López Sánchez, Eliseo; Casal Oubiña, Daniel. Título: Las Juntas de Distrito del Ayuntamiento de Madrid y su concepto de ciudadano.

Transcripción

1 López Sánchez, Eliseo; Casal Oubiña, Daniel. Título: Las Juntas de Distrito del Ayuntamiento de Madrid y su concepto de ciudadano. López Sánchez, Eliseo (Universidad Complutense de Madrid) eliseorl@cps.ucm.es Casal Oubiña, Daniel (Instituto Universitario Ortega y Gasset) dani_dani40@hotmail.com Las Juntas de Distrito del Ayuntamiento de Madrid fueron reorganizadas y potenciadas a partir de 1979 para que se convirtieran en los órganos: De participación ciudadana de la institución municipal. Prestadores de servicios desconcentrados / descentralizados a los ciudadanos. La experiencia de estos 30 años lleva a pensar que no cumplen estas dos misiones con todo su potencial. El resultado final es que no funcionan como auténticos órganos de participación y su capacidad de autonomía para en la prestación de servicios, y la cantidad de servicios que presta es limitada. La ponencia que presentamos pretende indagar sobre estos dos aspectos, teniendo en cuenta que las Juntas de Distrito son los órganos municipales más cercanos a los madrileños, y muestran: Que concepto de ciudadano tiene el Ayuntamiento de Madrid, y que tipo de papel tienen en el gobierno local. En este sentido, nos preguntamos si el Ayuntamiento de Madrid tiene un modelo de Gobierno Relacional y qué se entiende por gobernanza local en Madrid. Como se acercan o alejan de los ciudadanos el diseño, gestión y provisión de los servicios del Ayuntamiento de Madrid, analizando el modelo de descentralización de decisiones tanto políticas como administrativas de las diferentes políticas que desarrollan. En ambos aspectos se tendrán como referente los procesos de toma de decisiones y participación ciudadana de otras grandes ciudades europeas. 1

2 1. EL DISTRITO EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE ADMINISTRACIÓN LOCAL. La evolución y desarrollo del Gobierno Local en España desde el siglo XIX se vincula a los conflictos políticos que se han vivido en nuestro país. La clave del debate se desarrolla sobre el eje centralización-descentralización, que unido al debate sobre la forma de Estado, el carácter confesional o no del mismo y el antagonismo de clases sociales fue uno de los cuatro grandes conflictos políticos de disputa política en España. El proceso de Transición ( ) configura un nuevo diseño en la organización territorial del Estado, de manera que de un modelo claramente unitario, se avanza hacia una cierta federalización de España 1, con el despliegue de las Comunidades Autónomas (CCAA) a las cuales el artículo 148 de la Constitución atribuye competencias en materia de ordenación del territorio y régimen local, en el marco básico fijado por el Estado que garantiza, la existencia y autonomía 2 para la gestión de sus propios intereses de tres entidades locales, el Municipio, la Provincia y la Isla 3. Se configuró así un modelo bifronte del Gobierno Local en España, que ha generado un espacio de conflicto entre las CCAA con los Ayuntamientos y Diputaciones provinciales, puesto que éstas no han dudado en emplear las competencias en materia local con las que cuentan en virtud de su autonomía. Así pues,el Gobierno Local en España ha evolucionado desde un modelo de corte napoleónico sustentado sobre dos entidades locales básicas prestadoras de servicios y extendidas por todo el territorio, Ayuntamientos y Diputaciones 1 Agranoff No se trata de una mera autonomía administrativa (si bien la autonomía local no incluye la potestad legislativa, excepto en el caso de las Diputaciones del País Vasco) ya que el principio de representación democrática de los ciudadanos que se atribuye a los Ayuntamientos y Diputaciones exige que la autonomía tenga necesariamente contenido político lo que incluye un marco de autonomía normativa que se plasma a través de Reglamentos y Ordenanzas. 3 Esta situación dio como consecuencia una importante Sentencia (4/1981) del Tribunal Constitucional que estableció la garantía institucional para municipios y provincias y que fue el motivo del Estado para elaborar una normativa básica sobre régimen local. 2

