretado en detalle los alcances, métodos y procesos de trabajo entre las entidades, tanto a nivel de rectoría (político - CEI-CPP) como de gobierno (CDI). Es necesario concretar los mecanismos y metodologías que permitan llevar al marco operativo las funciones de coordinación, potenciando el impacto de las intervenciones y la eficiencia en la asignación de los recursos disponibles. La fuerza en el nivel de coordinación e impulso de la CEI-CPP depende en gran medida de su capacidad para vincular elementos remunerativos a los objetivos y resultados propuestos y compartidos. Es deseable que la CEI-CPP pueda incentivar el trabajo transversal con productos compartidos ligados al presupuesto de implementación. 3. Se requiere revitalizar la actividad de gobierno una vez entrada en vigencia el CPP en los Distritos Judiciales. Se observa un descenso del impulso y constancia del gobierno del proceso una vez recorrida la etapa de inicio del sistema en un DJ. En este sentido, debe 15 Ver Decreto Supremo No. 958, Decreto Supremo No JUS (Reglamento CEI-CPP) y Decreto Supremo No JUS. 19

20 fortalecerse el papel del modelo hacia el monitoreo y mejora continua de la gestión del CPP. 4. Se requiere instancias organizadas y estructuradas con metodologías para el debate, revisión, elaboración y aprobación de instrumentos estratégicos y de gestión del CPP (Ej. Protocolos de actuación): el modelo de Dirección debe asumir dicho rol. En este sentido, el modelo de Dirección debió tener un papel dinamizador y facilitador para conseguir la coordinación de la operativa de gestión, existiendo ahora una clara oportunidad de mejora en está área. En especial, no se aprovechó lo suficiente el potencial de las CDIs para instrumentalizar herramientas de gestión (protocolos) que faciliten la estandarización del trabajo de gestión en la aplicación del CPP. 5. La gestión de la información sobre el Proceso de Implementación del CPP en los diferentes operadores debe mejorarse a nivel sistémico e institucional. Debe procurarse en la actualidad un modelo único y compartido de gestión y reporting de información clave para la toma de decisiones de la reforma. Además de ser clave constituir un único modelo sistemático y compartido de seguimiento y evaluación con fines de medición cuantitativa de avances y resultados de la reforma, se considera importante poner énfasis sobre las perspectivas de calidad del modelo de gestión, e involucrar al ciudadano como centro de la mejora continua de los servicios de justicia. El monitoreo y la evaluación de la reforma debe confluir en un sistema paraguas que alinee los esfuerzos institucionales para el análisis de avances y resultados alcanzados y la mejora continua de los servicios de justicia. 20

21 Descarga y liquidación Los resultados del diagnóstico situacional en relación a cómo ha sido el proceso de descarga procesal -previa entrada en vigencia del CPP- y la planificación y gestión de los procesos en liquidación, apuntan a una idea común: el proceso de transición ha sido el gran olvidado en el conjunto de acciones dispuestas durante el Proceso de Implementación, lo cual, ha llevado a algunas disfunciones e ineficiencias en la asignación y distribución de recursos no solo en el momento del inicio del sistema sino a lo largo de los años del Proceso de Consolidación. Sin duda, uno de los grandes retos para asegurar la consolidación del Código Procesal Penal en los próximos Distritos Judiciales, en especial aquellos de alta carga y complejidad, será tener una correcta y anticipada gestión y proyección de los esfuerzos y mecanismos para sanear la carga procesal y acercarse a un nivel lo más cercano posible a la carga cero, haciendo posible también que, los procesos de liquidación puedan ser abordados de manera ágil, eficaz y sin desatender la calidad del servicio. En este sentido, en relación a estos dos ejes el análisis ha arrojado que: 1. La ausencia de estrategias de descarga ha tenido impacto en la capacidad de planificación de la liquidación procesal en todos los Distritos Judiciales El primer año de implementación ha sido en general para todos los Distritos Judiciales el de mayor carga por órgano, lo cual evidencia el impacto de la ausencia de mecanismos de descarga previa al Proceso de Implementación del CPP. Del mismo modo, la aparición de carga en años sucesivos en todos los Distritos Judiciales responde a la ausencia de inventarios adecuados de carga procesal compartidos entre operadores. Muchos asuntos aparecen en la carga del PJ provenientes de la PNP o MP con los que no se contaba al momento de efectuar el dimensionamiento. 2. La planificación de la liquidación ha sido en términos generales heterogénea, cortoplacista y no articulada interinstitucionalmente mientras el seguimiento y control poco desarrollado. La evolución de la carga procesal, lo que ha requerido continuas prórrogas de órganos liquidadores, afectando sistémicamente también al CPP y una alta inversión de recursos para ello. Existencia de patrones disímiles para dimensionar los órganos en función de la carga inicial, encontrándose tasas muy divergentes de carga por órgano en cada Distrito Judicial. El nivel de trabajo interinstitucional no ha cumplido las expectativas esperadas, resultando gravoso en cuanto al sinceramiento de carga entre el MP y el PJ. 21

22 No existen mecanismos sistemáticos de seguimiento y control de la liquidación, más allá de reportes estadísticos aislados y dispares. Es preciso definir objetivos, cuantificar metas y hacer un seguimiento pormenorizado a los avances de la liquidación. 3. No se han definido estrategias, normativas o metodologías específicas para facilitar la liquidación: cada Distrito Judicial y órgano la ha abordado de acuerdo a sus propios criterios Los diseños organizativos y las metodologías de trabajo han sido continuistas, según se tramitaba anteriormente. Mínimo desarrollo de innovaciones en estructuras de organización y operativa en línea de especialización funcional, estandarización de la gestión o herramientas de calidad, ha sido observado. En definitiva, la intervención pública no debe enfocarse solo al Proceso de Implementación, entiéndase, vinculada con los procesos de carga cero; la visión debe ser integral, teniendo en cuenta el estado de los procesos de liquidación; máxime, cuando el mantenimiento de procesos regulados por el viejo Código implica el desvío de recursos económicos, logísticos y humanos que podrían ser de mayor provecho en el nuevo sistema procesal. De acuerdo con las consideraciones anteriores, las principales conclusiones encontradas en los diferentes ámbitos de análisis interno sobre la descarga y liquidación se presentan a continuación: 22

23 Principales conclusiones en el ámbito normativo: La falta de desarrollo normativo, específicamente asociado al impulso de la descarga procesal, y la ausencia de directrices de interpretación normativa para la liquidación suponen el mayor factor de mejora en este ámbito. 1. La adopción de medidas normativas para gestionar la descarga procesal preimplementación ha sido prácticamente escasa, limitándose a medidas aisladas por parte de los operadores. 2. No se ha advertido la existencia de medidas de política pública o normativas integrales vinculadas a la descarga procesal con miras al Proceso de Implementación del CPP, limitándose a iniciativas aisladas por parte de los operadores sin perspectiva interinstitucional, especialmente derivadas de estrategias generales de descarga judicial o el inventariado, actualización y depuración previa de asuntos en el MP, aunque con poco margen de plazo frente a la entrada en vigencia del CPP. 2. En los DJ la normativa emitida para la liquidación se concentró en la creación y prórroga de órganos pero no en mecanismos de segmentación por tipología de proceso o en generar directrices para una liquidación más eficiente y eficaz. Más allá de las disposiciones contenidas en la Ley N 28994, que modifican el artículo 18 del Dec. Leg. Nº 958, la normativa emitida en relación con el proceso de liquidación en los Distritos Judiciales analizados, se limita a prorrogar la vigencia de órganos judiciales o fiscales competentes para liquidar, sin haber definido disposiciones legales que puedan facilitar o agilizar los procesos regidos bajo el Código de Procedimientos Penales. 3. En consecuencia, no se observa directrices normativas para la utilización de prácticas del CPP en liquidación de casos bajo el CP de Las estrategias de liquidación han sido más bien adoptadas por cada Juez o Fiscal involucrado y no porque de manera decidida se hayan adoptado decisiones conjuntas que respondan a metodologías para alcanzar una liquidación más pronta. Existe un gran potencial de mejora del proceso de liquidación en base a prácticas del CPP como la organización de audiencias o las notificaciones. Asimismo, se observan limitaciones normativas del CP 1940 que coactan la capacidad de producción actual. 23

