DECISIÓN AMPARO ROL C878-17

Transcripción

1 DECISIÓN AMPARO ROL C Entidad pública: Superintendencia de Salud Requirente: Esteban Arévalo Díaz Ingreso Consejo: En sesión ordinaria Nº 815 del Consejo Directivo, celebrada el 14 de julio de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley Nº de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C VISTO: Los artículos 5, inciso 2, 8 y 19 N 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la ley N , sobre acceso a la información pública y de la ley N que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; lo previsto en el decreto con fuerza de ley N 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N , orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado; y los decretos supremos N 13, de 2009 y Nº 20, de 2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el reglamento del artículo primero de la ley N , en adelante e indistintamente, el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 01 de febrero de 2017, don Esteban Arévalo Díaz solicitó a la Superintendencia de Salud la siguiente información: a) Presentaciones realizadas por Isapre Masvida solicitando liberación de garantías para pago de deudas, realizadas en los últimos 12 meses; b) Respuestas a estas solicitudes por parte de esta Superintendencia; c) Estado y monto de las garantías de Isapre Masvida al 01 de febrero de 2017; d) Documento entregado por Isapre Masvida denominado plan de regularización o normalización financiera entregado a esta Superintendencia y respuesta entregada por ésta; e) Documento por el cual la Superintendencia de Salud solicita a Isapre Masvida un plan de ajuste y contingencia. Página 1

2 2) PRORROGA DE PLAZO: Mediante oficio ordinario N 282, de fecha 23 de febrero de 2017, el órgano notificó a la parte solicitante la decisión de prorrogar el plazo de respuesta en diez días hábiles, en los términos referidos en el inciso 2 del artículo 14 de la Ley de Transparencia. 3) RESPUESTA: El 15 de marzo de 2017, la Superintendencia de Salud respondió a dicho requerimiento de información mediante resolución exenta SS/N 352, de misma fecha, señalando, en síntesis, que: Se accede a la entrega de la información que se lee en las letras a), b), c) y d), del literal 1) de lo expositivo por estimarse de naturaleza pública y obrar en poder del órgano recurrido, mediante link que indica Respecto a la solicitud que se lee en la letra d) del literal 1) precedente, referida al plan de regularización o normalización financiera entregado por Isapre Masvida a la Superintendencia con la respectiva respuesta, ésta fue denegada en virtud de la oposición de la aseguradora, cuyo procedimiento de notificación del artículo 20 de la Ley de Transparencia fue omitido, en razón de haberse conferido el debido traslado a Isapre en solitudes de acceso a la información similares, en las cuales la entidad ha manifestado de manera reiterada su voluntad de no entregar esta información, aduciendo que se vulnerarían derechos de carácter comercial y económicos, dada su naturaleza de sociedad anónima cerrada sin obligación de proporcionar información comercial a terceros, salvo a organismos reguladores y fiscalizadores, configurándose la causal de reserva del artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia, ante lo cual la Superintendencia ha entendido que el criterio de la Isapre para todas las ocasiones en que sea requerida este tipo de información es su denegación. 4) AMPARO: El 16 de marzo de 2017, don Esteban Arévalo Díaz dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta parcialmente negativa a su solicitud, específicamente lo referido en la letra d) de la solicitud de información. Además el reclamante señaló que la negativa de entrega es arbitraria e infundada, por cuanto el órgano recurrido no llevó a efecto el procedimiento de notificación a terceros, regulado en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, presumiendo la voluntad de la Isapre, ante lo cual debieran aplicarse las sanciones correspondientes. 5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación este amparo y, mediante oficio N 3020, de 30 de marzo de 2017, confirió traslado al Sr. Superintendente de Salud. Página 2