3 Provinciales, hacia un sistema que democratiza estas instituciones y que comprende una variada gama de organizaciones locales de gobierno surgidas del régimen básico estatal, de la voluntad política autonómica o de la decisión de las propias entidades locales en ejercicio de su autonomía. El análisis de los numerosos tipos de entidades locales existentes en España se puede abordar desde la distinción de su garantía constitucional: Las entidades locales garantizadas que son aquellas: De obligada existencia. Respecto de quien se predica su carácter representativo y autónomo para la gestión de sus respectivos intereses 4. Son exclusivamente tres: el municipio, la provincia y la Isla, siendo la primera entidad en la que la presente investigación va a poner el énfasis analítico. Las entidades locales no garantizadas, que pueden ser de dos tipos principales Las de carácter supramunicipal (comarca, mancomunidad y áreas metropolitanas), que surgen por la voluntad de asociación entre diversos ayuntamientos Las de carácter inframunicipal (distritos, parroquias o barrios) y que pueden nacer o bien de una decisión política de las CCAA o por el ejercicio de la potestad auto-organizativa de los propios municipios para conseguir una mejora del rendimiento administrativo a través de la desconcentración administrativa y/ o la mejora de la participación ciudadana. Hay que señalar que los ayuntamientos que adoptan la organización de la Ley de Grandes Ciudades estarían en un punto intermedio, ya que tienen obligaciones normativas estatales en materia de garantizar la existencia de 4 Ortega

4 entidades inframunicipales, entre ellas los distritos, pero no están garantizadas constitucionalmente y la plena definición de organización y funciones depende de los propios ayuntamientos. 1.2EL AYUNTAMIENTO. El Ayuntamiento constituye la entidad política y administrativa básica del Gobierno Local en España, la que se corresponde con las entidades territoriales básicas, los municipios. El reconocimiento de la autonomía local aplicable a los ayuntamientos conlleva necesariamente la potestad de decidir su propia estructura organizativa política y administrativa 5. Sin embargo, esta capacidad auto-organizativa tiene que adaptarse al marco competencial básico estatal que definen el Ayuntamiento, así como a los criterios básicos de organización de las administraciones públicas que fija la normativa estatal respecto al personal funcionario. Este marco estatal se define en la conocida Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), y que es la base de los Reglamentos Orgánicos de Funcionamiento con los que se rigen y autoorganizan. La estructura política básica de los Ayuntamientos se estructura sobre la base de dos tipos de órganos 6 : Necesarios, que son aquellos que por obligación normativa tienen que existir en todos los Ayuntamientos y que principalmente son: El Alcalde, que es el responsable político de la corporación, su máximo representante institucional y quien (salvo delegación en contra) ejerce la presidencia del Pleno y dirige todas las Áreas de Gobierno que podrá delegar en Concejales. 5 Parejo Alfonso, Luciano Parejo Alfonso, Luciano

5 Los Tenientes de Alcalde, cuya función es la sustitución del Alcalde en caso de ausencia del cargo y que ostentan las funciones que éste les encomiende. El Pleno que es la asamblea integrada por todos los concejales electos y a quien le corresponden funciones de aprobación de las ordenanzas y disposiciones municipales y de control político de la gestión diaria del Ayuntamiento. La Junta Local de Gobierno para los municipios de más de habitantes, integrada por el Alcalde y un número de concejales que no podrá exceder de un tercio del Pleno a quienes se podrán delegar áreas de gobierno y retirarlas de acuerdo a la libre decisión del Alcalde, en el caso de las ciudades comprendidas en el régimen de la Ley de Grandes Ciudades podrán integrar la Junta de Gobierno personas que no sean concejales siempre y cuando no rebasen un tercio de los integrantes que sean ediles. Contingentes, que son aquellos que pueden responder a necesidades específicas y que son: Las Comisiones Informativas Delegadas del Pleno en las que se sustancian con carácter previo cuestiones que con posterioridad se van a llevar al pleno, estos órganos pueden ser de obligada creación cuando el municipio excede de habitantes en materia de hacienda y obligatorios para las grandes ciudades, su carácter puede ser permanente o temporal, existiendo la posibilidad de crear Comisiones de Investigación. Concejales Delegados, cuya función es la gestión de un área de gobierno delegada por el Alcalde, la delegación y competencias, así como su nombramiento y revocación, son de libre decisión de la Alcaldía por Decreto. 5