24 Principales conclusiones del análisis organizativo: En cuanto a la organización que se ha dispuesto para abordar los procesos de descarga y liquidación, lo resaltante es que no se han definido nuevos tipos de organización de trabajo pensados para hacer más ágil y eficiente la descarga o la liquidación procesal. En esta línea, los principales factores de mejora son: 1. En general, las estructuras se han pensado y dimensionado sin contemplar un enfoque sistémico que permitiera prever la carga entre el MP y el PJ. La estructura y dimensionamiento organizacional ha sido en general heterogénea entre DJ, no transversalmente contemplada entre operadores (MP / PJ) y menos planificada con proyección en el tiempo: organizar eficientemente y pensando en la carga que iba a ser necesario abordar. 2. La liquidación se ha planificado organizativamente bajo un enfoque continuista sin haber considerado la necesidad de incremento de la producción y finalización del proceso en el menor tiempo posible. 3. La cultura organizacional asociada a estructuras de liquidación se caracteriza por estar más anclada en el pasado que ilusionada por el cambio. Se observa la necesidad de contar con equipos o estructuras organizacionales especializadas: pues no se favorece la especialización o la generación de economías de escala que agilicen la liquidación de expedientes: en términos generales, se ha replicado la estructura existente en los OOJJ frente al Código de 1940 para la liquidación. Se observa una cultura organizacional marcada por menor motivación y potenciales resistencias al cambio, debido a aspectos como la alta carga de trabajo, la ausencia de planes específicos de capacitación o sensibilización, la incertidumbre en la transitoriedad, la inexistencia de documentos formales, actualizados y comunicados de funciones, competencias o incluso la capacitación requerida por el personal liquidador. 24

25 Principales conclusiones del análisis de gestión y operativa: procesos La falta de normalización y estandarización de procesos especializados para los ejes de descarga y liquidación se muestra como la mayor debilidad de este ámbito. 1. Los procesos de descarga y liquidación no emplean metodologías normalizadas / estandarizadas pensadas para agilizar el trabajo. Se observan procesos de gestión no estandarizados y sin lineamientos operativos orientados a hacer más sencillo y ágil el trámite, con falta de metas u objetivos (orientado a la metodología empleada en el C. Procedimientos Penales de 1940), manteniendo los mismos métodos de trabajo. 2. Para gestionar asuntos de difícil dinámica como los procesos en ejecución o en reserva no se han definido procesos de trabajo específico. La dinámica de liquidación requiere tratar de manera diferenciada y bajo metodologías preestablecidas asuntos de difícil cierre que requieren alto impulso y seguimiento, lo cual no ha sido debidamente abordado por los órganos liquidadores actuales. En este sentido, destacan los asuntos en ejecución, que merecen un tratamiento especial. 3. Los procesos estratégicos, de planificación, seguimiento y control de la actividad tienen un bajo nivel de cobertura/ desarrollo. Los mecanismos de seguimiento, control y mejora de la productividad de los equipos de trabajo para liquidar o descargar que incentiven y midan en función de la verdadera complejidad de estos procesos, no han sido contemplados. Por otro lado, se observa poco desarrollo en los procesos de comunicación, sensibilización y capacitación para optimizar las labores de descarga o liquidación. 25

26 Principales conclusiones de TICs y medios La falta de adaptación de los sistemas a las necesidades de la descarga y liquidación junto a la ausencia de sistemas compartidos o coordinados resultan los elementos más destacados de mejora en este ámbito. 1. Ausencia de herramientas específicas y compartidas de gestión de la información de procesos a descargar o liquidar. Ningún DJ ha dispuesto desde la entrada en vigencia del CPP o dispone en la actualidad de una base de datos compartida interinstitucionalmente o suficientemente completa para la gestión eficiente del inventario (segmentación por tipo de proceso, estado del trámite, tipología de delito, fecha de prescripción, etc.). 2. Dificultades de los sistemas de información para el seguimiento y control real de la descarga y liquidación. Los sistemas de información actualmente en uso para la liquidación no reportan de manera sistemática información relevante para controlar los avances del proceso: asuntos por tipo de proceso (sumario / ordinario), tipo de delito, estado en el que se encuentra el trámite, etc. Principales conclusiones del modelo relacional La falta de canales abiertos y metodologías formales de trabajo entre operadores tanto en las etapas previas a la implementación, como en la marcha cotidiana de la liquidación, se plantea como uno de los principales ámbitos de mejora en estos dos ejes de trabajo 1. Los niveles de alineamiento institucional y coordinación para la planificación y gestión de la descarga y liquidación no han sido los apropiados. Ausencia de inventarios de carga compartidos, objetivos o metas comunes para abordar el cierre de casos o de instrumentos formales de colaboración entre operadores. 2. No hay estándares, indicadores o metas compartidas para la producción bajo el Código de Procedimientos Penales de No existen indicadores de gestión o sistemas de información que permitan medirlos con fiabilidad, ni metas u objetivos transversales hacia los cuales alinearlos

27 Carga cero, el CPP: Los hallazgos en relación a la dinámica de consolidación del CPP desde la perspectiva de carga cero, muestran en términos generales que la reforma ha sido positiva especialmente en cuanto a celeridad, oportunidad, garantía, y mejora del acceso a los servicios de justicia. Tanto los operadores que ejercen roles normativos como aquellos de gestión y administración coinciden en que el nuevo modelo es más operativo y ha permitido desestancar la justicia penal regida por el régimen anterior. Sin embargo, también se ha puesto de manifiesto que este proceso de cambio tanto desde el punto de vista de su direccionamiento como de la marcha del Proceso de Implementación en el día a día del trabajo procesal, requiere ser afinado y mejorado no sólo de cara a las nuevas implementaciones sino también en la propia provisión del servicio en los Distritos con reforma vigente. Los operadores manifiestan su preocupación, corroborada por los datos estadísticos de los Distritos Judiciales analizados, por la tendencia de aumento de la carga procesal expresada en los mismos Distritos durante los últimos años, lo cual está generando un estancamiento en la celebración de audiencias, especialmente en órganos colegiados, afectando la continuidad de la audiencia y desde luego poniendo en riesgo a la celeridad y oportunidad pretendidas por la reforma. En especial, se observa que la reforma del Código presenta oportunidades de mejora principalmente en aspectos operativos, de gestión y coordinación del trabajo interinstitucional, las que será importante abordar de manera previa a la entrada en vigencia del mismo en los Distritos Judiciales por implementarse. Así pues, en relación a la carga cero, observando el comportamiento desde un punto de vista cuantitativo y empírico de los Distritos Judiciales analizados, se ha observado: 27

28 1. Complejidad para conseguir homogeneidad, consistencia, y manejo común de información asociada al Proceso de Implementación entre operadores. (i) cada operador ha establecido sus propios criterios de registro de información y por ende sus propias herramientas y mecanismos para explotarla (en ocasiones manualmente). (ii) En todos los operadores se ha identificado información útil que al día de hoy no se registra, en ningún mecanismo (manual o informático) y por tanto no facilita la operativa de gestión en el marco del proceso penal (p.ej, informes policiales, estado de las notificaciones, información de resultados de audiencias, estado de acuerdos o salidas alternativas, etc.). (iii) En general cuando se comparte información interinstitucionalmente, se hace de forma manual y previa solicitud (por lo general escrita), lo cual fomenta la burocracia y desvirtúa la agilidad requerida para el proceso penal bajo el mandato de la reforma. 2. Los 4 o 5 primeros años; intervalo clave en la el proceso de Implementación del CPP. (i) La previsión de entrada de casos en el sistema judicial resulta fundamental para el dimensionamiento de los operadores. (ii) La planificación de los recursos para el CPP debe realizarse en necesaria coordinación con el eje de liquidación; impulsando la liquidación en los primeros años y dejando órganos mixtos para la carga final. (iii) En los Distritos Judiciales estudiados, si bien suele producirse un crecimiento constante en el ingreso de casos, a partir del cuarto año parece estabilizarse. En ese mismo periodo de tiempo también parece estabilizarse el porcentaje de casos que llega a la etapa de juicio oral, el cual muestra tendencia creciente en los primeros años de implementación. 3. De la información disponible se observan diferentes comportamientos internos del embudo y heterogeneidad de carga de trabajo de los operadores del CPP en los distintos DJ. Es así como, el nivel de juicios orales, el uso de salidas alternativas o los archivamientos, no mantienen patrones fijos de comportamiento entre DJ, lo cual refleja el impacto de distintos criterios o metodologías de interpretación normativa y gestión. Lo anterior se refleja también en divergencias significativas de carga que manejan los fiscales, dependencias jurisdiccionales o defensores públicos en cada uno de los Distritos Judiciales. No existen patrones comunes o estándares de productividad similares. 28