3 Mediante ordinario SS/N 577, de 17 de abril de 2017, el órgano recurrido presentó sus descargos señalando, respecto de la solicitud reclamada que se lee en la letra d) del literal 1) precedente, en síntesis que: La compleja situación por la que atraviesa Isapre Másvida, cuyas consecuencias impactan directamente a sus afiliados, ha incrementado significativamente las solicitudes de acceso ante la Superintendencia en el primer trimestre del año 2017, destacando que de 27 solicitudes relacionadas con la asegurada en 13 de ellas se le ha dado traslado, lo que llevó a la entidad fiscalizadora a confundirse involuntariamente en el presente caso, pues si bien, la normativa vigente sobre la materia impone a los órganos de la Administración del Estado la obligación de comunicar la eventual afectación de sus derechos frente a una solicitud de acceso a la información, lo cierto es que dicha circunstancia llevó a la entidad a confundir la solicitud del Sr. Arévalo Díaz con una de ingreso posterior, en la cual se dio traslado a la aseguradora y ésta se opuso a la entrega de la información, fundada en la causal de reserva del artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia, por afectar sus derechos económicos y comerciales. En tal sentido, la determinación de la Superintendencia no resulta injustificada por cuanto corresponde a un pormenorizado análisis de las diferentes circunstancias del caso, llevando a efecto el correspondiente test de daño, considerando los elementos fácticos del mismo, la normativa aplicable, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia y la oposición sostenida de la aseguradora a entregar el antecedente requerido en una solicitud similar. En este orden, de acuerdo a la normativa legal vigente, a la Superintendencia de Salud no le corresponde analizar la pertinencia o calidad de la fundamentación de la negativa del tercero, por lo que dicha labor debe ser llevada a cabo por el Consejo para la Transparencia y si una vez resuelto el amparo al derecho de acceso a la información estimare procedente su entrega, esta Superintendencia manifiesta desde ya su colaboración en tal sentido, en lo que respecta a la entrega del antecedente solicitado por el requirente. 6) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL TERCERO INTERESADO: El Consejo Directivo de esta Corporación, mediante los oficios números 3021, de 30 de marzo de 2017, y N 5059, de 14 de junio de 2017, notificó a Isapre Masvida S.A., a fin que presentara sus descargos y observaciones al presente amparo, haciendo mención expresa a los derechos que les asisten y que pudieran verse afectados con la publicidad de la información requerida. Mediante correo electrónico de fecha 19 de junio de 2017, Isapre Masvida S.A. respondió en los siguientes términos: Se deniega la información pedida fundada en la causal de reserva del artículo 21, N 2, de la Ley de Transparencia, por afectar derechos de carácter comercial y económicos. Lo anterior, en razón que la compañía está constituida como sociedad anónima cerrada Página 3

4 y no tiene obligación de proporcionar información a terceros ni hacerla pública, salvo a los organismos reguladores y fiscalizadores, para uso exclusivo de dicha información por parte de éstos. En consecuencia, siendo una institución de derecho privado, donde terceros no tienen libre acceso público a su información, se debe conservar su carácter privado, manteniéndose la reserva de la información requerida. 7) GESTION OFICIOSA: Para una debida resolución del presente caso mediante correo electrónico de fecha 12 de junio de 2017 se requirió a la Superintendencia de Salud remitir la siguiente información: Documento entregado por Isapre Masvida denominado plan de regularización o normalización financiera entregado a esta Superintendencia y respuesta entregada por ésta. Mediante correo electrónico de fecha 13 de junio de 2017, el órgano recurrido remitió el plan de normalización financiera y el ordinario 713, de 26 de enero de 2017, mediante el cual la Superintendencia informó a la aseguradora que dicho plan resultó insuficiente, por lo que se le instruye la presentación de un plan de ajuste y contingencia de carácter preventivo. Y CONSIDERANDO: 1) Que, el presente amparo se circunscribe a la informacion singularizada en la letra d) del numeral 1) de lo expositivo, referida al documento entregado por Isapre Masvida denominado plan de regularización o normalización financiera entregado a esta Superintendencia y respuesta entregada por ésta. Al efecto el órgano denegó dicha información fundada en la oposición manifestada por la Isapre Masvida ante una solicitud similar, en la que habría invocado la causal de reserva del artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia. 2) Que, primeramente se debe hacer presente que el procedimiento prescrito en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, referido a los terceros que puedan ver afectados sus derechos en un proceso de acceso a la información, no faculta a los órganos de la Administración del Estado, para omitir dicho trámite en el evento que el tercero interesado haya manifestado su oposición en un procedimiento similar, como ocurrió en la especie con la Isapre Masvida, circunstancia que será representada a la Superintendencia de Salud en la parte resolutiva de la presente decisión. No obstante lo anterior, recabados los antecedentes de contacto, esta Corporación procedió a notificar y conferir traslado a la aseguradora, en su calidad de tercero interesado, según consta el numeral 6) de lo expositivo del presente acuerdo, quien se opuso a la entrega de la información por afectar sus derechos económicos y comerciales, en razón que la compañía está constituida como sociedad anónima cerrada y no tiene obligación de proporcionar información a terceros ni hacerla pública, salvo a los organismos reguladores y fiscalizadores, para uso exclusivo de dicha información por parte de éstos. Página 4