6 Junta de Portavoces del Pleno, que con carácter previo a la celebración de éste se realiza el trabajo previo en relación a la estructuración del debate. Juntas Municipales de Distrito, Parroquia o Barrio, que ejecutan competencias desconcentradas de acuerdo a un criterio territorial. Con la Ley de Grandes Ciudades son de obligada existencia para los ayuntamientos cuyos municipios están declarados de gran población. Además de la capacidad auto-organizativa que nace del concepto de autonomía local para la gestión de los intereses propios es esencial señalar la existencia de un marco competencial 7 de los Ayuntamientos en el que se desarrolla la autonomía y se predica la diferenciación y el pluralismo político de los casi municipios de España. Las competencias de los Ayuntamientos tienen diversos orígenes y se podrían clasificar en: Propias (que son atribuidas por la normativa estatal y autonómica o por transferencia del Estado, CCAA y Diputaciones provinciales) constituyen el núcleo del ejercicio de la autonomía local por parte de los municipios. Delegadas desde el Estado, la Comunidad Autónoma y la Provincia, que sin ser titularidad de la propia corporación, son ejercitadas por ésta. La consecuencia de estos diferentes orígenes es que no existe un único sistema de Gobierno Local en España sino de 17, debido a que todas las CCAA han hecho uso en su legislación sectorial sobre régimen local, de las potestades de regulación de las competencias de los Ayuntamientos. No obstante, las CCAA deben respetar la estructura competencial básica, por rangos de población de los municipios, contemplada en la LRBRL y de manera idéntica en el Proyecto de Ley del Gobierno Local: Los ayuntamientos de municipios de hasta habitantes tienen la obligación de prestar servicios mínimos de alumbrado público, cementerio, 7 García Morillo

7 recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas Los ayuntamientos de municipios que cuentan con un número de habitantes que oscila entre y además de los servicios anteriores tienen que garantizar la existencia de un parque público, biblioteca pública, mercado y la gestión del tratamiento de residuos. Los ayuntamientos de municipios con una población comprendida entre los y los habitantes han de garantizar la prestación de servicios de protección civil, servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. Los ayuntamientos cuyos municipios rebasan los habitantes tienen que garantizar a los vecinos transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente. Este marco competencial puede, y es de hecho, superado por muchos ayuntamientos. Sin duda son los menos poblados y con economías más débiles los que tienen más difícil garantizar a sus ciudadanos esos servicios, aunque para ellos, la propia normativa básica del Estado permite expresamente la colaboración asociativa o mancomunada intermunicipal o la delegación de la competencia a la Diputación Provincial. La cláusula atribuida a la asociación intermunicipal para la prestación de servicios que realiza el artículo 26 de la LRBRL, ha sido aprovechada por las CCAA para desarrollar diversas modalidades de asociacionismo municipal, en muchos casos de carácter coactivo para los municipios, que en realidad pretenden sustituir la planta provincial, o centralizar a nivel autonómico la vida política local 8. Las CCAA no sólo pueden articular entidades supramunicipales, sino que también pueden imponer la existencia de entidades inframunicipales como mecanismo de desconcentración administrativa y de fomento de la participación ciudadana, pero 8 Arenilla

8 también como herramienta para garantizar servicios básicos municipales cuando se dan situaciones de núcleos urbanos dispersos. 1.3LAS ENTIDADES LOCALES MENORES. La capacidad de auto-organización de los ayuntamientos se refleja en la posibilidad de crear entidades locales menores, que también pueden surgir por iniciativa autonómica. En ambos casos la creación de este tipo de entidades tiene que respetar dos límites: El marco que establece la normativa básica del Estado para este tipo de entidades y que consiste en que la entidad tiene que contar con un funcionamiento similar al del municipio, a partir de un órgano personal ejecutivo y otro colegiado de control político que represente la pluralidad de la corporación. La capacidad auto-organizativa del propio Ayuntamiento derivada del concepto de autonomía local. Este tipo de entidades locales suelen recibir denominaciones diversas de manera que en esta categoría se incluyen por ejemplo, los Distritos de Madrid y Barcelona, las Parroquias Gallegas, las Juntas Vecinales de Cantabria o los Poblados y Pedanías en Extremadura. Tabla 1: entidades locales menores de las CCAA Comunidad Autónoma País Vasco Cataluña Galicia Andalucía Asturias Comunidad Valenciana Región de Murcia Cantabria Navarra Entidades Locales Inframunicipales Distrito y Barrio Parroquia Rural Parroquia Rural Pedanías Junta Vecinal 8

9 Canarias Islas Baleares La Rioja Extremadura Castilla y León Castilla-La Mancha Aragón Comunidad de Madrid Elaboración propia. Poblados y Pedanías Entidad Local Menor Entidad Local Menor Como podemos ver en la tabla, la Comunidad de Madrid no ha desarrollado entidades menores dentro de sus municipios. No obstante, dado que en la misma existen numerosos municipios declarados de gran población, la organización de los distritos que contempla la legislación estatal les afecta a sus ayuntamientos más poblados 9. Los distritos son entidades locales menores de carácter territorial que sirven como órganos: De participación ciudadana de la institución municipal. Prestadores de servicios desconcentrados / descentralizados a los ciudadanos. En el caso concreto del Ayuntamiento de Madrid, estos distritos ya existían con anterioridad, y son órganos municipales que ya tenían anteriormente las dos misiones básicas que se pretenden. 2. LA ORGANIZACIÓN POR DISTRITOS DE LA CIUDAD DE MADRID. El crecimiento de Madrid durante la segunda mitad del Siglo XX presenta una doble dimensión, de manera que se puede afirmar que la expansión territorial de la ciudad va acompañada de un aumento demográfico motivado por la emigración interior que en este periodo vive la capital de España procedente de diversos lugares del país En la práctica, la Comunidad de Madrid ha declarado como municipios de gran población a los de más de habitantes. 10 Fernández-Miranda