29 4 Importancia del monitoreo y control a futuro. Debido al corto tiempo de implementación del CPP, se abren áreas de análisis que al día de hoy los datos arrojan, y que será importante monitorear en los próximos Distritos Judiciales a implementar. Ejemplo de ellos es el nivel de atención, que a pesar de mantenerse alto (aproximadamente el 80% 16 de los casos ingresados han sido atendidos) presenta una tendencia decreciente en los últimos años (de alrededor del 9%) o el aumento del porcentaje de juicios orales (si bien parece estabilizarse en el DJ de Huaura a partir del cuarto año, el comportamiento en el resto de DJ ha resultado en todos los casos creciente, aunque con diferente intensidad). Principales conclusiones del análisis normativo: En cuanto al ámbito normativo, se observa heterogeneidad en los criterios de interpretación de disposiciones normativas, tanto entre Distritos Judiciales como entre los mismos órganos responsables de su aplicación, lo cual sin duda implica un impacto en el comportamiento del sistema y la gestión del proceso penal. 1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación de la normativa vigente, con alto impacto en la gestión. (i) No obstante la producción, cada vez mayor, de acuerdos plenarios y sentencias casatorias por parte de la Corte Suprema, ello no está impidiendo una interpretación heterogénea respecto de problemas jurídicos como el supuesto de la oportunidad para la incoación de la terminación anticipada o el contenido de las convenciones probatorias. (ii) Multiplicidad de criterios para aspectos como la disposición de Investigación preparatoria (se efectúa por auto o resolución indistintamente), la fundamentación escrita de los requerimientos fiscales o la motivación de las resoluciones judiciales. (iii) En el desarrollo de la investigación, se presentan cuestiones críticas como la gestión de la cadena de custodia, donde no se aplican los procedimientos establecidos, principalmente por motivos estructurales del órgano oficial de investigación criminal y los recursos humanos y económicos que el Estado tiene destinado para tal fin. 16 Datos basados en la tendencia del último año de los DJ de Huaura, Arequipa, La Libertad y Tacna. 29

30 1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación con impacto en la gestión (Cont.). (iv) Respecto de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflicto, se observa una escasa o nula aplicación del art. 2.5 CPP del 2004 referente a la fijación de un monto, por parte del MP, a favor de las entidades de servicio social, así como la necesidad de garantizar materialmente la pretensión patrimonial de la víctima y evitar los efectos criminógenos de la re-victimización. (v) Existe una práctica extendida de utilizar dos carpetas fiscales, cada una con fines y contenidos propios: la carpeta principal y la carpeta secundaria. Dicha práctica resulta efectiva cuando se trata de causas no complejas lo cual debería recogerse a nivel normativo en el respectivo reglamento. (vi) En lo referente al proceso inmediato, se está evidenciando una poca práctica o aplicación de esta institución jurídica en la medida que el tiempo que demanda su sustanciación es muy similar a la de un proceso común. (vii) El plazo de investigación se prorroga indiscriminadamente; esto podría superarse si se fortalecen los servicios de los departamentos de medicina legal y criminalística en cada DJ. viii) Se observa una alta incidencia de los archivos fiscales, derivada principalmente de la atipicidad del hecho denunciado o la falta de individualización del agente. Se identifica la necesidad de implementar legislativamente los requisitos de admisibilidad y procedibilidad de las quejas formuladas frente al archivamiento fiscal, así como precisar los alcances de revisión del superior jerárquico, de modo que lo resuelto se encuentre fundamentado por el principio de congruencia procesal. (ix) Persiste la tendencia a mantener el expediente que se utilizaba bajo el imperio del Código de Procedimientos Penales; aún se generan expedientes judiciales y cuadernos de debate después del auto de enjuiciamiento, contraviniendo el principio de oralidad. (xi) La declaratoria de ausencia y contumacia a nivel de juicio está generando un progresivo incremento de la carga muerta, afectando la efectividad y agilidad de la agenda de audiencias. (xii) Debe precisarse el alcance y funcionamiento de instrumentos como los actos de notificación que en la actualidad presentan disfunciones operativas; en este sentido, es preciso promover que en los casos de las notificaciones electrónicas, vía teléfono, fax u otro canal similar, no solo se tome en cuenta como criterio rector la urgencia (art. 192º.2 CPP); sino también la eficiencia y la eficacia del acto procesal. 30

31 1. Heterogeneidad en los criterios de aplicación con impacto en la gestión (Cont.). (xiii) Se debe promover las ventajas que implica llegar a un acuerdo de convención probatoria durante la Etapa Intermedia, tanto desde la perspectiva de las partes como del Juez. En cualquier caso, éstas deben precisar de un objeto claramente definido, incluyendo, la finalidad de dicho acuerdo de modo que, en Juicio, se garantice, en cierta medida, su vigencia. (xiv) En la Terminación Anticipada existe precariedad en lo referente al análisis de los medios probatorios que las partes han ofrecido. Sobre el particular, el Juez no debe olvidar que, como director del proceso y como garante del interés público que fundamenta el proceso penal, este procedimiento especial no le exime de aplicar la sana critica como método para evaluar el material probatorio sobre el que las partes fundan sus afirmaciones fácticas. Por su parte, se debe promover que el Juez corrobore si el justiciable tiene conocimiento de los alcances y límites del acuerdo al que arribó con la Fiscalía. (xv) En el caso de la Libertad Anticipada, si bien dicha medida judicial resulta loable cuando es aplicada para evitar que el condenado por delito de Omisión de Asistencia Familiar siga privado de su libertad a pesar de haber cumplido con la obligación correspondiente; dicha práctica debería precisarse en un futuro no muy lejano, ya que dicho instituto, distinto a los beneficios penitenciarios, carece de una regulación procedimental. 31

32 Principales conclusiones del ámbito organizativo: Si bien hay avances destacables en materia organizativa, y en especial la concepción de los despachos judiciales y fiscales basados en servicios comunes y corporativismo, aún éstos son perfectibles y no siempre cuentan con la misma estructura, funciones y dimensionamiento en cada Distrito Judicial. Las principales conclusiones en este ámbito se pueden resumir en los siguientes puntos de mejora en la organización de cada uno de los operadores: 1. En el Despacho Judicial Corporativo, la separación de funciones depende mucho de los acuerdos y posicionamiento del área de administración. Destaca la figura e impulso necesario del Administrador del Módulo Penal para la aplicación real de los principios básicos del Despacho (especialización, trabajo en equipo y separación de funciones). La metodología de programación de audiencias tiene un alto impacto sobre esta área. 2. La revisión del Despacho Fiscal Corporativo. Una mayor orientación a hacer de las fiscalías provinciales verdaderas estructuras corporativas y eficientes, revisando el modelo de compensación, la relaciones entre los despachos y el papel de agentes clave como el Fiscal Provincial Corporativo. 3. Impacto positivo de la especialización de los despachos. Impacto positivo de la especialización de los despachos fiscales en función de la tipología de casos a estudiar; su aplicación depende en gran medida del propio Distrito Judicial y de los criterios de compensación en base a la productividad. 4. La adaptación real de los perfiles a los puestos. Diferentes casos detectados en los que los profesionales mantienen perfiles superiores a las necesidades de tareas encomendadas; como los especialistas de audiencias en el PJ, los asistentes administrativos en el MP o la necesidad de asignar fiscales a los Despachos de Decisión Temprana o Investigación en base a sus competencias. 32

33 5. Gran carga administrativa para los Defensores Públicos. Se requiere asistencia administrativa para los defensores públicos: estos abogados deben realizar las tareas administrativas asociadas a su labor; en particular la gestión de la carpeta y el cumplimiento de las estadísticas de sus servicios. 6. Se debe favorecer la especialización del área de la PNP destinada a NCPP. La exigencia de estos puestos requiere de personal altamente motivado e implicado con la materia. 33