5 3) Que, antes de entrar al fondo del asunto, resulta relevante realizar un alcance normativo, para efectos de contextualizar la materia objeto del presente amparo: a) Respecto de las Isapres, el decreto con fuerza de ley N 1, de Salud, del año 2005, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N 2.763, de 1979 y de las leyes N y N , establece en su artículo 171, inciso 1, que éstas financiarán las prestaciones y beneficios de salud, con cargo al aporte de la cotización legal para salud o una superior convenida, a las personas que indica el artículo 135 de esta ley. b) El artículo 19 N 9 de la Constitución Política de la República, asegura a todas las personas el derecho a la protección de la salud. En este contexto, el Tribunal Constitucional, ha sostenido lo siguiente: Las isapres tienen un deber privilegiado en cuanto a respetar y promover el ejercicio de los derechos constitucionales vinculados a su ámbito de acción, pues se les ha reconocido y asegurado la facultad de participar en el proceso que infunde eficacia al derecho a la salud y a la seguridad social. (STC 1572, c. 39; STC 1589, c.39, STC 1629, c. 39). Asimismo, ha sostenido que: ellos deben hacer cuanto esté a su alcance, dentro del ordenamiento jurídico, por materializar el goce del derecho a la protección de la salud. El desarrollo de actividades empresariales y el ejercicio del dominio sobre sus bienes encuentran límites y obligaciones legítimas, impuestas por la ley en cumplimiento de lo previsto en la Carta Política, a propósito de las exigencias derivadas de la función social de la propiedad. (STC 1287, cc.37 a 40, 58). Finalmente, el referido Tribunal, señaló que: Los particulares no sólo pueden coadyuvar con el Estado en su deber de garantizar el derecho fundamental a la protección de la salud, lo que se halla en plena armonía con el principio de subsidiariedad que reconoce la Carta Fundamental, sino que, además, las Isapres, al hacerlo en relación a sus afiliados, se sitúan en un plano análogo al de su titular originario, el Estado. (énfasis agregado). c) Que, el precitado decreto con fuerza de ley N 1, de Salud, establece determinados requisitos que las isapres deben cumplir. De este modo, el artículo 178, incisos 3 y 4, dispone respectivamente, que las instituciones deberán mantener un patrimonio igual o superior a 0,3 veces sus deudas totales. Dicha relación será revisada mensualmente por la Superintendencia. En todo caso, el patrimonio nunca podrá ser inferior a cinco mil unidades de fomento. Asimismo, el artículo 180, mandata que las isapres deberán mantener un indicador de liquidez no inferior a 0,8 veces la relación entre el activo circulante y el pasivo circulante. A su turno, el artículo 181, señala que además mantendrán, en alguna entidad autorizada por ley para realizar el depósito y custodia de valores, que al efecto determine la Superintendencia, una garantía equivalente al monto de las obligaciones que ahí se indican. d) Que, el artículo 110, del decreto ya referido, dispone en su numeral 3 que corresponderá a la Superintendencia de Salud, en general, fiscalizar a las Instituciones de Salud Previsional en los aspectos jurídicos y financieros, para el debido cumplimiento de las obligaciones que establece la ley y aquellas que emanen Página 5

6 de los contratos de salud. La Superintendencia impartirá instrucciones que regulen la oportunidad y forma en que deberán presentarse los balances y demás estados financieros. El numeral 5, dispone que el órgano deberá exigir que las instituciones den cumplimiento a la constitución y mantención de la garantía y patrimonio mínimo exigidos por la ley, situación que vuelve a reiterar el artículo 182 del mismo cuerpo normativo. e) Que, de conformidad con la normativa que regula la materia, las isapres, tienen por objeto el financiamiento de las prestaciones y beneficios de salud, respecto de aquellas personas que se encuentran afiliadas a este sistema, cumpliendo entonces un rol de protección social consagrado en la Constitución Política, como un derecho fundamental. En el ejercicio de esta función, estas instituciones perciben mensualmente las cotizaciones obligatorias, sobre las cuales, la doctrina ha sostenido, que constituyen patrimonio del cotizante respectivo, que ceden en su propio beneficio y en el de su familia (Cea Egaña, José Luis, en Derecho Constitucional, Tomo II Derecho, Deberes y Garantías, Ediciones Universidad Católica, Santiago, 2004, p. 312). Por esta razón, la ley establece entre otras cosas, el deber de las isapres de mantener un patrimonio mínimo y determinadas garantías, para velar por la mantención en el tiempo de estas, y así asegurar que las personas puedan seguir accediendo a las distintas prestaciones médicas. Luego, para fiscalizar lo anterior, el legislador otorga determinadas facultades a la Superintendencia de Salud, quien deberá recibir de parte de las isapres, su contabilidad, el inventario, los balances y otros estados financieros. 4) Que, dicho lo anterior, el presente amparo tiene por objeto la entrega del plan de regularización o normalización financiera entregado por Isapre Masvida a la Superintendencia de Salud y la respuesta emitida por ésta, lo que fue denegada por el órgano recurrido, fundado en la oposición de la aseguradora, en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia, por afectarse sus derechos económicos o comerciales, lo cual fue ratificado por la Isapre en esta sede. 5) Que, según lo dispuesto en la Ley de Transparencia, particularmente en sus artículos 5 y 10, son públicos los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen para su dictación, salvo las excepciones previstas en esta ley y en otras leyes de quórum calificado. Asimismo es pública toda información elaborada con presupuesto público y toda información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas. 6) Que, en lo tocante a la causal de reserva del artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia, es menester recordar que este Consejo ha establecido los criterios que deben considerarse copulativamente para determinar si la información que se solicita contiene antecedentes cuya divulgación pueda afectar los derechos económicos y comerciales de Página 6