10 Este contexto conlleva la necesidad de dotar a la ciudad de una nueva organización administrativa que se sustenta sobre dos criterios: El aumento de la superficie territorial implica la necesidad de garantizar la prestación de servicios y la posibilidad de realización de trámites administrativos a un número muy importante de ciudadanos que viven en zonas periféricas de Madrid y a los que una excesiva concentración administrativa en el centro de la ciudad les dificultaría acceder a servicios locales o realizar trámites administrativos. La absorción de poblaciones que hasta ese momento contaban con sus propios Ayuntamientos como puntos de referencia administrativo y político (Vicálvaro, Hortaleza, los Carabancheles, Villaverde alto y bajo, Chamartín, Fuencarral, Vallecas, Canillejas, etc.) La organización de la administración territorial de la ciudad de Madrid en distritos se plasma en la Ley de Régimen Especial de la Ciudad de Madrid, aprobada en El resultado es que se crea la figura del Distrito como entidad de gestión desconcentrada de prestación de servicios y de tramitación administrativa, absorbiendo y convirtiendo en distritos a diversos municipios del área metropolitana, al tiempo que parcelaba administrativamente el casco consolidado del antiguo municipio para crear en ellos nuevos distritos que fueran referentes para la prestación de los servicios municipales. La llegada del régimen democrático no sólo mantuvo la estructura de los distritos en el Ayuntamiento de Madrid, sino que a partir de 1983 convirtió a estos en órganos municipales desconcentrados políticamente y en referentes de la participación ciudadana en la vida política municipal. Para ello se crea un órgano rector que se convierte en el referente político del distrito, el Pleno de la Junta de Distrito, que pretende convertirse en: Referente de la representación política, está compuesta por concejales designados por el Pleno municipal y vocales designados por los partidos 11 Martínez Cardós

11 políticos con representación en el Pleno municipal, en proporción a la composición que tuvieran en el mismo. Referente de participación política, ya que a las reuniones de los plenos de las juntas podían asistir los vecinos e incluso intervenir en el apartado de ruegos y preguntas al final del orden del día. Lo más habitual era la participación a través de las asociaciones de vecinos acreditadas y declaradas de interés, que se encargaban, y siguen haciéndolo, de formular las preguntas por escrito para que se traten en los diferentes puntos de los órdenes del día de las reuniones de los plenos de las juntas. La Junta de Distrito es presidida por el Concejal-Presidente, el que convoca las reuniones de lo plenos, y de las comisiones, y decide el orden del día y las preguntas e iniciativas que se admiten en cada uno. En este sentido asume un papel semejante al Alcalde respecto al Pleno municipal, pero con muchas menos funciones. Pero además, el Concejal-Presidente de la Junta de Distrito es jefe de los servicios administrativos desconcentrados que se prestan en el distrito, y por tanto, el responsable de la desconcentración administrativa municipal. Este modelo ha ido evolucionando con el tiempo, pero básicamente se mantienen estas características, tal y como detallaremos más adelante. Este nuevo modelo de Junta de Distrito se vio reforzado y consolidado por la LRBRL en 1985 que lo recogió. Posteriormente las reformas legislativas en materia de gobierno local, como son la Ley de Grandes Ciudades, aprobada en 2003 y la Ley de Capitalidad, reforzaron el papel de los distritos como órganos territoriales de gestión desconcentrada. Básicamente han reproducido la dinámica de funcionamiento de una corporación local, reforzando el papel ejecutivo del Concejal-Presidente. Por su parte, el Pleno ha evolucionado de un órgano de participación y decisión a ser un órgano de fiscalización y control. Respecto a la evolución de la planta de distritos, se han realizado dos procesos de ordenación de los distritos. El primero en 1983, que dividió la ciudad en 23 distritos, y otra en 1987 que es la que da origen a la actual división de la ciudad con 21 distritos. 11