34 Principales conclusiones en el ámbito de gestión y operativa: Se aprecia la ausencia de procesos estandarizados y documentados que permitan un desarrollo de la actividad de manera más eficiente, homogénea y coordinada en tres operadores y Distritos Judiciales. 1. Los procesos estratégicos, más relacionados con el modelo de gobierno del NCPP deberían desarrollarse de manera sistemática y continua. 2. Los estándares de gestión del proceso penal no son compartidos ni contrastados; ergo, no devienen en guías o lineamientos a los agentes normativos como al personal de apoyo. 3. Criterios disímiles intra e interinstitucionales para el despliegue de mecanismos más eficientes de notificación, con alto impacto en el correcto funcionamiento de la audiencia. En general la planificación, presupuesto y seguimiento de la reforma in situ y a nivel nacional requiere de mayor nivel de alineamiento interinstitucional; con una definición de objetivos y metas a definir y medir. Si bien hay iniciativas tanto del MP como del PJ y de los propios agentes del proceso en los Distritos para normalizar y estandarizar asuntos de gestión, hasta la fecha la operativa depende más del buen criterio de las personas que mecanismos pensados para optimizar la gestión. Desde una perspectiva intra-operador no se comparte información con otros Distritos Judiciales, por lo que se vienen utilizando prácticas divergentes para notificar. Desde una perspectiva interinstitucional las notificaciones han sido objeto de debate y disfunciones operativas principalmente derivadas de la falta de entendimiento sobre el procedimiento (diferencias entre el Ministerio Público y el Poder Judicial). 4. Disparidad de criterio en la metodología de programación y realización de audiencias tanto dentro de los Distritos Judiciales como entre Distritos Judiciales. No existe un criterio único, en relación a la duración de las audiencias de cara a su programación; organización, duración prevista, exigencias de separación de funciones, etc. 34

35 Principales conclusiones en Análisis del modelo de relación: La falta de acuerdos de coordinación entre los operadores a nivel nacional y distrital resta agilidad y eficiencia al Sistema Judicial Penal. 1. Resulta necesario finalizar los trabajos acercamiento entre la PNP y el MP. Es preciso aclarar los roles y concretar las metodologías de trabajo conjunto de investigación del delito (PNP / MP), asimismo, se debe balancear los servicios y recursos disponibles en cada operador. Debe avanzarse, quedando aún pendiente la validación, ampliación y cumplimiento de un protocolo de trabajo conjunto. 2. Importancia de la coordinación entre los IML y la OFICRI. La dotación a los IML con una mayor carga de trabajo por parte de los fiscales está provocando la duplicidad de servicios y gastos en ambas instituciones públicas, en contra del uso de sinergias y economías de escala. 3. La Defensa Pública debería dejar sentada su nueva posición dentro del NCPP. Necesidad de acordar de manera interna posiciones del operador frente a otros agentes, que dé confianza y soporte a los Defensores Públicos a la hora de mantener un posicionamiento claro de cara al resto de operadores. 4. Se requiere de acuerdos con otros agentes. La falta de marcos de colaboración, restan agilidad y eficiencia al proceso; tanto entre los operadores públicos del sistema, como otros cercanos (administraciones municipales, registros de SUNAT, SUNARP) o entidades privadas (empresas de telecomunicaciones, bancos, etc.). 35

36 Análisis de TICs y medios: La falta de adaptación de los sistemas, junto a la ausencia de interconexión entre operadores suponen los principales retos en relación a las TICs. 1. A pesar de los avances en especial del MP, los sistemas de información sectoriales aún no responden a las necesidades de agilidad, celeridad, oralidad del NCPP ni a las necesidades de información para la toma de decisiones. Los sistemas aún son poco amigables, puesto que permiten el acceso y explotación de datos de manera intuitiva, con un desarrollo muy heterogéneo entre operadores. Según los casos, destacan diferentes dificultades, tales como: lentitud, falta de interconexión entre los mismos operadores a nivel de Distritos Judiciales, falta de explotación de información clave, etc. 2. Se requiere interconexión entre sistemas. Los sistemas no tienen habilitadas pasarelas de comunicación que permitan obtener la trazabilidad de un caso desde la perspectiva de los diferentes operadores, por lo que no es posible conocer el estado de un caso dentro de cada operador. Es así como, al día de hoy los sistemas de información de los cuatro operadores de justicia no proveen servicio alguno de intercambio de la información que se registra y que puede ser valiosa para otros sectores / instituciones. Asimismo, la falta de un estándar (homogeneidad de conceptos) al registrar la información da lugar a inconsistencias de datos y dificultades para un seguimiento y control sustentado. 36

37 4. Situación de partida en los DJs de Lima y Callao Distrito Judicial de Lima (Centro) 17 Ilustración 3 : Datos generales DJ Lima. Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). Producción del PJ extraída de los 80 Juzgados y 16 Salas que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012, a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial). Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima, el de mayor dimensión y carga procesal de los cuatro Distritos Judiciales, tiene como sede el Cercado de Lima, y su competencia se extiende a 35 de los 43 Distritos de la Provincia de Lima con excepción de los Distritos de Independencia, San Martín 17 Dentro de los operadores incluidos dentro del presente apartado, se ha excluido a la PNP debido principalmente a que dicho operador no queda organizado por esta segmentación geográfica o de competencias. Esto, entre otros aspectos, impacta sobre el registro de estadísticas disponible sobre el operador. No obstante, valga aclarar el hecho de que, estudiando la evolución de los delitos que han sido registrados por la PNP en los últimos 5 años, se observa un crecimiento de un 85% en los últimos 5 años en la región de Lima y Callao. Sin embargo, este crecimiento no se ha visto correspondido por la evolución del personal de la PNP en Lima y Callao, que desde el año 2009 ha sufrido un decrecimiento de más de personas, contando en la actualidad con efectivos (casi el 50% del total nacional) si bien éstos destinados a diferentes competencias y no existiendo un equipo suficiente y con especialización exclusiva y permanente a labores de investigación o criminalística. Lo anterior, sin duda una de las principales dificultades para la correcta implementación del CPP en Lima y Callao. 37

38 de Porres, Comas, Los Olivos, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa y Carabayllo. Además tiene competencia sobre la provincia de Huarochirí de la Región Lima. Su población asciende a habitantes y cuenta con 6, km 2 de extensión territorial, lo cual genera una densidad de habitantes por km 2. Dentro de la estructura de delitos, según su tipología, se concentra especialmente en los delitos contra el patrimonio y contra la seguridad pública, los cuales representan algo más del 50% del total de la carga procesal. Por su parte, resaltan también los delitos contra la administración pública, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la libertad y delitos contra la fe pública. En cuanto a la incidencia de delitos, como se puede apreciar en el siguiente gráfico se observa un aumento promedio del 7% en los últimos 3 años, si bien en el último año (2012) se presentó un incremento menor, alcanzando un 4% frente al año anterior. Ilustración 4: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima años 2008 al Fuente: Elaboración propia a partir de datos de 2012 proporcionados por el MP (SIATF). Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT ascendió para 2012 a De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia Penal un total de denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los casos (sumando Salas y Juzgados Penales). 38

39 Distrito Judicial de Lima Norte Ilustración 5 : Datos generales DJ Lima Norte. Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). Producción extraída de los 27 Juzgados y 5 Salas que reportaron asuntos penales en 2012 asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012 a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial). Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima Norte tiene su sede central en el Distrito metropolitano de Independencia y su competencia se extiende a 8 Distritos de la Provincia de Lima: Independencia, San Martín de Porres, Comas, Los Olivos, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa y Carabayllo. Además tiene competencia sobre la Provincia de Canta de la Región Lima. Su población asciende a 2,392,433 habitantes y cuenta con 2, km2 de extensión territorial, lo cual genera una densidad de habitantes por km2. Es el segundo Distrito Judicial en extensión, dimensión y carga procesal después de Lima Centro. Dentro de la estructura según la tipología de los delitos, al igual que en Lima, los delitos más frecuentes son los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la seguridad pública, los cuales representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública, y contra la fe pública. 39

40 Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los delitos denunciados han ido en aumento a un promedio de 6%. Aunque en el último año (2012) se incrementó en 8%. Ilustración 6: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima Norte años 2008 al Fuente: Elaboración propia a partir de datos de 2012 proporcionados por el MP (SIATF). Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT ascendió para 2012 a De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia Penal un total de denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los casos (sumando Salas y Juzgados Penales). 40

41 Distrito Judicial de Lima Sur Ilustración 7 : Datos generales DJ Lima Sur. Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). Producción extraída de los 12 Juzgados y 1 Sala que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012, a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial). Principales magnitudes El Distrito Judicial de Lima Sur tiene como sede el Distrito de Villa María del Triunfo y su competencia se extiende a los Distritos de Villa María del Triunfo, San Juan de Miraflores, Villa El Salvador, Lurín, Santísimo Salvador de Pachacámac (excluyéndose la zona del Centro Poblado Lomas de Manchay), Punta Hermosa, Punta Negra, San Bartolo, Santa María del Mar y Pucusana. Su población asciende a de habitantes y cuenta con km2 de extensión territorial, lo cual genera una densidad de 1, habitantes por km2. Dentro de la estructura según la tipología de los delitos y al igual que en el resto de Distritos, los delitos más frecuentes son los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la seguridad pública los cuales representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública y contra la familia. Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los delitos registrados por el Sistema de Justicia Penal en Lima Sur han ido en aumento a un 41