7 una persona, natural o jurídica. Así, la información debe cumplir con las siguientes condiciones o requisitos: a) ser secreta, es decir, no generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza ese tipo de información; b) ser objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; y c) tener un valor comercial por ser secreta, esto es, que dicho carácter proporcione a su titular una ventaja competitiva (y por el contrario, su publicidad afectar significativamente su desenvolvimiento competitivo). 7) Que, en cuanto a la concurrencia de las condiciones señaladas en el considerando anterior, este Consejo entiende que Isapre Masvida fundó su negativa principalmente en el requisito que se lee en la letra a) precedente, esto es, por tratarse de información secreta, que no se encuentra obligada a proporcionar a terceros, salvo a los organismos reguladores y fiscalizadores, dado su naturaleza de sociedad anónima cerrada, cuya publicidad afectaría sus derechos comerciales y económicos. 8) Que, en lo tocante al requisito expuesto en la letra b), se debe precisar que dichos esfuerzos se ven reflejados en la circunstancia de que el tercero interesado, por una parte, ha colocado la información requerida en la esfera de conocimiento de la Superintendencia de Salud solo en el marco de las acciones de fiscalización y control, atendida la especial situación en la que se encontraba la Isapre; por otra, ha actuado en términos de proteger la información relacionada con especial énfasis la afectación de su estado financiero y comercial, especialmente frente a sus cotizantes, sus acreedores y el sistema de prestadores de salud; y, finalmente, se ha opuesto a la entrega de los antecedentes requeridos en todas las etapas de estos antecedentes en que ha sido requerida. 9) Que, a mayor abundamiento, además de lo señalado por Isapre Masvida para denegar la información reclamada, a juicio de este Consejo, en la especie se configura el requisito señalado en la letra c) del considerando 6) precedente, pues estima que publicitar un plan de regularización financiera como el que se pide, puede impactar negativamente en la estrategia de negocio adoptada por la aseguradora para regular la situación financiera por la que atraviesa, la cual es de público conocimiento, especialmente respecto a la posibilidad de incorporar nuevos accionistas y a la capacidad de negociar sus pasivos. Es más, a juicio de este Consejo, divulgar este tipo de información puede impactar negativamente en acciones que erróneamente pudieran adoptar sus afiliados. 10) Que, en consecuencia, en mérito de lo expuesto, atendido que se configuran copulativamente los criterios establecidos para denegar la información en virtud de la causal de secreto señalada en el artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia se rechazará el presente amparo. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 LETRA B) DE LA LEY Página 7

8 DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo deducido por don Esteban Arévalo Díaz, en contra de la Superintendencia de Salud, en virtud de la causal de reserva del artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. III. Representar al Sr. Superintendente de Salud la infracción del artículo 20 de la Ley de Transparencia, toda vez que no comunicó la solicitud en comento al tercero involucrado, de conformidad a lo dispuesto en dicha normativa. Lo anterior, a fin de que se adopten las medidas necesarias para evitar que la referida infracción vuelva a reiterarse. Encomendar el Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Esteban Arévalo Díaz, al Sr. Superintendente de Salud y a Isapre Masvida, esta última en su calidad de tercero interesado en el presente amparo. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. Con todo, los órganos de la Administración del Estado no podrán intentar dicho reclamo en contra de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información solicitada, cuando su denegación se hubiere fundado en la causal del artículo 21 N 1 de la Ley de Transparencia. Además, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley N , según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial el 9 de junio de Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don José Luis Santa María Zañartu y los Consejeros doña Vivianne Blanlot Soza y don Jorge Jaraquemada Roblero. El Consejero don Marcelo Drago Aguirre, no concurre al presente acuerdo por encontrarse ausente. Por orden del Consejo Directivo, certifica la Directora Jurídica del Consejo para la Transparencia doña Andrea Ruiz Rosas. Página 8