12 DISTRITOS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID 1. Arganzuela. 8. Fuencarral-El Pardo. 15. San Blas. 2. Barajas. 9. Hortaleza. 16. Salamanca. 3. Carabanchel. 10. Latina. 17. Tetuán. 4. Centro. 11. Moncloa-Aravaca. 18. Usera. 5. Chamartin. 12. Moratalaz. 19. Vicálvaro. 6. Chamberí. 13. Puente de Vallecas. 20. Villa de Vallecas. 7. Ciudad Lineal. 14. Retiro. 21. Villaverde. 2.1LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE LOS DISTRITOS DE LA CIUDAD DE MADRID. La estructura político-administrativa de los 21 Distritos de Madrid responde al esquema básico que se articula sobre los órganos del Concejal-Presidente y el Pleno de la Junta Municipal. No obstante prevé la existencia de otros órganos como la Gerencia de Distrito o el Consejo Territorial. A continuación realizamos una descripción de estos órganos, tal y como ejercen sus funciones hoy en día. a) El Concejal-Presidente del Pleno. Es el órgano unipersonal ejecutivo y su figura política se asemeja a la del Alcalde en tanto en cuanto, es el principal responsable de la Junta de Distrito, quien organiza su trabajo y Preside el Pleno, el Consejo Territorial y la Junta Local de Seguridad. El Concejal-Presidente es libremente designado o revocado por el Alcalde, de entre los Concejales que integran el Pleno del Ayuntamiento de Madrid. Esta situación ha motivado la costumbre no escrita de que en todos los distritos de la Capital su Presidente ha sido históricamente un Concejal del partido o partidos gobernantes en cada momento, repartiéndose estos cargos en los gobiernos de coalición. No se ha dado en Madrid la práctica existente en Barcelona que atribuye la Presidencia del Distrito a un Concejal de la fuerza política más votada en el mismo. Durante el periodo municipal se produjo una importante renovación en las presidencias de los Distritos, puesto que respecto de los 21 presidentes designados para el periodo , solamente 5 repitieron durante el mandato siguiente en el mismo distrito; 3 cambiaron la presidencia de un distrito por otro, y los 12

13 restantes se incorporaron por primera vez a la presidencia de una Junta Municipal a pesar de que continuó gobernando el PP con mayoría absoluta. Esta situación se explica porque el partido ganador cambió su candidato a la Alcaldía en 2003, y consecuentemente este cambio supuso la incorporación de un nuevo equipo a la lista electoral del PP, que se renovó en casi en un 40% y por lo tanto influyó en la designación de los presidentes de las Juntas de Distrito. En muchos casos se trató de personas vinculadas anteriormente al gobierno regional, del que procedía el propio Ruiz Gallardón 12. Es importante señalar que en el periodo municipal desde 2004 la figura del Concejal- Presidente ha visto reforzado su perfil ejecutivo, en el proceso de adaptación del Reglamento Orgánico de Distritos a Ley de Grandes Ciudades. Las competencias del Concejal-Presidente, que antes de 2004 se definían en el Decreto del Alcalde que creaba la Junta de Distrito, pasan a ser recogidos en un listado del Reglamento Orgánico de Distritos de la Ciudad de Madrid y comprenden: a) Ejercer la representación, dirección, gestión e inspección de Distrito que presida, sin perjuicio de la función representativa general del alcalde. b) Fijar los objetivos del Distrito de su competencia, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recursos necesarios para su ejecución, de acuerdo con las normas presupuestarias correspondientes. c) Convocar y presidir las sesiones de la Junta Municipal del Distrito, así como establecer el orden del día de las mismas. d) Dar traslado a otros órganos municipales de las propuestas de la Junta Municipal del Distrito. e) Fomentar las relaciones con las entidades cívicas, culturales y deportivas del Distrito. 12 En este sentido podemos señalar que un buen ejemplo lo constituyen los Presidentes de las Juntas de Distrito de Fuencarral-El Pardo, cuya titular fue la Viceconsejera de Presidencia con Alberto Ruiz Gallardón y San Blas, cuyo Presidente fue asesor en el Gobierno de la Comunidad de Madrid. 13