42 promedio de 12%. Aunque en el último año (2012) se incrementó en 19%, siendo el Distrito Judicial con mayor incidencia de denuncias interanual. Ilustración 8: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ Lima Sur años 2008 al Fuente: Elaboración propia en base a datos del MP del DJ de Lima Sur. Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT ascendió para 2012 a De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia Penal un total de denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los casos (sumando Salas y Juzgados Penales). 42

43 Distrito Judicial de El Callao Ilustración 9 : Datos generales DJ de El Callao. Fuente: Elaboración propia a partir de: Poder Judicial: Mapas, Dependencias Judiciales a Nivel Nacional por Distrito Judicial Ministerio Público (SGF) y Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). Producción extraída de los 18 Juzgados y 5 Salas que reportaron asuntos penales bajo el C.P Penales en 2012 a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial). Principales magnitudes El Distrito Judicial de El Callao tiene competencia en el territorio de la Provincia Constitucional de El Callao. Su población asciende a 969,170 habitantes y cuenta con km2 de extensión territorial, lo cual genera una densidad de 6, habitantes por km2. Es el DJ de Lima con menor dimensión. Dentro de la estructura según la tipología de los delitos, los delitos más frecuentes son los delitos contra la seguridad pública y los delitos contra el patrimonio los cuales representan un poco más del 50% de la carga procesal. Otros delitos comunes cometidos, aunque con menor frecuencia, son los delitos contra la libertad, contra la vida/el cuerpo y la salud, contra la administración pública y contra la fe pública. Asimismo, se puede apreciar en el siguiente gráfico, cómo en los últimos cuatro años, los delitos registrados han ido fluctuando con un promedio de aumento de 4%. En el año

44 hubo un pico de 10% de incremento, sin embargo, en el último año (2012) ha disminuido en 1%. Ilustración 10: Evolución de ocurrencia de delitos en el DJ de El Callao años 2008 al Fuente: Elaboración propia en base a datos del MP del DJ de El Callao. Nota: La incidencia de delitos difiere del concepto de denuncias o entradas al sistema, teniendo en cuanta que una denuncia puede vincular más de un delito. El total de denuncias ingresadas al Sistema Penal, según datos del SIAFT ascendió para 2012 a De acuerdo con datos del Ministerio Público, en el año 2012 entraron al Sistema de Justicia Penal un total de denuncias. Asimismo, según la estadística del Poder Judicial, la salida de casos (producción anual) para el mismo año se sitúa en La carga procesal en los órganos jurisdiccionales a diciembre de 2012 alcanzaba los casos (sumando Salas y Juzgados Penales). 44

45 Análisis comparativo entre Distritos Judiciales Tomando como punto de referencia la información de base de los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, y comparando sus principales magnitudes, se ofrece una visión global de la situación de partida para abordar las estrategias que permitan la consolidación del CPP. En relación a la carga del Sistema, medida con la entrada de denuncias, se puede apreciar en el siguiente gráfico que, el DJ de Lima es el que presenta mayor número de delitos en los últimos cuatro años, con una tendencia creciente en el último año. Sin duda una carga muy considerable para un único Distrito Judicial, que en la actualidad alcanza más del 60% de toda la carga delictiva de Lima y Callao. Ilustración 11 : Comparativo del número de denuncias registradas por año en cada Distrito Judicial. Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MP SIAFT. En cuanto a las estructuras de la oferta, dando respuesta a la demanda de servicios, Lima (Centro) presenta la mayor dotación de órganos judiciales, alcanzando 95 Juzgados entre Penales y Mixtos y 17 Salas, mientras El Callao por ejemplo está dotado con 22 Juzgados y 5 Salas. Llama la atención una menor dotación de órganos por ejemplo, en Lima Sur frente a El Callao, contando con una carga delictiva similar. 45

46 Ilustración 12: Número de Salas y Juzgados del Poder Judicial por Distrito. Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por las Cortes Superiores (incluye sólo órganos que reportaron carga penal del C. P. Penales en el año 2012). En cuanto al Ministerio Público, para el presente año, Lima alcanza el mayor número de Fiscalías, seguido de Lima Norte y Callao, como se muestra a continuación: Ilustración 13: Número de fiscalías del Ministerio Público por Distrito. Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (incluye sólo órganos que reportaron carga penal del C. P. Penales en el año 2012). Los indicadores de interés para comparar los niveles de dimensionamiento entre Distritos Judiciales, son los ratios de producción por órgano de justicia como se muestra a continuación: 46

47 Poder Judicial: En cuanto al Poder Judicial, la capacidad de producción por órgano judicial presenta una dinámica más positiva en Lima Sur (Juzgados) que en otros Distritos como El Callao, o Lima Norte, que presentan cifras inferiores. Vale resaltar, que excluyendo los órganos que son de reos en cárcel, todos los Distritos se encuentran por debajo de los estándares de producción anual definidos por el PJ en el mes de diciembre de Lima Lima Norte Lima Sur Callao OOJJ Número Carga (DIC Media de ingresos mensuales 2012 Media de producción mensual 2012 Ratio Producción mensual por OOJJ 2012 Salas ,9 Juzgados ,1 Salas Juzgados Salas Juzgados Salas ,4 Juzgados Tabla 2: Comparativo de ingresos y producción por Distrito en el Poder Judicial. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Estadísticas de la Función Jurisdiccional a Nivel Nacional, 2012 (Poder Judicial). Ministerio Público: En cuanto al Ministerio Público, se observa una alta capacidad de producción en el año 2012, casi permitiendo responder a los ingresos en su totalidad. Se observa una dinámica de producción por órgano más positiva en Lima Sur que en Distritos como El Callao o Lima Norte, con cifras ostensiblemente inferiores. Fiscalía Superior Fiscalía Provincial Media ingresos mensuales Ratio Producción mensual media Carga dic Ratio Producción mensual por Despacho Lima Lima Norte Lima Sur Callao Tabla 3: Comparativo de ingresos y producción por Distrito en el Ministerio Público. Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Gestión Administrativa SIGA y SIATF (Ministerio Público). Defensa Pública: Finalmente, en la Defensa Pública se observa una carga de trabajo superior en Lima Norte respecto de los otros Distritos Judiciales analizados, los que mantienen una carga por abogado de entre 200 y 285 asuntos. Vale decir, resulta una carga alta si se compara con Distritos Judiciales con el CPP vigente, cuyos ratios razonables de carga rondan los 120 casos. 18 Resolución Administrativa Nº CE-PJ que establece Estándares de Expedientes Resueltos a Nivel Nacional. 47

48 Abogados C. P Penales Casos ingresados Casos por abogado Lima Lima Norte Lima Sur Callao Tabla 4: Comparativo de personal de Defensa Pública y casos ingresados por Distrito. Fuente: Anuario Estadístico del Sector Justicia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). A efectos estadísticos, sólo hay data estadística de casos exclusiva para Lima Sur para el 2º semestre de Otro indicador interesante de análisis, es la relación entre personal normativo y de gestión, esto es, entre jueces y fiscales y el personal de apoyo a los respectivos despachos, como se puede observar en la siguiente tabla: Jueces Personal apoyo Ratio Fiscal Personal apoyo Ratio Lima , ,31 Lima Norte , ,12 Lima Sur , ,91 Callao , ,50 Tabla 5: Ratios de personal de apoyo asignado al Poder Judicial y Ministerio Público por Distrito. Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Gestión Administrativa SIGA y SIATF (Ministerio Público) y datos de CAP de las Cortes Superior de Justicia de los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. Nota: Sólo se toman en cuenta órganos que reportaron carga penal en De acuerdo a la información anterior, se puede determinar cuántos de ellos son asignados a cada juez y fiscal respectivamente. Por ejemplo, en Lima Norte 5,8 trabajadores de apoyo han sido asignados a un juez, mientras en Lima Sur el indicador llega tan sólo a 4,4 casi un tercio inferior que el primero. El ratio en Fiscalía también presenta heterogeneidad, dándose en El Callao un apoyo de 1,50 asistentes, mientras en Lima Sur llega a 0,91. 48

49 Conclusiones de la situación de partida De acuerdo con la revisión de la situación actual en términos de características generales de la oferta y demanda de servicios de justicia penal en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, se puede concluir que: Los Distritos Judiciales presentan diferencias significativas en cuanto a dimensión y carga procesal penal, destacando el Distrito de Lima con una carga que triplica al Distrito de Lima Norte y excede en casi seis veces al Distrito de Lima Sur. Lo anterior genera un reto innegable especialmente para el Distrito de Lima Centro, que requiere estrategias específicas para abordar el CPP con estructuras y dimensiones capaces de absorber la demanda por servicios de justicia penal. Todos los Distritos muestran una tendencia creciente en la ocurrencia de delitos en los últimos años, lo cual hace necesario pensar en proyecciones consecuentes con esta tendencia, y en alineamiento de la política del CPP con políticas de prevención de la criminalidad. Bajo un punto de vista holístico del Sistema de Justicia Penal, los estándares de producción no alcanzan los niveles aceptables definidos por la normativa actual del PJ, lo cual genera un reto importante de cara a la descarga de casos previa a la implementación del CPP. Sin estrategias de descarga basadas en metodologías comunes y con estrictos seguimientos de control, será muy complicado acercarse a niveles aceptables para la fecha de implementación. La dotación de órganos jurisdiccionales como de fiscalías y defensores públicos es heterogénea entre Distritos en relación a sus cargas penales. Es importante definir estándares basados en variables claves, que permitan un mejor balance y dimensionamiento de órganos de cara a hacer más eficiente y eficaz la implementación en sus tres ejes. Asimismo, los ratios entre personal de apoyo y normativo son bajos en relación con Distritos Judiciales con el CPP implementado y heterogéneos entre Distritos Judiciales, lo cual requerirá un adecuado ajuste de las estructuras organizacionales y perfiles, para avanzar hacia órganos corporativos, que se sustenten en economías de escala, como se requiere para la consolidación del CPP. La inexistencia de datos específicos de carga y dotación de miembros de la PNP exclusivamente para asuntos de investigación penal, es sin duda una debilidad para el sistema en su conjunto, lo cual deberá ser específicamente analizado en la planificación de la implementación, con el apoyo del Ministerio del Interior. 49

50 5. Situación Futura: Estimación de la Demanda Visión 2020 Conjugándose con la situación actual antes caracterizada, la proyección de la demanda de servicios de justicia en los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, es el punto de partida para determinar los requerimientos de la oferta y el modelamiento del comportamiento del sistema en los tres ejes estratégicos de actuación: descarga, liquidación y carga cero. Teniendo en cuenta lo anterior, se ha realizado una proyección de la incidencia de ingresos al Sistema de Justicia Penal en los Distritos en mención, abarcando todas las familias de delitos y con una evolución para los próximos 7 años (incluyendo 2013 pronosticado). 19 Vale resaltar, que si bien el análisis de proyección se ha realizado para Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, la metodología de proyección definida es replicable a cualquier otro Distrito Judicial (implementado o por implementar). Distrito Judicial de Lima Lima Centro es el DJ, que tanto actualmente como en la previsión futura, presenta la mayor dimensión en términos de ingreso de asuntos de los cuatro Distritos Judiciales, alcanzando alrededor del 65% de las entradas al sistema. Ilustración 14: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima. Como se puede observar, durante el año 2013 se pronosticó el ingreso de denuncias al sistema (aún regido por el C. de P de 1940) con un incremento de alrededor del 8% en el año siguiente, y produciéndose un aumento considerable de la denunciabilidad y por consiguiente de la reducción de la cifra negra, una vez entrado en vigencia el CPP El detalle de la proyección de la demanda y la metodología utilizada se encuentra en el documento Estudio de la Productividad Esperada del Informe de Cantidad, Calidad y Recursos realizado por parte del presente trabajo. 20 Para efectos de todo el modelamiento de la productividad esperada, se toma como fecha de referencia de entrada en vigencia del NCPP en los 4 DJ y de acuerdo con el último calendario de implementación aprobado en diciembre de 2012 por la CEICPP, el 50

51 De acuerdo con datos de la ST-CEI-CPP 21, el efecto del incremento de la denunciabilidad tiende a estabilizarse sobre el tercer año de implementación del CPP, es decir, para el caso de Lima en 2017 en el que se espera que el sistema deba absorber alrededor de denuncias, para finalmente alcanzar unos ingresos de asuntos penales en 2020, esto es, un incremento de asuntos de alrededor del 52% frente a la situación actual. Distrito Judicial de Lima Norte Después de Lima, el DJ de Lima Norte es el que presenta en la actualidad mayor número de denuncias ingresadas al sistema, que en términos porcentuales alcanza un 17% del total de ingresos en la región. Ilustración 15: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima Norte. Como se puede observar, durante el año 2013 se pronosticó el ingreso de denuncias al sistema, produciéndose al igual que en Lima un aumento de la denunciabilidad reduciendo la cifra negra en el año 2015 para luego continuar con un crecimiento progresivo de la demanda hasta alcanzar las denuncias en 2020, esto es, un incremento de casos de alrededor del 50% frente a la situación actual, muy similar en términos porcentuales al pronóstico de crecimiento en Lima. próximo 1 de diciembre de Denunciabilidad en el Perú y Cifra Negra. Estimaciones de la ST-CEI-CPP a partir de datos de la Policía Nacional del Perú y el Anuario Estadístico del Ministerio Público. 51

52 Distrito Judicial de Lima Sur Después de Lima, el Distrito Judicial de Lima Sur es el que presenta en la actualidad una menor dimensión en lo que se refiere a denuncias recibidas. En la actualidad, en términos porcentuales alcanza un 7% del total de ingresos. Ilustración 16: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de Lima Sur. Como se puede observar, durante el año 2013 se pronostica el ingreso de denuncias al sistema, produciéndose al igual que en el resto de Distritos, un aumento de la denunciabilidad reduciendo la cifra negra en el año 2015 para luego continuar con un crecimiento sostenido hasta alcanzar las denuncias en

53 Distrito Judicial de El Callao El Distrito Judicial de El Callao, es el tercero en dimensión en atención a las denuncias ingresadas, teniendo en la actualidad una cifra de ingresos de alrededor de denuncias anuales, esto es alrededor del 12% del total. Ilustración 17: Proyección de la demanda de servicios de justicia penal en el DJ de El Callao. Como se puede observar, durante el año 2013 se pronostica el ingreso de denuncias al sistema, produciéndose un aumento de la denunciabilidad y reduciendo la cifra negra en el año 2015, que en el caso de El Callao se observa menos pronunciada que en otros Distritos, no obstante, mantiene un crecimiento sostenido hasta alcanzar las denuncias en

54 Conclusiones de la situación proyectada De acuerdo con la revisión de la situación proyectada visión 2020 de la demanda de Servicios de Justicia en los cuatro Distritos Judiciales, se encuentra que: Todos los Distritos presentarán una tendencia creciente en lo que se refiere a la entrada de denuncias al sistema, que sitúa el número de denuncias al 2020 en más del 50% de la situación actual. Lo anterior es uno de los principales retos del Proceso de Consolidación de la Implementación, por la magnitud de los Distritos y la evidente necesidad de una mayor cooperación, coordinación y trabajo conjunto entre operadores. De acuerdo con el análisis de denunciabilidad de los Distritos con el CPP vigente, la reducción de cifra negra impactará en el inicio del CPP -en los cuatro Distritos-, con un pico en los primeros 3 años de implementación que tenderá a estabilizarse con el tiempo. Esta proyección deberá ser fundamento base para planificar las dotaciones de recursos no sólo en el corto sino también en el mediano y largo plazo. En Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao deberá pensarse en un Proceso de Implementación con visión al menos a 2020, permitiendo superar las dificultades encontradas en los Distritos con reforma vigente, en los que la planificación de recursos se realizó con un enfoque más de corto plazo. 54

55 6. Análisis Estratégico Análisis F.O.D.A.: Proceso de Implementación en los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao FORTALEZAS Experiencia y camino recorrido en sistema anticorrupción Buena infraestructura y dotación de recursos humanos en anticorrupción Experiencia en atención a víctimas y testigos Avance en capacitaciones y pasantías (foco en perfiles normativos) CDIs conformadas con dinámica de planificación Aplicación de prácticas del CPP al proceso penal actual Condiciones aceptables de conectividad para mejor funcionamiento de sistemas Toma de decisiones centralizada en Lima Capacidad de gestión presupuestal (ej. El Callao y Lima Norte) Líderes comprometidos con el cambio OPORTUNIDADES Experiencias y lecciones aprendidas de otros DJs Convencimiento de las instituciones de que es necesario fortalecer los sistemas de justicia Voluntad de los sectores para articular un trabajo más coordinado Posibilidad de replanteamiento del presupuesto ligándolo a resultados Sistema de monitoreo y evaluación del CPP próximo a implementarse Política de seguridad ciudadana en marcha Conciencia de necesidad de proceso de descarga Definición de estándares mínimos de producción por el PJ (aunque perfectibles) Posibilidad de desarrollos normativos para solventar dificultades de interpretación y aplicación del CPP Mayor conciencia PNP / MP de la necesidad de trabajo conjunto: protocolo nacional en marcha Convenio interinstitucional de interoperabilidad Recursos de cooperación internacional o préstamos de banca multilateral para el fortalecimiento de los servicios de justicia, y en concreto a través del CPP Proyectos en marcha (licitación o ejecución) 55