14 f) Asegurar la relación constante con los diferentes sectores de la Administración Municipal. g) Convocar y presidir las sesiones de los órganos colegiados del Distrito. h) Ejercer la superior autoridad sobre el personal de su Distrito, sin perjuicio de las competencias que en esta materia corresponden al alcalde respecto de todo el personal del Ayuntamiento. i) Cualquier otra competencia que le atribuyan la normativa municipal. El control de la gestión del Presidente de la Junta de Distrito, se realiza principalmente a través de iniciativas en el Pleno y en el Consejo Territorial que son preguntas, ruegos, proposiciones e interpelaciones. No cabe en este ámbito la moción de censura o la cuestión de confianza, si bien es posible que el Pleno debata una petición de dimisión del Concejal-Presidente, sus efectos no serían inmediatos porque la revocación corresponde en exclusiva al Alcalde. b) El Pleno de la Junta Municipal. Es el órgano colegiado de los Distritos, lo componen en la actualidad 22 Vocales Vecinos, si bien el número es variable por Decreto de la Alcaldía. Entre ellos se incluyen al Concejal-Presidente, al Vicepresidente y a los Portavoces de los grupos municipales de la oposición, que son concejales electos del Pleno del Ayuntamiento. La existencia de los Vocales Vecinos, data de 1983 cuando entra en funcionamiento el modelo de Junta Municipal, sobre el que se sustenta el diseño actualmente vigente. Por su parte los restantes Vocales Vecinos son designados por el Pleno del Ayuntamiento a propuesta de los Grupos Políticos de acuerdo a la distribución de escaños en el Pleno, por lo que su disposición varía en cada periodo municipal. Tabla 2: Número de Vocales Vecinos en los últimos cuatro periodos. Legislatura/G rupo Político

15 PP PSOE IU El sistema retributivo de los Vocales Vecinos 13 ha sido una de las medidas más polémicas del periodo municipal , puesto que abre el camino para la profesionalización de los integrantes de las corporaciones de Distrito, por dos razones: En primer lugar porque la cuantía que perciben se triplica en el caso de los Vocales de Pleno respecto de lo que percibían en los dos periodos anteriores, se multiplica por 8 en el caso de que el Vocal sea Portavoz-Adjunto y se pueden llegar a ver diez veces aumentadas en el caso de los portavoces. En segundo lugar, hay que destacar que en todas las escalas retributivas de los vocales las cantidades exceden con mucho de la cuantía del salario mínimo interprofesional y, de facto, constituyen un salario para los Vocales, por el mero hecho de asistir a un Pleno mensual. Esta reforma del sistema retributivo se ha visto acompañada de una reforma aprobada en 2004, respecto del funcionamiento del Pleno, para adaptar el Reglamento Orgánico de Distritos a la Ley de Grandes Ciudades. 13 El Acuerdo que lo fijaba contó con el voto contrario de la oposición municipal, que acusó al Alcalde de querer profesionalizar a los miembros de las Juntas de Distrito. 15

16 En este sentido, la celebración del Pleno es obligatoria hacerla una vez al mes de forma ordinaria, según el Acuerdo de Convocatoria que se fija en la primera sesión anual. También es posible la celebración de plenos de carácter extraordinario cuando los convoque el Concejal-Presidente o lo solicite un quinto de la corporación. Además es importante destacar que actualmente existen dos tipos de pleno extraordinario que es obligatorio celebrar: Pleno informativo de los Presupuestos Municipales, en el que se debate el proyecto de presupuestos del Ayuntamiento de Madrid para cada Distrito, Pleno sobre el Debate del Estado del Distrito, que es un formato inspirado en el modelo parlamentario de debate de comunicación del gobierno sobre el estado de la nación, y que se celebra a finales de la primavera. En el Pleno los grupos cuentan con la facultad de presentar diversos tipos de iniciativas con un límite máximo de 6 por Pleno. Hasta la entrada en vigor de la Ley de Grandes Ciudades no contaban con requisitos formales, ni limitación numérica de iniciativas, excepto las proposiciones que se tenían que presentar con 5 días para poder ser introducidas en el Orden del Día. Las iniciativas que se pueden presentar son: 16

17 Preguntas, que se tienen que presentar por escrito con 5 días de antelación a la celebración del Pleno. Proposiciones, para cuya presentación por escrito se exige un plazo de 10 días anteriores al Pleno. Interpelaciones, con 7 días de antelación. Ruegos, que se exige sean presentados con 5 días de antelación. Proposiciones de Urgencia, que debidamente justificada por escrito la urgencia de las mismas han de presentarse 24 horas antes del Pleno. La formalización de este tipo de iniciativas se realizó para reforzar la tendencia a la parlamentarización del Pleno, puesto que al formalizarse garantiza la obligación del Concejal-Presidente de dar la debida respuesta a cada asunto planteado, abriendo la posibilidad de debates políticos y al ser limitada en número, agiliza los trabajos del Pleno de la Corporación. Sin embargo, el resultado es que se pierde celeridad y frescura al tratar asuntos en el Pleno, y le da un total control de los debates a los Concejales Presidentes, que son jueces y partes de los mismos. En este sentido, el efecto es el mismo que se produce en los plenos de los ayuntamientos. No se producen debates reales, y pierden atractivo para la asistencia de los ciudadanos. c) La Gerencia. Constituye, junto a la Jefatura de Oficina y a la Intervención Delegada, la organización principal de soporte administrativo del Concejal-Presidente de la Junta Municipal, puesto que sus funciones son: a) La dirección, planificación y coordinación de los servicios administrativos del Distrito cuya jefatura inmediata ostenta, sin perjuicio de las competencias atribuidas a los órganos de gobierno del Distrito. b) La formulación de propuestas de disposiciones, acuerdos y convenios respecto de materias de su ámbito de funciones. c) La elaboración, seguimiento y control del presupuesto anual que se le asigne. 17