56 para el desarrollo de sistemas de información en MP, PJ, DP y Mininter AMENAZAS Proyección de aumento de la entrada de denuncias al sistema que alcanza hasta un 50% de la demanda actual. Percepción de la ciudadanía de aumento de la inseguridad y desconfianza en el sistema de justicia Riesgo de no disponer del presupuesto requerido para el Proceso de Implementación Proyección de incremento de la demanda de servicios de justicia penal en todos los DJ, especialmente crítico en Lima Sur. Estimación de alto crecimiento de delitos contra el patrimonio, de mucho volumen. Esfuerzos aislados de los operadores en ejercicios de planificación para Lima Riesgo de descoordinación en las acciones de los operadores. Alto riesgo de incidencia de frustración de audiencias por temas de notificación o inasistencia de partes DEBILIDADES Alta carga procesal que requiere urgentemente ser saneada: punto crítico en Lima Dimensionamientos inadecuados para abordar la carga procesal Perfiles no preparados para abordar el cambio, especialmente en gestión Niveles de producción por debajo de los estándares mínimos (PJ) Sistemas de información inconexos y poco funcionales Arraigo de prácticas burocráticas de gestión Baja capacidad de innovación en la cultura organizacional Contrastada dificultad de ejecución presupuestal (caso PNP) Información dispersa y no sistematizada en los distintos operadores Baja cultura de medición y mejoramiento continuo Bajo nivel de preocupación por la satisfacción ciudadana Problemas de corrupción y falta de transparencia en las instituciones Proyectos de modificación del CPP Limitación de tiempo para preparar la implementación: 1.8 años. Detractores del Código 56

57 Conclusiones estratégicas Una vez realizado el análisis situacional del CPP así como la caracterización actual de los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, proyectada la línea base de los tres ejes en situación de no intervención, e identificadas las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, se obtienen las siguientes conclusiones, que indican hacia dónde debe orientarse la Planificación Estratégica para el modelamiento de la productividad esperada: Abordar el reto de la consolidación de la reforma procesal penal de manera coordinada. Para ello será necesario fortalecer el modelo de dirección y arbitrar los incentivos y herramientas oportunas. para conseguir una adecuada Consolidación de la Reforma Procesal Penal. Promover y adoptar metodologías de gestión para la reforma, (tanto transversales como sectoriales), y en concreto, trabajar en protocolos de actuación que faciliten la operativa de los diferentes actores jurídicos. Alinear y balancear los esfuerzos en los tres ejes de actuación: descarga, liquidación y carga cero. Incrementar los niveles de productividad desde el eje de descarga, permitiendo entrar en la reforma con un enfoque que se acerque al máximo posible a la carga cero. Planificar con base en información veraz y compartida entre operadores, los recursos y estructuras necesarias para abordar los tres ejes de actuación interinstitucional. Adecuar las organizaciones al servicio prestado, en cuanto a perfiles y dimensión. Seleccionar mejor, promover y desarrollar el talento Mejorar la orientación al usuario de justicia: víctimas, testigos e imputados. Utilizar las nuevas tecnologías al servicio de la justicia. Compartir el conocimiento interno y gestionar el conocimiento presente en los operadores. Hacer más visible al exterior lo que se hace y cómo se hace en los tres ejes de actuación interinstitucional, dejando entrever y aclarar mensajes sobre los beneficios que reporta la reforma penal a la ciudadanía. 57

58 7. Definición de la Estrategia Marco Conceptual Revisada la situación actual y la proyección futura, se hace preciso establecer los fundamentos conceptuales y estratégicos para orientar el proceso de reforma en los Distritos por implementar, como en aquéllos ya implementados. Sin lugar a dudas, y según se ha resaltado en el análisis situacional del CPP, una de las principales dificultades a las que se ha enfrentado el proceso de implementación de la reforma radica en el limitado avance para disponer de un marco conceptual, estratégico y metodológico, compartido, alineado e interiorizado por todos los operadores de justicia. Si bien es cierto que el Plan de Implementación del año 2005 estableció los derroteros de actuación en diferentes ámbitos, y definió las medidas necesarias a ser abordadas por los diferentes operadores, en la práctica a la fecha no se comparten sistemáticamente metodologías transversales ni comunes de trabajo, ni existe consenso sobre un único marco conceptual que recoja todas las variables y ámbitos necesarios para la puesta en marcha y generación de una dinámica de actuación coordinada y sostenida en el tiempo. En este sentido, se considera fundamental que la planificación del CPP para Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao y el resto de DJ pendientes de entrada en vigencia, se sustente en un único modelo compartido, a partir del cual se desarrolle la intervención tanto transversal como sectorial en los diferentes ámbitos requeridos para conseguir una justicia penal de excelencia bajo la vigencia del CPP. Para ello, y a fin de alinear la estrategia con el mejoramiento de la productividad de la reforma, es preciso que el modelo conceptual recoja lo que podría denominarse como variables cualitativas de productividad, esto es, aquellos ámbitos de actuación que aportan a la productividad sistémica mediante diferentes ámbitos del Proceso de Consolidación de la Reforma, facilitando producir más pero con niveles de eficiencia en el uso de recursos. A dicho efecto, alcanzar un nivel de atención deseable con una adecuada inversión de recursos se consigue, siempre que existan metodologías y herramientas adecuadas, balanceando los distintos ámbitos de actuación, que a efectos de la planificación de la reforma se han identificado como variables cualitativas de productividad, las mismas que deben enmarcar al Plan de Consolidación y por tanto se recogen como fundamento del modelo conceptual que se presenta a continuación: 58

59 Marco conceptual del Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal. Ilustración 18: Marco Conceptual del Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal. Fuente: Elaboración propia. NIVEL 1: PERSPECTIVA INTERNA: LOS PILARES BÁSICOS DE LA SOLUCIÓN PROPUESTA Se propone un marco de intervención que contemple medidas necesariamente coordinadas en los siguientes ámbitos, considerados como variables cualitativas de la productividad esperada con la aplicación del CPP: La adecuación y desarrollo de instrumentos organizacionales y sus especificidades en cada uno de los sectores incluyendo: adecuación de estructuras organizativas, fortalecimiento de la cultura organizacional ligada al cambio, desarrollo / adecuación de instrumentos de gestión del talento tanto a nivel normativo como de gestión (MOFs, carrera profesional, productividad, sensibilización, capacitación, etc.). Se pretende consolidar el proceso de cambio hacia una racionalización organizativa, traducida en estructuras más operativas y flexibles, en las que se delimiten correctamente las funciones y responsabilidades y se adopten criterios de integración / agrupación de competencias y especialización material y funcional vs. áreas de especialidad procesal. 59

60 Fortalecimiento de la gestión / operativa procesal bajo el CPP, esto es, optimizar y documentar el flujo de actividades y trámites, bajo una óptica sistémica y que permita incrementar los niveles de productividad, con especial énfasis en el ámbito más crítico de la metodología del CPP: la audiencia. Se busca la optimización de procesos y trámites procesales, dando respuesta a los puntos críticos identificados, tanto en procesos principales (de acuerdo con las competencias de cada entidad), como auxiliares (notificaciones, gestión de expedientes, documentos y archivo, atención al público, etc.) y definiendo claramente aquellos de carácter estratégico. Disponer de las herramientas de soporte necesarias para asumir la gestión, acercando el modelo procesal a la justicia del siglo XXI: nuevas tecnologías y logística necesaria para asumir la productividad esperada. Contar con un modelo de relación in situ fortalecido en el que más allá del gobierno de la reforma, se generen relaciones y metodologías transversales de trabajo entre los sectores: hacia protocolos conjuntos de actuación. Asegurar que bajo las directrices normativas definidas por el CPP se consigue una aplicación más homogénea de la norma, bajo lineamientos comunes de interpretación, especialmente, en aquellos aspectos con alto impacto en la productividad procesal. Fortalecer el actual modelo de gobierno, dotando al sistema de las herramientas para que la arquitectura institucional pueda conseguir un proceso de reforma más integrado y sistémico: énfasis en incentivos para la coordinación institucional, mientras se fortalecen los procesos de medición, seguimiento y control, y sobre todo los mecanismos de mejora continua y gestión de la innovación en la actividad procesal. NIVEL 2: AGENTES Y EJES DE INTERVENCIÓN La necesidad de integrar las áreas de y ámbitos de intervención definidos debe traducirse en los tres ejes de intervención de manera integral (descarga, liquidación y carga cero), mientras se hace necesario que el modelo conceptual sea asumido, interiorizado y adoptado por los cuatro operadores directamente relacionados con la puesta en marcha del sistema: Ministerio Público, Poder Judicial, PNP y Defensa Pública. Asimismo, es especialmente deseable que más allá de los sectores involucrados, el modelo involucre a otros agentes claves que se relacionan con el sistema, incluyendo sin lugar a dudas al Ministerio de Economía y Finanzas (financiación con enfoque a resultados) o al Consejo Nacional de la Magistratura (modelo de carrera), entre otros. 60