18 d) Efectuar propuestas de gasto y conformar facturas. e) La evaluación de los servicios del Distrito. f) El asesoramiento al concejal-presidente del Distrito. g) Las demás que con carácter particular les asigne el concejal-presidente de la Junta Municipal del Distrito. h) Presidir el Consejo Territorial del Distrito en sustitución del concejalpresidente. i) Aquellas otras competencias que por delegación le atribuyan otros órganos municipales. El nombramiento de los Gerentes lo hace reside la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Madrid, a propuesta del Concejal-Presidente de la Junta de Distrito. Para poder optar al puesto de Gerente, se requiere ser funcionario del grupo A o equivalente de cualquier administración. d) El Consejo Territorial de Distrito. El Consejo Territorial del Distrito ha asumido las funciones de participación ciudadana que anteriormente se pretendían canalizar en el Pleno y en las comisiones sectoriales. La aprobación del Reglamento de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Madrid en 2004, adaptado a régimen de gran población de 2003, inspiró la creación en las Juntas Municipales de los Consejos Territoriales desde Por tanto, este órgano tiene naturaleza participativa. En realidad parte de una función residual atribuida por la normativa municipal, consistente en deliberar con carácter consultivo aquellos asuntos que vayan a ser tratados ulteriormente en el Pleno del Distrito. Esto implica que su naturaleza además de participativa es consultiva, con lo que la participación ciudadana pasa a ser un asunto menor en la Junta de Distrito, sin posibilidad ni de controlar la acción del Concejal-Presidente ni de iniciativa en el proceso político de la propia Junta. 18

19 Además, el Consejo Territorial también lo preside el Concejal-Presidente de la Junta Municipal, y, en su defecto, el Gerente del Distrito. Asimismo están presentes los grupos políticos municipales en una representación proporcional al número de integrantes en el Pleno de la Junta Municipal. Por último, se integran representantes de diversos tipos de asociaciones divididas de acuerdo a un criterio temático y que cuenten con el Reconocimiento de entidad de interés municipal. Este reconocimiento lo otorga la propia Junta de Distrito. Al final están presentes uno o dos representantes por cada tipo de asociaciones, de acuerdo a su número de socios. 2.2EL MARCO COMPETENCIAL DE LOS DISTRITOS DE MADRID. El ámbito competencial de los Distritos de la ciudad no estaba fijado claramente hasta 2004, cuando se aprueba el Reglamento Orgánico de Distritos, en donde se definen las competencias de los Distritos de Madrid de acuerdo a una técnica consistente en la atribución doble de competencias, de manera que se pueden establecer dos criterios de clasificación de competencias de los Distritos: Propias, que son aquellas que por normativa les corresponden a los Distritos y entre las que se incluyen: a) Movilidad, Transportes, Obras y Vías Públicas. b) Parques, Jardines, Calidad y Evaluación Ambiental. c) Licencias y Autorizaciones. d) Disciplina Urbanística. e) Salud, Consumo y Comercio. f) Servicios Sociales. g) Cultura, Educación, Juventud y Deportes. h) Seguridad. i) Sanciones Administrativas. 19

20 j) Autorización de Matrimonios Civiles. k) Recursos Administrativos Delegadas por Decreto de la Alcaldía de Madrid. En la actualidad, las competencias delegadas están siendo restringidas. 2.3EL IMPACTO DEL MODELO DE GRANDES CIUDADES SOBRE LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO DE MADRID. En el caso de los distritos de la ciudad de Madrid, se puede establecer que su evolución es fruto de un proceso de adaptación e interpretación que realiza el Ayuntamiento de Madrid de las transformaciones del régimen básico de las entidades locales. En este sentido se pueden señalar tres impulsos de origen estatal que generan idénticas reacciones en el diseño que de este tipo de entidades desarrolla el propio consistorio madrileño: El reconocimiento del Distrito como entidad de gestión municipal desconcentrada, en 1961 por la normativa de régimen especial de Madrid, es el fundamento sobre el que el Ayuntamiento de Madrid desarrolla a partir de 1983 un modelo de Juntas Municipales democratizadas en las que se crea un órgano ejecutivo y otro representativo de los grupos políticos y de control. La adopción en 1985 de este esquema organizativo en la legislación básica estatal, para aquellas ciudades que deseen estructurarse en Distritos, lleva al Ayuntamiento de Madrid a profundizar y consolidar este modelo, mediante la tendencia a la parlamentarización del Pleno y el refuerzo del perfil ejecutivo del Concejal-Presidente, así como la introducción de mecanismos de participación ciudadana. Finalmente la adaptación de la Ley de Grandes Ciudades que regulariza la tendencia hacia la parlamentarización del funcionamiento de los plenos 20

21 de las juntas de distrito y el refuerzo de las facultades ejecutivas de los Presidentes de las Juntas, extendiéndolo al conjunto de los municipios de gran población de España. Este es el origen del actual Reglamento Orgánico de Distritos, que por primera vez desde la creación de los distritos de Madrid, da soporte normativo integral y permanente a esta entidad local, mediante: La definición de sus funciones y el estatuto de los diferentes órganos que componen la estructura político-administrativa del Distrito (Concejal-Presidente, Pleno, Vocales Vecinos, Gerente y Consejo Territorial). El cierre de un mapa de Distritos que hasta 2004 era de exclusiva decisión del Alcalde al comienzo de cada mandato municipal. El diseño de un marco competencial en el que los Distritos desarrollan su capacidad de actuación como órganos de gestión desconcentrada. De manera que se puede señalar que el Distrito en el Ayuntamiento de Madrid, como entidad local inframunicipal no garantizada, no sólo muestra pautas de evolución similares a las generales en el sistema español de administración local, tendentes a la consolidación, generalización y extensión de este tipo de entidad en los municipios de gran población, sino que además el proceso de adaptación con el que desarrolla las disposiciones estatales un Ayuntamiento que como el de Madrid, ha requerido los distritos para mejorar su capacidad prestadora de servicios municipales a las zonas periféricas, y por tanto conoce muy bien las posibilidades de esta institución permite anticipar el siguiente estadio evolutivo de este tipo de entidades. 3. BIBLIOGRAFÍA. Arenilla Sáez, Manuel. Las Relaciones Entre Poder y Territorio en la Vertebración del Estado. El funcionamiento del Estado Autonómico

22 Arenilla Sáez, Manuel. Los Presupuestos de Solidaridad Territorial como Base del Pacto Local Ayuntamiento de Madrid. Reglamento Orgánico de Distritos Fernández-Miranda Fernández-Miranda, Jorge. La Evolución Histórica del Régimen Especial de la Ciudad de Madrid Ferreiro Fernández, Xavier. La Comarca en la Historia, una Aproximación Jurídica a la Comarca García Morillo, Joaquín. La Configuración Constitucional del Gobierno Local Gómez Ferrer, Ricardo. La Posición Constitucional de la Provincia Gutiérrez Calderón, Maria Isabel. Estructura Organizativa y Gestión Municipal. En Vanaclocha Bellver, Francisco J. y Alba Tercedor Carlos. Sistema Político Local un Nuevo Escenario de Gobierno Iglesias Martín, Antonio. Autonomía Municipal, Descentralización Política e Integración Europea de las Entidades Locales Instituto Nacional de Administración Pública. El Desarrollo del Gobierno Local (una Aproximación Doctrinal) Martínez Cardós, José Leandro. Estructura de la Administración Pública Española. En Práctica Contenciosa y Contencioso-Administrativa Ministerio de Administraciones Públicas. Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local Ministerio de Administraciones Públicas. Proyecto de Ley del Gobierno y Administración Local Ministerio de Administraciones Públicas: Ley de Bases de Régimen Local Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local (Ley de Grandes Ciudades)

23 Ley de Capitalidad de Madrid Ortega Álvarez, Luis; Jiménez Blanco, Antonio y Parejo Alfonso, Luciano. Manual de Derecho Administrativo Ortega Álvarez, Luis; Jiménez Blanco, Antonio y Parejo Alfonso, Luciano. Manual de Derecho Administrativo Parejo Alfonso, Luciano. El Régimen Jurídico de la Administración Local, Hoy. En Vanaclocha Bellver, Francisco J. y Alba Tercedor, Carlos. El Sistema Político Local. Un Escenario de Gobierno Parejo Alfonso, Luciano. Relaciones Interadministrativas y Régimen Local Prado Martínez, Paloma. La Organización de los Distritos. En Ayuntamiento de Madrid. Libro de las Jornadas sobre la Aplicación de la Ley de Grandes Ciudades