61 NIVEL 3: PERSPECTIVA EXTERNA: VISIÓN CIUDADANA COMO EJE DE PLANIFICACIÓN Y PROVISIÓN DE SERVICIOS Conseguir que el ciudadano, abarcando imputados, víctimas y testigos, se convierta en el verdadero eje de la planificación y gestión del CPP, de manera que los procesos y servicios de cada sector se soporten en lo que sus clientes esperan y en particular, en el respeto a los derechos de las personas usuarias. Vinculado a la incorporación de la visión ciudadano en el modelo de gestión, es imprescindible fortalecer los procesos de comunicación y difusión sobre el CPP, de manera que la ciudadanía y otros agentes externos comprendan y se informen sobre los beneficios, avances y resultados de esta política pública. Marco Estratégico Tomando como referencia el modelo conceptual descrito, se hace necesario traducir este marco general en una estrategia hacia la que confluyan las acciones concretas transversales y sectoriales, las mismas que deberán ser abordadas tanto en los DJs de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, como en aquellos otros DJ pendientes de implementación para la puesta en marcha, seguimiento y mejoramiento continuo de la reforma procesal penal. En este sentido, la reflexión y formulación de las bases del modelo estratégico, constituye la guía que marcará las pautas para la operación y consolidación del CPP en los próximos años, bajo una visión temporal proyectada a futuro: la reforma procesal penal El marco estratégico constituye así el enfoque y orientación de la evolución de la reforma que haga posible el futuro deseado, y concretamente, que permita alcanzar la productividad esperada en los diversos DJ, a través de un proceso sistemático y dinámico de análisis y decisión. Vale la pena resaltar, que el marco estratégico definido para efectos del presente documento, se plantea como referencia para orientar el modelamiento de la productividad esperada, entendiendo que estas líneas de acción en los ámbitos claves identificados revertirán en las variables cuantitativas de productividad del modelo de simulación, tomando en cuenta y buscando incidir positivamente en la situación proyectada de línea base. De acuerdo con lo anterior, y con el fin de asegurar la aplicabilidad de las orientaciones aquí plasmadas, el presente marco estratégico debe constituir la orientación y punto al que deben confluir los Planes Locales para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal Peruana a trabajarse, aprobarse e implementarse en cada uno de los DJ.. Bajo este contexto, los principios de la planificación estratégica y la estructura del marco propuesto son los siguientes: 61

62 Principios que explican el modo de hacer las cosas en el proceso de consolidación de la reforma Ilustración 19: Principios y estructura de la planificación estratégica CPP en Lima La estrategia de Consolidación del CPP que a continuación se propone, recoge estos principios y estructura vertical, estableciendo el derrotero para conseguir los resultados estratégicos propuestos: Operadores alineados: la principal oportunidad de mejora del CPP en la actualidad debe convertirse en la palanca que haga posible abordar el reto del Proceso de Implementación en Lima y Callao. Procesos y organizaciones eficientes: los avances organizacionales deben perfeccionarse para la entrada en vigencia del Código, a la vez que es preciso abordar la tarea pendiente de normalizar, estandarizar y optimizar los procesos de gestión, tanto transversales como sectoriales. Productos de justicia en calidad y tiempo: los procesos y organizaciones eficientes deben permitir la consecución de productos de justicia que den respuesta a los principios del CPP y equilibren los esfuerzos de celeridad con la calidad de las decisiones de las partes implicadas en el proceso. Ciudadanos satisfechos: alcanzar la confianza ciudadana en el sistema, materializada en la satisfacción de los usuarios con los servicios de justicia penal. 62

63 Misión Solucionar de manera efectiva, progresiva y con máximos niveles de eficiencia y calidad las controversias penales dando respuesta a las expectativas ciudadanas con personas calificadas y comprometidas con la transformación del Sistema de Justicia Penal. Principios de la Misión: Solución efectiva: el CPP debe ser capaz de dar respuesta en tiempo y forma y mediante los instrumentos y metodologías establecidos por esta innovación procesal, a los asuntos que le confía la sociedad para ser dirimidos por el Sistema Procesal Penal. Para dar soluciones efectivas se debe trabajar en organizaciones más dinámicas, gestión y procesos más operativos, herramientas de soporte adecuadas, normativa alineada y sectores cohesionados. Solución progresiva: actuar paralelamente en un régimen de transición efectivo mientras se aborda plenamente la administración de justicia con el modelo establecido por el CPP. Máximos niveles de eficiencia: Se debe apostar por la innovación y la proactividad, y conseguir la excelencia en la prestación del servicio a través de una gestión más dinámica, flexible y eficiente de los recursos disponibles. Máximos niveles de calidad: Se deben establecer mecanismos que aseguren que la solución efectiva no sólo sea eficiente sino también responda a la calidad esperada por los usuarios de los servicios prestados y a altos niveles de excelencia en los productos obtenidos. Respuesta a necesidades ciudadanas: la planificación y provisión de los servicios de justicia debe fundamentarse en la voz del usuario y en lo que éste espera de los servicios de justicia penal. Personas cualificadas y comprometidas: Se debe atender la demanda de los usuarios de una forma profesional, alineando la formación y la capacitación de las personas a los servicios prestados y haciéndolas partícipes de la organización a través de su motivación y compromiso. 63

64 Visión El CPP es un Sistema Procesal Penal de referencia, integrado y sostenible, que consolida la reforma penal en el país y consigue la plena confianza de la sociedad en los Servicios de Justicia Penal. Principios de la Visión: Sistema de referencia: Los Distritos Judiciales por implementar, van a contribuir a que el Sistema Procesal Penal del país se convierta en una referencia de política pública a nivel nacional y un ejemplo de buenas prácticas para la región. Sistema Integrado: el gran reto de la aplicación del CPP en los Distritos Judiciales por implementar se consigue con el trabajo coordinado y sistémico entre todos los sectores involucrados. Sistema Sostenible: la aplicación del CPP en los Distritos Judiciales por implementar es sostenible presupuestalmente incrementando la eficiencia y los niveles de productividad sistémica de la reforma. Sistema confiable: la vigencia del CPP en los Distritos Judiciales por implementar fortalecen la legitimidad de la reforma penal y consigue a través de resultados tangibles y transparencia en la gestión, alcanzar la plena confianza en que la justicia penal responde. 64

65 Valores Inspirando el desarrollo de la misión y visión de la reforma, la vigencia del CPP en Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, como en el resto de Distritos Judiciales implementados o por implementar- debe responder y fortalecer los valores definidos para el proceso de consolidación, esto es, orientar las acciones tanto transversales como sectoriales hacia unos principios compartidos de la transformación: Garantía de los derechos fundamentales dentro del proceso penal. Visión ciudadana en la planificación y provisión de servicios. Actuación transparente de los actores del sistema. Eficiencia en la utilización de los recursos del Estado. Mejoramiento continuo de la calidad. Integración y coordinación interinstitucional. Orientación a resultados. 65

66 Ejes estratégicos La estrategia del Proceso de Consolidación del CPP, materializada en un objetivo general, debe necesariamente articularse alrededor de los ejes de actuación que permitan de manera complementaria y equilibrada: (i) preparar al sistema para el lanzamiento de la reforma descarga-, (ii) abordar el período de transición hacia el nuevo modelo liquidación-, y finalmente (iii) asegurar que la metodología del CPP se ponga en marcha bajo los parámetros y condiciones más adecuados (carga cero). OEG. Conseguir una consolidación integral y progresiva de la reforma procesal penal, pensada en el ciudadano y basada en criterios de eficacia y calidad del servicio de justicia y eficiencia en el aprovechamiento de los recursos Ilustración 20: Ejes estratégicos de actuación. 66

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